陳錦波（中國政法大學訴訟法學研究院師資博士后）
【摘 要】 公民姓名權(quán)，是指公民所享有的自由決定、使用或變更自身姓名而不受他人干涉、盜用和假冒的權(quán)利。對于公民姓名權(quán)，行政機關(guān)負有消極不干預(yù)和積極促進的雙重保護義務(wù)。一方面，作為一項基本權(quán)利，公民姓名權(quán)原則上不受行政權(quán)的任意干預(yù)；只有在公民姓名權(quán)的行使妨礙公共利益的實現(xiàn)時，行政機關(guān)方有介入的空間。然而，此時行政機關(guān)對公民姓名權(quán)行使的干涉，仍舊受到由法律保留原則、比例原則和行政程序正當原則所構(gòu)成的階層化原則體系的限制。另一方面，行政機關(guān)還擔負有增進公民姓名權(quán)實現(xiàn)的積極義務(wù)：對于公民合法行使姓名權(quán)的行為，行政機關(guān)不但應(yīng)當認真履行協(xié)助公民完成姓名登記或變更的法定職責，保證公民姓名登記信息的準確和完整，還應(yīng)當切實維護公民的姓名保有權(quán)，并在公民姓名權(quán)受到侵害時提供救濟。
【關(guān)鍵詞】公民姓名權(quán)；公共利益；行政機關(guān)的雙重保護義務(wù)；行政機關(guān)的消極義務(wù)；行政機關(guān)的積極義務(wù)
一、問題提出與研究進路
公民的姓名權(quán)，是指公民所享有的自由決定、使用或變更自身姓名而不受他人干涉、盜用和假冒的權(quán)利。傳統(tǒng)學界對姓名權(quán)的討論，更多集中在民事領(lǐng)域。近年來，隨著趙C不服月湖公安分局公安行政登記案（以下簡稱“趙C案”）和“北雁云依”訴濟南市公安局歷下區(qū)分局燕山派出所拒不辦理姓名登記案（以下簡稱“北雁云依案”）等典型行政訴訟判例的做出，姓名權(quán)問題的公法元素逐漸突顯。趙C案和北雁云依案關(guān)涉的都是行政機關(guān)通過姓名登記的方式來對公民自由行使姓名權(quán)的行為加以干涉的情形，有所區(qū)別的是，前者涉及公民的名字，而后者則指向公民的姓氏。日前，廣西柳州一韋姓男子因?qū)艨诒局袃鹤拥男彰伞绊f某翔”P圖成“韋我獨尊”而面臨5日行政拘留的事件，則將公民姓名權(quán)的公法討論推向新的高潮。學者們或者從行政法層面探討姓名登記應(yīng)遵循的規(guī)范要求，或者將姓名權(quán)的討論上升到憲法基本權(quán)利的層面加以探究。
然而，公法學界對姓名權(quán)的現(xiàn)有討論，多集中于防止公權(quán)機關(guān)對公民姓名權(quán)的不當干預(yù)這一消極面向，對行政機關(guān)促進公民姓名權(quán)實現(xiàn)這一積極面向討論不足。需要承認的是，從防御權(quán)角度來探討公權(quán)機關(guān)對公民姓名權(quán)的消極不干涉具有重要意義。但是，在當今服務(wù)行政之生態(tài)日益彰顯的背景下，如何積極保護公民姓名權(quán)也當納入行政機關(guān)的考量范疇。此外，學界當前有關(guān)公民姓名權(quán)的研究還存在以下兩點缺憾：其一，學者們雖然都同意公民姓名權(quán)的行使有其界限，但對于行政機關(guān)可以以哪些因素作為限制公民姓名權(quán)自由行使的條件卻未詳加說明。其二，學者們指出，行政機關(guān)在干預(yù)公民姓名權(quán)行使時應(yīng)當遵循法律保留原則或比例原則，但學者們對這些原則的使用卻略顯隨意，并沒有形成一種階層化的判斷進路。
基于學界有關(guān)公民姓名權(quán)研究的前述不足，筆者擬在行政機關(guān)對公民姓名權(quán)所負有的消極不干預(yù)與積極促成等雙重保護義務(wù)的分析框架下，展開對公民姓名權(quán)公法保護問題的探討。首先，筆者將通過界定公民姓名權(quán)的基本權(quán)屬性來論證公民姓名權(quán)的不受侵犯性。行政機關(guān)只有基于公共利益的考量，方有干涉公民姓名權(quán)的有限空間。其次，即使在公共利益之標榜下，行政機關(guān)對公民姓名權(quán)行使的干預(yù)，仍應(yīng)受到由法律保留原則、比例原則和行政程序正當原則等所構(gòu)成的階層化原則體系的限制。最后，筆者將論述行政機關(guān)在實現(xiàn)公民姓名權(quán)方面的積極義務(wù)與具體路徑。
二、行政機關(guān)對公民姓名權(quán)的雙重保護義務(wù)
雖然“姓名權(quán)屬于一種人格權(quán)”在當下已是共識，但姓名權(quán)的人格權(quán)化卻經(jīng)歷了一個歷史發(fā)展的過程。姓名由姓和名組成，在上古、春秋時代，有無姓氏本身就區(qū)分了身份的貴賤；戰(zhàn)國以后，貴族和平民都有了姓氏，但姓與氏還是有區(qū)別；自漢代始，從天子到庶民都有了姓，但不同姓氏之間彰顯著身份的不同。而就名字而言，古時的名字中往往包含有表征排行和輩分的字眼。通過行輩字號，人們就能大體判斷出某個人在其家族中的長幼尊卑。這充分表明，古時候的姓名帶有濃重的身份色彩。到清末民初，隨著封建社會的崩潰和等級制度的瓦解，姓名逐漸喪失其表征等級身份的功能。西方國家在姓名權(quán)屬性問題上，也大致經(jīng)歷了“從身份權(quán)到人格權(quán)”的演化過程。
