日本行政法學(xué)者新藤宗幸教授寫作《司法官僚》的緣起，是美國與日本在中央與地方政府關(guān)系上的鮮明對照。美國存在地方政府訴州政府、聯(lián)邦政府，或者州政府訴聯(lián)邦政府的大量判例。在日本，中央與地方的政府關(guān)系則見諸行政文件，而幾乎不會(huì)進(jìn)入司法程序。新藤教授由此關(guān)注日本司法的“消極性”及其背后的“司法官僚”弊制。
司法消極主義緣于官僚弊制
戰(zhàn)前日本大審院隸屬于司法省，戰(zhàn)后日本的司法獨(dú)立體制始建于1947年。根據(jù)日本憲法，國會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)、國家唯一立法機(jī)關(guān)，行政權(quán)屬于內(nèi)閣，司法權(quán)屬于最高法院及由法律規(guī)定設(shè)置的下級(jí)法院。最高法院完全獨(dú)立于行政權(quán)，并擁有違憲審查權(quán)，有權(quán)決定一切法律、命令、規(guī)則以及處分是否符合憲法。
基于立法、行政與司法三權(quán)分立的體制，市民對于立法或行政產(chǎn)生異議時(shí)，希望訴諸司法以求改變。但事實(shí)上，日本法院一直奉行的是尊重立法和行政的司法消極主義。諸如《公職選舉法》涉嫌歧視登記候選人政黨之外的其他候選人案、小松基地的軍事飛機(jī)噪聲造成公害案、向伊拉克派遣自衛(wèi)隊(duì)的法案涉嫌違憲案，日本司法對于此類訴訟表現(xiàn)出令人矚目的“消極性”，也因此招致“欠缺對市民生活的實(shí)際感受”的批評(píng)。日本法官無疑屬于社會(huì)精英，普通市民難以見到這些離群索居又定期調(diào)動(dòng)的法官身影。但是，法官消極司法以及遠(yuǎn)離市民的狀態(tài)，并非其自愿選擇，而是“司法官僚”控制的結(jié)果。
日文版《司法官僚》的副題——中譯本并未譯出，即“裁判所的權(quán)力者們”。日本法院由審判部門與司法行政部門組成，審判部門是大眾關(guān)注焦點(diǎn)，司法行政部門則在幕后。新藤教授所批判的“司法官僚”，即是法院系統(tǒng)司法行政部門中居于核心位置的一干官僚。
司法官僚是“身著法袍的行政官”
日本憲法規(guī)定，最高法院法官由內(nèi)閣任命，其他下級(jí)審法院法官由內(nèi)閣根據(jù)最高法院提名予以任命。日本《法院法》具體構(gòu)建了法官任命制度，即從司法修習(xí)畢業(yè)者中任命助理法官，助理法官任期10年后可以被任命為法官，法官每任期10年后予以再任命。期間每隔3至5年，法官例行跨地域調(diào)動(dòng)。對于法官任命事務(wù)，由全體法官組成的法官會(huì)議決定。法官會(huì)議由院長擔(dān)任議長，實(shí)行合議制。最高法院法官會(huì)議是法定的最高法院司法行政部門，最高法院事務(wù)總局是輔佐最高法院法官會(huì)議的司法行政工作機(jī)構(gòu)。但事實(shí)上，事務(wù)總局反仆為主，最高法院法官會(huì)議的審議事項(xiàng)，全部由事務(wù)總局制訂方案，并照單全收。作為司法行政責(zé)任主體的最高法院法官會(huì)議徒具虛名，法官的任命、晉級(jí)、調(diào)動(dòng)等人事權(quán)，實(shí)質(zhì)上由最高法院事務(wù)總局掌控。
依照日本《法院法》，最高法院事務(wù)總局的全體職員屬于“法官以外的職員”，應(yīng)全部由事務(wù)官擔(dān)任，執(zhí)行事務(wù)官職級(jí)薪酬標(biāo)準(zhǔn)。但是，日本最高法院自定規(guī)則設(shè)置特例，事務(wù)總局中經(jīng)最高法院指定的職位，由法官或助理法官擔(dān)任，并執(zhí)行法官職級(jí)薪酬標(biāo)準(zhǔn)。
