作者簡(jiǎn)介：常鵬翱，北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。
文章來(lái)源：《法學(xué)評(píng)論》2020年第4期，本文轉(zhuǎn)載自“行政執(zhí)法研究”微信公眾號(hào)。為便于閱讀，注釋從略，建議閱讀原文。
摘要公法與私法共同對(duì)違法建筑進(jìn)行調(diào)整，在它們的分工合作中，公法管制起到主導(dǎo)作用，主要針對(duì)違法建筑的違法建設(shè)行為，以消除該行為的負(fù)面影響為目標(biāo)；私法則具有配合的因應(yīng)作用，指向違法建筑的利益形態(tài)及其交易，以合理定位和評(píng)價(jià)為任務(wù)。在公法管制中，違法建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不唯一，處置措施具有彈性，征收是否給予補(bǔ)償存在矛盾，但確定無(wú)法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。與此相應(yīng)，違法建筑應(yīng)是私法認(rèn)可的利益，建造人對(duì)違法建筑享有動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，以違法建筑為標(biāo)的物的合同也不因此無(wú)效。
關(guān)鍵詞：違法建筑；公私法銜接；管制；動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)；合同效力
一、引言
在法律意義上，違法建筑是指未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證（下稱規(guī)劃許可）或未按照規(guī)劃許可規(guī)定內(nèi)容建設(shè)的建筑物，2016年11月30日最高人民法院發(fā)布的《第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》（下稱“八民紀(jì)要”）第21條對(duì)此有明確表達(dá)。由這個(gè)界定可知，違法建筑是違法建設(shè)行為的事實(shí)后果，沒(méi)有違法建設(shè)行為，就談不上有違法建筑。
規(guī)劃許可受《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）的調(diào)整，該法第１條的立法目的在于“加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，與此相應(yīng)，規(guī)劃許可能確認(rèn)城市建設(shè)活動(dòng)是否符合法定規(guī)劃要求，能作為建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行過(guò)程中接受監(jiān)督檢查的法定依據(jù)，能作為城鄉(xiāng)建設(shè)檔案的重要內(nèi)容，具有保障城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實(shí)施，避免對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)健康、有序發(fā)展造成不利影響的作用。由于違法建設(shè)行為侵蝕了城鄉(xiāng)發(fā)展的公共資源和公共利益，危害了城鄉(xiāng)公共安全和綜合環(huán)境，破壞了社會(huì)公平和正常的社會(huì)秩序，故為法律所禁止。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64、65、68條，主管機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違法建設(shè)行為人（下稱建造人）采用責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、罰款、限期拆除、沒(méi)收等處置措施；主管機(jī)關(guān)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，違法建筑所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取強(qiáng)制拆除等措施。這些措施都是圍繞違法建筑而對(duì)違法建設(shè)行為進(jìn)行的公法管制，是建造人對(duì)其違法行為所應(yīng)承受的法律后果。一旦違法建筑被改正或拆除，違法建筑的物理狀態(tài)就受到影響，如違法建筑因拆除而滅失。
前述的公法管制旨在懲治違法建設(shè)行為，消除違法建筑的負(fù)面作用，引導(dǎo)其他主體進(jìn)行合法建設(shè)，至于建造人對(duì)違法建筑能否享有法律認(rèn)可的利益或享有何種利益，以違法建筑為標(biāo)的物的交易行為有無(wú)法律效力，則屬于私法調(diào)整的任務(wù)�，F(xiàn)實(shí)的確如此，比如，對(duì)于租賃違法建筑這種交易活動(dòng)，公法管制不涉及其效力，該任務(wù)由私法來(lái)完成，《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（下稱“房屋租賃合同司法解釋”）第2條規(guī)定出租人就違法建筑與承租人訂立的租賃合同無(wú)效。也就是說(shuō)，對(duì)違法建筑的法律調(diào)整，是由公法與私法攜手共同進(jìn)行的，單憑公法管制或私法調(diào)整，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的。
公法和私法對(duì)違法建筑的調(diào)整是從不同角度出發(fā)的，分別采用了不同的方法，并在不同位階的規(guī)范性法律文件中體現(xiàn)出來(lái)，體現(xiàn)了不同權(quán)力主體的認(rèn)識(shí)和看法，對(duì)它們的理解和適用要遵循法秩序一致性原則，不能出現(xiàn)規(guī)制立場(chǎng)和法律評(píng)價(jià)的矛盾，否則，就會(huì)產(chǎn)生公法允許違法建筑在一定條件下存續(xù)，私法卻一概否定建造人對(duì)違法建筑享有利益的偏差。由于違法建筑源自違法建設(shè)行為，對(duì)該行為的管制出自公法，基于怎樣的出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行管制，管制到何種程度，反映了國(guó)家和政府對(duì)違法建設(shè)行為的容忍度，可以說(shuō)，公法管制決定了違法建筑是保留還是拆除的法律命運(yùn)。只有在此基礎(chǔ)上，私法調(diào)整建造人對(duì)違法建筑的利益及其交易才能有準(zhǔn)確的方向和態(tài)度，不然就會(huì)出現(xiàn)評(píng)價(jià)矛盾，導(dǎo)致法秩序不一致。這意味著，在違法建筑的法律調(diào)整框架中，公法占據(jù)引領(lǐng)性的主導(dǎo)地位，私法起到的是配合和因應(yīng)作用。
在這樣的規(guī)范布局和功能牽制下，要想把違法建筑的私法調(diào)整分析到位，離不開(kāi)對(duì)其公法管制的盤點(diǎn)和梳理，而目前在私法領(lǐng)域探討違法建筑的大部分著述忽略了這一點(diǎn)，以至于分析和結(jié)論都有再探討的空間。本文意圖補(bǔ)上這一點(diǎn)。為了達(dá)到這個(gè)目的，本文將先整體把握違法建筑的公法管制，總結(jié)其規(guī)律性特點(diǎn)，以此為引導(dǎo)，嘗試著分析私法因應(yīng)機(jī)制，希望公法和私法能有機(jī)結(jié)合、無(wú)縫銜接，對(duì)違法建筑的法律調(diào)整的確能實(shí)現(xiàn)法秩序一致性。
