盧護(hù)鋒（廣州大學(xué)法學(xué)院副教授）
【摘 要】 行政執(zhí)法權(quán)重心下移是行政執(zhí)法體制改革的核心內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手，但由于行政執(zhí)法權(quán)重心下移制度的缺陷和供給的不足，使得其在實(shí)踐中呈現(xiàn)出偏離法治要求和國(guó)家政策的傾向，因此制度的重構(gòu)是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移良性運(yùn)行的必然選擇。在進(jìn)行制度構(gòu)設(shè)之前，我們有必要回到行政執(zhí)法權(quán)重心下移的實(shí)然和應(yīng)然邏輯之中，從本體和價(jià)值兩個(gè)維度勾勒行政執(zhí)法權(quán)重心下移制度建設(shè)的理論坐標(biāo)，在基層社會(huì)治理的背景和行政合法性的語境中反思行政執(zhí)法權(quán)重心下移可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)、探求制度化和規(guī)范化的基本著力點(diǎn)。在具體制度建構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)警惕和反思“屬地管理”原則在行政執(zhí)法權(quán)重心下移中作用的絕對(duì)化，而需將行政執(zhí)法權(quán)重心下移自身的限度、分級(jí)負(fù)責(zé)原則與歸口管理在執(zhí)法權(quán)配置中的意義充分吸納進(jìn)來，在此基礎(chǔ)上從受權(quán)主體適格、授權(quán)主體法定以及下移權(quán)限適度三個(gè)方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以此實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移制度合法性與有效性的融合。
【關(guān)鍵詞】行政執(zhí)法權(quán)；屬地管理；受權(quán)主體；授權(quán)主體；執(zhí)法權(quán)限
一、文獻(xiàn)回顧與問題提出
在我國(guó)行政體制改革方案中，行政執(zhí)法權(quán)重心下移無疑是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，之所以如此，是與我國(guó)傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制之弊端緊密相關(guān)的。誠(chéng)如學(xué)者在總結(jié)我國(guó)行政執(zhí)法體制時(shí)所指出的那樣：行政執(zhí)法“深受權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民和懸浮執(zhí)法等系列問題的困擾，呈現(xiàn)出執(zhí)法密集地帶及過度執(zhí)法與執(zhí)法空白地帶執(zhí)法缺位、總體機(jī)構(gòu)林立與個(gè)體機(jī)構(gòu)單薄、‘七八個(gè)大蓋帽管不住一個(gè)小草帽’的執(zhí)法悖論”。易言之，正是由于執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量的配置與執(zhí)法實(shí)踐需求之間的倒掛，使得本應(yīng)作為執(zhí)法重心的縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)反而成為了執(zhí)法力量最為薄弱之地，進(jìn)而形成了“看得見的管不了，管得了的看不見”這種異化的社會(huì)治理現(xiàn)象。加之執(zhí)法行為與執(zhí)法部門利益掛鉤，行政執(zhí)法的體制性弊端在實(shí)踐中往往又會(huì)被進(jìn)一步放大，從而給執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、良好政民關(guān)系的塑造甚至國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)帶來巨大障礙。為探索問題的解決之道，理論界從學(xué)理和經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)維度展開了一些討論。
在學(xué)理層面，當(dāng)前專門以行政執(zhí)法權(quán)重心下移為主題的文獻(xiàn)并不多，研究者們大多將其包裹在行政執(zhí)法體制改革這個(gè)大的題域之中附帶進(jìn)行討論，這些研究概括起來大體有以下幾個(gè)方面：一是對(duì)行政執(zhí)法權(quán)重心下移進(jìn)行整體性診斷并提出對(duì)策建議。比如，有的學(xué)者指出，行政執(zhí)法權(quán)重心下移存在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限配置等方面的問題，因而在縱向上要進(jìn)一步厘定執(zhí)法層次，合理配置執(zhí)法力量和加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法的人力和財(cái)力支持。二是對(duì)行政執(zhí)法權(quán)重心下移法律依據(jù)的研究。譬如，有論者認(rèn)為：無論是執(zhí)法權(quán)的設(shè)定抑或分配均應(yīng)有相應(yīng)的法律依據(jù)，并需遵循一定的程序，以此來滿足主體法定性要求。三是對(duì)行政執(zhí)法權(quán)重心下移效能問題的探究。例如，在有的學(xué)者看來，執(zhí)法權(quán)重心下移的實(shí)質(zhì)在于盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，為此需要從疏通下移路徑、吸納社會(huì)力量、精準(zhǔn)識(shí)別需求和有效配置資源等四個(gè)方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)重心下移的效能最大化。
經(jīng)驗(yàn)維度的探討主要基于研究者們的實(shí)證調(diào)查。例如，劉亞平以廣州番禺食品安全監(jiān)管重心下移為樣本作了分析，認(rèn)為監(jiān)管重心下移“有利于對(duì)中小企業(yè)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街的職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)可以利用地方政府間競(jìng)爭(zhēng)來約束監(jiān)管權(quán)力”；同時(shí)也嚴(yán)肅地指出：“分權(quán)化的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)是否能夠發(fā)揮，以及在多大程度上得到發(fā)揮，仍取決于上面的壓力，甚至意味著以其他工作為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)食品安全�！焙芍ピ趯�(duì)成都、嘉興行政執(zhí)法改革實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上總結(jié)到：不同政府層級(jí)間行政執(zhí)法分工尚未理順，改革后的執(zhí)法主體存在法律資格障礙，新組建的執(zhí)法主體的執(zhí)法能力亦有較為明顯缺陷，因而主張?jiān)隗w制上解決多層執(zhí)法、優(yōu)化執(zhí)法資源配置、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)和做好配套措施。
以上學(xué)者從不同視角，用不同方法對(duì)行政執(zhí)法權(quán)重心下移進(jìn)行了探索。毫無疑問，這些成果對(duì)于其中若干理論問題的厘清和實(shí)際問題的解決都是極具助益的。但在筆者看來，行政執(zhí)法權(quán)重心下移作為一種普遍化的行政法現(xiàn)象，仍有以下問題在現(xiàn)有研究中沒有得到充分展開：行政執(zhí)法權(quán)重心下移首先不是法律術(shù)語，而是一種政策表述，不同時(shí)期國(guó)家政策在型塑“行政執(zhí)法權(quán)重心下移”這一術(shù)語時(shí)總是呈現(xiàn)出變動(dòng)性和多樣性，那么不同情形下的行政執(zhí)法權(quán)重心下移是否有相應(yīng)的法律依據(jù)，是否可能導(dǎo)致某些制度上的風(fēng)險(xiǎn)？行政執(zhí)法權(quán)重心下移是因應(yīng)基層治理的一種制度選擇，但其與基層治理是否還有張力，這種張力的消弭將會(huì)怎樣影響制度選擇？如果上述疑慮是能夠成立的，那么需要進(jìn)一步思考的是行政執(zhí)法權(quán)重心下移的正當(dāng)性構(gòu)架應(yīng)當(dāng)是什么？對(duì)此，筆者從行政執(zhí)法權(quán)重心下移的基本政策性文件和立法實(shí)踐樣態(tài)的梳理入手，力圖將其基本樣貌呈現(xiàn)出來。在此基礎(chǔ)上從本體和價(jià)值兩個(gè)維度勾勒行政執(zhí)法權(quán)重心下移制度建設(shè)的理論坐標(biāo)，在基層社會(huì)治理的背景和行政合法性的語境中反思行政執(zhí)法權(quán)重心下移可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，探求規(guī)范化的基本著力點(diǎn)，從而構(gòu)建行政執(zhí)法權(quán)重心下移的基本制度。
二、行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度表達(dá)與實(shí)踐樣態(tài)
（一）行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度表達(dá)
何謂行政執(zhí)法權(quán)重心下移，既沒有形成一個(gè)共識(shí)性的學(xué)理概念，也沒有相關(guān)文本的明確表述。從行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度存在形式來看，可從兩個(gè)維度來理解：一是行政執(zhí)法權(quán)重心下移的政策形態(tài)。在發(fā)生學(xué)意義上，行政執(zhí)法權(quán)重心下移首先是黨和政府積極推動(dòng)的結(jié)果，而非立法構(gòu)建的產(chǎn)物，故而梳理相關(guān)的政策性、指導(dǎo)性文件綱要是我們理解行政執(zhí)法權(quán)重心下移這一新事物的邏輯起點(diǎn)。二是行政執(zhí)法權(quán)重心下移的規(guī)范形態(tài)。行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)范形態(tài)又可稱之為行政執(zhí)法權(quán)重心下移政策的法律轉(zhuǎn)化，它是指現(xiàn)行法律文本中吸納并以規(guī)范形式來表達(dá)行政執(zhí)法權(quán)重心下移的情形。