姓名是標識個人的符號，借助姓名，人們可以將之與某個個體聯(lián)系在一起，從而進行社會定位、人際交往、社會記憶與社會整合。因此，姓名權(quán)被學者們認為是一種標表型人格權(quán)。姓名權(quán)既然是一種人格權(quán)，基于人格的獨立平等，姓名權(quán)也當然成為人人得享有的一項基本權(quán)利。正如學者所言，“中國學術(shù)界主流的觀點認為，《憲法》上的人格尊嚴即在法律上體現(xiàn)為人格權(quán)�！稇椃ā芬�(guī)定的人格尊嚴不受侵犯，通常被認為是指民法意義上的人格權(quán)，包括姓名權(quán)、名譽權(quán)、肖像權(quán)等不受侵犯。”“姓名權(quán)屬于憲法上的人格權(quán)”這一認識的規(guī)范依據(jù)在于我國《憲法》第38條，《憲法》第38條前段規(guī)定中的“人格尊嚴”可理解為“憲法上的一般人格權(quán)”，而后段規(guī)定與前段規(guī)定相結(jié)合成為憲法人格權(quán)的個別性權(quán)利保障條款，而且這一人格權(quán)條款應(yīng)當被擴張解釋為囊括我國憲法文本中未明確列舉的生命、健康、姓名、名譽等權(quán)益。在公法意義上，姓名權(quán)是一種與個人人格密切相關(guān)，在不受公權(quán)干涉時可由個人自律決定的自由，是不同于信息隱私權(quán)的另一種憲法上的具體權(quán)利。就本質(zhì)而言，姓名權(quán)屬于憲法上自我決定權(quán)的范疇。
一般認為，國家對于不同屬性的基本權(quán)利負有不同的保護義務(wù)。那么，公民姓名權(quán)屬于何種屬性的基本權(quán)利？在基本權(quán)利的研究之始，基本權(quán)利被絕對化地兩分為所謂的消極性基本權(quán)利和積極性基本權(quán)利。然而，隨著社會的發(fā)展和研究的深入，學者們?nèi)找姘l(fā)覺基本權(quán)利在屬性上的綜合化特征。也即，消極性基本權(quán)利往往帶有積極性的屬性，而積極性基本權(quán)利也同時伴隨有消極性的特點。這使得消極性的基本權(quán)利不僅要求國家的消極不干涉，而同時希冀國家的積極保護；而積極性的基本權(quán)利也不單單需要國家的積極保護，而同時要求排除國家的非法干預(yù)。正如蘆部信喜所言，“將權(quán)利的性質(zhì)看作固定的東西并加以嚴格的分類，是不妥當?shù)模斜匾槍�別的問題，柔性地思考權(quán)利的性質(zhì)�！迸c基本權(quán)利的綜合化趨勢相適應(yīng)，國家義務(wù)也呈現(xiàn)出其綜合性的面向�！皩嶋H上，所有的權(quán)利既有‘積極’的相關(guān)義務(wù)，也有‘消極’的相關(guān)義務(wù)�！敝皇窃诤芏嗟湫偷恼Z境下，許多基本權(quán)利主要彰顯其積極的相關(guān)義務(wù)，而其他權(quán)利則更多表露出其消極的相關(guān)義務(wù)。因此，有學者通過學術(shù)史的梳理，認為對于基本權(quán)利的體系性研究應(yīng)當從“對基本權(quán)利的分類”轉(zhuǎn)向“對基本權(quán)利功能體系的描繪”。該學者根據(jù)基本權(quán)利的“主觀公權(quán)利”和“客觀法”的雙重權(quán)利屬性，將基本權(quán)利構(gòu)建為防御權(quán)、受益權(quán)和保護請求權(quán)，并將之與國家的消極不干預(yù)義務(wù)、積極給付義務(wù)和積極保護義務(wù)相對應(yīng)起來，從而完成了對基本權(quán)利體系的功能重構(gòu)。這是一種有啟發(fā)性的關(guān)于基本權(quán)利研究的分析框架，同樣可以被用至此處姓名權(quán)問題的分析。
作為一種自我決定性的基本權(quán)利，公民姓名權(quán)也具有綜合性的特征。首先，公民姓名權(quán)是一種自由權(quán)。如前所述，公民姓名權(quán)是一種自我決定性的基本權(quán)利。因此，公民得根據(jù)自己的意志而決定、使用或變更自身的姓氏或名字，公權(quán)不得對之進行恣意干涉。對于作為自由權(quán)的公民姓名權(quán)，行政機關(guān)此時所負的是消極不干預(yù)的義務(wù)。其次，公民姓名權(quán)還具有受益權(quán)屬性。這主要表現(xiàn)在，公民要想實現(xiàn)對自身姓名權(quán)（如姓名變更權(quán)）的自由行使，很多時候需要行政機關(guān)的積極協(xié)助（如行政機關(guān)對公民合法合理的變更姓名申請積極予以登記確認）方能達成。此時，行政機關(guān)在保障公民姓名權(quán)的自由行使方面所負的是積極給付的義務(wù)。最后，當公民自由行使姓名權(quán)遭遇公權(quán)機關(guān)的非法干預(yù)時，公民還享有請求行政機關(guān)予以保護的權(quán)利，行政機關(guān)此時相應(yīng)的負有積極保護公民姓名權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)�？傊�，行政機關(guān)對公民姓名權(quán)的行使和實現(xiàn)負有消極不干預(yù)和積極給付與保護的雙重義務(wù)。
三、行政機關(guān)對公民姓名權(quán)行使的干預(yù)
一方面，姓名權(quán)憲法上的自我決定權(quán)屬性，表明它具有基本權(quán)利的固有性和不受侵犯性。因此，原則上公權(quán)力不得任意干涉公民自由行使姓名權(quán)的行為。另一方面，雖然公民的姓名權(quán)由于其先天固有而不可侵犯，但公民姓名權(quán)并非不受任何制約。公民姓名權(quán)作為一項基本權(quán)利具有其內(nèi)在和外在的權(quán)利界限：姓名權(quán)的內(nèi)在界限要求公民在行使自身姓名權(quán)時不得侵害他人的基本權(quán)利；姓名權(quán)的外在界限則通常表明可以基于公共政策的考量而從外部對公民行使姓名權(quán)的行為施加限制，它并不以公民行使姓名權(quán)實際侵害他人基本權(quán)利為前提。限于本文的論題，此處僅討論后者。