二、違法建筑的公法管制
對(duì)于違法建筑，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為中心、以其他公法規(guī)范為配套的管制有四種機(jī)制，即認(rèn)定機(jī)制、處置機(jī)制、征收不予補(bǔ)償機(jī)制和登記禁止機(jī)制，它們從不同角度、不同方面入手，牽制著違法建設(shè)行為，主導(dǎo)著違法建筑是持續(xù)存在還是拆而除之的基本法律命運(yùn)。這些管制機(jī)制具有重要的規(guī)律特點(diǎn)，應(yīng)認(rèn)真對(duì)待。
（一）不唯一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
從規(guī)范邏輯上講，規(guī)劃許可是違法建筑的認(rèn)定標(biāo)尺，凡未取得規(guī)劃許可或未按照規(guī)劃許可進(jìn)行的建設(shè)都是違法行為，由此產(chǎn)生的建筑就是違法建筑。至于某一具體建設(shè)行為是否違法，該行為建成的建筑是否違法建筑，要由主管機(jī)關(guān)依托規(guī)劃許可進(jìn)行核查確認(rèn)，此即違法建筑的認(rèn)定機(jī)制。
違法建筑的認(rèn)定是主管機(jī)關(guān)依法實(shí)施的行政行為，按照前述邏輯，主管機(jī)關(guān)在認(rèn)定時(shí)，應(yīng)先核實(shí)建造人是否取得規(guī)劃許可，沒(méi)有取得的，認(rèn)定為違法建筑；取得的，還應(yīng)核實(shí)建造人是否按照規(guī)劃許可進(jìn)行建造，未按照的，認(rèn)定為違法建筑。這樣的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)單一且剛性，未給主管機(jī)關(guān)預(yù)留自由裁量權(quán)。但現(xiàn)實(shí)并非如此。從歷史發(fā)展來(lái)看，在我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)，各地規(guī)劃發(fā)展的先后不一，規(guī)劃許可制度適用的時(shí)間普遍較晚，此前已有大量建筑存在，若一律采用前述的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，原先的建筑會(huì)因缺乏后來(lái)的規(guī)劃許可而屬于違法建筑，這顯然不符合實(shí)際，難為社會(huì)公眾所接受。正因此，2003年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》特意指出：“對(duì)拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)”。很明顯，雖然有無(wú)規(guī)劃許可是認(rèn)定是否違法建筑的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，但受制于我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃以及規(guī)劃許可制度發(fā)展的實(shí)際情況，該標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有唯一性，在沒(méi)有規(guī)劃許可時(shí)，需要根據(jù)實(shí)際情況來(lái)認(rèn)定。
從實(shí)踐來(lái)看，認(rèn)定違法建筑要綜合考慮建筑物的建設(shè)時(shí)間、是否符合當(dāng)時(shí)法律法規(guī)或政策、是否為生活必需、是否為建造人自用、是否嚴(yán)重違背城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否經(jīng)過(guò)有關(guān)部門同意等因素，一案一議，無(wú)法一概而論。比如，綜合建設(shè)時(shí)間、是否生活必需等因素，1987年房屋普查之前建造且已經(jīng)成為居民生活必需的房屋，應(yīng)當(dāng)本著尊重歷史的原則，認(rèn)定其合法性。又如，綜合建設(shè)時(shí)間、是否符合當(dāng)時(shí)要求等因素，1990年4月1日《城市規(guī)劃法》以及1993年11月1日《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》實(shí)施前建造的未經(jīng)登記建筑應(yīng)認(rèn)定為合法建筑，在這些法律法規(guī)實(shí)施后、2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施前建造的未經(jīng)登記建筑符合其時(shí)法律法規(guī)的，也應(yīng)認(rèn)定為合法建筑。再如，綜合建設(shè)時(shí)間、是否自用、是否經(jīng)過(guò)有關(guān)部門同意等因素，未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證而建造的村民住宅，不應(yīng)一概認(rèn)定為違法建筑。這樣一來(lái)，沒(méi)有規(guī)劃許可的建筑既可能是違法建筑，也可能是合法建筑，主管機(jī)關(guān)的認(rèn)定有較大的裁量空間�；谶@樣的標(biāo)準(zhǔn)，違法建筑的認(rèn)定就不僅僅是主管機(jī)關(guān)核查有無(wú)規(guī)劃許可，或把建筑物具體情況與規(guī)劃許可內(nèi)容進(jìn)行對(duì)照的簡(jiǎn)單活動(dòng)，還有探究并確定建設(shè)行為有無(wú)違法性、建筑物是否為違法建筑的重要意義。
認(rèn)定機(jī)制的存在，表明未經(jīng)主管機(jī)關(guān)依法認(rèn)定，任何建設(shè)行為及生成的建筑物——即便沒(méi)有規(guī)劃許可或與規(guī)劃許可內(nèi)容不符——都不能被定性為“違法”。故而，未經(jīng)違法建筑的認(rèn)定，其他管制機(jī)制無(wú)從談起，即便實(shí)施也是違法，比如，工廠經(jīng)營(yíng)人未經(jīng)規(guī)劃許可在廠區(qū)內(nèi)搭建鋼構(gòu)雨棚及圍墻，未經(jīng)主管機(jī)關(guān)認(rèn)定它們?yōu)檫`法建筑，城管部門憑責(zé)令改正通知書予以強(qiáng)制拆除是違法行為。由此可知，認(rèn)定機(jī)制是公法管制違法建筑的首要步驟和初始機(jī)制。這同時(shí)意味著，認(rèn)定機(jī)制有獨(dú)立的法律地位，不能為其他管制機(jī)制所包含。
由于違法建筑的認(rèn)定對(duì)建造人影響深遠(yuǎn)，涉及其切身利益，該行政行為具有可訴性，即建造人就主管機(jī)關(guān)的認(rèn)定行為是否合法發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可訴諸法院對(duì)該行政行為進(jìn)行司法審查。由于違法建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不唯一，法院在審查時(shí)也有相應(yīng)的自由裁量權(quán)，自不待言。
（二）彈性的處置措施
在違法建筑被主管機(jī)關(guān)依法認(rèn)定后，接下來(lái)的就是處置機(jī)制，其措施包括前文提及的責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、罰款、限期拆除、沒(méi)收、強(qiáng)制拆除等，這屬于違法建筑公法管制的核心。在上述措施中，最常用的是限期改正和限期拆除，它們?cè)谝?guī)范表達(dá)上區(qū)分清晰，針對(duì)的情形明確，但實(shí)踐運(yùn)用中彈性十足，與認(rèn)定機(jī)制一樣需根據(jù)具體情況進(jìn)行具體甄別。
