作者簡(jiǎn)介 董志鵬， 歷史學(xué)博士， 貴州中醫(yī)藥大學(xué)人文與管理學(xué)院講師。
摘要 國(guó)民革命時(shí)期， “民眾團(tuán)體” 成為革命力量的重要組成部分。國(guó)民黨奪取 政權(quán)后， 重新調(diào)整了對(duì)各種民眾社團(tuán)的組織政策， 在綜合原有 “法定團(tuán)體” 和 “民眾 團(tuán)體” 的基礎(chǔ)上對(duì)各種社團(tuán)加以整合， 并將社團(tuán)組織的主體由 “民眾” 轉(zhuǎn)為 “人民” ， 將社團(tuán)功能由 “運(yùn)動(dòng)” 轉(zhuǎn)向 “訓(xùn)練” ， 構(gòu)建了 “人民團(tuán)體” 的法制理念， 其過程展現(xiàn) 了國(guó)民黨在由革命黨向執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)換中對(duì)社會(huì)治理方式的探索。
關(guān)鍵詞 國(guó)民政府；初期；民眾團(tuán)體；人民團(tuán)體；治理
對(duì)于南京國(guó)民政府時(shí)期的社團(tuán)法制相關(guān)問題， 學(xué)界有較多研究成果。已有研究比較重視國(guó)民政府所制定的各種法規(guī)制度， 尤其是1930年前后頒行的大量法規(guī)文 本， 而對(duì)1927~1929年國(guó)民黨關(guān)于社團(tuán)治理的理論構(gòu)建則關(guān)注不多。南京國(guó)民政府在成立初期形成了關(guān)于 “人民團(tuán)體” 的法制理念， 體現(xiàn)了國(guó)民黨從革命黨向執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)換， 并為其后大規(guī)模的社團(tuán)法制建設(shè)提供了方針政策指引。本文擬在已有研究的基礎(chǔ)上， 對(duì)國(guó)民黨從 “民眾團(tuán)體” 革命思維向 “人民團(tuán)體” 法制理念的轉(zhuǎn)變做一梳理， 從社團(tuán)組織管理的角度探索南京國(guó)民政府社會(huì)治理方式的理論基礎(chǔ)， 以求教于方家。
一國(guó)民革命時(shí)期的“民眾團(tuán)體”政策
南京國(guó)民政府的 “人民團(tuán)體” 法制理念是在清末以來的 “法定團(tuán)體” 和國(guó)民革命時(shí)期 “民眾團(tuán)體” 基礎(chǔ)上綜合而成的產(chǎn)物。“法定團(tuán)體” 主要是清末民初產(chǎn)生和發(fā)展的商會(huì)、 農(nóng)會(huì)、 教育會(huì)等各種社團(tuán)， 這些團(tuán)體的地位有相應(yīng)的法規(guī)予以明確保障， 其成員主要是社會(huì)中上層人士。北洋政府承認(rèn)法定團(tuán)體在各自領(lǐng)域的權(quán)威地位， 并讓這些社團(tuán)承擔(dān)相應(yīng)的管理職能， 輔助政府推行政令。中產(chǎn)階級(jí)的成員構(gòu)成決定了法定團(tuán)體的政治立場(chǎng)比較溫和， 保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定和安全是其主要的政治訴求。
與北洋政府治下的法定團(tuán)體不同， 南方廣東革命政權(quán)的 “民眾團(tuán)體” 帶有明顯的革命傾向。陳炯明主政期間的廣東革命政權(quán)總體政策仍然偏于改良， 而陳炯明與孫中山關(guān)系決裂之后， 孫中山于1923年2月重新在廣州建立革命政權(quán)， 并在蘇俄的接洽之下轉(zhuǎn)變了早期依賴少數(shù) “先知先覺” 知識(shí)精英的革命策略， 開始有意識(shí)地運(yùn)用民眾所蘊(yùn)含的巨大力量， “人民表面上似無能力， 然要知對(duì)于某問題， 既得一種直覺之了解， 則實(shí)力異常偉大， 不使槍炮， 而其力大于槍炮十倍百倍而未已” 。
為了能夠系統(tǒng)地運(yùn)用民眾力量， 通過蘇式的民眾運(yùn)動(dòng)開展國(guó)民革命， 國(guó)民黨提出了組織和運(yùn)用 “民眾團(tuán)體” 進(jìn)行政治斗爭(zhēng)的理論和政策。1924年1月， 國(guó)民黨一大通過了 《中國(guó)國(guó)民黨第一次全國(guó)代表大會(huì)宣言》 ， 將民眾的組織提到了前所未有的戰(zhàn)略高度， 尤其突出了對(duì)工農(nóng)群眾的組織。宣言提出， “本黨基于扶植農(nóng)工 之政策， 以后應(yīng)多致力于農(nóng)工組織， 擴(kuò)大吾黨基礎(chǔ)的勢(shì)力” ， 并 “努力于贊助國(guó)內(nèi)各種 平民階級(jí)之組織， 以發(fā)揚(yáng)國(guó)民之能力” 。