1.行政執(zhí)法權(quán)重心下移的政策形態(tài)
據(jù)筆者考察，雖然中央的某些政策性文件中曾出現(xiàn)過執(zhí)法權(quán)重心下移的類似表述，但明確將其作為一項(xiàng)重要舉措并予以推動(dòng)則始于2015年，其重要的文件有三個(gè)，分別為：《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》（2015年12月27日）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》）、《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見 》（2015年12月24日）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）以及中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（2019年1月31日）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）。
在《實(shí)施綱要》中，行政執(zhí)法權(quán)重心下移是這樣表述的：“推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣兩級(jí)政府下移，把機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變調(diào)整出來的人員編制重點(diǎn)用于充實(shí)基層執(zhí)法力量。完善市縣兩級(jí)政府行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)�！睆倪@個(gè)表述中，我們可以看出行政執(zhí)法權(quán)重心下移所調(diào)整是中央、省與市縣之間執(zhí)法權(quán)的配置，即通過完善市縣兩級(jí)執(zhí)法管理體制、充實(shí)市縣兩級(jí)執(zhí)法力量，達(dá)到執(zhí)法重心向市縣兩級(jí)下移的目標(biāo)。
雖然《指導(dǎo)意見》和《實(shí)施綱要》屬于同一時(shí)期的文件，但《指導(dǎo)意見》對(duì)行政執(zhí)法權(quán)重心下移的闡釋更為詳細(xì)，在內(nèi)涵上與《實(shí)施綱要》也略有不同。從《指導(dǎo)意見》的要求中，我們可以推導(dǎo)出如下內(nèi)涵：其一，行政執(zhí)法權(quán)重心下移的原則，即屬地管理、權(quán)責(zé)一致。這一原則為之后的實(shí)踐推進(jìn)和理論研究所反復(fù)強(qiáng)調(diào)。其二，執(zhí)法權(quán)重心下移中的“重心”不限于市縣兩級(jí)政府及其主管部門之間，還涉及到了街道辦事處——這是《指導(dǎo)意見》與《實(shí)施綱要》在承受主體上的明顯不同。但是對(duì)于街道辦事處執(zhí)法權(quán)的定位，《指導(dǎo)意見》采取了一種穩(wěn)健且具有彈性的做法，即區(qū)級(jí)城市管理部門“可以”向街道“派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，市級(jí)城市管理部門“可以”向市轄區(qū)和街道“派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。這一彈性規(guī)定蘊(yùn)含著兩層意思：是否將執(zhí)法權(quán)下移到街道取決于實(shí)踐需要；即使需要執(zhí)法權(quán)下移到街道，執(zhí)法權(quán)仍歸屬于市或者區(qū)的主管部門，街道執(zhí)法機(jī)構(gòu)在法律地位上屬于上級(jí)執(zhí)法部門的派出機(jī)構(gòu)。將街道執(zhí)法機(jī)構(gòu)定位為派出機(jī)構(gòu)意味著在法律效果上不發(fā)生執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移，新承擔(dān)城管執(zhí)法職能的街道執(zhí)法機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的法律人格，亦不獨(dú)立承擔(dān)因執(zhí)法而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任。在這種情況下，行政執(zhí)法權(quán)重心下移并不是執(zhí)法權(quán)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，而只是行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行方式的改變。
三年之后出臺(tái)的《實(shí)施意見》將行政執(zhí)法權(quán)重心下移作了重大調(diào)整和推進(jìn)。其主要變化有三：其一，行政執(zhí)法權(quán)下移后的承受主體由市縣變?yōu)榱肃l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處。在前述兩個(gè)文件中，行政執(zhí)法權(quán)的縱向調(diào)整主要實(shí)現(xiàn)的是向市縣兩級(jí)傾斜，雖然《指導(dǎo)意見》提及到了街道辦事處這一基層行政組織，但其并非行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)質(zhì)擁有者；而《實(shí)施意見》則明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處不僅是基層執(zhí)法權(quán)的實(shí)施者，而且也是執(zhí)法權(quán)的實(shí)際享有者，因而也是相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)者。其二，行政執(zhí)法權(quán)重心下移的組織形式是綜合執(zhí)法，即通過整合現(xiàn)有分布在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的各站（所）以及分局執(zhí)法力量，組建隸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處的統(tǒng)一綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其三，下移的是執(zhí)法權(quán)中的行政處罰權(quán)，即新組建的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的是相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，而行政處罰以外的其他職權(quán)，則尚未涉及。
為了落實(shí)上述國(guó)家行政執(zhí)法權(quán)重心下移的政策要求，各地陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件，如江蘇省制定的《關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》（2018年）、北京市制定的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見》（2019年）、貴州省印發(fā)的《關(guān)于〈深化綜合行政執(zhí)法改革有關(guān)問題的政策口徑〉的通知》（2019年）等等，行政執(zhí)法權(quán)重心下移有在全國(guó)普遍推廣的趨勢(shì)。
2.行政執(zhí)法權(quán)重心下移的規(guī)范形態(tài)
行政執(zhí)法權(quán)重心下移的規(guī)范形態(tài)來源于立法對(duì)政策的轉(zhuǎn)化。據(jù)筆者梳理，實(shí)踐中行政執(zhí)法權(quán)重心下移的規(guī)范形態(tài)主要體現(xiàn)在設(shè)區(qū)市的立法中�！敖刂�2018年底，《立法法》通過后新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市(239個(gè))、自治州(30個(gè))和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市(4個(gè)),共有273個(gè),已經(jīng)批準(zhǔn)272個(gè)市、州可以開始制定地方性法規(guī)。經(jīng)市州人大及其常委會(huì)審議通過并報(bào)經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)848件。其中,制定立法條例217件,制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)的地方性法規(guī)631件�！痹O(shè)區(qū)市的立法機(jī)關(guān)在制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)方面的法規(guī)時(shí)，為了解決治理中的難題，在具體內(nèi)容上大多將行政法重心下移作為一項(xiàng)重要內(nèi)容予以規(guī)定。由于執(zhí)法權(quán)下移的實(shí)質(zhì)、執(zhí)法權(quán)下移的承受主體及其法律后果并不相同，因而形成了行政執(zhí)法權(quán)重心下移的不同樣態(tài)，故而下文將從重心下移與執(zhí)法權(quán)關(guān)系的視角來觀察行政執(zhí)法權(quán)重心下移政策的法律轉(zhuǎn)化。概括起來可表述為：賦予實(shí)體性行政執(zhí)法權(quán)的重心下移和賦予協(xié)助性行政執(zhí)法權(quán)的重心下移。
一是賦予實(shí)體性的行政執(zhí)法權(quán)。行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)體賦予是指行政執(zhí)法權(quán)重心下移與行政執(zhí)法權(quán)的重新配備和轉(zhuǎn)移處于同一過程，兩者是同一事物的兩個(gè)方面。從立法實(shí)踐來看，便是將某種行政執(zhí)法權(quán)作為實(shí)體性權(quán)力直接賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處不僅是該行政執(zhí)法權(quán)形式上的行使者，而且也是實(shí)質(zhì)上行政執(zhí)法權(quán)的擁有者。筆者在搜集資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，設(shè)區(qū)市立法中賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處實(shí)體性行政執(zhí)法權(quán)的情形最為普遍，幾乎每個(gè)設(shè)區(qū)市均可以找到立法例。例如，《資陽市違法建設(shè)治理辦法》第6條第2款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按照法定職責(zé)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村違法建設(shè)治理工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法部門、城市綜合行政執(zhí)法部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以下簡(jiǎn)稱為查處機(jī)關(guān)�！庇秩�，《常州市違法建設(shè)治理辦法》第6條第2款規(guī)定：“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)履行違法建設(shè)屬地管理職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法建設(shè)，并依照職權(quán)實(shí)施違法建設(shè)查處的相關(guān)工作�！�
二是賦予協(xié)助性的行政執(zhí)法權(quán)。在行政法學(xué)的概念體系中并沒有協(xié)助性行政執(zhí)法權(quán)的表述。在本文中“協(xié)助性行政執(zhí)法權(quán)”是指雖然發(fā)生行政權(quán)的下移，但獲得行政權(quán)的組織并無實(shí)質(zhì)意義的處置權(quán)，其職權(quán)的主要內(nèi)容在于協(xié)助執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)，即協(xié)助性行政執(zhí)法權(quán)只具有程序法意義。在賦予協(xié)助性行政執(zhí)法權(quán)的場(chǎng)合，有的直接使用了“協(xié)助”的字樣，如《佛山市違法建設(shè)查處暫行辦法》第6條第2款規(guī)定：“街道辦事處協(xié)助區(qū)城市管理行政執(zhí)法部門開展對(duì)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的違法建設(shè)查處工作�！庇秩纭断尻柺蟹揽睾筒樘庍`法建設(shè)辦法》第17條第1款規(guī)定：“ 村（居）民委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)巡查發(fā)現(xiàn)本區(qū)域內(nèi)違法建設(shè)行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)勸阻、制止；經(jīng)勸阻未能制止的，應(yīng)當(dāng)立即向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處報(bào)告，并協(xié)助做好查處違法建設(shè)工作�！庇械碾m未直接采用協(xié)助的字樣，但實(shí)質(zhì)上其職責(zé)只是相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)的協(xié)助手段，如《撫順市城區(qū)禁止違法建設(shè)管理規(guī)定》第7條規(guī)定：“區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立違法建設(shè)巡查制度。區(qū)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)、街道辦事處、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等單位，應(yīng)當(dāng)劃分巡查責(zé)任區(qū)，確定巡查責(zé)任人。巡查責(zé)任人應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行巡查，巡查周期不得超過3日。巡查責(zé)任人在其巡查責(zé)任區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)立即向區(qū)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)告�！痹谶@個(gè)規(guī)定中，雖然要求街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府承擔(dān)巡查職能，但職能的內(nèi)容在于發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)這一事實(shí)并依法予以報(bào)告，而不是直接查處。從行政執(zhí)法權(quán)的具體實(shí)施來看，體現(xiàn)為一系列過程，故而現(xiàn)代行政程序法成了行政執(zhí)法權(quán)制度化的主要面向。在行政處罰權(quán)實(shí)施的系列過程中，發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象是很多情形下開展執(zhí)法調(diào)查、作出處罰決定的基礎(chǔ)。發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象并報(bào)告雖不是違法建設(shè)查處權(quán)本身，但為違法建設(shè)查處權(quán)的順利展開提供了必要支持。
（二）行政執(zhí)法權(quán)重心下移的實(shí)踐樣態(tài)
按照應(yīng)然的邏輯，黨和國(guó)家政策為行政執(zhí)法權(quán)重心下移確定了基本的方向，立法則為行政執(zhí)法權(quán)重心下移提供了直接的制定法依據(jù)，執(zhí)法機(jī)關(guān)則依政策和法律規(guī)范來具體實(shí)施。但這必須滿足一個(gè)基本條件，即制度供給的自足性。然而從上文行政執(zhí)法權(quán)重心下移制度表達(dá)的分析來看，政策仍是調(diào)整行政執(zhí)法權(quán)重心下移的基本方式，即便是有零星的地方性法規(guī)涉及到了這個(gè)問題，彼此之間的規(guī)定也并不一致。這必定使得行政執(zhí)法權(quán)重心下移在實(shí)務(wù)操作中，具有遵循政策和規(guī)范的同時(shí)又有偏離政策與規(guī)范的傾向。為了從動(dòng)態(tài)的、多維的角度更透徹地了解行政執(zhí)法權(quán)重心下移，診斷其中可能蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，從而為制度建設(shè)提供一定的前設(shè)和具體思路，筆者認(rèn)為有必要對(duì)其實(shí)踐樣態(tài)做一簡(jiǎn)要梳理。出于不同的研究視角和考察目的，對(duì)行政執(zhí)法權(quán)重心下移實(shí)踐的類型化處理就會(huì)有不同的思路和方法。在行政法學(xué)的視野中，審慎賦予權(quán)力、有效規(guī)范權(quán)力始終是一個(gè)重要的議題，而在行政執(zhí)法權(quán)重心下移的實(shí)踐中，其所下移的權(quán)力大小則是值得我們?nèi)フJ(rèn)真把握的一條線索。
一是職權(quán)全面擴(kuò)張型的行政執(zhí)法權(quán)重心下移。在前文所述的中央文件和相關(guān)地方性法規(guī)文本中，對(duì)行政執(zhí)法權(quán)重心下移所涉及的職能范圍都有一個(gè)大致的劃定，但實(shí)踐中卻存在著職權(quán)全面擴(kuò)張型的情形。所謂職權(quán)全面擴(kuò)張型的行政執(zhí)法權(quán)重心下移，指的是在推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移時(shí)，采取一攬子授權(quán)或概括性授權(quán)的方法，將行政執(zhí)法權(quán)不做細(xì)分地下移到基層。例如，北京市《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見》明確提出：“街道黨工委、辦事處依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)黨委、政府的授權(quán)，代表區(qū)委區(qū)政府對(duì)轄區(qū)黨的建設(shè)、公共服務(wù)、城市管理、社會(huì)治理等行使綜合管理職能，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)�！币庖娭兴信e的諸如公共服務(wù)職能、城市管理職能和社會(huì)治理職能均極為模糊和具有涵蓋性，其外延不易把握，甚至想要就其中的任何一項(xiàng)劃出一條明晰的界限都十分困難。
二是職權(quán)委托型的行政執(zhí)法權(quán)重心下移。職權(quán)委托型行政執(zhí)法權(quán)重心下移是目前實(shí)踐中最為常見的一種方式，它是指上級(jí)人民政府或者職能部門將行政執(zhí)法權(quán)委托給下級(jí)人民政府或者下級(jí)職能部門以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移的方式。例如，安徽阜陽市所采取的便是“橫向整合力量，縱向委托到位”的改革方式，其鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接接受縣主管部門的委托對(duì)外行使行政執(zhí)法權(quán)。實(shí)質(zhì)上，委托式的執(zhí)法權(quán)重心下移既沒有改變執(zhí)法權(quán)的歸屬，也沒有改變行政法上法律后果的承擔(dān)，所改變的僅僅是權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。
三是承受國(guó)家政策型的行政執(zhí)法權(quán)重心下移。承受國(guó)家政策型的行政執(zhí)法權(quán)重心下移是指按照中央政策的要求，執(zhí)法權(quán)重心下移限于城市管理，下移的執(zhí)法權(quán)內(nèi)容以行政處罰權(quán)為主，一般不涉及其他權(quán)力。例如，甘肅省城管體制改革的主要做法便是在整合城市管理委員會(huì)和城市管理綜合行政執(zhí)法局的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“委局合一”，由該委員會(huì)作為政府組成部門，集中行使包括市容環(huán)境、城市規(guī)劃等在內(nèi)的行政處罰權(quán)；然后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道派出執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)職能下移。
三、行政執(zhí)法權(quán)重心下移的理論重述