限期改正適用于尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的違法建筑，其結(jié)果是改正后的建筑得以合法化，能持續(xù)存在。限期改正以能采取局部拆除等整改措施為前提，根據(jù)2012年《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”）第4條，限期改正使建造人承擔(dān)了局部拆除違法建筑的行為義務(wù)，局部拆除后的建筑物應(yīng)符合規(guī)劃許可或主管機(jī)關(guān)的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查文件的要求。但在實(shí)踐中，建造人因?yàn)閷?shí)際需要，會(huì)根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第43條向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更規(guī)劃許可，在滿足相應(yīng)要求后，主管機(jī)關(guān)予以變更。這表明規(guī)劃許可的內(nèi)容不是固定不變的，它會(huì)因客觀情況變化以及建造人的申請(qǐng)而改變。在規(guī)劃許可內(nèi)容有可能改變的情況下，把符合規(guī)劃許可當(dāng)成限期改正的目標(biāo)，表明該措施在實(shí)踐操作中會(huì)有靈活度，局部拆除的范圍多大、程度如何，并不十分確定。而且，作為行政法的一般原則，比例原則在我國(guó)司法實(shí)踐早就用于限制改正，即只要范圍少、程度低的局部拆除能達(dá)到改正目的，就不應(yīng)采用范圍大、程度高的局部拆除，這固然能更好地平衡行政管制和私人利益，但也加大了限期改正的制度彈性。
作為與限制改正有質(zhì)的差異的處置措施，限期拆除適用于無(wú)法采取改正措施消除影響的違法建筑，這類違法建筑背離或超越了規(guī)劃許可劃定的利益邊界，難為國(guó)家和政府所容忍，主管機(jī)關(guān)無(wú)論如何都不可能按照違法建筑的現(xiàn)狀來(lái)補(bǔ)發(fā)或變更規(guī)劃許可，只有讓建造人拆除違法建筑，回到建設(shè)行為未發(fā)生時(shí)的原初狀態(tài)，才能消除其負(fù)面作用。不過(guò)，實(shí)踐運(yùn)用會(huì)模糊限制改正和限期拆除的界限，因?yàn)椴⒎谴_定不變的規(guī)劃許可一旦變更，原本應(yīng)限期拆除的違法建筑就可能適用限制改正。這樣一來(lái)，盡管違法建筑的物理狀態(tài)未變，但只要規(guī)劃許可變化，處置措施就隨之而變，彈性相當(dāng)明顯。而且，既然規(guī)劃許可能事后變更，規(guī)劃許可劃定的利益邊界就有伸縮彈性，該邊界到哪里為止，主管機(jī)關(guān)應(yīng)否批準(zhǔn)變更規(guī)劃許可的申請(qǐng)，比例原則是重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)。與此同理，在規(guī)劃許可未變更時(shí)，對(duì)違法建筑是采用局部拆除的限期改正抑或全部拆除的限期拆除，也應(yīng)借助比例原則來(lái)確定規(guī)劃許可實(shí)質(zhì)的利益邊界，只要違法建筑局部拆除后能落入其中，就不必要完全拆除。換言之，受比例原則的約束，主管機(jī)關(guān)在限期改正和限期拆除之間取舍時(shí)，裁量彈性仍然存在。
為了引導(dǎo)主管機(jī)關(guān)正確行使裁量權(quán)，“指導(dǎo)意見(jiàn)”第7條限定了限期拆除的適用情形，即該意見(jiàn)第４條之外的違法建設(shè)行為，據(jù)此，在規(guī)劃許可或建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查文件未更改，局部拆除違法建筑不符合它們的要求時(shí)，就要限期拆除。不過(guò)，拆除在物理上完全毀損了違法建筑，是摧毀作用最猛、懲治力度最大、警示意義最強(qiáng)的處置措施，在適用時(shí)必須經(jīng)受比例原則的檢驗(yàn)，這是普遍的法律經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)同樣如此。以普通居民建造的違法建筑為例，根據(jù)功能用途不同，它們有營(yíng)業(yè)型、民生型和謀利型之分，民生型違法建筑是居民生存和生活的基本保障，即便它的確應(yīng)限期拆除，但只要拆除的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致居民陷入居無(wú)定所、流離失所的生存困頓狀態(tài)，法院會(huì)認(rèn)為限期拆除有違比例原則。顯然，比例原則的適用，會(huì)使限期拆除的適用情形變得不確定，彈性空間仍然很大。
概括而言，雖然限期改正和限期拆除的適用情形各有明確規(guī)定，但受規(guī)劃許可的可變更屬性以及比例原則的影響，本應(yīng)適用限期改正的違法建筑可能無(wú)需改正，本應(yīng)適用限期拆除的違法建筑在實(shí)踐中會(huì)通過(guò)改正而保留，甚至不用改正即得以保留，這兩種處置措施因此呈現(xiàn)出彈性運(yùn)作的特點(diǎn)。該特點(diǎn)不僅表明限期改正和限期拆除在實(shí)踐運(yùn)用中存在交錯(cuò)，還表明在本應(yīng)適用這些處置措施的情形，會(huì)出現(xiàn)無(wú)法適用的實(shí)際結(jié)果，但這種結(jié)果又因規(guī)劃變更或比例原則的限制而具有正當(dāng)性，從而使法律規(guī)定在一定程度上合理落空。
（三）矛盾的征收補(bǔ)償機(jī)制
經(jīng)過(guò)合理裁量，主管機(jī)關(guān)依法認(rèn)定違法建筑后，違法建筑雖然是物理上的實(shí)物，并且大多都被占有、使用，但在征收時(shí)，違法建筑的價(jià)值被視為空無(wú)，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第24條第2款，建造人得不到補(bǔ)償。不過(guò)，這種機(jī)制顯得過(guò)于脫離實(shí)際，在實(shí)踐中并沒(méi)有被普遍嚴(yán)格遵循。在征收實(shí)踐中，為了高效推進(jìn)工作，征收違法建筑給予建造人適當(dāng)補(bǔ)償是相當(dāng)常見(jiàn)的做法，并得到了司法認(rèn)可。顯然，就征收違法建筑應(yīng)否補(bǔ)償方面，法律規(guī)范的表達(dá)與征收實(shí)踐之間存在矛盾，不能一概而論。
（四）確定的登記禁止機(jī)制