1926年1月國(guó)民黨 “二大” 上， 民眾團(tuán)體的組織問題進(jìn)一步具體化為各種決議方案， 其中特別強(qiáng)調(diào)支持工人在法律上享有集會(huì)、 結(jié)社的 “絕對(duì)自由” ， 并幫助和支持工人社團(tuán)的發(fā)展， “使全國(guó)工人的總組織中華全國(guó)總工會(huì)， 及各產(chǎn)業(yè)的、 各地方的總組織， 成為健全的、 獨(dú)立的且有系統(tǒng)的組織” 。同時(shí)， 提出要普遍加強(qiáng)農(nóng)民、 青年、 婦女等各種民眾團(tuán)體的組織， “在工農(nóng)群眾已經(jīng)能夠公開領(lǐng)導(dǎo)民眾運(yùn)動(dòng)的地方， 應(yīng)極力促成工、 農(nóng)、 學(xué)的聯(lián)合組織” ， 從而實(shí)現(xiàn)民眾的廣泛 聯(lián)合。
在這些決議案的指導(dǎo)下， 國(guó)民黨先后制定了 《農(nóng)民協(xié)會(huì)章程》 、 《工會(huì)條例》 、 《商民協(xié)會(huì)章程》 等多部關(guān)于民眾團(tuán)體的組織法規(guī)， 為農(nóng)工商各階層民眾的組織化提供了 法律保障， 廣東等地的各種民眾團(tuán)體得到了迅速發(fā)展。在國(guó)民黨的核心統(tǒng)治區(qū)廣州市， 各種社團(tuán) “真是應(yīng)有盡有， 不可勝計(jì)” ， 并且社團(tuán)的組織形態(tài)十分豐富， 縱式的系統(tǒng)組織和橫式的聯(lián)合組織 “沒有一處不普及” 。以農(nóng)民協(xié)會(huì)為例， 根據(jù)國(guó)民黨的統(tǒng)計(jì)， “吾黨在廣東作農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的工作， 為期不過七月， 已有農(nóng)民協(xié)會(huì)組織的有三十七縣， 會(huì)員六十二萬人” 。1926年7月國(guó)民革命軍北伐出師后， 各地民眾運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展， “有如潮水一樣， 排山倒海而來” ， 北伐軍所到之處和將到之處， 各種民眾團(tuán)體都紛紛成立， 響應(yīng)革命， “當(dāng)時(shí)革命的潮流非常高漲， 全由于這些民眾團(tuán)體的原故” 。
然而， 隨著革命的進(jìn)展， 革命化的民眾團(tuán)體對(duì)原有的社會(huì)治理機(jī)制產(chǎn)生了猛烈沖擊， 如城市中工人協(xié)會(huì)組織罷工影響商會(huì)利益、 商民協(xié)會(huì)試圖推翻商會(huì)、 教育協(xié)會(huì)試圖接收教育會(huì)、 農(nóng)村中農(nóng)民協(xié)會(huì)顛覆以鄉(xiāng)紳為主體的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)，1926年11~12月， 各種社團(tuán)群體之間開始出現(xiàn)頻繁沖突， 而這些沖突的背后還含有愈演愈烈的國(guó)共兩黨政治對(duì)立， 使得局勢(shì)最終難以挽回。
1927年 “四一二” 政變后， 國(guó)民黨蔣介石派宣布 “清黨” ， 但依然宣稱保護(hù)民眾團(tuán)體，4月17日蔣介石發(fā)出通告， 稱 “所有一切農(nóng)工主要團(tuán)體及各級(jí)黨部皆照常進(jìn)行， 毫無更張” ，但實(shí)際上， 民眾團(tuán)體受到了各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的明顯壓制。1927年7月， 福建省國(guó)民黨黨部籌備會(huì)發(fā)布通告， 稱 “本省各社團(tuán)糾紛時(shí)起， 此攻彼訐， 淆亂視聽， 而且分散革命力量” ， 命令在 “清黨” 期間 “各社團(tuán)無論如何不得有軌外行動(dòng)， 倘敢故違， 即以破壞社會(huì)秩序論” ；8月， 南京特別市政府根據(jù)國(guó)民政府的指令， 擬具了 《取締集會(huì)結(jié)社辦法》 ， 規(guī)定凡是集會(huì)結(jié)社行為， 必須提前五日呈報(bào)地方警局， 警方審查批準(zhǔn)并派員監(jiān)視后才可以舉行， 若監(jiān)視人員認(rèn)為集會(huì)結(jié)社不合法， 可以 “隨時(shí)制止” 。
1927年12月13日， 蔣介石在上海舉行記者招待會(huì)， 發(fā)表了對(duì)時(shí)局 “個(gè)人的意見” ， 表示 “一切民眾運(yùn)動(dòng)應(yīng)暫時(shí)停止” ， 直到國(guó)民黨 “確定指導(dǎo)方針及辦法之后， 重 新再來做起” 。1928年1~2月， 國(guó)民黨在全國(guó)多地命令停止民眾運(yùn)動(dòng)， 解散各類民眾團(tuán)體。至此， 國(guó)民革命時(shí)代的民眾運(yùn)動(dòng)隨著新政府的強(qiáng)力壓制而基本終結(jié)。