綜上所述，行政執(zhí)法權(quán)重心下移這一事物無論是制度表達(dá)還是實(shí)踐樣態(tài)，在不同的管理領(lǐng)域和行政區(qū)域呈現(xiàn)出了明顯的“多樣性”，體現(xiàn)為職權(quán)承受主體、下移的執(zhí)法權(quán)范圍以及賦權(quán)形式等方面的差異。而且我們預(yù)測(cè)，隨著行政執(zhí)法體制改革的進(jìn)一步深入，行政執(zhí)法權(quán)重心下移將會(huì)成為一種越來越普遍化的行政現(xiàn)象，其“多樣性”亦必定更加復(fù)雜。針對(duì)紛繁復(fù)雜的行政執(zhí)法權(quán)重心下移這一熱現(xiàn)象，我們需要冷思考的是，行政執(zhí)法權(quán)重心下移應(yīng)否遵循相應(yīng)的基本規(guī)則？如果應(yīng)當(dāng)遵循，那么基本規(guī)則該如何構(gòu)成？設(shè)定規(guī)則應(yīng)考慮哪些因素？如果我們不能妥當(dāng)?shù)貙?duì)這些問題作出相應(yīng)的闡明，并在制度建設(shè)的基本方面達(dá)成共識(shí)，那么行政執(zhí)法權(quán)重心下移的多樣性就可能異化為“亂象”，這對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)重心下移這一新的治理機(jī)制在理論體系的融入及其實(shí)踐功能的發(fā)揮均是不利的。在開展上述問題的討論之前，筆者認(rèn)為有必要回到行政執(zhí)法權(quán)重心下移的實(shí)然和應(yīng)然邏輯之中，認(rèn)真梳理和厘清其中的基本理論問題，從而為行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度建設(shè)找到相應(yīng)的理論坐標(biāo)。在筆者看來，對(duì)行政執(zhí)法權(quán)重心下移基本理論問題的探討離不開本體和價(jià)值這兩個(gè)維度的思考，前者屬于“是”的體認(rèn)，后者則屬于“意義”的追問。
（一）行政執(zhí)法權(quán)重心下移的“本體”體認(rèn)
本體是以事物“本然的狀況或性質(zhì)”為認(rèn)知目的學(xué)說，故而研究事物的本體問題就是要將事物的一般特性挖掘出來，即從特定的時(shí)空條件出發(fā)，來剖析該事物的基本構(gòu)成、主要形態(tài)及特定內(nèi)涵，以便于人們識(shí)別、把握和理解。就行政執(zhí)法權(quán)的重心下移而言，探究其本體的意義除了便于人們認(rèn)知以外，更為重要的是為制度建設(shè)提供恰當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)。據(jù)此，行政執(zhí)法權(quán)重心下移基本構(gòu)成及其法律定位應(yīng)是本體研究的主要內(nèi)容，因?yàn)榍罢哧U明的是行政執(zhí)法權(quán)重心下移制度化和規(guī)范化的基本著力點(diǎn)，后者則試圖揭示行政執(zhí)法權(quán)重心下移是行政法中的一個(gè)體系性問題，而不僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部的職能調(diào)整，故而需要行政組織法及行政行為法的結(jié)構(gòu)性應(yīng)對(duì)。
首先是行政執(zhí)法權(quán)重心下移的構(gòu)成要素。行政執(zhí)法權(quán)重心下移作為一種新生事物，在其基本內(nèi)涵及構(gòu)成要素尚未確定的情況下，是不可能抓住制度化的著力點(diǎn)的，因此準(zhǔn)確把握其內(nèi)在規(guī)定性，是我們對(duì)其進(jìn)行制度化的先決條件。同時(shí)，制度化又是推進(jìn)實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)重心下移的基礎(chǔ)，因?yàn)樾姓䦂?zhí)法權(quán)重心下移不僅涉及到行政系統(tǒng)權(quán)力的配置及其運(yùn)行的變化，也與被管理對(duì)象的權(quán)益保障及其救濟(jì)緊密相關(guān)，因而規(guī)則對(duì)行政執(zhí)法權(quán)重心下移而言，具有構(gòu)成性意義。在筆者看來，行政執(zhí)法權(quán)重心下移是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)以授權(quán)的形式將行政執(zhí)法權(quán)賦予基層政權(quán)，或者將行政執(zhí)法權(quán)重新分配給下級(jí)執(zhí)法部門，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)良性治理的一種手段。雖然研究者基于不同視角和不同研究目的，在解構(gòu)其基本要素時(shí)未必完全一致，但如果從行政法的角度來說，主體、職責(zé)與權(quán)限、責(zé)任這三個(gè)要素?zé)o疑是至關(guān)重要的。
其一，主體即行為的實(shí)施者。行政執(zhí)法權(quán)重心下移的主體有兩個(gè)：一是授權(quán)主體。在行政執(zhí)法權(quán)重心下移實(shí)施之前，行政執(zhí)法權(quán)是客觀存在的，執(zhí)法對(duì)象也是客觀存在的，但由于執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法對(duì)象之間的不匹配，導(dǎo)致執(zhí)法無法達(dá)到預(yù)期效果，因而只能通過調(diào)整職權(quán)配置來改變現(xiàn)有法定的執(zhí)法主體。改變現(xiàn)有法定執(zhí)法主體，無疑需要特定國(guó)家機(jī)關(guān)依法定程序方可實(shí)施，否則整個(gè)執(zhí)法權(quán)的配置就會(huì)處在一種無序狀態(tài)。二是受權(quán)主體，即執(zhí)法權(quán)的承受主體。它是執(zhí)法權(quán)的具體實(shí)施者，必須具備獨(dú)立的人格和法律地位，否則即便“以自己的名義作出具體行政行為，但因其沒有取得法定行政主體資格，不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任”，因而也不是適格的主體。
其二，職責(zé)和權(quán)限。職責(zé)和權(quán)限是行政執(zhí)法權(quán)重心下移的核心，其中職責(zé)解決的是執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)干什么的問題，而權(quán)限表明的是執(zhí)法主體能在多大程度和范圍內(nèi)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行為。按照政治理論的一般原理，職責(zé)與權(quán)限具有天然一體兩面的依存關(guān)系，即下放權(quán)限，職責(zé)增加；收回權(quán)限，職責(zé)減少。由此，可以斷定，當(dāng)權(quán)限尚未下放的情形下，過于強(qiáng)調(diào)基層的職責(zé)是站不住腳的；同理，只要權(quán)限已經(jīng)下放，哪怕在相關(guān)文件中并沒有將職權(quán)承受主體的職責(zé)予以明確，其履行與職權(quán)相對(duì)應(yīng)的職責(zé)亦是正當(dāng)?shù)�。顯然，在職責(zé)與權(quán)限的關(guān)系中，權(quán)限是決定性因素，即權(quán)限大小決定職責(zé)大小。
其三，責(zé)任。按照學(xué)者的分析，責(zé)任在本質(zhì)上屬于第二性義務(wù)，即它是“由于侵犯法定權(quán)利或違反法定義務(wù)而引起的、由專門國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)定并歸結(jié)于法律關(guān)系有責(zé)主體的、帶有直接強(qiáng)制性的義務(wù)，即由于違反第一性法定義務(wù)而招致的第二性義務(wù)”。在政治學(xué)和公法學(xué)中，責(zé)任是一個(gè)核心范疇，因而也是公法權(quán)利義務(wù)中的貫穿性機(jī)制，這是因?yàn)椤柏?zé)任是對(duì)權(quán)力如何運(yùn)用的規(guī)范性描述，是對(duì)權(quán)力行使過程和行使方式的規(guī)定，沒有按照責(zé)任規(guī)定行使權(quán)力就違背了責(zé)任的要求”。行政執(zhí)法權(quán)重心下移這一制度中，授權(quán)主體通過行政執(zhí)法權(quán)限的下移，為新的執(zhí)法主體順利履行職責(zé)提供了基本保障，同時(shí)也意味著新的執(zhí)法主體在履行職責(zé)過程中應(yīng)當(dāng)以其所賦予的職權(quán)為限，不得超越職權(quán)范圍，并遵守相應(yīng)的法律程序，否則就需承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。
其次是行政執(zhí)法權(quán)重心下移的法律定位。在管理的高度組織化和社會(huì)相對(duì)封閉的科層體制中，權(quán)力總是具有向上集中的傾向，在此場(chǎng)域中行政執(zhí)法權(quán)重心下移不可能是個(gè)“問題”。但行政執(zhí)法體制的這一格局隨著“單位制”的解體和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快而被打破，基層社會(huì)治理的復(fù)雜性及其在國(guó)家治理體系中的重要性逐漸突顯，客觀上需要基層承擔(dān)起越來越多的社會(huì)管理職能，行政執(zhí)法權(quán)重心下移就成了執(zhí)法體制改革理論和實(shí)踐關(guān)注的問題。隨著行政執(zhí)法權(quán)重心下移的普遍化和進(jìn)一步深入，它的行政法定位自然就是我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真予以對(duì)待并作出回答的問題，因?yàn)閷?duì)該問題的解答可能會(huì)直接關(guān)涉到“法律與行政的關(guān)系”這個(gè)公法學(xué)的“原問題”。
行政執(zhí)法權(quán)重心下移行政法定位的探討可從如下問題切入，即行政執(zhí)法權(quán)重心下移主要屬于行政執(zhí)法權(quán)內(nèi)部的優(yōu)化還是行政執(zhí)法制度體系的一般性規(guī)則？如果是前者，那么行政執(zhí)法權(quán)重心下移原則上屬于行政自我規(guī)制問題，其規(guī)制載體更多地體現(xiàn)為內(nèi)部行政法，與立法無涉；如果是后者，那么它就是行政執(zhí)法中的體系性問題，其所輻射的范圍既包括行政執(zhí)法系統(tǒng)的內(nèi)部，還包括行政執(zhí)法系統(tǒng)之外法律與行政的關(guān)系，甚至在很大程度上，法律與行政的關(guān)系才是其中的主要方面。從行政執(zhí)法權(quán)重心下移的實(shí)踐來看，筆者更傾向于從后者的意義上來理解其在行政法中的定位。理由如下：其一，在具體內(nèi)容上，行政執(zhí)法權(quán)重心下移不僅涉及內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整，還涉及機(jī)構(gòu)的撤并或者重新設(shè)置以及責(zé)任的劃定。盡管權(quán)力調(diào)整是行政執(zhí)法權(quán)重心下移的核心，但絕不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為重心下移就是權(quán)力在既有機(jī)構(gòu)之間的重新調(diào)配，而往往需要在基層形成新的權(quán)力和責(zé)任的承受主體。一般而言，在基層政權(quán)組織中形成權(quán)力和責(zé)任的新的承受主體必須具有明確的組織法或其他專門的法律依據(jù)，否則新的行政組織難以獲得實(shí)體法上的正當(dāng)性支持。其二，在法律效果上，由于行政執(zhí)法權(quán)重心下移不僅影響了行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也因?yàn)闄?quán)力的行使主體以及運(yùn)行方式的改變影響到了行政相對(duì)人的權(quán)益，因此規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度載體不僅是內(nèi)部規(guī)則，還需要有外在的法律規(guī)范，即內(nèi)部規(guī)則主要作為外在法律規(guī)范的具體實(shí)施基準(zhǔn)而發(fā)揮作用。其三，在廣度上，行政執(zhí)法權(quán)重心下移不是行政執(zhí)法體制中某一部門現(xiàn)象，而是諸多執(zhí)法部門面臨的共同問題。既然是共同問題，就一定會(huì)催生適用于這一普遍現(xiàn)象的共同原則和規(guī)則。
