盧護鋒（廣州大學法學院副教授）
【摘 要】 行政執(zhí)法權重心下移是行政執(zhí)法體制改革的核心內容與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要抓手，但由于行政執(zhí)法權重心下移制度的缺陷和供給的不足，使得其在實踐中呈現(xiàn)出偏離法治要求和國家政策的傾向，因此制度的重構是實現(xiàn)行政執(zhí)法權重心下移良性運行的必然選擇。在進行制度構設之前，我們有必要回到行政執(zhí)法權重心下移的實然和應然邏輯之中，從本體和價值兩個維度勾勒行政執(zhí)法權重心下移制度建設的理論坐標，在基層社會治理的背景和行政合法性的語境中反思行政執(zhí)法權重心下移可能帶來的風險和挑戰(zhàn)、探求制度化和規(guī)范化的基本著力點。在具體制度建構上，應當警惕和反思“屬地管理”原則在行政執(zhí)法權重心下移中作用的絕對化，而需將行政執(zhí)法權重心下移自身的限度、分級負責原則與歸口管理在執(zhí)法權配置中的意義充分吸納進來，在此基礎上從受權主體適格、授權主體法定以及下移權限適度三個方面進行制度設計，以此實現(xiàn)行政執(zhí)法權重心下移制度合法性與有效性的融合。
【關鍵詞】行政執(zhí)法權；屬地管理；受權主體；授權主體；執(zhí)法權限
一、文獻回顧與問題提出
在我國行政體制改革方案中，行政執(zhí)法權重心下移無疑是其中的一項重要內容，之所以如此，是與我國傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制之弊端緊密相關的。誠如學者在總結我國行政執(zhí)法體制時所指出的那樣：行政執(zhí)法“深受權責交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民和懸浮執(zhí)法等系列問題的困擾，呈現(xiàn)出執(zhí)法密集地帶及過度執(zhí)法與執(zhí)法空白地帶執(zhí)法缺位、總體機構林立與個體機構單薄、‘七八個大蓋帽管不住一個小草帽’的執(zhí)法悖論”。易言之，正是由于執(zhí)法權和執(zhí)法力量的配置與執(zhí)法實踐需求之間的倒掛，使得本應作為執(zhí)法重心的縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)反而成為了執(zhí)法力量最為薄弱之地，進而形成了“看得見的管不了，管得了的看不見”這種異化的社會治理現(xiàn)象。加之執(zhí)法行為與執(zhí)法部門利益掛鉤，行政執(zhí)法的體制性弊端在實踐中往往又會被進一步放大，從而給執(zhí)法目標的實現(xiàn)、良好政民關系的塑造甚至國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設帶來巨大障礙。為探索問題的解決之道，理論界從學理和經驗兩個維度展開了一些討論。
在學理層面，當前專門以行政執(zhí)法權重心下移為主題的文獻并不多，研究者們大多將其包裹在行政執(zhí)法體制改革這個大的題域之中附帶進行討論，這些研究概括起來大體有以下幾個方面：一是對行政執(zhí)法權重心下移進行整體性診斷并提出對策建議。比如，有的學者指出，行政執(zhí)法權重心下移存在執(zhí)法依據、執(zhí)法權限配置等方面的問題，因而在縱向上要進一步厘定執(zhí)法層次，合理配置執(zhí)法力量和加強重點領域基層執(zhí)法的人力和財力支持。二是對行政執(zhí)法權重心下移法律依據的研究。譬如，有論者認為：無論是執(zhí)法權的設定抑或分配均應有相應的法律依據，并需遵循一定的程序，以此來滿足主體法定性要求。三是對行政執(zhí)法權重心下移效能問題的探究。例如，在有的學者看來，執(zhí)法權重心下移的實質在于盡可能把資源、服務、管理放到基層，為此需要從疏通下移路徑、吸納社會力量、精準識別需求和有效配置資源等四個方面進行制度設計，以實現(xiàn)重心下移的效能最大化。
經驗維度的探討主要基于研究者們的實證調查。例如，劉亞平以廣州番禺食品安全監(jiān)管重心下移為樣本作了分析，認為監(jiān)管重心下移“有利于對中小企業(yè)的監(jiān)管，實現(xiàn)鎮(zhèn)街的職能轉變，同時可以利用地方政府間競爭來約束監(jiān)管權力”；同時也嚴肅地指出：“分權化的監(jiān)管優(yōu)勢是否能夠發(fā)揮，以及在多大程度上得到發(fā)揮，仍取決于上面的壓力，甚至意味著以其他工作為代價來實現(xiàn)食品安全。”胡仙芝在對成都、嘉興行政執(zhí)法改革實踐調研的基礎上總結到：不同政府層級間行政執(zhí)法分工尚未理順，改革后的執(zhí)法主體存在法律資格障礙，新組建的執(zhí)法主體的執(zhí)法能力亦有較為明顯缺陷，因而主張在體制上解決多層執(zhí)法、優(yōu)化執(zhí)法資源配置、強化隊伍建設和做好配套措施。
以上學者從不同視角，用不同方法對行政執(zhí)法權重心下移進行了探索。毫無疑問，這些成果對于其中若干理論問題的厘清和實際問題的解決都是極具助益的。但在筆者看來，行政執(zhí)法權重心下移作為一種普遍化的行政法現(xiàn)象，仍有以下問題在現(xiàn)有研究中沒有得到充分展開：行政執(zhí)法權重心下移首先不是法律術語，而是一種政策表述，不同時期國家政策在型塑“行政執(zhí)法權重心下移”這一術語時總是呈現(xiàn)出變動性和多樣性，那么不同情形下的行政執(zhí)法權重心下移是否有相應的法律依據，是否可能導致某些制度上的風險？行政執(zhí)法權重心下移是因應基層治理的一種制度選擇，但其與基層治理是否還有張力，這種張力的消弭將會怎樣影響制度選擇？如果上述疑慮是能夠成立的，那么需要進一步思考的是行政執(zhí)法權重心下移的正當性構架應當是什么？對此，筆者從行政執(zhí)法權重心下移的基本政策性文件和立法實踐樣態(tài)的梳理入手，力圖將其基本樣貌呈現(xiàn)出來。在此基礎上從本體和價值兩個維度勾勒行政執(zhí)法權重心下移制度建設的理論坐標，在基層社會治理的背景和行政合法性的語境中反思行政執(zhí)法權重心下移可能帶來的風險和挑戰(zhàn)，探求規(guī)范化的基本著力點，從而構建行政執(zhí)法權重心下移的基本制度。
二、行政執(zhí)法權重心下移的制度表達與實踐樣態(tài)
（一）行政執(zhí)法權重心下移的制度表達
何謂行政執(zhí)法權重心下移，既沒有形成一個共識性的學理概念，也沒有相關文本的明確表述。從行政執(zhí)法權重心下移的制度存在形式來看，可從兩個維度來理解：一是行政執(zhí)法權重心下移的政策形態(tài)。在發(fā)生學意義上，行政執(zhí)法權重心下移首先是黨和政府積極推動的結果，而非立法構建的產物，故而梳理相關的政策性、指導性文件綱要是我們理解行政執(zhí)法權重心下移這一新事物的邏輯起點。二是行政執(zhí)法權重心下移的規(guī)范形態(tài)。行政執(zhí)法權的規(guī)范形態(tài)又可稱之為行政執(zhí)法權重心下移政策的法律轉化，它是指現(xiàn)行法律文本中吸納并以規(guī)范形式來表達行政執(zhí)法權重心下移的情形。
1.行政執(zhí)法權重心下移的政策形態(tài)