新藤教授稱司法官僚是“身著法袍的行政官”，即指日本法院司法行政機(jī)構(gòu)中從事行政事務(wù)的職業(yè)法官，具體包括最高法院事務(wù)總局中負(fù)責(zé)法官人事、預(yù)算編制、規(guī)則擬訂等事務(wù)的職業(yè)法官，最高法院各事務(wù)局長、各級(jí)法院院長，以及在助理法官時(shí)期即被任命為事務(wù)總局“局付”的儲(chǔ)備人員。官僚制的核心是“上令下從”，在最高法院事務(wù)總局以及各級(jí)法院事務(wù)局中，已經(jīng)全面建立起階層制的司法行政機(jī)構(gòu)。各級(jí)法院院長傳達(dá)最高法院事務(wù)總局的指令，并對所屬法官行使“指揮命令權(quán)”。
法院審判部門與司法行政部門的界分，也形成了審判業(yè)務(wù)法官與司法行政官僚的身份區(qū)別。對于新任助理法官來說，是從事審判業(yè)務(wù)還是進(jìn)入司法官僚儲(chǔ)備序列，命運(yùn)大相徑庭。多數(shù)助理法官按部就班地開始審判業(yè)務(wù)生涯，離群索居、埋頭苦干、定期調(diào)動(dòng)，直至退休。少數(shù)幸運(yùn)者則進(jìn)入司法官僚儲(chǔ)備序列，繼而成為司法行政機(jī)構(gòu)的課長、局長、事務(wù)總長、高等法院院長，甚至問鼎最高法院院長。詭異的是，司法官僚儲(chǔ)備人員的錄用標(biāo)準(zhǔn)從不對外公布。這些幸運(yùn)精英的可見共性是“頭腦聰明，順從上司”。
《司法官僚》致力于批判日本法院司法行政機(jī)構(gòu)的“官僚制”，但卻未論及馬克斯·韋伯的現(xiàn)代官僚制理論。韋伯認(rèn)為，官僚制是現(xiàn)代社會(huì)所特有的、具有專業(yè)分工、等級(jí)嚴(yán)明、目標(biāo)明確、管理科學(xué)的組織形式；官僚制是基于規(guī)則的統(tǒng)治，行政人員排除個(gè)人好惡、保持價(jià)值中立、秉公辦事；官僚制是迄今為止最有效、最系統(tǒng)和最好的社會(huì)組織制度。但是，基于司法與行政的顯著區(qū)別，官僚制并不適合司法機(jī)構(gòu)，已是定論。而更為要害的是，日本法院司法行政機(jī)構(gòu)關(guān)于法官任命、晉級(jí)、調(diào)動(dòng)事項(xiàng)的規(guī)則并不透明，甚至遠(yuǎn)不符合現(xiàn)代官僚制的基本要求。
司法官僚化與司法改革背道而馳
法官“獨(dú)立與平等”、法院“分權(quán)與自治”，是戰(zhàn)后日本司法改革的重要理念。法官審判“只遵從法與良心”，法官身份受憲法保障。但是，司法行政官僚機(jī)構(gòu)掌控下級(jí)審法院法官的人事權(quán)，而且對于法官的任命、晉級(jí)、調(diào)動(dòng)，規(guī)則并不透明，幾近密室操控。此外，司法行政官僚機(jī)構(gòu)還掌控對下級(jí)審法院判決具有影響力的法令解釋和訴訟指揮權(quán)。
司法行政官僚與審判業(yè)務(wù)法官的身份差異以及“上令下從”的序列關(guān)系，已經(jīng)直接威脅法官的獨(dú)立與審判的公正。村岡啟一教授亦稱“日本的法院系統(tǒng)是一個(gè)以最高法院為首的司法官僚組織”。日本法院系統(tǒng)的官僚化與其司法改革理念背道而馳。
針對日本法院系統(tǒng)官僚化的弊病，新藤教授的改革建議是廢止由職業(yè)法官專職司法行政事務(wù)的制度、恢復(fù)法官會(huì)議的司法行政權(quán)力、提高司法行政的透明性、改革法官人事集權(quán)體制、消除不同層級(jí)法院法官之間的“身份制”、建立各級(jí)法官會(huì)議中的法官相互評(píng)價(jià)機(jī)制，在“向市民開放的司法”的基礎(chǔ)上，建立法院信息公開制度。如此理想的改革清單，顯然是典型的學(xué)者方案。司法天然具有保守性，司法體制改革更為艱難。但是，司法體制改革又與市民利益息息相關(guān)，只有法官從司法官僚桎梏中獲得解放，市民利益才會(huì)得到公正的司法保障。
（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地）