綜上，將行政執(zhí)法權(quán)重心下移視為行政執(zhí)法制度體系的一般性規(guī)則是合適的。在筆者看來，我們可以從實(shí)踐和理論兩個(gè)方面來進(jìn)一步延展這一定位的意義：其一，在實(shí)踐上，這一定位意味著重心下移將是我國(guó)未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)調(diào)適行政執(zhí)法權(quán)配置和理順行政執(zhí)法體系的重要原則。要想落實(shí)這一重要原則，在宏觀上要求修訂《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《行政處罰法》以及重新制定《街道辦事處條例》時(shí)，應(yīng)當(dāng)為執(zhí)法權(quán)重心的下移預(yù)留出足夠的制度空間；在具體領(lǐng)域立法時(shí)應(yīng)當(dāng)從權(quán)限范圍的框定、運(yùn)行流程的安排以及法律責(zé)任的設(shè)定等環(huán)節(jié)入手，為執(zhí)法權(quán)重心下移提供切實(shí)的法律依據(jù)和規(guī)范基礎(chǔ)。其二，在理論上，需要反思以傳統(tǒng)科層制為基礎(chǔ)的行政法原則與知識(shí)體系，在堅(jiān)守行政合法性和有效性原則的前提下，尋求行政執(zhí)法權(quán)重心下移之權(quán)力體系、行為體系以及責(zé)任體系融入行政法框架的有效通道。
（二）行政執(zhí)法權(quán)重心下移的價(jià)值及其悖反
從行政執(zhí)法權(quán)重心下移的相關(guān)文本來分析，其價(jià)值意義主要蘊(yùn)含于基層治理這一重大背景之中，即行政執(zhí)法權(quán)重心下移的價(jià)值體現(xiàn)為其對(duì)基層治理所能帶來的積極意義。具體而言包括兩個(gè)方面：一是執(zhí)法作為一種治理手段與基層社會(huì)治理之間的契合；二是行政執(zhí)法權(quán)重心下移所帶來的執(zhí)法效率提升有利于基層社會(huì)治理中某些問題的解決。
第一，行政執(zhí)法手段與基層社會(huì)治理體系之間的契合與沖突。在預(yù)期的制度安排中，之所以選擇執(zhí)法權(quán)重心下移這一策略，是因?yàn)闆Q策者看中了執(zhí)法手段在解決基層社會(huì)治理中某些問題的能力，即執(zhí)法權(quán)重心下移契合了基層的實(shí)踐需求，具有正當(dāng)性。但筆者擔(dān)心的問題也恰恰在此，即行政執(zhí)法權(quán)重心下移真的能解決基層治理中的所有問題嗎？會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象呢？習(xí)近平總書記深刻指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策�！边@一論斷說明，當(dāng)我們?cè)诿鎸?duì)基層社會(huì)問題的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)具有整全性、系統(tǒng)性思維，避免圍繞表面現(xiàn)象做文章、解決表面問題找思路的做法，否則不僅于事無補(bǔ)，還會(huì)制造出新的問題。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)反思行政執(zhí)法與基層社會(huì)治理的關(guān)系，即執(zhí)法既可作為解決基層社會(huì)治理中某些問題的手段，但又不能將解決基層問題希望完全寄托于執(zhí)法。正如有的學(xué)者所洞見到的那樣：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處“所承擔(dān)的職能事項(xiàng)和基層社會(huì)治理任務(wù)首要及基礎(chǔ)性的恐怕不是執(zhí)法，因而應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法置于基層社會(huì)治理中而非單獨(dú)優(yōu)先來考量”。
那么，如何尋求執(zhí)法手段與基層治理體系的契合，而防止執(zhí)法手段與基層社會(huì)治理的沖突呢？筆者認(rèn)為應(yīng)厘清以下兩個(gè)問題：一是到底是執(zhí)法權(quán)下移還是管理權(quán)下放？這一問題可以化約為，我們所面對(duì)的基層社會(huì)治理問題是應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化執(zhí)法體制來解決還是可通過轉(zhuǎn)變政府職能來解決。如果是屬于前者，那么通過行政執(zhí)法權(quán)重心的下移也許能達(dá)致制度的正向效果；但如果屬于后者，其解決之道在于重新劃定政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以消解基層社會(huì)治理的某些空白，形成政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)以及村居自治的良性互動(dòng)，即通過“進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，將有效激發(fā)基層治理體系的活力、創(chuàng)造力”。也就是說，在后者情形下，如果仍將執(zhí)法權(quán)重心下移來作為解決方案不僅是藥不對(duì)癥，而且還可能人為地制造或激發(fā)基層社會(huì)治理中的矛盾。二是到底是處罰權(quán)下移還是其他？筆者曾指出：社會(huì)治理“對(duì)于政府管理行為的意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，即在政府管理行為的形成上從權(quán)力性走向關(guān)系性、在權(quán)力運(yùn)作方式上從強(qiáng)制性走向柔性、在權(quán)力實(shí)施重心上從前置審批走向事后監(jiān)管”。換言之，在提倡治理的語境中，合作、協(xié)商是重要的機(jī)制，單純依賴以強(qiáng)制、處罰為核心的手段是不能達(dá)到治理效果的。但如果我們考察行政執(zhí)法權(quán)重心下移的實(shí)踐則可發(fā)現(xiàn)，下移到基層的幾乎是清一色的以行政處罰權(quán)為中心的強(qiáng)制性權(quán)力，至于指導(dǎo)、鼓勵(lì)、協(xié)商等合作方式則被人為地遮蔽掉了。如果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處完全依靠強(qiáng)制手段來治理基層社會(huì)，那么能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理效果、是否產(chǎn)生新的沖突，筆者對(duì)此不無焦慮。
第二，行政執(zhí)法權(quán)重心下移的效率追求及其與合法性的內(nèi)在緊張。行政執(zhí)法權(quán)重心下移有利于提高行政效率是當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界普遍接受的，相關(guān)表述也在前文有所涉及，在此不再贅述。下文僅就行政執(zhí)法權(quán)重心下移在追求行政執(zhí)法效率時(shí)，對(duì)合法性底線不恰當(dāng)?shù)那懈钸M(jìn)行論證。有學(xué)者指出：“推進(jìn)執(zhí)法力量下沉，面臨的首要法律障礙，就是基層部門的執(zhí)法權(quán)限不夠。”為了解決執(zhí)法權(quán)重心下移與基層執(zhí)法權(quán)限不夠的矛盾，實(shí)踐中要么采取委托的形式來推動(dòng)執(zhí)法權(quán)重心下移，要么通過紅頭文件或者內(nèi)部決議等形式直接賦予基層以執(zhí)法權(quán)，但無論在何種情形下，都脫離不了合法性的拷問。在委托場(chǎng)合，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處能否作為受托組織本就是存有疑慮的，因?yàn)椤缎姓幜P法》明確規(guī)定的受托組織是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處顯然不是事業(yè)組織，而是行政機(jī)關(guān)。不僅如此，要實(shí)現(xiàn)基層治理目標(biāo)，客觀上又需要大量的執(zhí)法權(quán)，因而超越委托范圍或者含混委托就是常態(tài)。在授權(quán)場(chǎng)合則合法性問題更為凸顯，因?yàn)檫@需要厘清誰可授權(quán)、通過什么形式授權(quán)以及授予職權(quán)的范圍等問題。
作為制度或者治理機(jī)制的行政執(zhí)法權(quán)重心下移，應(yīng)當(dāng)符合哪些大家所能共同接受的規(guī)則恐怕又是一個(gè)仁者見仁的話題，但以下幾個(gè)方面無疑是極為必要且不會(huì)引起爭(zhēng)議：其一，形式上的合法性。作為一種制度表達(dá)形式，行政執(zhí)法權(quán)重心下移滿足形式上合法性是最基本的要求。從行政執(zhí)法權(quán)重心下移的構(gòu)成要素來分析，其合法性主要包括主體合法和職責(zé)權(quán)限合法兩個(gè)方面。其二，權(quán)責(zé)配置上的一致性。權(quán)責(zé)的一致性意味著：“一方面，為保證責(zé)任主體順利履行其職責(zé)和義務(wù)，必須賦予其足夠的權(quán)力。假使責(zé)任主體不能擁有足夠的權(quán)力，就無法承擔(dān)起應(yīng)有職責(zé)并履行其相應(yīng)義務(wù)。另一方面，責(zé)任主體所擁有的權(quán)力應(yīng)以其能夠履行職責(zé)和義務(wù)為限�！睆闹贫葮�(gòu)建的角度而言，權(quán)責(zé)一致性可以表述為責(zé)任規(guī)則與權(quán)力規(guī)則的對(duì)應(yīng)性，即在結(jié)構(gòu)上權(quán)力規(guī)則與責(zé)任規(guī)則形成呼應(yīng)，在內(nèi)容上權(quán)力大小與責(zé)任承擔(dān)形成比例。其三，結(jié)構(gòu)上的協(xié)調(diào)性。結(jié)構(gòu)上的協(xié)調(diào)性在體現(xiàn)為兩個(gè)層面：一是行政執(zhí)法權(quán)重心下移作為一個(gè)獨(dú)立結(jié)構(gòu)，其內(nèi)在組成部分之間是協(xié)調(diào)的。如職責(zé)大小與履職能力的協(xié)調(diào)，包括履行職責(zé)的人財(cái)物條件、法律后果的承受能力等等。二是將行政執(zhí)法權(quán)重心下移作為一個(gè)整體與其他制度之間的協(xié)調(diào)。如行政執(zhí)法權(quán)重心下移更多的是組織法和行為法范疇的內(nèi)容，但當(dāng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府與街道辦事處承擔(dān)了更多下沉的職能之后，其以被告身份參加訴訟活動(dòng)就必定會(huì)大為增加，則明顯屬于訴訟法的內(nèi)容；又如行政執(zhí)法權(quán)重心下移之后，原來的行政執(zhí)法主體不再擁有相應(yīng)的行政執(zhí)法職能，那么其職能如何界定，其與新的執(zhí)法主體之間關(guān)系如何理順，等等。