革命時(shí)期， 各種民眾團(tuán)體是按照政治斗爭(zhēng)的需求普遍組織的， 而這些社團(tuán)與黨和政府之間彼此關(guān)系究竟如何， 主要依靠方向性的政策加以籠統(tǒng)性的指導(dǎo)， 并沒有清晰、 具體的權(quán)責(zé)劃分， 而僅有的幾部社團(tuán)法規(guī)章程很大程度上也只是革命政策的再現(xiàn)， 對(duì)于國(guó)民黨執(zhí)政后的社會(huì)治理而言顯然難以勝任。塞繆爾·P.亨廷頓指出：“革命摧毀舊的社會(huì)階級(jí)， 摧毀通常由等級(jí)地位所造成的舊的社會(huì)分化基礎(chǔ)及舊的社會(huì)分裂。革命為所有獲得政治意識(shí)的新團(tuán)體帶來新的團(tuán)體感和認(rèn)同感， 如果認(rèn)同是現(xiàn)代化過程中的關(guān)鍵問題， 那革命就為這個(gè)問題提供了一個(gè)結(jié)論性的 （ 雖說是代價(jià)昂貴的） 答 案�！蹦暇﹪�(guó)民政府的成立標(biāo)志著國(guó)民革命階段性的結(jié)束， 但革命所到之處， 社會(huì)秩序中那些 “舊的社會(huì)分化基礎(chǔ)及舊的社會(huì)分裂” 受到了沉重的打擊， 如何在革命之后建立 “新的團(tuán)體感和認(rèn)同感” ， 成為擺在南京國(guó)民政府面前的難題。
二“人民團(tuán)體”理論的形成
國(guó)民黨推行 “清黨反共” 政策之后， 排斥階級(jí)斗爭(zhēng)理論， 但是， 如果公開反對(duì)民眾運(yùn)動(dòng)， 既有違背孫中山 “遺教” 之嫌， 又可能動(dòng)搖新政權(quán)的民眾基礎(chǔ)， 國(guó)民黨中央只能表示對(duì)于民眾運(yùn)動(dòng) “暫時(shí)停止” ， 在革命后的混亂局面下， 各種團(tuán)體新舊并立， 處于 “暫�！� 的放任狀態(tài)。
以上海普遍存在的工商同業(yè)公會(huì)為例， 國(guó)民革命軍占領(lǐng)上海后， 新政府并不承認(rèn)北洋政府施行的 《工商同業(yè)公會(huì)規(guī)則》 ， 新政府的同業(yè)公會(huì)法規(guī)又尚未出臺(tái)， 各行各業(yè)公會(huì)的組織活動(dòng)無法可依。1927年10月， 新成立的上海餅干糖果罐頭食品同業(yè)公會(huì)向市政府呈請(qǐng)備案， 而由于法規(guī)缺失， 市政府僅表示 “準(zhǔn)予暫行備案” ， 待法規(guī)公布后 “再行遵章呈請(qǐng)登錄” ；上海縣竹商同業(yè)公會(huì)是早已成立數(shù)年的同業(yè)組織， 該公會(huì)在政 權(quán)更替后于8月召開會(huì)員大會(huì)， 提出 “以前訂會(huì)章及董事等名目與現(xiàn)時(shí)制度已不適用， 是應(yīng)加以改正， 此后當(dāng)以奉行三民主義、 謀同業(yè)之幸福為主旨” ， 并修改會(huì)章積極改組， 呈請(qǐng)上�？h政府備案。上海縣政府認(rèn)為 “各商業(yè)組織公會(huì)均依照舊有工商同業(yè)公會(huì)規(guī)則辦理， 現(xiàn)已不能適用， 而新法規(guī)又未奉頒行， 無從依據(jù)” ， 于是呈請(qǐng)江蘇省政府鑒核；江蘇省民政廳則認(rèn)為 “該項(xiàng)改組辦法事關(guān)黨紀(jì)” ， 必須黨部核準(zhǔn)后才可以備案， 又將該事項(xiàng)轉(zhuǎn)給了上海市黨部處理。
這種混亂狀態(tài)顯然不利于新政權(quán)的社會(huì)治理， 但制定新的社團(tuán)組織法規(guī)必須以明確社團(tuán)組織和管理政策為前提。國(guó)民革命時(shí)期的民眾團(tuán)體帶有強(qiáng)烈的政治目的， 并不完全是民眾結(jié)社意愿的自覺行為， 其產(chǎn)生、 發(fā)展及功能屬性都依賴于意識(shí)形態(tài)的指導(dǎo)， 國(guó)民黨實(shí)行 “清黨” 后， 國(guó)民黨內(nèi)外的思想一度比較混亂， 關(guān)于現(xiàn)時(shí)應(yīng)采取的民眾政策、 民眾團(tuán)體未來的發(fā)展方向等諸問題， 產(chǎn)生了激烈的爭(zhēng)論， 新政權(quán)對(duì)社團(tuán)地位的重新確認(rèn)需要一個(gè)新的理論基礎(chǔ)。