根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第35條第2項(xiàng)，辦理建筑物所有權(quán)首次登記，申請(qǐng)人須提交規(guī)劃許可，規(guī)劃許可由此與不動(dòng)產(chǎn)登記掛鉤，是建筑物所有權(quán)首次登記的必備材料，而違法建設(shè)行為缺乏與之匹配的規(guī)劃許可，故違法建筑辦不了所有權(quán)首次登記，此即登記禁止機(jī)制。根據(jù)該機(jī)制，沒(méi)有規(guī)劃許可，就確定不會(huì)有建筑物所有權(quán)的首次登記，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在此沒(méi)有任何彈性的裁量空間。這樣一來(lái)，與前述機(jī)制不同，登記禁止機(jī)制非常確定。登記禁止機(jī)制體現(xiàn)了法律規(guī)范對(duì)違法建設(shè)行為的否定性評(píng)價(jià)，在能否辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的法律地位上，違法建筑與合法建筑有了巨大差異。若沒(méi)有登記禁止機(jī)制，根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第5條第3款，違法建筑將與合法建筑一樣，都能與土地構(gòu)成不動(dòng)產(chǎn)單元，成為所有權(quán)的客體，記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿中，規(guī)劃許可制度會(huì)因此失去意義。正因此，登記禁止機(jī)制是違法建筑公法管制的最基本底線，也是最有確定性的管制機(jī)制。
三、對(duì)公法管制的私法因應(yīng)
違法建筑的私法調(diào)整涉及兩個(gè)方面，一是建造人對(duì)違法建筑能否享有法律認(rèn)可的利益以及享有何種利益，另一是以違法建筑為標(biāo)的物的交易合同有無(wú)法律效力。對(duì)這兩方面問(wèn)題的理解和回答，離不開(kāi)前述公法管制的約束和限制，只有時(shí)時(shí)對(duì)它們加以充分關(guān)注并有機(jī)銜接，才能有妥當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)。
（一）公法管制主導(dǎo)下的私法因應(yīng)
違法建筑是違法建設(shè)行為的事實(shí)后果，法律對(duì)其調(diào)整首先從公法管制入手，因?yàn)槿缜拔乃?jiàn)，某建筑物是否違法建筑，先要經(jīng)主管機(jī)關(guān)認(rèn)定，未經(jīng)認(rèn)定，即便是未取得規(guī)劃許可或未按照規(guī)劃許可規(guī)定內(nèi)容建設(shè)的建筑物，也不能輕易斷言就是違法建筑。而且，違法建筑的認(rèn)定在實(shí)踐中通常包含在處置之中，因?yàn)閱渭冋J(rèn)定違法建筑而不進(jìn)行處置，不符合行政效率要求。只有在依法認(rèn)定違法建筑并處置后，私法規(guī)范才能接手進(jìn)行對(duì)應(yīng)的調(diào)整，“八民紀(jì)要”第21條第1句之所以特別強(qiáng)調(diào)違法建筑的認(rèn)定和處理屬于主管機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，應(yīng)避免通過(guò)民事審判變相為違法建筑確權(quán)，原因正在于此。
不僅如此，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為中心的公法規(guī)范對(duì)違法建筑的處置措施輕重不一，違法建筑的法律命運(yùn)因此有云泥之別，如限期改正意味著其有轉(zhuǎn)為合法建筑的可能，限期拆除、強(qiáng)制拆除則排除了這種可能。這設(shè)定了違法建筑最基本的法律地位，私法規(guī)范不能僭越，否則就會(huì)體系紊亂、評(píng)價(jià)矛盾，如在公法中屬于應(yīng)限期改正的違法建筑，私法卻徹底否定其財(cái)產(chǎn)利益或其交易行為效力，就與其具有的在改正后成為合法建筑的期待利益明顯不符。
還要看到，對(duì)于被依法認(rèn)定的違法建筑，只要主管機(jī)關(guān)依法及時(shí)采用限期改正、限期拆除、強(qiáng)制拆除、沒(méi)收等措施，就足以消除違法建設(shè)行為的負(fù)作用，達(dá)到懲治和警誡的效果，在此基礎(chǔ)上還在私法中否定違法建筑的利益屬性或其交易行為效力，在法律效果的配置上過(guò)于背離比例原則。而且，在剝奪建造人的利益方面，前述的私法否定立場(chǎng)似乎還能說(shuō)得過(guò)去，畢竟有“任何人不得從違法行為中獲益”的通常格言可以援用，但還要?jiǎng)儕Z買受人、承租人等交易利害關(guān)系人的利益，使其無(wú)法獲得有效合同的保障，就需更堅(jiān)強(qiáng)的理由支持。再者，即便應(yīng)拆除或應(yīng)沒(méi)收的違法建筑是私法認(rèn)可的利益，并肯定其交易行為的效力，客觀上也不會(huì)增加拆除或沒(méi)收難度，因?yàn)檫`法建筑破壞了國(guó)家治理和社會(huì)秩序，這些公法管制是正當(dāng)?shù)膰?guó)家公權(quán)力行為，相比于它們代表的公共利益，建造人或交易利害關(guān)系人的私人利益并沒(méi)有優(yōu)越性。
總而言之，在違法建筑的法律規(guī)制中，相比于私法調(diào)整，公法管制不僅恒定地優(yōu)先實(shí)施，還為違法建筑設(shè)定了不容背離的基礎(chǔ)法律地位，還在消除違法建設(shè)行為的負(fù)作用方面起著決定作用，故而，公法管制具有主導(dǎo)地位，對(duì)違法建筑的私法調(diào)整只是公法管制的因應(yīng)。與公法管制相應(yīng)，在私法中，建造人對(duì)違法建筑享有動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，且不能僅因標(biāo)的物是違法建筑就徑直認(rèn)定合同無(wú)效。
（二）建造人對(duì)違法建筑享有動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)
1.違法建筑是私法認(rèn)可的利益
從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法目的可知，規(guī)劃許可的管制功能重在“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境”，促使建設(shè)行為符合規(guī)劃，至于建筑物的質(zhì)量是否符合居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全要求，已超出規(guī)劃許可的功能范圍，就此而言，違法建筑未必會(huì)危及居民生命和財(cái)產(chǎn)安全，因此沒(méi)有必要一律拆除。而且，公法管制的處置機(jī)制僅聚焦于違法建設(shè)行為，至于建設(shè)行為完成后對(duì)違法建筑的占有、使用、收益、事實(shí)上的處分（如拆除）、法律上的處分（如轉(zhuǎn)讓）等行為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未設(shè)置禁止規(guī)范和處罰機(jī)制。這些均表明，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未從根本上徹底否定違法建筑，這為私法認(rèn)可其財(cái)產(chǎn)利益屬性留下制度空間。
更重要的是，違法建筑公法管制的規(guī)律性特點(diǎn)表明，除了登記禁止機(jī)制，其他機(jī)制均不確定，結(jié)果就是沒(méi)有規(guī)劃許可或與規(guī)劃許可不符的建筑未必能認(rèn)定為違法建筑，被依法認(rèn)定的違法建筑未必要拆除，在征收時(shí)也未必不予補(bǔ)償。在這一不確定的局面中，由于國(guó)家能力的不足，違法建筑的認(rèn)定和拆除一直處于執(zhí)法困境當(dāng)中，與違法建筑被依法拆除的實(shí)際數(shù)量相比，更大概率的常態(tài)現(xiàn)象是違法建設(shè)行為不被依法追究，應(yīng)認(rèn)定為違法建筑的不認(rèn)定，應(yīng)拆除的違法建筑不拆除，征收時(shí)不應(yīng)補(bǔ)償?shù)倪`法建筑給予補(bǔ)償，這種現(xiàn)象表明，違法建筑公法管制的不確定性在實(shí)踐中朝著有利于建造人的方向發(fā)展。