據筆者考察，雖然中央的某些政策性文件中曾出現(xiàn)過執(zhí)法權重心下移的類似表述，但明確將其作為一項重要舉措并予以推動則始于2015年，其重要的文件有三個，分別為：《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》（2015年12月27日）（以下簡稱《實施綱要》）、《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見 》（2015年12月24日）（以下簡稱《指導意見》）以及中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》（2019年1月31日）（以下簡稱《實施意見》）。
在《實施綱要》中，行政執(zhí)法權重心下移是這樣表述的：“推進執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移，把機構改革、政府職能轉變調整出來的人員編制重點用于充實基層執(zhí)法力量。完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，加強統(tǒng)一領導和協(xié)調。”從這個表述中，我們可以看出行政執(zhí)法權重心下移所調整是中央、省與市縣之間執(zhí)法權的配置，即通過完善市縣兩級執(zhí)法管理體制、充實市縣兩級執(zhí)法力量，達到執(zhí)法重心向市縣兩級下移的目標。
雖然《指導意見》和《實施綱要》屬于同一時期的文件，但《指導意見》對行政執(zhí)法權重心下移的闡釋更為詳細，在內涵上與《實施綱要》也略有不同。從《指導意見》的要求中，我們可以推導出如下內涵：其一，行政執(zhí)法權重心下移的原則，即屬地管理、權責一致。這一原則為之后的實踐推進和理論研究所反復強調。其二，執(zhí)法權重心下移中的“重心”不限于市縣兩級政府及其主管部門之間，還涉及到了街道辦事處——這是《指導意見》與《實施綱要》在承受主體上的明顯不同。但是對于街道辦事處執(zhí)法權的定位，《指導意見》采取了一種穩(wěn)健且具有彈性的做法，即區(qū)級城市管理部門“可以”向街道“派駐執(zhí)法機構”，市級城市管理部門“可以”向市轄區(qū)和街道“派駐執(zhí)法機構”。這一彈性規(guī)定蘊含著兩層意思：是否將執(zhí)法權下移到街道取決于實踐需要；即使需要執(zhí)法權下移到街道，執(zhí)法權仍歸屬于市或者區(qū)的主管部門，街道執(zhí)法機構在法律地位上屬于上級執(zhí)法部門的派出機構。將街道執(zhí)法機構定位為派出機構意味著在法律效果上不發(fā)生執(zhí)法權的轉移，新承擔城管執(zhí)法職能的街道執(zhí)法機構不具有獨立的法律人格，亦不獨立承擔因執(zhí)法而產生的相應法律責任。在這種情況下，行政執(zhí)法權重心下移并不是執(zhí)法權的實質性轉移，而只是行政執(zhí)法權運行方式的改變。
三年之后出臺的《實施意見》將行政執(zhí)法權重心下移作了重大調整和推進。其主要變化有三：其一，行政執(zhí)法權下移后的承受主體由市縣變?yōu)榱肃l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處。在前述兩個文件中，行政執(zhí)法權的縱向調整主要實現(xiàn)的是向市縣兩級傾斜，雖然《指導意見》提及到了街道辦事處這一基層行政組織，但其并非行政執(zhí)法權的實質擁有者；而《實施意見》則明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處不僅是基層執(zhí)法權的實施者，而且也是執(zhí)法權的實際享有者，因而也是相應法律責任的承擔者。其二，行政執(zhí)法權重心下移的組織形式是綜合執(zhí)法，即通過整合現(xiàn)有分布在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的各站（所）以及分局執(zhí)法力量，組建隸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處的統(tǒng)一綜合行政執(zhí)法機構。其三，下移的是執(zhí)法權中的行政處罰權，即新組建的綜合執(zhí)法機構行使的是相對集中的行政處罰權，而行政處罰以外的其他職權，則尚未涉及。
為了落實上述國家行政執(zhí)法權重心下移的政策要求，各地陸續(xù)出臺了相關文件，如江蘇省制定的《關于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的指導意見》（2018年）、北京市制定的《關于加強新時代街道工作的意見》（2019年）、貴州省印發(fā)的《關于〈深化綜合行政執(zhí)法改革有關問題的政策口徑〉的通知》（2019年）等等，行政執(zhí)法權重心下移有在全國普遍推廣的趨勢。
2.行政執(zhí)法權重心下移的規(guī)范形態(tài)
行政執(zhí)法權重心下移的規(guī)范形態(tài)來源于立法對政策的轉化。據筆者梳理，實踐中行政執(zhí)法權重心下移的規(guī)范形態(tài)主要體現(xiàn)在設區(qū)市的立法中�！敖刂�2018年底，《立法法》通過后新獲得地方立法權的設區(qū)的市(239個)、自治州(30個)和不設區(qū)的地級市(4個),共有273個,已經批準272個市、州可以開始制定地方性法規(guī)。經市州人大及其常委會審議通過并報經省級人大常委會批準的地方性法規(guī)848件。其中,制定立法條例217件,制定城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面事項的地方性法規(guī)631件�！痹O區(qū)市的立法機關在制定城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護方面的法規(guī)時，為了解決治理中的難題，在具體內容上大多將行政法重心下移作為一項重要內容予以規(guī)定。由于執(zhí)法權下移的實質、執(zhí)法權下移的承受主體及其法律后果并不相同，因而形成了行政執(zhí)法權重心下移的不同樣態(tài)，故而下文將從重心下移與執(zhí)法權關系的視角來觀察行政執(zhí)法權重心下移政策的法律轉化。概括起來可表述為：賦予實體性行政執(zhí)法權的重心下移和賦予協(xié)助性行政執(zhí)法權的重心下移。