在蔣介石宣布 “暫時(shí)停止” 民眾運(yùn)動(dòng)后， 以汪精衛(wèi) “改組派” 為代表的國(guó)民黨內(nèi) 的反對(duì)派對(duì)南京國(guó)民政府的方針表示強(qiáng)烈質(zhì)疑。1928年5月， 改組派 “干將” 陳公博 在 《今后的國(guó)民黨》 一文中公開質(zhì)疑蔣派停止民眾運(yùn)動(dòng)的命令， 主張國(guó)民黨依然需要依靠廣大民眾， 尤其是要積極組織工農(nóng)團(tuán)體并完善其功能：工會(huì)組織應(yīng) “消滅工會(huì)的地方主義和行會(huì)色彩” ， “置工會(huì)完全于黨部指導(dǎo)之下， 使每個(gè)工會(huì)都得到黨部的直接 訓(xùn)練” ；農(nóng)民協(xié)會(huì)要嚴(yán)密控制， 其行動(dòng)要加以 “嚴(yán)切指導(dǎo)” ， “不單使其為農(nóng)民革命的 機(jī)關(guān)， 并且使之為生產(chǎn)指導(dǎo)的機(jī)關(guān)” 。改組派還提出， 應(yīng)該停止黨內(nèi)對(duì)商會(huì)系統(tǒng)和商民 協(xié)會(huì)系統(tǒng)的人為割裂， “而使商人得一個(gè)整個(gè)的組織” ， 同時(shí)通過地方合作事業(yè)等途徑使工人和商人之間能夠建立 “經(jīng)濟(jì)的溝通線” ， 從而 “逐漸泯除兩階級(jí)的歧點(diǎn)” 。
改組派強(qiáng)調(diào)國(guó)民黨與民眾關(guān)系密不可分， 這本質(zhì)上是革命時(shí)期黨化民眾團(tuán)體政策的延續(xù)， 仍然試圖將原來廣東地區(qū)民眾團(tuán)體的組織架構(gòu)推廣到全國(guó)， 以穩(wěn)固國(guó)民黨的民眾基礎(chǔ)。改組派的精神領(lǐng)袖汪精衛(wèi)提出， “黨是在民眾之內(nèi)的， 并非在民眾之上， 尤 其非在民眾之外” ， “……對(duì)于各種民眾團(tuán)體， 如商人團(tuán)體、 工人團(tuán)體、 農(nóng)民團(tuán)體等等， 都是應(yīng)該尊重他們以獨(dú)立， 黨只能用種種工夫， 使之自動(dòng)的接受黨的領(lǐng)導(dǎo)， 絕不能加以壓迫， 如今南京黨部對(duì)于各種民眾團(tuán)體直視為一種工具， 隨意操縱， 我們認(rèn)為強(qiáng)奸民意， 十分痛恨， 我們主張黨的徹底改組， 正是為此” 。
與改組派主張尖銳對(duì)立的， 當(dāng)屬國(guó)民黨內(nèi)以支持蔣介石 “清黨反共” 的以吳稚暉、 蔡元培、 李石曾、 張靜江 “四大元老” 為代表的元老派。元老派提出， 國(guó)民黨組織民眾團(tuán)體、 發(fā)動(dòng)民眾運(yùn)動(dòng)是為了輔助革命并奪取政權(quán)， 奪權(quán)后即應(yīng)停止， “在此時(shí)運(yùn)動(dòng)， 目的何在？豈能運(yùn)動(dòng)民眾來反對(duì)自己?jiǎn)幔俊痹吓芍鲝埜锩c建設(shè)相分離， 帶有比較強(qiáng)烈的執(zhí)政意識(shí)， 認(rèn)為既然已經(jīng)完成從在野黨到執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)變， 就應(yīng)當(dāng)停止民眾運(yùn)動(dòng)， 而將重心轉(zhuǎn)向國(guó)家建設(shè)。
改組派與元老派的分歧反映在社團(tuán)治理方式上， 即表現(xiàn)為前者堅(jiān)持由黨來組織和指揮各種 “革命” 的民眾團(tuán)體， 繼續(xù)革命式的政治運(yùn)動(dòng)；后者則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)停止政治運(yùn)動(dòng)， 通過頒行法制來限制和利用現(xiàn)有社團(tuán)， 將國(guó)家重心轉(zhuǎn)向法制框架之下的經(jīng)濟(jì)建設(shè) 和社會(huì)發(fā)展。
為了在各派紛爭(zhēng)中穩(wěn)定局面， 在國(guó)民黨內(nèi)地位頗高的胡漢民選擇支持南京政府， 并與蔣介石結(jié)成了一文一武的政治聯(lián)盟， 為新政權(quán)提出了系統(tǒng)的社團(tuán)治理理論。胡漢民主張， 既要 “保護(hù)民眾團(tuán)體組織的自由” ， 又要 “制定訓(xùn)練民眾團(tuán)體的方法” ， 以防 其他政治力量 “引誘或脅迫民眾團(tuán)體離開黨與政府的指導(dǎo)訓(xùn)練而破壞革命之進(jìn)行” 。胡 漢民將民眾團(tuán)體的組織與訓(xùn)政的推行結(jié)合在一起， 強(qiáng)調(diào)要從民眾團(tuán)體的基本組織著手， “以植訓(xùn)政時(shí)期縣自治的基礎(chǔ)” ， 民眾團(tuán)體要在訓(xùn)政下的政權(quán)建設(shè)中起到基本骨架的作用。在民眾團(tuán)體的基本組織尚未完善時(shí)， “非得黨與政府之許可， 民眾團(tuán)體即不得任意 組織上級(jí)機(jī)關(guān)， 以免奸人截?cái)嗝癖姌淞⒚裰鞯淖灾沃弥疄槠茐母锩墓ぞ摺?。胡漢民還特別強(qiáng)調(diào)， 民眾團(tuán)體不得自行擁有武裝力量， “尤須解除非屬于革命武力系統(tǒng)之一切武裝， 使民眾完全受革命的武力之保護(hù)” 。
在胡漢民的理論推動(dòng)下， 南京國(guó)民政府對(duì)民眾團(tuán)體的政策逐漸由革命的斗爭(zhēng)式思維轉(zhuǎn)向了執(zhí)政的治理式思維， 主要體現(xiàn)在以下方面。
（一） 主體的轉(zhuǎn)變：從 “民眾” 到 “人民”