如果把違法建設(shè)行為當(dāng)成建造人在既定制度、社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)條件和地理環(huán)境下個(gè)體理性行為選擇的結(jié)果，那么，公法管制的前述不確定性及其有利于建造人的實(shí)踐趨勢(shì)，會(huì)使建造人普遍認(rèn)為違法建筑確屬自己的實(shí)在財(cái)產(chǎn)和現(xiàn)實(shí)利益，違法建設(shè)行為由此得到激勵(lì)。除此之外，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的實(shí)際與城市低收入群體的住房需求，集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)的地位差異以及基層治理能力弱化，日常監(jiān)管乏力和集中整治不按照“嚴(yán)格執(zhí)法”邏輯運(yùn)行的實(shí)踐，均使建造人及買受人等關(guān)聯(lián)主體產(chǎn)生并強(qiáng)化違法建筑盡管不合法，但能承載財(cái)產(chǎn)利益的穩(wěn)定預(yù)期，這種預(yù)期反過(guò)來(lái)又增加了公法管制的實(shí)踐難度，其不確定性進(jìn)一步轉(zhuǎn)向?qū)ㄔ烊擞欣姆矫妗?/p>
既然公法在管制違法建筑時(shí)，不以拆除為唯一導(dǎo)向，客觀上也無(wú)法徹底杜絕其物理狀態(tài)的存續(xù)，而社會(huì)觀念和現(xiàn)實(shí)情況又普遍對(duì)建造人有利，那么，基于法秩序一致性，行政審判和刑事審判都無(wú)法否定違法建筑成為應(yīng)受法律保護(hù)的利益。比如，違法建筑被違法強(qiáng)制拆除的，除了材料毀損滅失引發(fā)的賠償，建筑本身的損害能滿足行政賠償條件的，也能得到法院的救濟(jì)。又如，故意損壞財(cái)物罪保護(hù)的法益包括違法建筑，毀損違法建筑的行為構(gòu)成犯罪的，要受到刑罰。同樣基于法秩序一致性，私法當(dāng)然也應(yīng)認(rèn)可違法建筑的財(cái)產(chǎn)屬性和利益品質(zhì)，否則就屬于法律評(píng)價(jià)錯(cuò)位。
2. 建造人對(duì)違法建筑沒(méi)有不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)
說(shuō)違法建筑是受私法認(rèn)可的利益，是想表明私法要保護(hù)違法建筑，至于以何種私法手段來(lái)表征其利益形態(tài)，能否是把它界定為不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，還要與公法管制匹配起來(lái)進(jìn)行綜合考慮。
土地及其上的建筑物雖然在物理上密不可分，但我國(guó)大陸法律將它們視為兩類各有獨(dú)立地位的不動(dòng)產(chǎn)，不像德國(guó)、瑞士等歐陸國(guó)家那樣把建筑物定位成土地的重要成分。在歐陸，建筑物無(wú)論是否為違法建筑，都是土地的重要成分，只要建造人對(duì)土地有所有權(quán)或地上權(quán)，就能取得違法建筑的所有權(quán)。我國(guó)大陸則不同，違法建筑獨(dú)立于土地權(quán)利，建造人對(duì)其能否享有不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，是私法在定位違法建筑的利益形態(tài)時(shí)所面對(duì)的首要問(wèn)題。
對(duì)此可明確的是，即便勉強(qiáng)套用《民法典》第231條，認(rèn)為建造人在違法建筑建成時(shí)就取得所有權(quán)，該所有權(quán)也因登記禁止機(jī)制屬于不能登記的所有權(quán)，與合法建設(shè)行為產(chǎn)生的能登記的建筑所有權(quán)不同。此外，盡管登記禁止機(jī)制之外的公法管制不確定，但仍可能實(shí)施，違法建筑所有權(quán)因此處于不穩(wěn)定狀態(tài)，會(huì)因改正、拆除或沒(méi)收而局部或完全消滅，而合法建筑的所有權(quán)沒(méi)有這種不穩(wěn)定性。與這些差異相應(yīng)，即便在征收時(shí)都予以補(bǔ)償，違法建筑也無(wú)法與合法建筑相提并論，兩者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，比如，在某典型個(gè)案里，征收合法建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每平方米約3萬(wàn)元，而征收違法建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每平方米約2000元。這些均表明，違法建筑所有權(quán)與合法建筑所有權(quán)無(wú)法等同對(duì)待。
正因此，在社會(huì)觀念里，合法建筑所有權(quán)屬于完全產(chǎn)權(quán)、大產(chǎn)權(quán)，其不僅能被不動(dòng)產(chǎn)登記所確認(rèn)，還具有“商品房”的市場(chǎng)價(jià)值，而違法建筑所有權(quán)屬于不完全產(chǎn)權(quán)、小產(chǎn)權(quán)，既不能登記，也沒(méi)有“商品房”的價(jià)值。易言之，以合法建筑所有權(quán)作為建筑物承載的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，違法建筑所有權(quán)就不能歸為其中。
需要注意的是，與我國(guó)大陸一樣，臺(tái)灣地區(qū)也未把建筑物當(dāng)成土地重要成分，登記禁止也是其公法管制違章建筑的重要機(jī)制，但學(xué)理和司法普遍認(rèn)為違章建筑是不動(dòng)產(chǎn)，建造人原始取得其所有權(quán)。由于登記禁止，違章建筑所有權(quán)無(wú)法通過(guò)登記來(lái)轉(zhuǎn)移，為了厘定買受人的法律地位，臺(tái)灣地區(qū)司法實(shí)務(wù)創(chuàng)設(shè)了事實(shí)上處分權(quán)，但為何當(dāng)事人雙方轉(zhuǎn)移所有權(quán)的合意產(chǎn)生的是事實(shí)上處分權(quán)，事實(shí)上處分權(quán)人在違章建筑受侵害時(shí)尋求救濟(jì)的規(guī)范基礎(chǔ)是什么，事實(shí)上處分權(quán)人對(duì)建造人的債權(quán)人能否提起執(zhí)行異議之訴，等等疑問(wèn)叢生。這種現(xiàn)實(shí)提醒我們，在登記禁止機(jī)制的剛性約束下，把違章建筑的私法利益界定為不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，固然能明確建造人的法律地位，但后續(xù)會(huì)產(chǎn)生一系列的解釋難題，就此而言，臺(tái)灣地區(qū)界定違章建筑權(quán)屬的經(jīng)驗(yàn)不算成功，這也為我國(guó)大陸違法建筑的私法利益不宜是不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)提供了支持性的反面例證。
3. 違法建筑的私法利益不宜是占有