（一）實務(wù)界和理論界對公民姓名權(quán)行使界限的既有態(tài)度
當前的司法實務(wù)幾乎均將公共利益作為公民自由行使其姓名權(quán)的限制性因素。例如，在北雁云依案中，法院明確指出，公民在選取父姓和母姓以外的第三姓時不得違背公序良俗原則。而在趙C案中，行政機關(guān)拒絕給原告趙C換發(fā)第二代身份證的理由即在于趙C沒有依照國務(wù)院公布的簡化漢字來填寫其姓名。行政機關(guān)認為，趙C不按國務(wù)院公布的簡化字來填寫姓名的行為不利于行政機關(guān)的社會管理，如果因為趙C一人的問題而去修改全國的電腦錄入系統(tǒng)則有違公共利益。此外，學者們在對有關(guān)“姓名權(quán)登記”的個案進行討論時，也多認同將“公共利益”標準作為公民姓名權(quán)行使的限制性條件。
法官和學者們堅持上述立場的主要法律依據(jù)，是2014年十二屆全國人大常委會第十一次會議所通過的《關(guān)于〈中華人民共和國民法通則〉第99條第1款、〈中華人民共和國婚姻法〉第22條的解釋》第2款第3項的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，公民在父姓和母姓之外選取姓氏的，必須“有不違反公序良俗的正當理由”。這個法律條款由于直接關(guān)涉公民的姓名內(nèi)容，因此是對公民自由行使姓名權(quán)的實體性限制條件。除此實體性限制之外，法規(guī)范實際上還對公民姓名權(quán)的自由行使作了程序性的限制。例如，依照《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《戶口登記條例》）第17條的規(guī)定，公民在變更戶口登記的內(nèi)容（其中包括變更姓名）時，必須向戶口登記機關(guān)申報，只有經(jīng)過戶口登記機關(guān)審查屬實的，才能進行變更。
（二）公民姓名權(quán)行使的實體性限制
公共利益已經(jīng)成為司法實踐中法院限制公民姓名權(quán)行使的主要因素。在公共利益的考量上，法院多以公民所登記的姓名有違“公序良俗”為由，來支持行政機關(guān)對公民所作出的不利決定。這里的違背“公序”，是指公民登記姓名的行為不利于社會公共秩序的維持；違背 “良俗”，則是指對善良風俗和社會公德的違反。例如，在北雁云依案中，法院即認為原告采用父母姓氏以外的第三姓，將增加行政管理成本，并有違社會的善良風俗。而在姚某某與北京市公安局大興分局案中，法院也認為原告姚某某采用“汩稽幽悠”作為姓名具有隨意性，這一方面“會造成民事、行政管理等活動混亂無序的局面，增加社會管理的風險性和不確定性”，從而有違“公序”，另一方面“如果任由公民僅憑個人意愿喜好，隨意選取姓氏甚至自創(chuàng)姓氏，則會造成對文化傳統(tǒng)和倫理觀念的沖擊”，有礙社會的善良風俗。然而，現(xiàn)實中，公民姓名權(quán)的行使是否會違背“公序良俗”實在值得懷疑，這將在下文中詳細論述。
此外，還有法院認為公民行使姓名權(quán)的行為如果是為了達至某種不正當目的而有損公共利益的，則公民姓名的變更登記也應(yīng)受到限制。例如，在劉育豪與許昌縣公安局申請變更姓名糾紛上訴案中，法院即認為劉育豪申請變更姓名的行為有逃避前科查詢和前科報告義務(wù)的嫌疑，“與現(xiàn)行刑法規(guī)定的前科報告制度相沖突，不利于對其犯罪前科的查詢和社會有效的教育監(jiān)督”。刑事領(lǐng)域的前科制度，旨在警醒、威懾、教育和監(jiān)督前科人。通過前科查詢和前科報告制度的實施，達到深入改造前科人、防止前科人再行危害社會之舉動的目的。因而，前科制度帶有公共利益的屬性。法院以原告申請更改姓名有違前科制度為由而駁回原告的訴請，顯然是基于公共利益的考量。此外，根據(jù)2007年公安部牽頭擬定的《姓名登記條例》（初稿）第19條的規(guī)定，申請變更姓名登記的公民，存在曾經(jīng)因故意犯罪被處以有期徒刑以上刑罰、正在服刑、正在接受刑事或治安案件調(diào)查、民事或行政案件尚未審結(jié)或尚未執(zhí)行完結(jié)、個人信用有嚴重不良記錄以及公民擔任法定代表人期間因故意行為造成單位嚴重不良信用記錄等情形的，登記機關(guān)不予辦理姓名變更登記。
上述內(nèi)容都是法規(guī)范所考慮的公民在申請變更姓名時可能損害公共利益的情形，在這些情形中限制公民姓名權(quán)自由行使有其正當性基礎(chǔ)。
（三）公民姓名權(quán)行使的程序性限制
公民行使其姓名權(quán)，除了受實體法內(nèi)容的限制，還在法律程序上受到制約。法律程序是由空間要素和時間要素所構(gòu)成的。空間要素包括空間關(guān)系和行為方式，空間關(guān)系是指主體及其行為的確定性和相關(guān)性，行為方式則是指法律行為所采取的表現(xiàn)方式。而時間要素則包括時限和時序，前者是指法律行為所占時間的長短，而后者是指法律行為之間的先后順序。在當前中央層面關(guān)于公民姓名權(quán)行使的規(guī)范性法律文件中，對公民姓名權(quán)行使的程序性限制，在空間要素上主要體現(xiàn)為對行為主體和行為形式的限制，而在時間要素上則表現(xiàn)為維持主體行為在一定期間內(nèi)的穩(wěn)定性。