胡漢民的理論刻意對(duì) “民眾團(tuán)體” 這一概念做淡化處理， 試圖以 “人民團(tuán)體” 取而代之。“人民團(tuán)體” 本是清末民初即有的稱謂， 常用來代指前文所述的 “法定團(tuán)體” ， 其他還有公團(tuán)、 法團(tuán)等稱呼， 這些概念彼此之間的差別難以分辨， 常常是混用的。早在1924年11月， 孫中山就在 《北上宣言》 中提出， 應(yīng)召集現(xiàn)代實(shí)業(yè)團(tuán)體、 商會(huì)、 教育會(huì)、 各省學(xué)生聯(lián)合會(huì)、 工會(huì)、 農(nóng)會(huì)等社團(tuán)代表， 共同召開國(guó)民會(huì)議預(yù)備會(huì)， 并組織國(guó)民會(huì)議， 由這些社團(tuán)代表民意。其后， 在段祺瑞執(zhí)意主張召開 “善后會(huì)議” 時(shí)， 孫中山也曾提出， 希望 “善后會(huì)議” 能夠 “兼納人民團(tuán)體代表” 。孫中山所稱的 “人民團(tuán)體” 是一個(gè)非常寬泛的概念， 包容范圍比較廣， 北方政權(quán)治下的法定團(tuán)體和南方政權(quán)治下的民眾團(tuán)體都在其中。雖然 “善后會(huì)議” 并沒有采納孫中山的提議， 但孫 中山關(guān)于 “人民團(tuán)體” 參與國(guó)家政權(quán)的主張， 無疑也在他去世后成為 “遺教” 的一部分， 成為國(guó)民黨構(gòu)建治理邏輯時(shí)必須慎重考慮的問題。
南京國(guó)民政府對(duì) “人民團(tuán)體” 這一概念的使用， 經(jīng)歷了一個(gè)從沿用到改造的過程。自工農(nóng)民眾運(yùn)動(dòng)興起后， “民眾團(tuán)體” 是國(guó)民革命中普遍使用的概念， 一般專指由國(guó)共兩黨組織發(fā)動(dòng)的工會(huì)、 農(nóng)民協(xié)會(huì)、 商民協(xié)會(huì)、 婦女協(xié)會(huì)等革命團(tuán)體， 而北方政權(quán)治下的各種法定團(tuán)體常常被排斥在這一范圍之外。國(guó)民黨 “清黨” 后， 試圖對(duì)民眾運(yùn)動(dòng)采取限制和改造， 但又不能明顯違背孫中山對(duì)民眾運(yùn)動(dòng)的 “遺教” ， 只能首先在話語體系上做文章， 革命時(shí)期帶有斗爭(zhēng)意味的 “民眾” 一詞開始逐漸被帶有法律色彩的 “人民” 替代。
1929年3月15日， 胡漢民在國(guó)民黨 “三大” 開幕詞中提出， 國(guó)民黨要通過地方自 治推動(dòng)民權(quán)的訓(xùn)練進(jìn)而推行憲政， 這樣 “眾人才能變成人民， 才能談到一切民權(quán)的行使” 。在胡漢民的主持下， “三大” 通過的決議案也提出：“過去所作之民眾運(yùn)動(dòng)， 只知顧及民眾之組織， 而全未顧及人民全體在社會(huì)生存需要上之組織。故其結(jié)果則只見以一部份少數(shù)人民變?yōu)槊癖娭\(yùn)動(dòng)， 而不見以一部份民眾扶植大多數(shù)人民社會(huì)的組織 之運(yùn)動(dòng)�！� 從這些表達(dá)中， 可見國(guó)民黨有意識(shí)地對(duì) “民眾” 與 “人民” 兩個(gè)詞加以區(qū) 分， “民眾團(tuán)體” 和 “人民團(tuán)體” 僅有一字之差， 但標(biāo)志著社團(tuán)構(gòu)成主體的變化， “人 民” 是自約法以來就普遍采用的法律概念， 以 “人民團(tuán)體” 取代 “民眾團(tuán)體” 反映了 國(guó)民黨試圖將社團(tuán)由政治引導(dǎo)轉(zhuǎn)向法制約束的方針的變化。
（二） 功能的調(diào)整：從 “運(yùn)動(dòng)” 到 “訓(xùn)練”
在社團(tuán)的構(gòu)成主體由 “民眾” 轉(zhuǎn)向 “人民” 的同時(shí)， 國(guó)民黨對(duì)社團(tuán)功能的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了變化， 逐漸從 “運(yùn)動(dòng)” 轉(zhuǎn)向 “訓(xùn)練” 。
這種變化首先在國(guó)民黨社團(tuán)管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整上表現(xiàn)出來。國(guó)民革命時(shí)期， 國(guó)民黨中央的社團(tuán)管理機(jī)構(gòu)按照農(nóng)民、 工人、 青年、 婦女、 商民五種民眾類別分設(shè)了五個(gè)部門。南京國(guó)民政府成立后，1927年9月27日國(guó)民黨中央特別委員會(huì)第四次會(huì)議將農(nóng)民部、 商民部名稱改為農(nóng)人部、 商人部， 權(quán)限未做大的調(diào)整。