一是賦予實體性的行政執(zhí)法權。行政執(zhí)法權的實體賦予是指行政執(zhí)法權重心下移與行政執(zhí)法權的重新配備和轉移處于同一過程，兩者是同一事物的兩個方面。從立法實踐來看，便是將某種行政執(zhí)法權作為實體性權力直接賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處不僅是該行政執(zhí)法權形式上的行使者，而且也是實質上行政執(zhí)法權的擁有者。筆者在搜集資料時發(fā)現(xiàn)，設區(qū)市立法中賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處實體性行政執(zhí)法權的情形最為普遍，幾乎每個設區(qū)市均可以找到立法例。例如，《資陽市違法建設治理辦法》第6條第2款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按照法定職責具體負責本行政區(qū)域內鄉(xiāng)村違法建設治理工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法部門、城市綜合行政執(zhí)法部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以下簡稱為查處機關�！庇秩�，《常州市違法建設治理辦法》第6條第2款規(guī)定：“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應當履行違法建設屬地管理職責，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法建設，并依照職權實施違法建設查處的相關工作�！�
二是賦予協(xié)助性的行政執(zhí)法權。在行政法學的概念體系中并沒有協(xié)助性行政執(zhí)法權的表述。在本文中“協(xié)助性行政執(zhí)法權”是指雖然發(fā)生行政權的下移，但獲得行政權的組織并無實質意義的處置權，其職權的主要內容在于協(xié)助執(zhí)法機關實現(xiàn)執(zhí)法目標，即協(xié)助性行政執(zhí)法權只具有程序法意義。在賦予協(xié)助性行政執(zhí)法權的場合，有的直接使用了“協(xié)助”的字樣，如《佛山市違法建設查處暫行辦法》第6條第2款規(guī)定：“街道辦事處協(xié)助區(qū)城市管理行政執(zhí)法部門開展對本行政區(qū)域范圍內的違法建設查處工作。”又如《襄陽市防控和查處違法建設辦法》第17條第1款規(guī)定：“ 村（居）民委員會、物業(yè)服務企業(yè)巡查發(fā)現(xiàn)本區(qū)域內違法建設行為的，應當及時勸阻、制止；經勸阻未能制止的，應當立即向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處報告，并協(xié)助做好查處違法建設工作�！庇械碾m未直接采用協(xié)助的字樣，但實質上其職責只是相關執(zhí)法機關實現(xiàn)執(zhí)法目標的協(xié)助手段，如《撫順市城區(qū)禁止違法建設管理規(guī)定》第7條規(guī)定：“區(qū)人民政府應當建立違法建設巡查制度。區(qū)城市管理綜合執(zhí)法機關、街道辦事處、城市規(guī)劃區(qū)內的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等單位，應當劃分巡查責任區(qū)，確定巡查責任人。巡查責任人應當定期進行巡查，巡查周期不得超過3日。巡查責任人在其巡查責任區(qū)內發(fā)現(xiàn)違法建設的，應當立即向區(qū)城市管理綜合執(zhí)法機關報告�！痹谶@個規(guī)定中，雖然要求街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府承擔巡查職能，但職能的內容在于發(fā)現(xiàn)違法建設這一事實并依法予以報告，而不是直接查處。從行政執(zhí)法權的具體實施來看，體現(xiàn)為一系列過程，故而現(xiàn)代行政程序法成了行政執(zhí)法權制度化的主要面向。在行政處罰權實施的系列過程中，發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象是很多情形下開展執(zhí)法調查、作出處罰決定的基礎。發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象并報告雖不是違法建設查處權本身，但為違法建設查處權的順利展開提供了必要支持。
（二）行政執(zhí)法權重心下移的實踐樣態(tài)
按照應然的邏輯，黨和國家政策為行政執(zhí)法權重心下移確定了基本的方向，立法則為行政執(zhí)法權重心下移提供了直接的制定法依據，執(zhí)法機關則依政策和法律規(guī)范來具體實施。但這必須滿足一個基本條件，即制度供給的自足性。然而從上文行政執(zhí)法權重心下移制度表達的分析來看，政策仍是調整行政執(zhí)法權重心下移的基本方式，即便是有零星的地方性法規(guī)涉及到了這個問題，彼此之間的規(guī)定也并不一致。這必定使得行政執(zhí)法權重心下移在實務操作中，具有遵循政策和規(guī)范的同時又有偏離政策與規(guī)范的傾向。為了從動態(tài)的、多維的角度更透徹地了解行政執(zhí)法權重心下移，診斷其中可能蘊含的風險，從而為制度建設提供一定的前設和具體思路，筆者認為有必要對其實踐樣態(tài)做一簡要梳理。出于不同的研究視角和考察目的，對行政執(zhí)法權重心下移實踐的類型化處理就會有不同的思路和方法。在行政法學的視野中，審慎賦予權力、有效規(guī)范權力始終是一個重要的議題，而在行政執(zhí)法權重心下移的實踐中，其所下移的權力大小則是值得我們去認真把握的一條線索。
一是職權全面擴張型的行政執(zhí)法權重心下移。在前文所述的中央文件和相關地方性法規(guī)文本中，對行政執(zhí)法權重心下移所涉及的職能范圍都有一個大致的劃定，但實踐中卻存在著職權全面擴張型的情形。所謂職權全面擴張型的行政執(zhí)法權重心下移，指的是在推進行政執(zhí)法權重心下移時，采取一攬子授權或概括性授權的方法，將行政執(zhí)法權不做細分地下移到基層。例如，北京市《關于加強新時代街道工作的意見》明確提出：“街道黨工委、辦事處依據法律、法規(guī)、規(guī)章和上級黨委、政府的授權，代表區(qū)委區(qū)政府對轄區(qū)黨的建設、公共服務、城市管理、社會治理等行使綜合管理職能，全面負責轄區(qū)地區(qū)性、社會性、群眾性工作的統(tǒng)籌協(xié)調。”意見中所列舉的諸如公共服務職能、城市管理職能和社會治理職能均極為模糊和具有涵蓋性，其外延不易把握，甚至想要就其中的任何一項劃出一條明晰的界限都十分困難。
二是職權委托型的行政執(zhí)法權重心下移。職權委托型行政執(zhí)法權重心下移是目前實踐中最為常見的一種方式，它是指上級人民政府或者職能部門將行政執(zhí)法權委托給下級人民政府或者下級職能部門以實現(xiàn)行政執(zhí)法權重心下移的方式。例如，安徽阜陽市所采取的便是“橫向整合力量，縱向委托到位”的改革方式，其鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合行政執(zhí)法機構直接接受縣主管部門的委托對外行使行政執(zhí)法權。實質上，委托式的執(zhí)法權重心下移既沒有改變執(zhí)法權的歸屬，也沒有改變行政法上法律后果的承擔，所改變的僅僅是權力的運行機制。