首先，對姓名權(quán)行使主體方面的限制。根據(jù)《戶口登記條例》第18條和《公安部關(guān)于執(zhí)行戶口登記條例的初步意見》（以下簡稱《公安部初步意見》）第9條的規(guī)定，未滿十八周歲的公民要求變更姓名的，由本人、父母或者收養(yǎng)人向戶口登記機關(guān)提出申請；而已滿十八周歲的公民從事上述活動的，由本人向戶口登記機關(guān)提出相關(guān)申請即可。此外，為了有效保護未成年子女的合法權(quán)益以及保護父母雙方對未成年子女的平等監(jiān)護權(quán)，2002年《公安部關(guān)于父母離婚后子女姓名變更有關(guān)問題的批復(fù)》對離婚雙方未經(jīng)協(xié)商或雖已協(xié)商但未就變更未成年子女姓名達成一致意見的，公安機關(guān)可以拒絕受理父母一方提出的變更子女姓名的申請；對于父母一方因向公安機關(guān)隱瞞其離婚事實而變更子女姓名的，經(jīng)另一方父母要求，公安機關(guān)應(yīng)恢復(fù)該未成年子女的姓名。
其次，對公民姓名權(quán)行使形式上的限制。根據(jù)1995年《公安部關(guān)于啟用新的常住人口登記表和居民戶口簿有關(guān)事項的通知》的要求，“常住人口登記表和居民戶口簿應(yīng)使用國務(wù)院公布的漢字簡化字填寫”。2008年《公安部關(guān)于對居民身份證姓名登記項目能否使用規(guī)范漢字以外文字和符號填寫問題的批復(fù)》也指出：“居民身份證姓名登記項目應(yīng)當使用規(guī)范漢字填寫�！毙姓䴔C關(guān)要求公民在姓名中要使用規(guī)范漢字，是為了便于社會主體之間的交流以及國家的社會管理。因此，公民雖然有使用姓名權(quán)的自由，但一般不得使用異體字、自行創(chuàng)設(shè)的文字、漢語拼音和英文字母等作為姓名的組成部分。這也是趙C案中的行政機關(guān)要求趙C將“C”改成規(guī)范漢字的原因。當然，對于“規(guī)范漢字”的理解也不能因此而變得狹隘，不能將生僻字、少數(shù)民族文字以及古老但不常見的姓氏用字排除出“規(guī)范漢字”的適用范圍，應(yīng)避免發(fā)生類似“山東菏澤二百村民因姓氏罕見而被迫改姓”之情形。
最后，為了保證公民在姓名使用上的一定穩(wěn)定性，行政機關(guān)可以對公民頻繁變更姓名的行為進行制約。也即，公民申請變更其姓名，應(yīng)當有次數(shù)上的限制。現(xiàn)行有效的法規(guī)范文件較少對此作出明確規(guī)定，各地實務(wù)也呈現(xiàn)出不同的做法：有的地方原則上只允許公民變更一次自己的姓名，有的地方則允許變更兩次。而根據(jù)《姓名登記條例》（初稿），成年公民只被允許變更其姓名一次。只允許公民變更一次姓名，顯然限制過于嚴苛，一旦發(fā)生需要變更姓名的特殊情形，公民變更姓名的權(quán)利將被徹底剝奪。相較而言，我國臺灣地區(qū)現(xiàn)行“姓名條例”的規(guī)定則較為合理。根據(jù)該“條例”第9條的規(guī)定，公民有三次申請改名的機會。這對于公民而言當已足夠，如果公民過于頻繁的要求變更姓名，則有濫用該項權(quán)利的嫌疑，且也不利于國家對社會的有效管理。對于這種行為，行政機關(guān)當然有必要對之進行適當限制。
總之，由于公民姓名權(quán)有其權(quán)利之內(nèi)外界限，因此在公共利益的考量下，行政機關(guān)可對公民姓名權(quán)進行實體和程序上的一定制約。
四、行政機關(guān)干預(yù)公民姓名權(quán)行使的限度
盡管行政機關(guān)可以公共利益為由對公民行使姓名權(quán)的行為施加必要限制，但公權(quán)此時對公民姓名權(quán)的介入仍應(yīng)受到法律保留原則、比例原則和行政程序正當原則的限制。劃定公權(quán)行使限度的主要意涵，是在于闡明“法律需要對行政機關(guān)限制公民姓名權(quán)的行為進行再限制”，彰顯的是“行政機關(guān)負有不干涉公民姓名權(quán)行使之消極義務(wù)”這一規(guī)范意旨。當然，上述法律原則的引入并非隨意，而是遵照一定邏輯所形成的限制性原則體系。這種體系的構(gòu)建通過兩步來完成：其一，通過內(nèi)容與形式的兩分，將限制性原則劃分為實體性限制原則和程序性限制原則。其二，通過對內(nèi)容的合法與合理的兩分，將實體性限制原則進一步具化為法律保留原則和比例原則等兩項原則。
（一）第一重限制：法律保留原則的遵循
法律保留，是指對于公民自由、財產(chǎn)等權(quán)利，應(yīng)當由法律來規(guī)范，行政機關(guān)不得直接依據(jù)自身的權(quán)力或自身制定的規(guī)范性文件對公民的上述權(quán)利施加限制。對于限制公民權(quán)利是否應(yīng)當適用法律保留原則，學界通說一般是運用“重要性理論”來加以判斷。即，凡是有關(guān)公民基本的重要的決定，均應(yīng)由立法者為之，并由立法者負其責任。法律保留原則的理論基礎(chǔ)在于所謂的國會民主、法治國家和基本權(quán)保障等。首先，立法權(quán)屬于立法機關(guān)（在我國是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會），凡是有關(guān)公共生活的重大決定，特別是有關(guān)公民的重要性規(guī)制，應(yīng)當通過立法來行使。其次，根據(jù)法治國家原則的要求，國家和公民之間的關(guān)系應(yīng)當由法律來規(guī)范。而且，法律不僅規(guī)制行政機關(guān)的行政行為，同時也提供給公民對于行政行為效果的預(yù)期。最后，如前所述，姓名權(quán)不僅是憲法所規(guī)定的基本權(quán)利，同時也是一種重要的民法上人格權(quán)，而有關(guān)民法人格權(quán)的制度系屬一類民事基本制度。