至1928年2月國(guó)民黨二屆四中全會(huì)期間， 蔣介石等人提議改組中央黨部， 認(rèn)為分設(shè)獨(dú)立部門削弱了黨對(duì)民運(yùn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的能力， 主張?jiān)O(shè)立新的統(tǒng)一的中央機(jī)構(gòu)取代之。全會(huì)通過了該提案， 決議 “各部合并為民眾訓(xùn)練委員會(huì)， 直隸于中央執(zhí)行委員會(huì)， 掌理民眾團(tuán)體的組織訓(xùn)練” 。至此， 革命時(shí)期按照民眾團(tuán)體類別分管的體制終結(jié)， 開始進(jìn)入由專設(shè)部門合并管理的階段， 民眾訓(xùn)練委員會(huì)的設(shè)立也標(biāo)志著民眾團(tuán)體的主要功能開始由 “運(yùn)動(dòng)” 調(diào)整為 “訓(xùn)練” 。
國(guó)民黨中央刻意淡化民眾運(yùn)動(dòng)和民眾訓(xùn)練之間的區(qū)別， 稱 “民眾運(yùn)動(dòng)和民眾訓(xùn)練沒有什么大分別， 訓(xùn)練中一定有運(yùn)動(dòng)， 運(yùn)動(dòng)中一定有訓(xùn)練” 。但從社團(tuán)自身的角度來 看， “訓(xùn)練” 具有明顯的被動(dòng)性， 國(guó)民黨以施訓(xùn)者角色處于高高在上的地位， 與國(guó)民革命時(shí)期深入民眾組織發(fā)動(dòng)的行動(dòng)相去甚遠(yuǎn)。新的 “人民團(tuán)體” 保留了國(guó)民革命時(shí)期 “民眾團(tuán)體” 某些形式上的特點(diǎn)， 但民眾訓(xùn)練的既定政策使社團(tuán)臣服于國(guó)民黨的威權(quán)， 與革命時(shí)代有著本質(zhì)的區(qū)別。
國(guó)民黨對(duì)民眾的 “訓(xùn)練” 是其 “訓(xùn)政” 階段的有機(jī)組織部分， “訓(xùn)練” 是 “訓(xùn)政” 的具體措施和手段， 而 “訓(xùn)政” 可以為 “訓(xùn)練” 提供理論根據(jù)。1929年3月21日， 國(guó)民黨 “三大” 通過的 《確定訓(xùn)政時(shí)期黨、 政府、 人民行使政權(quán)、 治權(quán)之分際及方略案》 稱， “總理遺教認(rèn)定由國(guó)民革命所產(chǎn)生之中華民國(guó)人民， 在政治的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)之幼稚上， 實(shí)等于初生之嬰兒；中國(guó)國(guó)民黨者， 即產(chǎn)生此嬰兒之母” ， 國(guó)民黨要對(duì)人民這個(gè) “嬰兒” 擔(dān)負(fù) “保養(yǎng)之、 教育之” 的責(zé)任， 這也就是所謂 “訓(xùn)政” 的目的。人民既然只是 “初生之嬰兒” ， 當(dāng)然不能賦予其完整的權(quán)利， 必須通過國(guó)民黨的指導(dǎo)， 使人民能夠完成使用選舉、 罷免、 創(chuàng)制、 復(fù)決四權(quán)的訓(xùn)練， “始得享受中華民國(guó)國(guó)民之權(quán)利” 。
國(guó)民黨對(duì)政權(quán)、 治權(quán)的 “分際” 將國(guó)家政治權(quán)力集中到國(guó)民黨中央， 把人民視為 “扶不起的阿斗” ， 這源自孫中山權(quán)能分離的理論， 卻背離了孫中山晚年所主張以人民團(tuán)體組織 “國(guó)民會(huì)議” 的方案。在國(guó)民黨新政權(quán)看來， 人民既然只是 “嬰兒” ， 那么 “人民團(tuán)體” 也不過是一群 “嬰兒” ， 當(dāng)然也要加以 “保養(yǎng)” 和 “教育” ， 顯然并不具有參加國(guó)家政權(quán)的資格。國(guó)民黨明確提出， 為了 “求達(dá)訓(xùn)練國(guó)民使用政權(quán)” ， 對(duì)于人民的集會(huì)、 結(jié)社等自由權(quán)， 要 “在法律范圍內(nèi)” 加以限制。
在 “訓(xùn)政” 體系下， 民眾訓(xùn)練成為訓(xùn)政時(shí)期社會(huì)建設(shè)的組成部分。此后， 盡管國(guó)民黨還曾根據(jù)政治形勢(shì)的需要多次強(qiáng)調(diào) “民眾運(yùn)動(dòng)” ， 但也只是以 “運(yùn)動(dòng)” 之名行 “訓(xùn)練” 之實(shí)。在新的社會(huì)秩序下， 社團(tuán)不再有 “運(yùn)動(dòng)” 的自由， 而只能按照國(guó)民黨的指示， 輔助推行由官方主導(dǎo)的各種 “運(yùn)動(dòng)” ， 社團(tuán)也由民眾運(yùn)動(dòng)的組織平臺(tái)轉(zhuǎn)變成民 眾訓(xùn)練的場(chǎng)所， 以實(shí)現(xiàn)國(guó)民黨所預(yù)期的由 “民眾” 向 “人民” 的轉(zhuǎn)變。
（三） 《人民團(tuán)體組織方案》 的出臺(tái)