三是承受國家政策型的行政執(zhí)法權重心下移。承受國家政策型的行政執(zhí)法權重心下移是指按照中央政策的要求，執(zhí)法權重心下移限于城市管理，下移的執(zhí)法權內容以行政處罰權為主，一般不涉及其他權力。例如，甘肅省城管體制改革的主要做法便是在整合城市管理委員會和城市管理綜合行政執(zhí)法局的基礎上實現(xiàn)“委局合一”，由該委員會作為政府組成部門，集中行使包括市容環(huán)境、城市規(guī)劃等在內的行政處罰權；然后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道派出執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)職能下移。
三、行政執(zhí)法權重心下移的理論重述
綜上所述，行政執(zhí)法權重心下移這一事物無論是制度表達還是實踐樣態(tài)，在不同的管理領域和行政區(qū)域呈現(xiàn)出了明顯的“多樣性”，體現(xiàn)為職權承受主體、下移的執(zhí)法權范圍以及賦權形式等方面的差異。而且我們預測，隨著行政執(zhí)法體制改革的進一步深入，行政執(zhí)法權重心下移將會成為一種越來越普遍化的行政現(xiàn)象，其“多樣性”亦必定更加復雜。針對紛繁復雜的行政執(zhí)法權重心下移這一熱現(xiàn)象，我們需要冷思考的是，行政執(zhí)法權重心下移應否遵循相應的基本規(guī)則？如果應當遵循，那么基本規(guī)則該如何構成？設定規(guī)則應考慮哪些因素？如果我們不能妥當?shù)貙@些問題作出相應的闡明，并在制度建設的基本方面達成共識，那么行政執(zhí)法權重心下移的多樣性就可能異化為“亂象”，這對于行政執(zhí)法權重心下移這一新的治理機制在理論體系的融入及其實踐功能的發(fā)揮均是不利的。在開展上述問題的討論之前，筆者認為有必要回到行政執(zhí)法權重心下移的實然和應然邏輯之中，認真梳理和厘清其中的基本理論問題，從而為行政執(zhí)法權重心下移的制度建設找到相應的理論坐標。在筆者看來，對行政執(zhí)法權重心下移基本理論問題的探討離不開本體和價值這兩個維度的思考，前者屬于“是”的體認，后者則屬于“意義”的追問。
（一）行政執(zhí)法權重心下移的“本體”體認
本體是以事物“本然的狀況或性質”為認知目的學說，故而研究事物的本體問題就是要將事物的一般特性挖掘出來，即從特定的時空條件出發(fā)，來剖析該事物的基本構成、主要形態(tài)及特定內涵，以便于人們識別、把握和理解。就行政執(zhí)法權的重心下移而言，探究其本體的意義除了便于人們認知以外，更為重要的是為制度建設提供恰當?shù)那腥朦c。據此，行政執(zhí)法權重心下移基本構成及其法律定位應是本體研究的主要內容，因為前者闡明的是行政執(zhí)法權重心下移制度化和規(guī)范化的基本著力點，后者則試圖揭示行政執(zhí)法權重心下移是行政法中的一個體系性問題，而不僅限于行政系統(tǒng)內部的職能調整，故而需要行政組織法及行政行為法的結構性應對。
首先是行政執(zhí)法權重心下移的構成要素。行政執(zhí)法權重心下移作為一種新生事物，在其基本內涵及構成要素尚未確定的情況下，是不可能抓住制度化的著力點的，因此準確把握其內在規(guī)定性，是我們對其進行制度化的先決條件。同時，制度化又是推進實施行政執(zhí)法權重心下移的基礎，因為行政執(zhí)法權重心下移不僅涉及到行政系統(tǒng)權力的配置及其運行的變化，也與被管理對象的權益保障及其救濟緊密相關，因而規(guī)則對行政執(zhí)法權重心下移而言，具有構成性意義。在筆者看來，行政執(zhí)法權重心下移是特定的國家機關以授權的形式將行政執(zhí)法權賦予基層政權，或者將行政執(zhí)法權重新分配給下級執(zhí)法部門，以實現(xiàn)基層社會良性治理的一種手段。雖然研究者基于不同視角和不同研究目的，在解構其基本要素時未必完全一致，但如果從行政法的角度來說，主體、職責與權限、責任這三個要素無疑是至關重要的。
其一，主體即行為的實施者。行政執(zhí)法權重心下移的主體有兩個：一是授權主體。在行政執(zhí)法權重心下移實施之前，行政執(zhí)法權是客觀存在的，執(zhí)法對象也是客觀存在的，但由于執(zhí)法權與執(zhí)法對象之間的不匹配，導致執(zhí)法無法達到預期效果，因而只能通過調整職權配置來改變現(xiàn)有法定的執(zhí)法主體。改變現(xiàn)有法定執(zhí)法主體，無疑需要特定國家機關依法定程序方可實施，否則整個執(zhí)法權的配置就會處在一種無序狀態(tài)。二是受權主體，即執(zhí)法權的承受主體。它是執(zhí)法權的具體實施者，必須具備獨立的人格和法律地位，否則即便“以自己的名義作出具體行政行為，但因其沒有取得法定行政主體資格，不能獨立承擔責任”，因而也不是適格的主體。
其二，職責和權限。職責和權限是行政執(zhí)法權重心下移的核心，其中職責解決的是執(zhí)法主體應當干什么的問題，而權限表明的是執(zhí)法主體能在多大程度和范圍內作出影響行政相對人權益的行為。按照政治理論的一般原理，職責與權限具有天然一體兩面的依存關系，即下放權限，職責增加；收回權限，職責減少。由此，可以斷定，當權限尚未下放的情形下，過于強調基層的職責是站不住腳的；同理，只要權限已經下放，哪怕在相關文件中并沒有將職權承受主體的職責予以明確，其履行與職權相對應的職責亦是正當?shù)摹ｏ@然，在職責與權限的關系中，權限是決定性因素，即權限大小決定職責大小。
其三，責任。按照學者的分析，責任在本質上屬于第二性義務，即它是“由于侵犯法定權利或違反法定義務而引起的、由專門國家機關認定并歸結于法律關系有責主體的、帶有直接強制性的義務，即由于違反第一性法定義務而招致的第二性義務”。在政治學和公法學中，責任是一個核心范疇，因而也是公法權利義務中的貫穿性機制，這是因為“責任是對權力如何運用的規(guī)范性描述，是對權力行使過程和行使方式的規(guī)定，沒有按照責任規(guī)定行使權力就違背了責任的要求”。行政執(zhí)法權重心下移這一制度中，授權主體通過行政執(zhí)法權限的下移，為新的執(zhí)法主體順利履行職責提供了基本保障，同時也意味著新的執(zhí)法主體在履行職責過程中應當以其所賦予的職權為限，不得超越職權范圍，并遵守相應的法律程序，否則就需承擔由此產生的法律責任。
其次是行政執(zhí)法權重心下移的法律定位。在管理的高度組織化和社會相對封閉的科層體制中，權力總是具有向上集中的傾向，在此場域中行政執(zhí)法權重心下移不可能是個“問題”。但行政執(zhí)法體制的這一格局隨著“單位制”的解體和城鎮(zhèn)化進程的加快而被打破，基層社會治理的復雜性及其在國家治理體系中的重要性逐漸突顯，客觀上需要基層承擔起越來越多的社會管理職能，行政執(zhí)法權重心下移就成了執(zhí)法體制改革理論和實踐關注的問題。隨著行政執(zhí)法權重心下移的普遍化和進一步深入，它的行政法定位自然就是我們應當認真予以對待并作出回答的問題，因為對該問題的解答可能會直接關涉到“法律與行政的關系”這個公法學的“原問題”。