根據(jù)我國《立法法》第8條第8項的規(guī)定，民事基本制度的設(shè)定屬于法律保留事項。故而，作為人格權(quán)之一的姓名權(quán)只能通過法律來加以規(guī)范。而行政機關(guān)要想對屬于法律保留事項的姓名權(quán)進行干涉，其依據(jù)也必然只能是全國人大及其常委會所制定的法律。這種情形雖然沒有為《立法法》第8條所明確列舉，但在法解釋學意義上完全可以將之納入《立法法》第8條第11項的“必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項”這一兜底性條款的規(guī)范意涵范疇。概而言之，公權(quán)對公民姓名權(quán)的干涉屬于法律保留事項，應(yīng)當受到法律保留原則的約束。具體來說，法律保留原則主要在以下兩方面構(gòu)成對行政機關(guān)干預(yù)公民姓名權(quán)自由行使的限制。
其一，行政機關(guān)干涉公民姓名權(quán)自由行使的情形應(yīng)當由法律明確規(guī)定。一般而言，對于作為基本權(quán)利的姓名權(quán)，只有在該權(quán)利的行使有礙公共利益的實現(xiàn)時，方能對該權(quán)利施加限制。而為防止行政機關(guān)濫用對“公共利益”判斷的裁量權(quán)，原則上相關(guān)立法應(yīng)明確列舉可對公民姓名權(quán)自由行使施加限制的情形，而不宜使用概括性的條款來規(guī)定行政機關(guān)的上述裁量權(quán)。同時，法規(guī)范在列舉前述限制性事由時，應(yīng)當盡量避免使用兜底性條款，以防止相關(guān)立法又賦予行政機關(guān)無盡的裁量空間。
其二，對于立法上規(guī)定的公民可以自由行使其姓名權(quán)的事由，只是對公民姓名權(quán)的舉例性列舉，行政機關(guān)不得以“公民行為不在該正面列舉情形內(nèi)”為由而限制公民的姓名權(quán)。但在實務(wù)中，公民行使其姓名權(quán)的行為常因不在規(guī)范性文件的許可情形之中而受到不當限制。例如，在營山縣公安局與方林波行政管理案（以下簡稱“方林波案”）中，法院認可營山縣公安局的理由，即在于認為方林波申請變更姓名的行為不僅應(yīng)當遵循《民法通則》，還應(yīng)受到四川省公安廳治安管理總隊制定的《全省公安機關(guān)戶政管理工作規(guī)程》（試行）的限制，而且認為“該規(guī)定第五十四條規(guī)定了居民可以變更姓名的五種情形。但本案中，從上訴人的申請看，不符合該五種規(guī)定的情形，因此被上訴人對上訴人的更名請求不予同意并無不當�！北娝苤�，在公法領(lǐng)域應(yīng)當遵循如下規(guī)則：對于法律沒有明確授權(quán)的事項，行政機關(guān)不得實施，也即所謂的“法無授權(quán)即禁止”；而對于法律沒有明確禁止的事項，公民一般即可自由為之，也即所謂的“法無禁止即自由”。但在方林波案中，行政機關(guān)和法院的行為顯然顛倒了上述兩項基本公法行為準則的適用。
總之，法律保留原則在公民姓名權(quán)保護中的主要作用，在于將那些不屬于行政機關(guān)行為的事項排除出行政機關(guān)的職權(quán)范圍。
（二）第二重限制：比例原則的恪守
在經(jīng)過法律保留原則的過濾之后，相關(guān)行政機關(guān)均為有權(quán)規(guī)制公民姓名權(quán)的行政機關(guān)。只是，這些有權(quán)行政機關(guān)在規(guī)制公民姓名權(quán)時，在實體上還應(yīng)當遵循比例原則。比例原則，被學者們稱為行政法上的“皇冠原則”“帝王條例”，它要求行政機關(guān)為達公益目的所采取的手段與所侵害的私益間須有合理程度的比例關(guān)聯(lián)性。比例原則的功能在于規(guī)范國家公權(quán)的行使，從而最大限度地保護公民的基本權(quán)利，并在公益和私益發(fā)生沖突時在二者之間作必要的調(diào)和。這其中蘊含有“公益并非在任何時候都絕對優(yōu)于私益”的理念考量，強調(diào)的是對公民基本權(quán)的保障。這也合乎我國《憲法》所規(guī)定的“國家尊重和保護人權(quán)”的規(guī)范意涵。行政機關(guān)規(guī)制公民姓名權(quán)行使的行為是否合乎比例，可以通過適當性原則、必要性原則和均衡性原則等三項子原則來具體衡量。
首先，行政機關(guān)限制公民姓名權(quán)行使應(yīng)當有助于實現(xiàn)公共利益的行政目的，這是適當性原則的內(nèi)在要求。在某些情形中，行政機關(guān)限制公民姓名權(quán)行使的行為是否適當即有待商榷。例如，在北雁云依案中，法院認為姓氏系先祖所創(chuàng)，承載著對先祖的敬重和對家庭的熱愛等，如果允許公民改采第三姓，將會對倫理觀念和文化傳統(tǒng)造成沖擊，這有悖社會的善良風俗。不可否認的是，更改姓氏在一般情況下確實會有損家族長輩之情感，而受更改姓氏最直接侵害的當屬當事人之父母，其次是家族的其他成員。然而，在北雁云依案中，要求更改原告姓氏的卻是原告自身之父母，因此此時原告更改姓氏的行為至多只會間接侵害其家族之其他成員。但實際上，如果該家族其他成員與原告關(guān)系并不親密，其情感受侵害之可能性極低。筆者認為，可以根據(jù)《繼承法》之規(guī)定，將公序良俗原則的人員適用范圍限定為第一順位繼承人中的長輩，即包括祖父母、外祖父母和父母。可考慮這三類人之意見，如果他們對于當事人更改姓氏的行為均無異議，則當事人改采第三姓的行為就不違反公序良俗之原則。而且，在與北雁云依案案情基本相同的案件中，有些法院即不認為公民采用父母姓以外的第三姓的行為會違背社會的善良風俗。因此，在一定意義上，行政機關(guān)對“北雁云依”所采取的限制性措施就難謂符合適當性原則。