不把建筑物的私法利益界定為不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，而是界定為占有，即建造人可通過(guò)占有來(lái)保護(hù)自己對(duì)違章建筑的利益，是我國(guó)學(xué)理和實(shí)務(wù)的慣常見(jiàn)解。相比而言，把違法建筑的利益界定為占有而非不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，能更清晰地展示公法限制導(dǎo)致的違法建筑與合法建筑在法律地位上的實(shí)際差異，與違法建筑的公法管制更為匹配。具體說(shuō)來(lái)，違法建筑的占有是事實(shí)上的支配狀態(tài)，并非權(quán)利，既沒(méi)有登記可能性，也沒(méi)有必要登記。而且，占有受保護(hù)的力度遠(yuǎn)弱于不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，如根據(jù)《民法典》第462條第2款，基于占有的返還請(qǐng)求權(quán)有1年期間的限制，而根據(jù)《民法典》第196條第2項(xiàng)，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的行使沒(méi)有期限約束�？梢哉f(shuō)，從法律地位上講，違法建筑的占有低于合法建筑的所有權(quán)，這能體現(xiàn)違法建筑因公法管制而與合法建筑的差別。
此外，把違法建筑的利益界定為占有而非不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，在違法建設(shè)行為不影響違法建筑買賣合同效力的前提下，還能為后續(xù)的買賣問(wèn)題提供更為理順的解釋和解決路徑，因?yàn)樽鳛樗椒ㄉ系睦�，占有與所有權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣都能成為買賣合同的對(duì)象，只要買受人實(shí)際控制違法建筑，似無(wú)需再借助事實(shí)上處分權(quán)這樣的概念來(lái)確定買受人的地位。
但問(wèn)題在于，作為事實(shí)的占有只表明人對(duì)物的管領(lǐng)，無(wú)法表征更多更復(fù)雜的支配利益，在私法中把它當(dāng)成違法建筑的利益形態(tài)，如何在建造人對(duì)違法建筑進(jìn)行物理上的控制之外，正當(dāng)化建造人對(duì)違法建筑的使用、收益和處分，在理論上恐怕不太容易說(shuō)清楚。
更關(guān)鍵的是，雖然占有在法律規(guī)范中有獨(dú)立地位，但在實(shí)際保護(hù)時(shí)，有進(jìn)一步區(qū)分有無(wú)本權(quán)的必要，不考慮這一點(diǎn)，徑直把違法建筑的私法利益界定為占有，而該利益又無(wú)法被不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)所涵蓋，建造人對(duì)違法建筑的占有就是沒(méi)有本權(quán)的無(wú)權(quán)占有。當(dāng)然，受制于違法建筑的公法管制，沒(méi)有誰(shuí)能有權(quán)占有違法建筑，在此意義上，把無(wú)權(quán)占有當(dāng)成違法建筑的利益形態(tài)，不會(huì)遭受被有權(quán)占有人追奪的風(fēng)險(xiǎn)。但在違法建筑被他人侵害時(shí)，由于無(wú)權(quán)占有無(wú)法受過(guò)錯(cuò)侵權(quán)規(guī)則的保護(hù)，如何給建造人提供妥當(dāng)?shù)木葷?jì)，就成問(wèn)題。
建造人能對(duì)違法建筑進(jìn)行事實(shí)上的控制，據(jù)此將其私法中的利益界定為占有，能說(shuō)得通，與不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的利益形態(tài)相比，還更貼近公法管制，但無(wú)法通透解釋建造人對(duì)違法建筑的支配利益，無(wú)法合理說(shuō)明建造人在違法建筑受侵害時(shí)的救濟(jì)路徑，這些缺憾表明占有并非違法建筑私法利益的最佳形態(tài)。
4. 建造人對(duì)違法建筑享有動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)
在違法建筑私法利益形態(tài)的選項(xiàng)中，動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)是正解。要強(qiáng)調(diào)的是，在此所謂的動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，不是構(gòu)成違法建筑的材料所有權(quán)，而是指以可否登記作為是否不動(dòng)產(chǎn)的甄別標(biāo)準(zhǔn)，受制于登記禁止機(jī)制，由不同建筑材料合成的違法建筑在整體上屬于動(dòng)產(chǎn)，對(duì)應(yīng)的利益形態(tài)因此是動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。這種見(jiàn)解面對(duì)的最大質(zhì)疑，是違法建筑明明是不能自由移動(dòng)或移動(dòng)會(huì)損害其價(jià)值的物，為何要排除在不動(dòng)產(chǎn)之外？
的確如此，把違法建筑當(dāng)成動(dòng)產(chǎn)，會(huì)強(qiáng)烈沖擊有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)認(rèn)知的法律觀念，會(huì)讓人覺(jué)得這種見(jiàn)解是“為賦新詞強(qiáng)說(shuō)愁”。但話說(shuō)回來(lái)，作為法律概念的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的劃分，除了要考慮能否自由移動(dòng)的物理要素，社會(huì)作用和經(jīng)濟(jì)功能也是重要的考慮因素，后者的重要性一旦壓過(guò)前者，不可移動(dòng)之物被當(dāng)成動(dòng)產(chǎn)，可移動(dòng)之物不再是動(dòng)產(chǎn)，就不是什么新鮮見(jiàn)解。比如，在中世紀(jì)日耳曼法，作為建筑物的木屋雖然定著于土地，但容易毀損，故雖不能移動(dòng)，仍不妨礙其成為動(dòng)產(chǎn)。又如，在法國(guó)法，被安置在不動(dòng)產(chǎn)上，并服務(wù)于不動(dòng)產(chǎn)的牲畜、農(nóng)具等可移動(dòng)之物是不動(dòng)產(chǎn)，而現(xiàn)在雖是不動(dòng)產(chǎn)，但將來(lái)要成為動(dòng)產(chǎn)的待收割種植物、土地上的棚屋等，則可作為動(dòng)產(chǎn)處理。再如，在荷蘭法，根據(jù)用途標(biāo)準(zhǔn)，同為船屋，保持漂流狀態(tài)的是動(dòng)產(chǎn)，永遠(yuǎn)拋錨不再航行的是不動(dòng)產(chǎn)。可以說(shuō)，只要不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)以法律概念的形式出現(xiàn)，就必然是規(guī)范創(chuàng)制者在特定功能引導(dǎo)下，對(duì)物理形態(tài)不同的物進(jìn)行的規(guī)范分類，目的是建立創(chuàng)制者希冀的規(guī)范秩序。既然是規(guī)范功能在引導(dǎo)并起決定作用，物理形態(tài)上可否移動(dòng)或是否便于移動(dòng)，就不是判斷某物是否不動(dòng)產(chǎn)的根本，在物的用途、社會(huì)作用、法律限制等諸種因素的影響下，一定會(huì)出現(xiàn)不可移動(dòng)之物與可移動(dòng)之物歸為同類，能適用相同規(guī)范的現(xiàn)象，違法建筑只是這類現(xiàn)象之一，并不足為奇。