行政執(zhí)法權重心下移行政法定位的探討可從如下問題切入，即行政執(zhí)法權重心下移主要屬于行政執(zhí)法權內部的優(yōu)化還是行政執(zhí)法制度體系的一般性規(guī)則？如果是前者，那么行政執(zhí)法權重心下移原則上屬于行政自我規(guī)制問題，其規(guī)制載體更多地體現(xiàn)為內部行政法，與立法無涉；如果是后者，那么它就是行政執(zhí)法中的體系性問題，其所輻射的范圍既包括行政執(zhí)法系統(tǒng)的內部，還包括行政執(zhí)法系統(tǒng)之外法律與行政的關系，甚至在很大程度上，法律與行政的關系才是其中的主要方面。從行政執(zhí)法權重心下移的實踐來看，筆者更傾向于從后者的意義上來理解其在行政法中的定位。理由如下：其一，在具體內容上，行政執(zhí)法權重心下移不僅涉及內部權力的調整，還涉及機構的撤并或者重新設置以及責任的劃定。盡管權力調整是行政執(zhí)法權重心下移的核心，但絕不能簡單地認為重心下移就是權力在既有機構之間的重新調配，而往往需要在基層形成新的權力和責任的承受主體。一般而言，在基層政權組織中形成權力和責任的新的承受主體必須具有明確的組織法或其他專門的法律依據，否則新的行政組織難以獲得實體法上的正當性支持。其二，在法律效果上，由于行政執(zhí)法權重心下移不僅影響了行政執(zhí)法系統(tǒng)內部的權力結構，也因為權力的行使主體以及運行方式的改變影響到了行政相對人的權益，因此規(guī)范行政執(zhí)法權重心下移的制度載體不僅是內部規(guī)則，還需要有外在的法律規(guī)范，即內部規(guī)則主要作為外在法律規(guī)范的具體實施基準而發(fā)揮作用。其三，在廣度上，行政執(zhí)法權重心下移不是行政執(zhí)法體制中某一部門現(xiàn)象，而是諸多執(zhí)法部門面臨的共同問題。既然是共同問題，就一定會催生適用于這一普遍現(xiàn)象的共同原則和規(guī)則。
綜上，將行政執(zhí)法權重心下移視為行政執(zhí)法制度體系的一般性規(guī)則是合適的。在筆者看來，我們可以從實踐和理論兩個方面來進一步延展這一定位的意義：其一，在實踐上，這一定位意味著重心下移將是我國未來相當長時期內調適行政執(zhí)法權配置和理順行政執(zhí)法體系的重要原則。要想落實這一重要原則，在宏觀上要求修訂《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《行政處罰法》以及重新制定《街道辦事處條例》時，應當為執(zhí)法權重心的下移預留出足夠的制度空間；在具體領域立法時應當從權限范圍的框定、運行流程的安排以及法律責任的設定等環(huán)節(jié)入手，為執(zhí)法權重心下移提供切實的法律依據和規(guī)范基礎。其二，在理論上，需要反思以傳統(tǒng)科層制為基礎的行政法原則與知識體系，在堅守行政合法性和有效性原則的前提下，尋求行政執(zhí)法權重心下移之權力體系、行為體系以及責任體系融入行政法框架的有效通道。
（二）行政執(zhí)法權重心下移的價值及其悖反
從行政執(zhí)法權重心下移的相關文本來分析，其價值意義主要蘊含于基層治理這一重大背景之中，即行政執(zhí)法權重心下移的價值體現(xiàn)為其對基層治理所能帶來的積極意義。具體而言包括兩個方面：一是執(zhí)法作為一種治理手段與基層社會治理之間的契合；二是行政執(zhí)法權重心下移所帶來的執(zhí)法效率提升有利于基層社會治理中某些問題的解決。
第一，行政執(zhí)法手段與基層社會治理體系之間的契合與沖突。在預期的制度安排中，之所以選擇執(zhí)法權重心下移這一策略，是因為決策者看中了執(zhí)法手段在解決基層社會治理中某些問題的能力，即執(zhí)法權重心下移契合了基層的實踐需求，具有正當性。但筆者擔心的問題也恰恰在此，即行政執(zhí)法權重心下移真的能解決基層治理中的所有問題嗎？會不會出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象呢？習近平總書記深刻指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策�！边@一論斷說明，當我們在面對基層社會問題的時候，應當具有整全性、系統(tǒng)性思維，避免圍繞表面現(xiàn)象做文章、解決表面問題找思路的做法，否則不僅于事無補，還會制造出新的問題。因此，筆者認為應當反思行政執(zhí)法與基層社會治理的關系，即執(zhí)法既可作為解決基層社會治理中某些問題的手段，但又不能將解決基層問題希望完全寄托于執(zhí)法。正如有的學者所洞見到的那樣：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處“所承擔的職能事項和基層社會治理任務首要及基礎性的恐怕不是執(zhí)法，因而應當將行政執(zhí)法置于基層社會治理中而非單獨優(yōu)先來考量”。
那么，如何尋求執(zhí)法手段與基層治理體系的契合，而防止執(zhí)法手段與基層社會治理的沖突呢？筆者認為應厘清以下兩個問題：一是到底是執(zhí)法權下移還是管理權下放？這一問題可以化約為，我們所面對的基層社會治理問題是應當通過優(yōu)化執(zhí)法體制來解決還是可通過轉變政府職能來解決。如果是屬于前者，那么通過行政執(zhí)法權重心的下移也許能達致制度的正向效果；但如果屬于后者，其解決之道在于重新劃定政府與社會、政府與市場的關系，以消解基層社會治理的某些空白，形成政府治理、社會調節(jié)以及村居自治的良性互動，即通過“進一步向基層放權賦能，將有效激發(fā)基層治理體系的活力、創(chuàng)造力”。也就是說，在后者情形下，如果仍將執(zhí)法權重心下移來作為解決方案不僅是藥不對癥，而且還可能人為地制造或激發(fā)基層社會治理中的矛盾。二是到底是處罰權下移還是其他？筆者曾指出：社會治理“對于政府管理行為的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面，即在政府管理行為的形成上從權力性走向關系性、在權力運作方式上從強制性走向柔性、在權力實施重心上從前置審批走向事后監(jiān)管”。換言之，在提倡治理的語境中，合作、協(xié)商是重要的機制，單純依賴以強制、處罰為核心的手段是不能達到治理效果的。但如果我們考察行政執(zhí)法權重心下移的實踐則可發(fā)現(xiàn)，下移到基層的幾乎是清一色的以行政處罰權為中心的強制性權力，至于指導、鼓勵、協(xié)商等合作方式則被人為地遮蔽掉了。如果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處完全依靠強制手段來治理基層社會，那么能否實現(xiàn)預期的治理效果、是否產生新的沖突，筆者對此不無焦慮。
第二，行政執(zhí)法權重心下移的效率追求及其與合法性的內在緊張。行政執(zhí)法權重心下移有利于提高行政效率是當前理論界和實務界普遍接受的，相關表述也在前文有所涉及，在此不再贅述。下文僅就行政執(zhí)法權重心下移在追求行政執(zhí)法效率時，對合法性底線不恰當?shù)那懈钸M行論證。有學者指出：“推進執(zhí)法力量下沉，面臨的首要法律障礙，就是基層部門的執(zhí)法權限不夠�！睘榱私鉀Q執(zhí)法權重心下移與基層執(zhí)法權限不夠的矛盾，實踐中要么采取委托的形式來推動執(zhí)法權重心下移，要么通過紅頭文件或者內部決議等形式直接賦予基層以執(zhí)法權，但無論在何種情形下，都脫離不了合法性的拷問。在委托場合，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處能否作為受托組織本就是存有疑慮的，因為《行政處罰法》明確規(guī)定的受托組織是“依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織”，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處顯然不是事業(yè)組織，而是行政機關。不僅如此，要實現(xiàn)基層治理目標，客觀上又需要大量的執(zhí)法權，因而超越委托范圍或者含混委托就是常態(tài)。在授權場合則合法性問題更為凸顯，因為這需要厘清誰可授權、通過什么形式授權以及授予職權的范圍等問題。