其次，行政機關(guān)限制公民姓名權(quán)行使時所采行的規(guī)制手段應(yīng)當是對公民權(quán)利限制最小的必要手段，這是比例原則中之必要性原則的要求。如前所述，對于曾被判處有期徒刑以上刑罰的公民，其請求更改姓名的，行政機關(guān)可以予以適當限制，以達到監(jiān)督和改造該公民之刑罰目的。然而，行政機關(guān)的這種限制如果是無限期的，則該規(guī)制措施就會超出必要的限度。而對于個人信用存在嚴重不良記錄或者擔任法定代表人期間因故意行為給單位造成不良信用記錄的公民，行政機關(guān)也不得無限期的限制其行使姓名更改權(quán)，否則也將有違比例原則，因為無限期的規(guī)制顯非必要且也不是對公民侵害最小的手段。
最后，行政機關(guān)限制公民自由行使姓名權(quán)的規(guī)制行為還應(yīng)當符合均衡性原則。這是行政機關(guān)在規(guī)制公民姓名權(quán)行使時所作的效益性考量：只有在行政機關(guān)限制公民姓名權(quán)所取得的收益，能夠大于其因采取該規(guī)制手段而給相對人帶來的損失時，行政機關(guān)的該規(guī)制行為才符合行政效益性目標，也才符合比例原則所要求的均衡性。因此，前文述及的“山東菏澤200村民被迫改姓”的事件才會引發(fā)強烈的社會爭議。從行政法上比例原則的角度分析，行政機關(guān)為了自身工作的便利，而要求村民集體改姓的行為顯然有違均衡性要求。因為行政機關(guān)所要求的工作便利完全可以通過技術(shù)手段加以解決，行政機關(guān)因此而要求村民更改姓氏則必將極大傷害村民的倫理感情和人格尊嚴。也即，行政機關(guān)此時規(guī)制公民姓名權(quán)所給公民帶來的損傷將大于該規(guī)制行為所可能獲致的收益，這有悖比例原則中的均衡性考量。
因此，即使是有權(quán)行政機關(guān)，其在限制公民姓名權(quán)行使時還應(yīng)當遵循適當性、必要性和均衡性等要求。
（三）第三重限制：行政程序正當原則的依歸
正當程序首先來源于英國法上的自然正義原則。根據(jù)該原則，一方面，一個人不能做自己案件的法官；另一方面，每個人的意見都要被公正地聽取。后來，英國的自然正義原則為美國所承繼，并被美國憲法第五修正案以“正當程序”之名確立下來。而中國雖然歷來重實體、輕程序，但學者們也已經(jīng)逐漸認識到程序相對于實體而言的獨立價值。學者們甚至認為，一部法律可以不規(guī)定實體性的權(quán)利義務(wù)，但必須要有程序性的規(guī)范�，F(xiàn)代法治已經(jīng)越來越重視通過程序來控制人們的行為過程，而不是通過實體來控制人們的行為結(jié)果。可見，對正當程序的依歸已經(jīng)日漸成為一種共識性的理念。因此，行政機關(guān)在限制公民自由行使姓名權(quán)時，除了在實體內(nèi)容上應(yīng)當遵循法律保留原則和比例原則之外，在形式上還應(yīng)堅守行政程序正當原則。
行政程序正當原則，是指為了規(guī)范行政權(quán)力的運作，而對行政機關(guān)所提出的遵循最低限度程序正義的要求。對于行政程序正當原則的具體意涵，學者們有不同的論述。有的學者認為，正當?shù)男姓绦驊?yīng)當遵循公開、公平和公正的要求。有的學者則認為，行政程序正當原則主要包括信息公開、聽取意見、說明理由和案卷排他等內(nèi)容。而另有學者在綜合國內(nèi)外有關(guān)正當行政程序的相關(guān)論述后指出，正當?shù)男姓绦虬ù嬖诠膶徟袡C關(guān)、對相對人的合理告知、聽取相對人的意見以及向相對人說明理由等四項內(nèi)容。雖然學者們對行政程序正當原則的表述不盡相同，但仔細審視可知，學者們至少在行政機關(guān)作出行政決定時應(yīng)當向相對人為合理告知、聽取相對人意見以及附具相關(guān)理由等三方面已然達成共識。行政機關(guān)在限制公民自由行使姓名權(quán)時同樣需要遵循上述三項要求。
首先，行政機關(guān)應(yīng)當在合理的期限內(nèi)，以合理的方式將公民姓名權(quán)相關(guān)事項為公示和告知。對于公民登記姓名或變更姓名的申請，行政機關(guān)審核同意的，應(yīng)當及時將該公民的相關(guān)姓名信息以合理的方式予以公開，以使得相對人能夠知悉自身姓名的相關(guān)登記情況，對于登記錯誤的，公民則可以及時申請更正。即使行政機關(guān)駁回公民登記姓名或變更姓名的相關(guān)申請，也應(yīng)當將相關(guān)行政決定以合理的方式通知該公民，以便相對人能夠在法定期限內(nèi)提出陳述和申辯意見或者啟動相應(yīng)的救濟程序。
其次，行政機關(guān)在公民行使姓名權(quán)時應(yīng)當認真聽取公民的意見。在行政程序中給予相對人陳述意見的機會，其目的在于保障公民的權(quán)利且防止行政機關(guān)的專斷。質(zhì)言之，公民對于姓名權(quán)行使所陳述的事實和法律依據(jù)等方面的意見，是行政機關(guān)作出相應(yīng)行政決定的基礎(chǔ)。如果公民行使姓名權(quán)的行為（如請求變更姓名），是法規(guī)范所明文列舉的情形且符合相關(guān)程序性規(guī)定，在公民提出該請求時，行政機關(guān)就應(yīng)當立即為公民辦理。即使公民請求變更姓名登記不屬于法規(guī)范所明文列舉的情形，但該公民確有相應(yīng)理由，且公民該請求不違反法規(guī)范的強制性規(guī)定，也不違背公共秩序和善良風俗時，行政機關(guān)在聽取公民的請求和意見后，也應(yīng)當依照法定程序予以辦理。而當行政機關(guān)擬作出限制或剝奪公民姓名權(quán)的行政決定時，行政機關(guān)應(yīng)認真聽取公民的陳述和申辯意見，在此基礎(chǔ)上若行政機關(guān)認為可不給該公民施加不利負擔，則應(yīng)撤銷對該公民的相關(guān)不利決定。