四、行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度再造
如果說上文的理論重述為行政執(zhí)法權(quán)重心下移確定了制度建設(shè)的著力點(diǎn)、制度正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)以及該制度在行政法體系中的定位，那么接下來的問題便是制度建構(gòu)的具體展開。雖然行政執(zhí)法權(quán)重心下移不是一種獨(dú)立的形態(tài)，更不是某一具體行政行為形式，無法設(shè)計(jì)出整齊劃一的法律規(guī)制機(jī)制，但其在實(shí)質(zhì)上是處置國(guó)家權(quán)力的一種方式，故制約和規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的某些原理和做法仍可適用于其中。在行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度安排和實(shí)踐推進(jìn)中，“屬地管理”原則自始至終極為關(guān)鍵，它不僅構(gòu)成了行政執(zhí)法權(quán)重心應(yīng)當(dāng)下移與否的基本理?yè)?jù)，同時(shí)也成為了評(píng)判行政執(zhí)法權(quán)重心下移效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。正如《指導(dǎo)意見》所強(qiáng)調(diào)的，要“按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則”來推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移。因此，本文中行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度構(gòu)建亦從對(duì)“屬地管理”原則的批判入手。
（一）“屬地管理”原則適用的有限性
屬地管理是從地緣性概念中延伸出來的行政管理原則，體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)在行政事務(wù)處理中的分工和權(quán)限。在我國(guó)，“屬地管理”作為行政管理的一項(xiàng)原則是有相應(yīng)法律依據(jù)的。在憲法和組織法意義上，屬地管理是以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的，即不同的行政區(qū)域有不同的國(guó)家機(jī)關(guān)體系（包括執(zhí)法體系），相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)自然就負(fù)有本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)行政事務(wù)的管理職能。在具體法律規(guī)范中，對(duì)此作了進(jìn)一步的肯定和細(xì)化。例如《行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”其中，“違法行為發(fā)生地”是一個(gè)廣義概念，既包括違法行為著手地和實(shí)施地，又包括危害結(jié)果發(fā)生地甚至是違法行為經(jīng)過地。但是，如果將貫徹實(shí)施屬地管理原則作為行政執(zhí)法權(quán)重心下移的貫穿性標(biāo)準(zhǔn)，并以此為各種職責(zé)權(quán)限下移到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處的合法性作出辯護(hù)，那么在筆者看來依然是不充分的。對(duì)此，有以下三個(gè)方面的反駁理由：
其一，行政執(zhí)法權(quán)重心下移本身的限度。首先我們應(yīng)當(dāng)清楚地意識(shí)到，無論是治理重心下移還是執(zhí)法權(quán)重心下移，其所表征的僅僅是重心向下層的適度傾斜，而非意味著上級(jí)政府及其職能部門把本應(yīng)屬于自己的管理事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處。行政執(zhí)法權(quán)重心下移實(shí)際上是一個(gè)有特定指向的相對(duì)概念，即相對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)一直或者主要懸置于較高行政層級(jí)而言，需要將重心向下移動(dòng)，而下移的合理結(jié)果是行政執(zhí)法權(quán)在原行政執(zhí)法主體與新的行政執(zhí)法主體之間進(jìn)行了調(diào)整。故而，行政執(zhí)法權(quán)重心下移只是“重心”的下移，而非所有執(zhí)法權(quán)的下放。
其二，分級(jí)負(fù)責(zé)原則對(duì)屬地管理原則的制約。屬地管理原則只是指導(dǎo)行政執(zhí)法權(quán)重心下移的原則之一，除了前文提及的權(quán)責(zé)一致原則外，還有一個(gè)與屬地管理相伴出現(xiàn)的原則——分級(jí)負(fù)責(zé)。最早將“分級(jí)負(fù)責(zé)”作為確立管理體制的重要原則是1995年的《信訪條例》，2005年修訂的《信訪條例》則直接表述為“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”。之后這一原則在公共衛(wèi)生、消防救災(zāi)、廢棄物管理以及網(wǎng)絡(luò)意識(shí)等領(lǐng)域得到了普遍運(yùn)用。分級(jí)負(fù)責(zé)，顧名思義就是按照行政事務(wù)的屬性及其重要程度來確定管轄，每一級(jí)分別承擔(dān)每一級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。從屬地管理與分級(jí)負(fù)責(zé)的關(guān)系來說，兩者均是以行政事務(wù)的縱向劃分為指向的，其區(qū)別在于，行政區(qū)劃是屬地管理的基礎(chǔ)，而行政事務(wù)的屬性或者重要程度是確立管理順序和責(zé)任級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)。從二者的關(guān)系中，我們可以推斷出分級(jí)負(fù)責(zé)在事實(shí)上對(duì)屬地管理形成的制約，即某些應(yīng)當(dāng)按照屬地管理原則確定管轄主體的行政事務(wù)，可能因其屬性或者重要程度而改變了管轄主體。
其三，歸口管理與屬地管理的協(xié)調(diào)。歸口管理是按照系統(tǒng)分工的原理、以不同行業(yè)為基礎(chǔ)確定行政事務(wù)的管理部門，故又稱為行業(yè)管理。歸口管理的目的在于防止多頭管理和管理中的推諉與缺位，它是新中國(guó)成立以來我國(guó)行政管理的基本模式。在實(shí)踐中，這一模式不斷被相關(guān)立法所強(qiáng)化，雖然我國(guó)經(jīng)歷了多次結(jié)構(gòu)調(diào)整，但迄今這一模式仍未發(fā)生根本改變。如果說屬地管理可以表述為“守土有責(zé)”——縱向的行政層級(jí)，那么歸口管理則可稱之為“各司其職”——橫向的主管部門，通過縱向政府層級(jí)的確立到橫向主管職能部門的明晰，實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政管理的有序和效率。然而問題在于，我國(guó)基層政權(quán)體系中并沒有主管部門的設(shè)置，故當(dāng)行政執(zhí)法權(quán)下移到基層之后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處既是形式上的責(zé)任者，又是實(shí)質(zhì)上的具體實(shí)施者。由此形成的結(jié)果是，行政執(zhí)法的重心從歸口管理部門轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處，系統(tǒng)化的歸口管理體制在這個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生了斷裂；隨著行政執(zhí)法重心的整體轉(zhuǎn)移，歸口管理亦必定呈現(xiàn)出被虛化的趨勢(shì)。這對(duì)于我國(guó)行政體制乃至憲法制度而言都是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。
以上表明，當(dāng)人們將“屬地管理”原則作為行政執(zhí)法權(quán)重心下移的基本依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)屬地管理作為行政執(zhí)法權(quán)重心下移的基本落腳點(diǎn)時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)考慮行政執(zhí)法權(quán)重心下移本身的限度，還需認(rèn)真對(duì)待分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口管理等因素對(duì)它的影響及其可能的制約作用。易言之，我們不能僅僅以“屬地管理”“守土有責(zé)”等為由，一股腦地、不加區(qū)別地將行政執(zhí)法權(quán)下移到基層，否則，既與執(zhí)法權(quán)重心下移的制度意涵相悖，也會(huì)影響到我國(guó)整個(gè)行政體制框架。
（二）完善行政執(zhí)法權(quán)重心下移具體制度的進(jìn)路
下文從受權(quán)主體適格、授權(quán)主體法定和下移權(quán)限適度展開探討。