作為制度或者治理機制的行政執(zhí)法權重心下移，應當符合哪些大家所能共同接受的規(guī)則恐怕又是一個仁者見仁的話題，但以下幾個方面無疑是極為必要且不會引起爭議：其一，形式上的合法性。作為一種制度表達形式，行政執(zhí)法權重心下移滿足形式上合法性是最基本的要求。從行政執(zhí)法權重心下移的構成要素來分析，其合法性主要包括主體合法和職責權限合法兩個方面。其二，權責配置上的一致性。權責的一致性意味著：“一方面，為保證責任主體順利履行其職責和義務，必須賦予其足夠的權力。假使責任主體不能擁有足夠的權力，就無法承擔起應有職責并履行其相應義務。另一方面，責任主體所擁有的權力應以其能夠履行職責和義務為限�！睆闹贫葮嫿ǖ慕嵌榷�，權責一致性可以表述為責任規(guī)則與權力規(guī)則的對應性，即在結構上權力規(guī)則與責任規(guī)則形成呼應，在內容上權力大小與責任承擔形成比例。其三，結構上的協(xié)調性。結構上的協(xié)調性在體現(xiàn)為兩個層面：一是行政執(zhí)法權重心下移作為一個獨立結構，其內在組成部分之間是協(xié)調的。如職責大小與履職能力的協(xié)調，包括履行職責的人財物條件、法律后果的承受能力等等。二是將行政執(zhí)法權重心下移作為一個整體與其他制度之間的協(xié)調。如行政執(zhí)法權重心下移更多的是組織法和行為法范疇的內容，但當鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府與街道辦事處承擔了更多下沉的職能之后，其以被告身份參加訴訟活動就必定會大為增加，則明顯屬于訴訟法的內容；又如行政執(zhí)法權重心下移之后，原來的行政執(zhí)法主體不再擁有相應的行政執(zhí)法職能，那么其職能如何界定，其與新的執(zhí)法主體之間關系如何理順，等等。
四、行政執(zhí)法權重心下移的制度再造
如果說上文的理論重述為行政執(zhí)法權重心下移確定了制度建設的著力點、制度正當性標準以及該制度在行政法體系中的定位，那么接下來的問題便是制度建構的具體展開。雖然行政執(zhí)法權重心下移不是一種獨立的形態(tài)，更不是某一具體行政行為形式，無法設計出整齊劃一的法律規(guī)制機制，但其在實質上是處置國家權力的一種方式，故制約和規(guī)范公權力運行的某些原理和做法仍可適用于其中。在行政執(zhí)法權重心下移的制度安排和實踐推進中，“屬地管理”原則自始至終極為關鍵，它不僅構成了行政執(zhí)法權重心應當下移與否的基本理據，同時也成為了評判行政執(zhí)法權重心下移效果的重要標準。正如《指導意見》所強調的，要“按照屬地管理、權責一致的原則”來推進行政執(zhí)法權重心下移。因此，本文中行政執(zhí)法權重心下移的制度構建亦從對“屬地管理”原則的批判入手。
（一）“屬地管理”原則適用的有限性
屬地管理是從地緣性概念中延伸出來的行政管理原則，體現(xiàn)的是行政機關在行政事務處理中的分工和權限。在我國，“屬地管理”作為行政管理的一項原則是有相應法律依據的。在憲法和組織法意義上，屬地管理是以行政區(qū)域劃分為基礎的，即不同的行政區(qū)域有不同的國家機關體系（包括執(zhí)法體系），相應的行政機關自然就負有本行政區(qū)域內相關行政事務的管理職能。在具體法律規(guī)范中，對此作了進一步的肯定和細化。例如《行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外�！逼渲�，“違法行為發(fā)生地”是一個廣義概念，既包括違法行為著手地和實施地，又包括危害結果發(fā)生地甚至是違法行為經過地。但是，如果將貫徹實施屬地管理原則作為行政執(zhí)法權重心下移的貫穿性標準，并以此為各種職責權限下移到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處的合法性作出辯護，那么在筆者看來依然是不充分的。對此，有以下三個方面的反駁理由：
其一，行政執(zhí)法權重心下移本身的限度。首先我們應當清楚地意識到，無論是治理重心下移還是執(zhí)法權重心下移，其所表征的僅僅是重心向下層的適度傾斜，而非意味著上級政府及其職能部門把本應屬于自己的管理事項統(tǒng)統(tǒng)交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處。行政執(zhí)法權重心下移實際上是一個有特定指向的相對概念，即相對于行政執(zhí)法權一直或者主要懸置于較高行政層級而言，需要將重心向下移動，而下移的合理結果是行政執(zhí)法權在原行政執(zhí)法主體與新的行政執(zhí)法主體之間進行了調整。故而，行政執(zhí)法權重心下移只是“重心”的下移，而非所有執(zhí)法權的下放。
其二，分級負責原則對屬地管理原則的制約。屬地管理原則只是指導行政執(zhí)法權重心下移的原則之一，除了前文提及的權責一致原則外，還有一個與屬地管理相伴出現(xiàn)的原則——分級負責。最早將“分級負責”作為確立管理體制的重要原則是1995年的《信訪條例》，2005年修訂的《信訪條例》則直接表述為“屬地管理、分級負責”。之后這一原則在公共衛(wèi)生、消防救災、廢棄物管理以及網絡意識等領域得到了普遍運用。分級負責，顧名思義就是按照行政事務的屬性及其重要程度來確定管轄，每一級分別承擔每一級應當承擔的責任。從屬地管理與分級負責的關系來說，兩者均是以行政事務的縱向劃分為指向的，其區(qū)別在于，行政區(qū)劃是屬地管理的基礎，而行政事務的屬性或者重要程度是確立管理順序和責任級別的標準。從二者的關系中，我們可以推斷出分級負責在事實上對屬地管理形成的制約，即某些應當按照屬地管理原則確定管轄主體的行政事務，可能因其屬性或者重要程度而改變了管轄主體。
其三，歸口管理與屬地管理的協(xié)調。歸口管理是按照系統(tǒng)分工的原理、以不同行業(yè)為基礎確定行政事務的管理部門，故又稱為行業(yè)管理。歸口管理的目的在于防止多頭管理和管理中的推諉與缺位，它是新中國成立以來我國行政管理的基本模式。在實踐中，這一模式不斷被相關立法所強化，雖然我國經歷了多次結構調整，但迄今這一模式仍未發(fā)生根本改變。如果說屬地管理可以表述為“守土有責”——縱向的行政層級，那么歸口管理則可稱之為“各司其職”——橫向的主管部門，通過縱向政府層級的確立到橫向主管職能部門的明晰，實現(xiàn)整個行政管理的有序和效率。然而問題在于，我國基層政權體系中并沒有主管部門的設置，故當行政執(zhí)法權下移到基層之后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處既是形式上的責任者，又是實質上的具體實施者。由此形成的結果是，行政執(zhí)法的重心從歸口管理部門轉移到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處，系統(tǒng)化的歸口管理體制在這個環(huán)節(jié)發(fā)生了斷裂；隨著行政執(zhí)法重心的整體轉移，歸口管理亦必定呈現(xiàn)出被虛化的趨勢。這對于我國行政體制乃至憲法制度而言都是一個巨大的挑戰(zhàn)。