最后，行政機關(guān)在作出限制公民自由行使姓名權(quán)的決定時應(yīng)當附具相應(yīng)的理由。行政機關(guān)對不利行政決定所附加的理由說明，有助于增加該決定的可接受性。具體而言，行政機關(guān)得以限制公民姓名權(quán)自由行使的依據(jù)，主要包括事實和法律等兩方面的因素。以行政機關(guān)限制公民變更姓名為例，在事實方面，行政機關(guān)應(yīng)當認真核查公民申請變更姓名的事實依據(jù)，如果公民申請變更姓名不存在相應(yīng)的事實基礎(chǔ)，則行政機關(guān)即可拒絕公民的該項申請；在法律依據(jù)方面，行政機關(guān)如果認為公民變更姓名的申請不符合相關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)當明確告知公民該申請所不符合的實體性或程序性法律規(guī)定，隨后方能以此為由來拒絕公民的相關(guān)申請。對于公民申請變更姓名同時欠缺事實依據(jù)和法律依據(jù)的，行政機關(guān)當然可以拒絕公民的該項申請，但應(yīng)當將相關(guān)理由一次性向該公民作必要的說明。概而言之，行政機關(guān)告知拒絕公民變更姓名請求的相關(guān)理由，是為了增加公民對行政決定的接受度，同時降低后續(xù)的執(zhí)行成本。
總之，對于作為基本權(quán)的公民姓名權(quán)，行政機關(guān)原則上負有消極不干預(yù)的義務(wù)。即使行政機關(guān)基于公共利益的考量而干涉公民姓名權(quán)的行使，也應(yīng)受到由法律保留原則、比例原則和行政程序正當原則所構(gòu)成的階層化原則體系的限制。
五、行政機關(guān)對公民行使姓名權(quán)的積極義務(wù)
正如前文所言，在公民自由行使姓名權(quán)的問題上，行政機關(guān)除了負有消極不干預(yù)義務(wù)之外，還擔負有給付和保護的積極義務(wù)。行政機關(guān)對公民行使姓名權(quán)的給付義務(wù)，主要體現(xiàn)在行政機關(guān)積極履行法定職責以協(xié)助公民完成相關(guān)姓名權(quán)行使事宜的情形；而行政機關(guān)對公民行使姓名權(quán)的保護義務(wù)，則主要是指行政機關(guān)對公民姓名保有權(quán)的維護，以及行政機關(guān)對公民姓名權(quán)受損時的積極救濟等情形。
（一）行政機關(guān)對公民姓名登記或變更請求的協(xié)助義務(wù)
根據(jù)《戶口登記條例》和《公安部初步意見》，對于公民登記姓名或變更姓名的申請，行政機關(guān)在審查屬實后為公民辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。這是國家希望通過對公民戶籍、姓名等的嚴格控制而達到有效社會管理的體現(xiàn)，其中蘊含著濃厚的行政管理色彩。這與上述兩部規(guī)范性法律文件所產(chǎn)生的時代背景密切相關(guān)：《戶口登記條例》制定于20世紀50年代，囿于時代的局限性，《戶口登記條例》折射出濃厚的權(quán)力管理色彩；而《公安部初步意見》作為公安部執(zhí)行《戶口登記條例》的具體措施，也自然難以逸脫《戶口登記條例》所奠定的基調(diào)。因此，在這方面，兩部規(guī)范性法律文件與管控型的國家理念相勾連。
然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，政府的角色定位已然發(fā)生根本性的變化，中央層面也已對此作出回應(yīng)。特別是黨的十八大以來，黨中央已經(jīng)明確提出應(yīng)當實現(xiàn)從“管理”到“治理”的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)化。相應(yīng)地，政府也開始由以往的“管制型政府”向“服務(wù)型政府”邁進。在這種背景下，行政活動不再以行政機關(guān)的管理為中心，而是以服務(wù)行政相對人為中心。因此，本世紀所產(chǎn)生的有關(guān)公民戶籍或姓名權(quán)行使的法規(guī)范也日益彰顯出服務(wù)行政的色彩與此相應(yīng)，只要公民的申請不違反法律的強行性或禁止性規(guī)定、不違背公共利益且符合法定的程序性要件，行政機關(guān)就應(yīng)當及時協(xié)助公民辦理登記姓名或變更姓名等相關(guān)事項。
需要強調(diào)的是，行政機關(guān)為公民辦理姓名登記或變更姓名的事項時，不僅應(yīng)當在法定時限內(nèi)予以及時辦理，還應(yīng)當保證相關(guān)登記或變更事項的準確無誤。同時，行政機關(guān)應(yīng)當將相關(guān)之姓名登記或姓名變更事項以合理的方式（如通過政府網(wǎng)站）予以公示，以便該登記行為適時發(fā)生其應(yīng)有的法律效力。如果行政機關(guān)的相關(guān)姓名登記或姓名變更事項有錯誤，公民請求行政機關(guān)予以更正，此時行政機關(guān)應(yīng)當及時且完整地實行相應(yīng)之更正行為，并最大限度消除因登記錯誤所給當事人造成的不利影響。因行政機關(guān)的過錯導(dǎo)致行政相對人利益受損的，行政機關(guān)還應(yīng)擔負相應(yīng)的賠償責任。