第一，受權(quán)主體適格。行政執(zhí)法權(quán)重心下移在實(shí)質(zhì)上是改變現(xiàn)有法定的執(zhí)法主體。從受權(quán)主體的角度來說，實(shí)踐中行政執(zhí)法權(quán)重心下移有兩種表現(xiàn)形態(tài)：一是上級(jí)職能部門的行政執(zhí)法權(quán)向下級(jí)職能部門下移，如市級(jí)城管部門執(zhí)法權(quán)向市轄區(qū)城管部門下移；二是上級(jí)人民政府或者職能部門向基層行政組織下移，如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處在當(dāng)前的行政執(zhí)法權(quán)重心下移中普遍獲得了大量的行政執(zhí)法權(quán)。在第一種情形中，受權(quán)主體原本就是具有執(zhí)法職能的組織，行政執(zhí)法權(quán)重心下移對(duì)該主體而言，涉及的法律問題不過是執(zhí)法職權(quán)的增加，而無關(guān)乎資格。第二種情形則不同，受權(quán)主體原本并不是真正意義的執(zhí)法主體，故而執(zhí)法的主體資格問題是需要審視。
從現(xiàn)有的一些研究來看，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的行政執(zhí)法主體資格是從《憲法》和《地方組織法》中推導(dǎo)出來的。根據(jù)《地方組織法》第60條的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的職權(quán)包括：執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利以及辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。從上述規(guī)定來看，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的權(quán)限（包括執(zhí)法權(quán)限）既非常廣泛，又非常模糊。之所以說廣泛，是因?yàn)猷l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的職權(quán)范圍包括了行政管理的基本方面；之所以說模糊，是因?yàn)樯鲜鲆?guī)定中既看不到行政處罰權(quán)，也無法閱讀出行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)的內(nèi)容，而這些均為行政執(zhí)法權(quán)的基本內(nèi)容。因此，判斷鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的行政執(zhí)法主體資格，必須結(jié)合其他單行法律法規(guī)的具體規(guī)定才能得出結(jié)論。
然而吊詭的是，在規(guī)范最為重要的行政執(zhí)法權(quán)之一行政處罰權(quán)的《行政處罰法》中，則明確對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的行政處罰主體資格作了相對(duì)排除。該法第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”這條規(guī)定表明，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處不享有行政處罰權(quán)是原則，享有行政處罰權(quán)是例外（即法律、行政法規(guī)的明確授權(quán)）。在行政強(qiáng)制領(lǐng)域，亦大體如此，行政強(qiáng)制措施的實(shí)施必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定；行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)除非有法律的特殊規(guī)定，否則歸人民法院行使。由此可以看出，在當(dāng)下的制度體系中，縣級(jí)以上人民政府及職能部門具有天然的執(zhí)法主體資格，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處是否具備執(zhí)法主體資格則取決于具體法律法規(guī)的授權(quán)。
對(duì)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處行政執(zhí)法主體資格采取“一事一授權(quán)”的做法在行政執(zhí)法職能比較簡(jiǎn)單的時(shí)代是說得過去的，但隨著行政執(zhí)法體制改革的推進(jìn)和行政執(zhí)法權(quán)重心的下移，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處在未來的執(zhí)法體系中將會(huì)占據(jù)非常重要的位置。據(jù)此，筆者認(rèn)為，最理想也是最徹底解決問題的做法是，通過《地方組織法》的修訂直接肯定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的執(zhí)法主體資格；但如果從比較務(wù)實(shí)的角度來說，在修訂《行政處罰法》時(shí)肯定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的行政處罰權(quán)更為可取。其一，因?yàn)樾姓幜P權(quán)是行政執(zhí)法權(quán)中最重要的部分，特別對(duì)于基層執(zhí)法而言，在強(qiáng)制執(zhí)行體制未發(fā)生根本改變和簡(jiǎn)政放權(quán)成為主流的背景下，行政強(qiáng)制權(quán)和行政許可權(quán)的運(yùn)用更是相對(duì)少見；其二，因?yàn)椤缎姓幜P法》的修訂已經(jīng)正式啟動(dòng)，要實(shí)現(xiàn)文中所闡釋的目標(biāo)，只要將現(xiàn)行《行政處罰法》的第20條修訂為“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄”即可，修法成本相對(duì)較低。
第二，授權(quán)主體法定。對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)下移中的授權(quán)主體，有論者曾有如下論斷：“就賦予行政權(quán)而言，法律將一項(xiàng)設(shè)定的行政職權(quán)賦予給行政機(jī)關(guān)，一般情況下不是直接指定給特定的行政機(jī)關(guān)，而只是賦予給政府，再由政府具體確定給特定的行政機(jī)關(guān)……是政府而不是法律有權(quán)直接確定或指定誰是執(zhí)掌具體行政職權(quán)的行政主體�！比欢�，在筆者看來，認(rèn)為行政職權(quán)的調(diào)整主要屬于行政內(nèi)部事務(wù)的說法既不符合實(shí)際，也有悖于法理。
從實(shí)際來看，雖然我國(guó)憲法和組織法是將行政職權(quán)賦予給了人民政府，但這是籠統(tǒng)意義上說的，在具體賦權(quán)過程中仍必須以落實(shí)主管部門和責(zé)任主體的形式來將相應(yīng)的行政職權(quán)賦予給特定的主管部門。例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第11條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作�？h級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”；又如《環(huán)境保護(hù)法》第10條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理�？h級(jí)以上人民政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理”，等等。雖然確定“主管部門”是一級(jí)人民政府的內(nèi)部事務(wù)，但無論如何最終的承擔(dān)主體必須是某個(gè)特定的部門，而不可能是“本級(jí)”政府部門以外的其他組織。
在法理上說，權(quán)責(zé)是不可分割的，權(quán)力主體同時(shí)便是責(zé)任主體，而責(zé)任首先是對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)當(dāng)事人負(fù)責(zé)，而非內(nèi)部問責(zé)。在行政法語境中，對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)當(dāng)事人負(fù)責(zé)的最直接、最重要的形式便是作為行政復(fù)議中的被申請(qǐng)人和行政訴訟中的被告。依行政法的基本法理，被告是根據(jù)職權(quán)主體及行為主體來確定的，而實(shí)踐中也主要是人民政府的職能部門而非人民政府作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人和行政訴訟被告。由此反推，既然在大多數(shù)情況下人民政府并非直接的責(zé)任主體，也就說明它不應(yīng)當(dāng)是真正的權(quán)力主體。如果仍堅(jiān)持認(rèn)為法律“不是直接指定給特定的行政機(jī)關(guān)，而只是賦予給政府”的說法，恐怕在邏輯上是站不住腳的。換言之，當(dāng)將行政執(zhí)法權(quán)下移到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及街道辦事處時(shí)，這種執(zhí)法權(quán)的調(diào)整就超越了執(zhí)法權(quán)內(nèi)部?jī)?yōu)化的范疇，而屬于行政執(zhí)法權(quán)的重新配備，使不具有主管職能的組織獲得了主管特定行政事務(wù)的權(quán)力，在此情形下理應(yīng)經(jīng)特定的立法機(jī)關(guān)依法定程序方可實(shí)施，否則將于法無據(jù)。當(dāng)下，行政執(zhí)法權(quán)重心下移除了各地立法中零星涉及之外，主要還是依賴于規(guī)范性文件或者政策的推動(dòng)，因此加快政策的法律轉(zhuǎn)化、發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，是將來一段時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移法律化的基本思路。