以上表明，當人們將“屬地管理”原則作為行政執(zhí)法權重心下移的基本依據，以實現(xiàn)屬地管理作為行政執(zhí)法權重心下移的基本落腳點時，不僅應當考慮行政執(zhí)法權重心下移本身的限度，還需認真對待分級負責、歸口管理等因素對它的影響及其可能的制約作用。易言之，我們不能僅僅以“屬地管理”“守土有責”等為由，一股腦地、不加區(qū)別地將行政執(zhí)法權下移到基層，否則，既與執(zhí)法權重心下移的制度意涵相悖，也會影響到我國整個行政體制框架。
（二）完善行政執(zhí)法權重心下移具體制度的進路
下文從受權主體適格、授權主體法定和下移權限適度展開探討。
第一，受權主體適格。行政執(zhí)法權重心下移在實質上是改變現(xiàn)有法定的執(zhí)法主體。從受權主體的角度來說，實踐中行政執(zhí)法權重心下移有兩種表現(xiàn)形態(tài)：一是上級職能部門的行政執(zhí)法權向下級職能部門下移，如市級城管部門執(zhí)法權向市轄區(qū)城管部門下移；二是上級人民政府或者職能部門向基層行政組織下移，如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處在當前的行政執(zhí)法權重心下移中普遍獲得了大量的行政執(zhí)法權。在第一種情形中，受權主體原本就是具有執(zhí)法職能的組織，行政執(zhí)法權重心下移對該主體而言，涉及的法律問題不過是執(zhí)法職權的增加，而無關乎資格。第二種情形則不同，受權主體原本并不是真正意義的執(zhí)法主體，故而執(zhí)法的主體資格問題是需要審視。
從現(xiàn)有的一些研究來看，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的行政執(zhí)法主體資格是從《憲法》和《地方組織法》中推導出來的。根據《地方組織法》第60條的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的職權包括：執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發(fā)布決定和命令；執(zhí)行本行政區(qū)域內的經濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；保護各種經濟組織的合法權益；保障少數(shù)民族的權利和尊重少數(shù)民族的風俗習慣；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利以及辦理上級人民政府交辦的其他事項。從上述規(guī)定來看，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的權限（包括執(zhí)法權限）既非常廣泛，又非常模糊。之所以說廣泛，是因為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的職權范圍包括了行政管理的基本方面；之所以說模糊，是因為上述規(guī)定中既看不到行政處罰權，也無法閱讀出行政許可權、行政強制權的內容，而這些均為行政執(zhí)法權的基本內容。因此，判斷鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的行政執(zhí)法主體資格，必須結合其他單行法律法規(guī)的具體規(guī)定才能得出結論。
然而吊詭的是，在規(guī)范最為重要的行政執(zhí)法權之一行政處罰權的《行政處罰法》中，則明確對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的行政處罰主體資格作了相對排除。該法第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外�！边@條規(guī)定表明，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處不享有行政處罰權是原則，享有行政處罰權是例外（即法律、行政法規(guī)的明確授權）。在行政強制領域，亦大體如此，行政強制措施的實施必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定；行政強制執(zhí)行權除非有法律的特殊規(guī)定，否則歸人民法院行使。由此可以看出，在當下的制度體系中，縣級以上人民政府及職能部門具有天然的執(zhí)法主體資格，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處是否具備執(zhí)法主體資格則取決于具體法律法規(guī)的授權。
對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處行政執(zhí)法主體資格采取“一事一授權”的做法在行政執(zhí)法職能比較簡單的時代是說得過去的，但隨著行政執(zhí)法體制改革的推進和行政執(zhí)法權重心的下移，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處在未來的執(zhí)法體系中將會占據非常重要的位置。據此，筆者認為，最理想也是最徹底解決問題的做法是，通過《地方組織法》的修訂直接肯定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的執(zhí)法主體資格；但如果從比較務實的角度來說，在修訂《行政處罰法》時肯定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的行政處罰權更為可取。其一，因為行政處罰權是行政執(zhí)法權中最重要的部分，特別對于基層執(zhí)法而言，在強制執(zhí)行體制未發(fā)生根本改變和簡政放權成為主流的背景下，行政強制權和行政許可權的運用更是相對少見；其二，因為《行政處罰法》的修訂已經正式啟動，要實現(xiàn)文中所闡釋的目標，只要將現(xiàn)行《行政處罰法》的第20條修訂為“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關管轄”即可，修法成本相對較低。
第二，授權主體法定。對于行政執(zhí)法權下移中的授權主體，有論者曾有如下論斷：“就賦予行政權而言，法律將一項設定的行政職權賦予給行政機關，一般情況下不是直接指定給特定的行政機關，而只是賦予給政府，再由政府具體確定給特定的行政機關……是政府而不是法律有權直接確定或指定誰是執(zhí)掌具體行政職權的行政主體�！比欢诠P者看來，認為行政職權的調整主要屬于行政內部事務的說法既不符合實際，也有悖于法理。