其實(shí)，只要我們不認(rèn)為法律概念有確定不變的本質(zhì)，我們的眼光和思想不受本質(zhì)主義的約束，那么，法律概念所指稱的現(xiàn)象，會(huì)因適用情景的不同而有變化，正如就一件財(cái)物而言，著眼于其自身特質(zhì)，對(duì)它的占有、用益和處分都要與其特質(zhì)相適應(yīng)，它就是具有獨(dú)特性的客體，反之，著眼于其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，和其他財(cái)物一樣，其無(wú)非是披著財(cái)富外觀的投資品，由此會(huì)形成兩套不同的話語(yǔ)體系和法律系統(tǒng)。同理，違法建筑與合法建筑一樣的確是不能自由移動(dòng)或移動(dòng)就損害價(jià)值的物，但因建設(shè)行為的違法性，違法建筑遭受了合法建筑不會(huì)經(jīng)歷的登記禁止等公法管制，受此約束，把違法建筑歸為不同于合法建筑的序列，從不動(dòng)產(chǎn)中剔除出來(lái)，自無(wú)不可。說(shuō)到底，在我們的生活世界中，不動(dòng)產(chǎn)不僅僅是個(gè)概念或觀念，其真實(shí)存在還需要一套法律制度運(yùn)作來(lái)予以凸顯、支撐和強(qiáng)化，以登記禁止等公法管制為坐標(biāo)，把違法建筑排除出不動(dòng)產(chǎn)，完全可行。
把違法建筑的私法利益界定為動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，既使建造人據(jù)此獲得的法律地位弱于合法建筑的所有權(quán)人，如只能得到公示效能較弱的占有保護(hù)、返還請(qǐng)求權(quán)受訴訟時(shí)效的限制等，從而與違法建筑的公法管制保持一致，又能充分說(shuō)明建造人對(duì)違法建筑的支配利益，并在違法建筑受侵害時(shí)能得到合理保護(hù)，而這些恰恰是把違法建筑的私法利益界定為占有所欠缺的。
（三）合同不因標(biāo)的物是違法建筑而無(wú)效
在司法實(shí)踐中，最高人民法院認(rèn)為根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，建造人對(duì)違法建筑沒(méi)有物權(quán)權(quán)益，進(jìn)而在“房屋租賃合同司法解釋”第2條第1句規(guī)定，以違法建筑為標(biāo)的物的租賃合同無(wú)效。著眼于租賃合同的合同屬性，把這種見(jiàn)解放大，就是以違法建筑為標(biāo)的物的合同無(wú)效。本文對(duì)此持不同立場(chǎng)，認(rèn)為不能因標(biāo)的物為違法建筑就徑直認(rèn)定合同無(wú)效，主要理由如下：
第一，正如前述，應(yīng)對(duì)違法建筑的公法管制，建造人對(duì)違法建筑仍有物權(quán)權(quán)益，只不過(guò)不是不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，而是動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。
第二，建造人對(duì)違法建筑有無(wú)物權(quán)，與合同的效力沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，根本理由是合同在當(dāng)事人之間產(chǎn)生相對(duì)性的債的關(guān)系，當(dāng)事人一方有無(wú)物權(quán)對(duì)合同效力沒(méi)有影響，《最高人民法院關(guān)于審理買賣合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第3條第1款對(duì)此有明確表達(dá)。
第三，買受人、承租人等非建造人的一方在訂立合同時(shí)不知標(biāo)的物為違法建筑的，可以根據(jù)不同情況以受欺詐、重大誤解等為由撤銷合同，以保護(hù)自己的權(quán)益。即便不撤銷合同，也不影響公法管制的實(shí)施，如主管機(jī)關(guān)仍能要求建造人限期改正、限期拆除等，非建造人一方因此遭受的損失能通過(guò)違約責(zé)任得以救濟(jì)。
第四，公法管制指向違法建設(shè)行為，只要主管機(jī)關(guān)依法及時(shí)正當(dāng)管制，就能消除違法建設(shè)行為的不良影響，沒(méi)有必要徑直認(rèn)定以違法建筑為標(biāo)的物的合同無(wú)效。而且，即便合同有效，也不影響公法管制的實(shí)施。當(dāng)然，以違法建筑為標(biāo)的物合同的確違反效力性規(guī)定或公序良俗的，自當(dāng)無(wú)效，但這是法律行為判斷的一般準(zhǔn)則，與標(biāo)的物是否屬于違法建筑無(wú)關(guān)，如在買賣危及居民人身安全的危險(xiǎn)建筑、租賃制作毒品的廠房、城市居民購(gòu)買宅基地上的農(nóng)房等情形，無(wú)論這些標(biāo)的物是否違法建筑，合同均應(yīng)無(wú)效。
第五，根據(jù)意思自治，當(dāng)事人在合同中約定買受人或承租人自行拆除違法建筑，消除違法建設(shè)行為的負(fù)面作用，自無(wú)不可。若仍以標(biāo)的物是違法建筑為由而認(rèn)定合同無(wú)效，既無(wú)助于實(shí)現(xiàn)對(duì)違法建筑的公法管制目的，也過(guò)度干涉當(dāng)事人的意思自治，沒(méi)有正當(dāng)性可言。
第六，即便沒(méi)有前述的特別約定，建造人仍有可能在簽訂買賣合同或租賃合同后補(bǔ)辦或變更規(guī)劃許可，買受人、承租人在占有違法建筑后也有可能按照規(guī)劃許可自行改正，從而使違法建筑成為合法建筑，此時(shí)仍否定合同的有效性，除了破壞交易的穩(wěn)定性，沒(méi)有任何實(shí)益。這實(shí)際表明，在簽訂合同或發(fā)生訴訟時(shí)，建造人沒(méi)有取得規(guī)劃許可或建設(shè)行為不符合規(guī)劃許可的內(nèi)容，不代表將來(lái)仍如此，以靜止而非變動(dòng)的眼光來(lái)審視有無(wú)規(guī)劃許可或是否符合規(guī)劃許可的內(nèi)容，并據(jù)此決定合同效力，與實(shí)踐情況顯著不符。
第七，在法院強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)踐中，著眼于違法建筑的財(cái)產(chǎn)利益，為了最大程度實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利，法院能通過(guò)拍賣、變賣的方式對(duì)違法建筑進(jìn)行“現(xiàn)狀處置”，由買受人取得違法建筑。雖然強(qiáng)制執(zhí)行是公權(quán)力活動(dòng)，但司法拍賣、變賣與通常買賣的交易規(guī)律沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異，前者既然可為，后者當(dāng)然不應(yīng)無(wú)效，否則真的就是“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”。
第八，對(duì)違法建筑的公法管制只涉及建設(shè)行為及其事實(shí)后果，而以違法建筑為標(biāo)的物的合同處于交易領(lǐng)域，其效力評(píng)價(jià)已超出公法管制的射程范圍，與公法管制不再相關(guān)，故不能僅憑違法建筑來(lái)認(rèn)定合同無(wú)效。
四、結(jié)語(yǔ)