隨著社團(tuán)主體、 功能的轉(zhuǎn)變， 南京國(guó)民政府開始重新制定關(guān)于 “人民團(tuán)體” 設(shè)立和組織的法規(guī)， 試圖通過社團(tuán)發(fā)起、 申請(qǐng)、 審核以及改組等方面的法令對(duì)社團(tuán)進(jìn)行控 制和規(guī)范。1929年6月17日， 由于 “舊有人民團(tuán)體組織法規(guī)多不適于訓(xùn)政時(shí)期之需 要， 而新法規(guī)又尚在擬訂之中” ， 為了解決社團(tuán)成立的法律依據(jù)問題， 國(guó)民黨三屆二中全會(huì)議決通過了 《人民團(tuán)體組織方案》 。該方案將各類民眾社團(tuán)分為 “職業(yè)團(tuán)體” 和 “社會(huì)團(tuán)體” 兩種， 前者包括工會(huì)、 商會(huì)、 農(nóng)會(huì)等， 后者包括學(xué)生團(tuán)體、 婦女團(tuán)體、 慈善團(tuán)體、 文化團(tuán)體等， 基本上將此前的 “法定團(tuán)體” 和 “民眾團(tuán)體” 都包括在內(nèi)， 成 為普遍適用的法規(guī)文件。
該方案對(duì)黨部與社團(tuán)之間的關(guān)系做出了指示和限制， 要求黨對(duì)于合法的人民團(tuán)體應(yīng)當(dāng) “盡力扶植， 加以指導(dǎo)” ， 對(duì)于違反三民主義的行為， 應(yīng)當(dāng) “加以嚴(yán)厲之糾正” 。但是， 該方案并沒有賦予黨部對(duì)社團(tuán)的懲罰權(quán)， 對(duì)于 “非法之團(tuán)體” ， 黨部只能 “盡力檢舉” ， 由政府來加以制裁。
該方案詳細(xì)規(guī)定了職業(yè)團(tuán)體的一般組織程序， 并對(duì)黨部和政府的分工進(jìn)行了劃分。根據(jù)該方案， 職業(yè)團(tuán)體的組織大致要經(jīng)過四道程序。一是申請(qǐng)?jiān)S可。職業(yè)團(tuán)體的發(fā)起 申請(qǐng)必須經(jīng)過 “五十人以上之聯(lián)署” ， 準(zhǔn)備理由書， 向當(dāng)?shù)馗呒?jí)黨部提出申請(qǐng)。二是黨部的 “視察” 和 “指導(dǎo)” 。黨部接受申請(qǐng)后， 先是派員 “視察” ， 認(rèn)為合格者即發(fā)給許可證書， 然后再派員 “指導(dǎo)” 。三是職業(yè)團(tuán)體的 “籌備” 。職業(yè)團(tuán)體獲得黨部許可后應(yīng)在黨部的指導(dǎo)下組織籌備會(huì)， 擬定章程草案， 再次呈請(qǐng)當(dāng)?shù)馗呒?jí)黨部核準(zhǔn)， 然后才能進(jìn)行組織， 同時(shí)還要 “呈報(bào)政府主管機(jī)關(guān)備案” 。四是立案。職業(yè)團(tuán)體組織完成后， “經(jīng)當(dāng)?shù)馗呒?jí)黨部認(rèn)為健全” ， 才能呈請(qǐng)由政府立案， 至此方才完成組織程序。
該方案對(duì)于職業(yè)團(tuán)體的發(fā)起組織有數(shù)條規(guī)定， 而對(duì)于學(xué)生、 婦女、 慈善、 文化等 “社會(huì)團(tuán)體” 則語焉不詳， 僅僅一句話帶過， “社會(huì)團(tuán)體應(yīng)在黨部指導(dǎo)、 政府監(jiān)督之下組織之， 并須依法呈請(qǐng)政府核準(zhǔn)立案” 。
《人民團(tuán)體組織方案》 公布后， 南京國(guó)民政府開始對(duì)各種社團(tuán)合并使用 “人民團(tuán) 體” 作為官方表達(dá)， 此后雖然也出現(xiàn)過使用 “民眾團(tuán)體” 稱謂的情況， 但 “人民團(tuán)體” 被更為廣泛地用于官方對(duì)社團(tuán)的概括和定義。
《人民團(tuán)體組織方案》 是國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)發(fā)布的社團(tuán)組織制度， 屬于黨務(wù)系統(tǒng)文件， 產(chǎn)生于國(guó)民黨的內(nèi)部會(huì)議， 并未經(jīng)過國(guó)家立法程序， 并非嚴(yán)格意義上的國(guó)家法律， 但在 “黨治” 體制下， 該文件通過國(guó)民政府的追認(rèn)， 成為社團(tuán)必須遵守的普遍規(guī)范�！度嗣駡F(tuán)體組織方案》 經(jīng)國(guó)民黨全會(huì)公布之后， 1929年12月， 南京國(guó)民政府以訓(xùn)令向各省市抄發(fā)了 《人民團(tuán)體設(shè)立程序案》 ， 要求各職業(yè)團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體都應(yīng)按照 《人民團(tuán)體組織方案》 所規(guī)定的程序， 接受黨部的指導(dǎo)， 之后 “方得依照現(xiàn)行各該關(guān)系 法規(guī)之規(guī)定設(shè)立之” ，政府的追認(rèn)， 使 《人民團(tuán)體組織方案》 具有了超出社團(tuán)單行法規(guī)的普遍效力。