第三，下移權(quán)限適度。有學(xué)者建言：“各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)的劃分，一要明確，二要正式。所謂明確劃分，主要是指既要有程度之分也要有內(nèi)容之別，既要明確分工也要明確合作，防止模棱兩可、上下錯(cuò)位、權(quán)責(zé)不一等問題；所謂正式劃分，主要是指以法律、法規(guī)或規(guī)范性文件做出正式的界定，確保職責(zé)劃分的明確無誤和穩(wěn)定，防止經(jīng)常變動(dòng)、隨意性大等問題。”但這只是一種學(xué)理假定，實(shí)踐中政府之間職責(zé)劃分并不明確，經(jīng)常出現(xiàn)縣（市、區(qū)）政府及其職能部門將應(yīng)當(dāng)由其履行的多數(shù)職能以屬地管理的名義交給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處的情形，后者在事實(shí)上“既要抓民生，負(fù)責(zé)擁軍優(yōu)屬、優(yōu)撫安置、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、殯葬改革、勞動(dòng)就業(yè)等工作，又要維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定，負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、綜合執(zhí)法等工作，還要抓好社區(qū)文化建設(shè)，不一而足”。在這種情況下，行政執(zhí)法權(quán)重心的下移往往變異為一項(xiàng)政治任務(wù)，既缺乏科學(xué)的論證，又沒有程序的制約，最終的結(jié)果是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處苦不堪言，又毫無辦法。當(dāng)執(zhí)法權(quán)下移時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)充分意識(shí)到“度”的把握的重要性，對(duì)此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)因素：一是基層治理的客觀需要；二是基層行政組織的承受能力。
基層治理的客觀需要是指所下移的行政執(zhí)法權(quán)限對(duì)于實(shí)現(xiàn)該權(quán)限所要達(dá)致的治理目標(biāo)而言是必要的。在立法者的立場(chǎng)上，行政職權(quán)的設(shè)定與實(shí)施總是與特定行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)相勾連的。之所以要改變現(xiàn)有行政執(zhí)法權(quán)的配置或者運(yùn)行狀態(tài)，是因?yàn)槠渑c預(yù)期的行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間產(chǎn)生了較大溝壑；或者說隨著時(shí)代的變遷，當(dāng)時(shí)的行政執(zhí)法權(quán)配置和運(yùn)行方式已與當(dāng)下的社會(huì)需求之間產(chǎn)生了較大矛盾，需要作出積極的調(diào)整。雖然我國(guó)當(dāng)前的行政執(zhí)法權(quán)重心下移通常都冠以打通執(zhí)法“最后一公里”的名義，以實(shí)現(xiàn)“看得見的能管得著”，但是否能夠證明所下移的職權(quán)就是必要的呢？在此僅以城管執(zhí)法權(quán)為例進(jìn)行說明。根據(jù)《城市管理執(zhí)法辦法》第8條的規(guī)定，僅城管處罰權(quán)所涉及的范圍就包括“住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，以及環(huán)境保護(hù)管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管方面與城市管理相關(guān)部分的行政處罰權(quán)”。不僅范圍極其寬泛，其所涉內(nèi)容也是非常復(fù)雜，從市政公用、園林綠化乃至城鄉(xiāng)規(guī)劃等涉及轄區(qū)內(nèi)比較重大的事項(xiàng)，到亂貼亂畫、亂堆亂放、露天燒烤的治理等比較瑣碎但與百姓日常生活緊密聯(lián)系的事項(xiàng)，都屬于城管執(zhí)法覆蓋的范圍。在實(shí)踐中，城管執(zhí)法權(quán)的范圍更為廣泛�！皳�(jù)對(duì)46個(gè)城市公布的權(quán)力清單統(tǒng)計(jì)，城管執(zhí)法事項(xiàng)涉及27個(gè)領(lǐng)域，執(zhí)法事項(xiàng)累計(jì)共968項(xiàng)”。除了執(zhí)法范圍寬泛外，城管執(zhí)法還容易轉(zhuǎn)向模糊性治理，具體表現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”“靜默執(zhí)法”以及“管但不能管的太嚴(yán)”等，導(dǎo)致治理效率低效。當(dāng)實(shí)施城管執(zhí)法權(quán)重心下移時(shí)，是應(yīng)當(dāng)將上述所有的執(zhí)法權(quán)下移還是只下移部分執(zhí)法權(quán)呢？在筆者看來，縣級(jí)黨委和政府在作出執(zhí)法權(quán)下移決定之前，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行兩方面的論證：一是準(zhǔn)確厘清基層政府事項(xiàng)范圍。按照國(guó)家“放管服”的基本思路，結(jié)合各地權(quán)力清單制度的內(nèi)容，從而為需要下移的職權(quán)作出界分；二是就各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道的實(shí)際需要進(jìn)行充分考察，對(duì)執(zhí)法權(quán)進(jìn)行科學(xué)的歸類、切割，以此區(qū)別哪些執(zhí)法權(quán)下移是必要的，而不可采取一刀切式的做法。
基層行政組織的承受能力是指基層組織所具有的能夠承受下移行政執(zhí)法權(quán)并適當(dāng)履職的能力。無論怎樣的規(guī)則體系和精巧的制度安排，均離不開一定的行政組織來實(shí)施。正如有的學(xué)者在論證基層衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系時(shí)所指出的那樣：規(guī)范體系和組織體系相輔相成，若沒有規(guī)范體系作為執(zhí)法部門的管理依據(jù)和執(zhí)法依據(jù)，基層的執(zhí)法監(jiān)督工作便失去自身合法性的依據(jù)；若沒有相應(yīng)的行政組織體系對(duì)法律、法規(guī)的適用和執(zhí)行，執(zhí)法監(jiān)督工作也只是紙上空洞的條文。因此，在制度目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化過程中，行政組織的能力具有至關(guān)重要的作用。具體到執(zhí)法中，據(jù)學(xué)者的研究，認(rèn)為執(zhí)法力量不足、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)短缺、執(zhí)法人員素質(zhì)不高以及執(zhí)法手段與職責(zé)不匹配等是制約執(zhí)法能力的主要因素。無疑這些因素是行政執(zhí)法能力的基礎(chǔ)，但諸如信息獲取與運(yùn)用能力、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)能力等也同樣重要，特別是在依靠技術(shù)治理的當(dāng)下，如果缺乏掌握和運(yùn)用信息的能力，基層社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將會(huì)極為艱難。正如有的學(xué)者所言：“如果國(guó)家無法形成關(guān)于治理對(duì)象的信息系統(tǒng)，那么政府權(quán)力的觸角將無法深入社會(huì)基層，現(xiàn)代科層組織也由于缺乏充分的信息基礎(chǔ)而難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。概言之，信息能力直接決定了國(guó)家治理的深度和邊界。國(guó)家對(duì)治理對(duì)象之信息的汲取、分類、編碼、儲(chǔ)存、傳播等乃是現(xiàn)代民族國(guó)家的重大職能�！�
在行政執(zhí)法權(quán)重心下移中，基層行政組織的承受執(zhí)法權(quán)并轉(zhuǎn)為執(zhí)法效能的能力值得特別關(guān)注，否則，不僅達(dá)不到重心下移的預(yù)期效果，相反還可能衍生出其他問題。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、地域條件不一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處在信息化建設(shè)水平、財(cái)政支持程度乃至執(zhí)法觀念等方面必定存在較大差異。不僅如此，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或和街道辦事處為因應(yīng)執(zhí)法權(quán)重心下移而設(shè)立的各種綜合機(jī)構(gòu)，本身能力的容量就是極為有限的。因?yàn)樗鼰o論采取整合現(xiàn)有的執(zhí)法隊(duì)伍，還是組建并重新招聘，也一定會(huì)受制于編制規(guī)模而不能無限擴(kuò)張，否則將會(huì)使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處陷入機(jī)構(gòu)膨脹的誤區(qū)，這將有悖于行政體制改革的初衷。比較恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ窃诰C合考慮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處編制規(guī)模、財(cái)政收入狀況、信息化條件等的基礎(chǔ)上，確定可予以下移的行政執(zhí)法權(quán)范圍。
結(jié)語
行政執(zhí)法權(quán)重心下移是行政執(zhí)法體制改革的核心內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手，但由于行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度供給嚴(yán)重不足，使得其在實(shí)踐中呈現(xiàn)出偏離法治要求和國(guó)家政策的傾向；而且更為重要的是，隨著行政執(zhí)法改革的進(jìn)一步推進(jìn)，重心下移必定會(huì)成為行政執(zhí)法制度體系的一般性規(guī)則，這將對(duì)行政組織法及行政行為法產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響。因此，制度的重構(gòu)是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移良性運(yùn)行的必然選擇。而基層社會(huì)治理的背景和行政合法性的語境是行政執(zhí)法權(quán)重心下移制度建設(shè)的兩個(gè)基點(diǎn)，前者限定了行政執(zhí)法權(quán)重心下移的意義范圍，后者指明了行政執(zhí)法權(quán)重心下移的基本約束。在具體制度建構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)警惕和反思“屬地管理”原則在行政執(zhí)法權(quán)重心下移中作用的絕對(duì)化，而需將行政執(zhí)法權(quán)重心下移自身的限度、分級(jí)負(fù)責(zé)原則與歸口管理在執(zhí)法權(quán)配置中的意義充分吸納進(jìn)來，在此基礎(chǔ)上從受權(quán)主體適格、授權(quán)主體法定以及下移權(quán)限適度三個(gè)方面進(jìn)行制度的設(shè)計(jì)，以此實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移制度合法性與有效性的融合。