（二）行政機關(guān)對公民姓名保有權(quán)的維護義務(wù)
公民姓名權(quán)作為一種人格權(quán)，其具有對內(nèi)的個人情感和對外的社會標識等雙重屬性。就姓名權(quán)的對內(nèi)屬性而言，公民的姓名直接與相關(guān)利害關(guān)系主體的情感相勾連：一方面，公民的姓氏代表了血統(tǒng)的傳承，寄托了個人對其先祖的思念和緬懷，其中的情感聯(lián)結(jié)自不待言；另一方面，公民的名字往往蘊含著其父母輩的期盼和希望，當中也內(nèi)嵌了豐富的情感寓意。而就公民姓名權(quán)的對外屬性來說，公民姓名作為一種人格標識，可以在社會上建立從符號到主體的穩(wěn)定聯(lián)系。之所以要建立這種穩(wěn)定聯(lián)系，是因為個人有借助社會符號而區(qū)分彼此的需求，這是一種標記和彰顯個人的方式�？傊�，公民姓名權(quán)無論是內(nèi)部的情感屬性還是外部的社會標識屬性，都帶有極強的個性化利益。這種個性化利益的實現(xiàn)，最直接依賴的就是公民對自身姓名的保有權(quán)。
公民的姓名保有權(quán)主要包括姓氏保有權(quán)和名字保有權(quán)等兩方面的內(nèi)容，任何國家機關(guān)、組織或個人不得強迫公民更改姓氏或名字，行政機關(guān)也相應(yīng)地負有維護公民姓名保有權(quán)不受侵犯的義務(wù)。在前述“山東菏澤200戶村民被迫更改姓氏”的事件中，當?shù)毓矙C關(guān)僅僅因為公民姓氏所使用的漢字生僻而不便錄入系統(tǒng)就要求公民更改姓氏，顯然與行政機關(guān)維護公民姓名保有權(quán)的理念相悖，是對公民姓名權(quán)的侵犯。在姓氏之外，公民當然還享有保有自身名字的權(quán)利。行政機關(guān)應(yīng)當防止出現(xiàn)篡改或強迫公民變更自身姓名的情形，積極維護公民對自身姓氏和名字的保有權(quán)益。
（三）行政機關(guān)對受損公民姓名權(quán)的救濟義務(wù)
正所謂，“有權(quán)利，即有救濟”（Ubi ius ibi remedium）。當公民權(quán)利遭受違法行政行為侵害之時，公民即取得請求國家加以援手的公法上請求權(quán)。相應(yīng)地，國家此時應(yīng)為公民提供全面、有效且無漏洞的權(quán)利救濟手段。同時，國家應(yīng)保證這些救濟渠道不被非法排除且公民相關(guān)權(quán)利的行使亦不遭受事實上或法律上一般公眾不可期待之妨礙。除了司法這一權(quán)利救濟的最后一道防線之外，公民還可通過行政復(fù)議而請求上級行政機關(guān)糾正下級行政機關(guān)所作違法行政行為的方式來尋求對自身權(quán)利的救濟。整體而言，國家對公民姓名權(quán)的保護也當如是。因此，行政機關(guān)對公民姓名權(quán)的積極保護義務(wù)，除了內(nèi)嵌對公民保有自身姓名的積極維護之含義外，還包括上級行政機關(guān)通過層級監(jiān)督方式保證公民順暢行使姓名權(quán)的情形。
公民的姓名權(quán)屬于公民自我決定權(quán)的范疇，只要公民行使姓名權(quán)的行為不違反法律的強行性或禁止性規(guī)定，不侵害公共利益或他人的合法權(quán)益，行政機關(guān)就不應(yīng)當對之施加過多限制。對于違法限制或侵害公民姓名權(quán)的公權(quán)行為，國家應(yīng)當對公民施以救濟。但在實踐中，國家救濟乏力的情形卻多有出現(xiàn)。例如，在前述的方林波案中，營山縣公安局根據(jù)四川省公安廳治安管理總隊制定的《全省公安機關(guān)戶政管理工作規(guī)程（試行）》，拒絕了當事人方林波要求更改姓名的申請。四川省公安廳所制定的該《工作規(guī)程》第54條第1款首先指出“成年人原則上不允許變更姓名”，但這與《民法通則》第99條第1款原則上不限制公民自由行使姓名權(quán)的立法精神直接相悖，也有違憲法關(guān)于公民人格權(quán)行使的相關(guān)精神。令人遺憾的是，在方林波案中，不僅營山縣公安局未能依照憲法和法律的真正意旨來正確履行職責，該案的一審和二審法院竟也均支持了行政機關(guān)的主張，而沒有實現(xiàn)對相對人的權(quán)利救濟。
總之，在公民姓名權(quán)事項上，行政機關(guān)不僅負有不干預(yù)的消極義務(wù)，在特定情形下，行政機關(guān)還負有促成和保護公民姓名權(quán)的積極義務(wù)。
結(jié)語
實務(wù)中有關(guān)公民姓名權(quán)行使的行政訴訟案例日漸增多，可見公民姓名權(quán)行使的公法保護問題已經(jīng)突顯，行政機關(guān)在此中之重要角色應(yīng)當?shù)玫綇娬{(diào)。總體而言，行政機關(guān)對于公民姓名權(quán)在消極和積極等雙重面向上負有保護義務(wù)。在消極面向上，由于公民姓名權(quán)屬于憲法自我決定權(quán)的范疇，行政機關(guān)原則上負有不加任意干涉的消極義務(wù)。即使行政機關(guān)基于公共利益的考量而在特定情形下存有介入公民姓名權(quán)的空間，也應(yīng)受到由法律保留原則、比例原則和行政程序正當原則所構(gòu)成的階層化原則體系的限制。在積極面向上，由于公民姓名權(quán)還有積極性的權(quán)利屬性，行政機關(guān)因此還負有積極保護的義務(wù)。行政機關(guān)的這種積極保護義務(wù)主要體現(xiàn)在對公民登記或變更姓名的協(xié)助、對公民姓名保有權(quán)的維護以及對公民姓名權(quán)受損時的救濟等三方面。