三“人民團(tuán)體”法制理念的缺陷
“人民團(tuán)體” 理論是一種積極的社會(huì)治理構(gòu)思， 但就民眾結(jié)社行為的本質(zhì)而言， 這種構(gòu)思存在比較明顯的缺陷。結(jié)社行為本身是一種個(gè)人自由意志的體現(xiàn)， 這也決定了隨著社會(huì)的多元化發(fā)展， 社團(tuán)的種類和性質(zhì)也必然呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)；而 “人民團(tuán)體” 的組織則是一種結(jié)社行為的變異， 無論其結(jié)社主體屬于何種職業(yè)、 何種群體， 都要在 “訓(xùn)政” 旗號(hào)下加以組織和訓(xùn)練， 其活動(dòng)都要為政治目標(biāo)服務(wù)， 結(jié)社行為原本所包含的個(gè)人志趣被政治意志統(tǒng)一代替。在對(duì)各種社團(tuán)的管理中， 國(guó)民黨將一黨的意志凌駕于 社團(tuán)之上， 不論民眾結(jié)社的初衷和社團(tuán)的性質(zhì)， 一概服從三民主義， 一概要服從黨部，黨權(quán)高于一切， 這既違背了社團(tuán)發(fā)起設(shè)立的自愿精神， 也侵犯了社團(tuán)組織管理的自治 原則， 必然會(huì)影響社團(tuán)的正常發(fā)展。
結(jié)社本屬于民眾的一種自由權(quán)， 而國(guó)民黨構(gòu)建的社團(tuán)法制體系涵蓋了登記、 視察、 指導(dǎo)、 改組、 整理、 解散等各種管理程序， 對(duì)社團(tuán)的成員資格、 經(jīng)費(fèi)開支、 職員任用等事務(wù)進(jìn)行全面干預(yù)， 對(duì)社團(tuán)的發(fā)起設(shè)立、 運(yùn)營(yíng)活動(dòng)直到解散無所不包， 可謂對(duì)社團(tuán) “從生管到死” 。這樣的管理模式既是對(duì)民眾結(jié)社自由的扼殺， 又是對(duì)國(guó)家行政能力的無謂消耗， 尤其是對(duì)國(guó)民黨各級(jí)黨部的要求極高， 以 “清黨” 之后國(guó)民黨基層黨部的狀況， 要在人員、 經(jīng)費(fèi)都極其有限的條件下完成社團(tuán)法制所規(guī)定的大量具體事務(wù)， 其效果可想而知。
《人民團(tuán)體組織方案》 在實(shí)踐中一定程度上發(fā)揮了一般法的作用， 但是該方案是黨務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的文件， 僅僅在黨組織內(nèi)部對(duì)黨部和黨員具有約束力， 其內(nèi)容多是指示各級(jí)黨部而非社團(tuán)本身。該方案沒有通過國(guó)家立法程序， 不具備法律規(guī)范的完整形式要件， 雖然起著國(guó)家法律的作用， 但本質(zhì)上并不屬于法律。對(duì)于非黨員的普通民眾而言， 政府的法律才代表國(guó)家的公權(quán)力， 黨的規(guī)定在法理上對(duì)非黨員并沒有強(qiáng)制力。相較之下， 清末 《結(jié)社集會(huì)律》 和民初 《治安警察法》 雖然含有較多專制因素， 一度被視為 “惡法” ， 但至少在形式上是完整的， 南京國(guó)民政府的社團(tuán)基本法則長(zhǎng)期停留在黨務(wù)層面�！包h治” 模式下， 國(guó)民黨在國(guó)家社團(tuán)管理體制中居于特殊的地位， 產(chǎn)生了一個(gè)法理上的缺陷， 即社團(tuán)一般性規(guī)范的缺位， 在結(jié)社權(quán)的憲法性規(guī)定和社團(tuán)單行法規(guī)之間， 缺少扮演社團(tuán)一般法角色的法律文件。
中國(guó)近代社會(huì)演進(jìn)的歷史表明， 盡管近代社團(tuán)自誕生之時(shí)即帶有一定程度的官方色彩， 但隨著社會(huì)多元化的發(fā)展， 社團(tuán)必然會(huì)更加重視其自身的利益訴求， 逐漸跳出政府預(yù)設(shè)的框架。職業(yè)團(tuán)體一般都以協(xié)調(diào)同業(yè)同行的共同利益為宗旨， 其他各種社會(huì)團(tuán)體更有各不相同的旨趣， 這種多樣性本身就是社團(tuán)生活的一部分。社團(tuán)治理中可以 通過立法規(guī)范限制那些侵害社會(huì)和他人利益的行為， 保障各種社團(tuán)的不同利益訴求在 法律框架內(nèi)得到實(shí)現(xiàn)和滿足， 但是南京國(guó)民政府卻試圖在這些各異的利益訴求之上將 “訓(xùn)政” 作為終極目標(biāo)， 強(qiáng)行將社團(tuán)發(fā)展的多樣性演變?yōu)閷?duì)國(guó)家效忠和貢獻(xiàn)的單一性， 這本質(zhì)上是一種反社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的行為， 難以形成長(zhǎng)效的社會(huì)治理機(jī)制。