違法建筑的法律規(guī)制包括公法和私法兩個(gè)維度，在它們的分工合作中，公法管制起到主導(dǎo)作用，主要針對(duì)建造人生成違法建筑的違法建設(shè)行為，以消除該行為的負(fù)面影響為目標(biāo)，私法則具有配合的因應(yīng)作用，指向違法建筑的利益形態(tài)及其交易，以合理定位和評(píng)價(jià)為任務(wù)。這種公法和私法協(xié)力并存、主次分明的布局，是私法準(zhǔn)確調(diào)整違法建筑的前提性認(rèn)識(shí)和知識(shí)。
在規(guī)范層面上，公法管制中的認(rèn)定和處置機(jī)制具有不確定性，征收不予補(bǔ)償和登記禁止機(jī)制相當(dāng)明確。在實(shí)踐層面，包括國(guó)家能力不足在內(nèi)的各種因素加劇了認(rèn)定和處置的難度，并出現(xiàn)征收違法建筑予以補(bǔ)償?shù)某Ｒ?jiàn)現(xiàn)象，而登記禁止沒(méi)有出現(xiàn)突破。在規(guī)范和實(shí)踐的雙重約束下，無(wú)論在建造人的心里還是在社會(huì)觀念中，盡管違法建筑違法，不能與合法建筑相提并論，但違法建筑是能給建造人帶來(lái)實(shí)在利益的財(cái)產(chǎn)，即便是從法律和社會(huì)的縫隙中強(qiáng)擠出來(lái)的，它也是一份實(shí)實(shí)在在的利益，這會(huì)給建造人以激勵(lì)，增量的違法建設(shè)行為和違法建筑因此不斷發(fā)生和涌現(xiàn)。
沿著這樣的規(guī)范和實(shí)踐的軌跡，私法所能做的是曹規(guī)蕭隨，承認(rèn)違法建筑的財(cái)產(chǎn)利益屬性。不過(guò)，既然違法建筑與合法建筑不同，那當(dāng)然要分清它們的利益形態(tài)，把前者定位成動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的標(biāo)的物，應(yīng)是與作為不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)客體的后者的恰當(dāng)區(qū)分。由此再來(lái)理解《民法典》第231條，就能更清晰地看出，它是說(shuō)取得規(guī)劃許可或按照規(guī)劃許可的內(nèi)容建設(shè)，在建設(shè)行為完成時(shí)，建造人取得合法建筑物的所有權(quán)，這是把《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)內(nèi)容引入私法的引致條款，未給法官留下自由裁量的空間。至于未取得規(guī)劃許可或未按照規(guī)劃許可的內(nèi)容建造的建筑物，在未經(jīng)依法認(rèn)定前，未必是違法建筑，不一定不能承載不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)；即便確屬違法建筑，建造人也能取得動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。故而，對(duì)《民法典》第231條不能進(jìn)行反對(duì)解釋，既不能說(shuō)建造人對(duì)違法建設(shè)的建筑物沒(méi)有所有權(quán)，也不能說(shuō)建造人在違法建設(shè)行為完成時(shí)，不能取得建筑物所有權(quán)，而只有在補(bǔ)辦或變更規(guī)劃許可時(shí)，或者改正違法建筑使其符合規(guī)劃許可的內(nèi)容時(shí)，建造人才能取得建筑物所有權(quán)。與此同時(shí)，由于該條的內(nèi)容高度確定，建造人對(duì)違法建筑的動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)也是確定的，故還不能說(shuō)它是把《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)內(nèi)容導(dǎo)入私法，至于建造人能否對(duì)違法建筑取得所有權(quán)，要由法官裁量的轉(zhuǎn)介條款。
建造人對(duì)違法建筑享有動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，當(dāng)然表明在主管機(jī)關(guān)認(rèn)定和處置違法建筑前，法院不能通過(guò)民事審判確認(rèn)建造人對(duì)違法建筑的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，只有違法建筑因補(bǔ)辦、變更規(guī)劃許可或限期改正而質(zhì)變成合法建筑后，建造人的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)才能得以確認(rèn)。這同時(shí)也意味著，在違法建筑建成時(shí)，建筑人就原始取得所有權(quán)，對(duì)于建造人確認(rèn)動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的訴訟請(qǐng)求，法院應(yīng)予受理；違法建筑后續(xù)的物權(quán)變動(dòng)，應(yīng)遵循動(dòng)產(chǎn)交付規(guī)范，占有違法建筑的受讓人或質(zhì)權(quán)人確認(rèn)動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)或動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)的訴訟請(qǐng)求，法院也應(yīng)予受理。由此再來(lái)審視“八民紀(jì)要”第21條，應(yīng)予限縮解釋，即認(rèn)定和處置違法建筑是主管機(jī)關(guān)的職權(quán)，應(yīng)避免通過(guò)民事審判變相確認(rèn)違法建筑的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)；當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)對(duì)違法建筑的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的，法院不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴；當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)對(duì)違法建筑的動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的，法院應(yīng)予受理。
雖然建造人對(duì)違法建筑有動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，但不意味著以違法建筑為標(biāo)的物的買賣合同、租賃合同等合同因此就有效，因?yàn)槔嫘螒B(tài)的確定與合同效力評(píng)價(jià)是兩個(gè)不同的領(lǐng)域，它們可能看上去緊密相關(guān)，但其實(shí)沒(méi)有交集，想想現(xiàn)實(shí)中諸如宅基地、宅基地上的房屋、色情作品等可取得權(quán)屬但不能自由交易流通的財(cái)物，就能明了這一點(diǎn)。對(duì)以違法建筑為標(biāo)的物的合同效力進(jìn)行評(píng)價(jià)的基點(diǎn)，仍在于僅指向違法建筑的形成，而并不涉其交易的公法管制，既然如此，私法完全不應(yīng)因標(biāo)的物為違法建筑就直接否定合同效力，而是應(yīng)根據(jù)私法中的法律行為效力規(guī)范進(jìn)行評(píng)價(jià)。而且，合同有效不會(huì)消除違法建筑的違法狀態(tài)，公法管制的措施仍能實(shí)施。