從實際來看，雖然我國憲法和組織法是將行政職權賦予給了人民政府，但這是籠統(tǒng)意義上說的，在具體賦權過程中仍必須以落實主管部門和責任主體的形式來將相應的行政職權賦予給特定的主管部門。例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第11條規(guī)定，“國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作�？h級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”；又如《環(huán)境保護法》第10條規(guī)定，“國務院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理�？h級以上人民政府有關部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理”，等等。雖然確定“主管部門”是一級人民政府的內部事務，但無論如何最終的承擔主體必須是某個特定的部門，而不可能是“本級”政府部門以外的其他組織。
在法理上說，權責是不可分割的，權力主體同時便是責任主體，而責任首先是對人民負責、對當事人負責，而非內部問責。在行政法語境中，對人民負責、對當事人負責的最直接、最重要的形式便是作為行政復議中的被申請人和行政訴訟中的被告。依行政法的基本法理，被告是根據職權主體及行為主體來確定的，而實踐中也主要是人民政府的職能部門而非人民政府作為行政復議的被申請人和行政訴訟被告。由此反推，既然在大多數(shù)情況下人民政府并非直接的責任主體，也就說明它不應當是真正的權力主體。如果仍堅持認為法律“不是直接指定給特定的行政機關，而只是賦予給政府”的說法，恐怕在邏輯上是站不住腳的。換言之，當將行政執(zhí)法權下移到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及街道辦事處時，這種執(zhí)法權的調整就超越了執(zhí)法權內部優(yōu)化的范疇，而屬于行政執(zhí)法權的重新配備，使不具有主管職能的組織獲得了主管特定行政事務的權力，在此情形下理應經特定的立法機關依法定程序方可實施，否則將于法無據。當下，行政執(zhí)法權重心下移除了各地立法中零星涉及之外，主要還是依賴于規(guī)范性文件或者政策的推動，因此加快政策的法律轉化、發(fā)揮權力機關的主導作用，是將來一段時間內實現(xiàn)行政執(zhí)法權重心下移法律化的基本思路。
第三，下移權限適度。有學者建言：“各級政府公共服務職責的劃分，一要明確，二要正式。所謂明確劃分，主要是指既要有程度之分也要有內容之別，既要明確分工也要明確合作，防止模棱兩可、上下錯位、權責不一等問題；所謂正式劃分，主要是指以法律、法規(guī)或規(guī)范性文件做出正式的界定，確保職責劃分的明確無誤和穩(wěn)定，防止經常變動、隨意性大等問題。”但這只是一種學理假定，實踐中政府之間職責劃分并不明確，經常出現(xiàn)縣（市、區(qū)）政府及其職能部門將應當由其履行的多數(shù)職能以屬地管理的名義交給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處的情形，后者在事實上“既要抓民生，負責擁軍優(yōu)屬、優(yōu)撫安置、社會救濟、社會保險、殯葬改革、勞動就業(yè)等工作，又要維護社會安全穩(wěn)定，負責人民調解、治安保衛(wèi)、綜合執(zhí)法等工作，還要抓好社區(qū)文化建設，不一而足”。在這種情況下，行政執(zhí)法權重心的下移往往變異為一項政治任務，既缺乏科學的論證，又沒有程序的制約，最終的結果是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處苦不堪言，又毫無辦法。當執(zhí)法權下移時，我們應當充分意識到“度”的把握的重要性，對此筆者認為應當考慮兩個因素：一是基層治理的客觀需要；二是基層行政組織的承受能力。
基層治理的客觀需要是指所下移的行政執(zhí)法權限對于實現(xiàn)該權限所要達致的治理目標而言是必要的。在立法者的立場上，行政職權的設定與實施總是與特定行政任務的實現(xiàn)相勾連的。之所以要改變現(xiàn)有行政執(zhí)法權的配置或者運行狀態(tài)，是因為其與預期的行政目標的實現(xiàn)之間產生了較大溝壑；或者說隨著時代的變遷，當時的行政執(zhí)法權配置和運行方式已與當下的社會需求之間產生了較大矛盾，需要作出積極的調整。雖然我國當前的行政執(zhí)法權重心下移通常都冠以打通執(zhí)法“最后一公里”的名義，以實現(xiàn)“看得見的能管得著”，但是否能夠證明所下移的職權就是必要的呢？在此僅以城管執(zhí)法權為例進行說明。根據《城市管理執(zhí)法辦法》第8條的規(guī)定，僅城管處罰權所涉及的范圍就包括“住房城鄉(xiāng)建設領域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權，以及環(huán)境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監(jiān)管方面與城市管理相關部分的行政處罰權”。不僅范圍極其寬泛，其所涉內容也是非常復雜，從市政公用、園林綠化乃至城鄉(xiāng)規(guī)劃等涉及轄區(qū)內比較重大的事項，到亂貼亂畫、亂堆亂放、露天燒烤的治理等比較瑣碎但與百姓日常生活緊密聯(lián)系的事項，都屬于城管執(zhí)法覆蓋的范圍。在實踐中，城管執(zhí)法權的范圍更為廣泛�！皳䦟�46個城市公布的權力清單統(tǒng)計，城管執(zhí)法事項涉及27個領域，執(zhí)法事項累計共968項”。除了執(zhí)法范圍寬泛外，城管執(zhí)法還容易轉向模糊性治理，具體表現(xiàn)為“運動式執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”“靜默執(zhí)法”以及“管但不能管的太嚴”等，導致治理效率低效。當實施城管執(zhí)法權重心下移時，是應當將上述所有的執(zhí)法權下移還是只下移部分執(zhí)法權呢？在筆者看來，縣級黨委和政府在作出執(zhí)法權下移決定之前，應當先進行兩方面的論證：一是準確厘清基層政府事項范圍。按照國家“放管服”的基本思路，結合各地權力清單制度的內容，從而為需要下移的職權作出界分；二是就各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道的實際需要進行充分考察，對執(zhí)法權進行科學的歸類、切割，以此區(qū)別哪些執(zhí)法權下移是必要的，而不可采取一刀切式的做法。
基層行政組織的承受能力是指基層組織所具有的能夠承受下移行政執(zhí)法權并適當履職的能力。無論怎樣的規(guī)則體系和精巧的制度安排，均離不開一定的行政組織來實施。正如有的學者在論證基層衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系時所指出的那樣：規(guī)范體系和組織體系相輔相成，若沒有規(guī)范體系作為執(zhí)法部門的管理依據和執(zhí)法依據，基層的執(zhí)法監(jiān)督工作便失去自身合法性的依據；若沒有相應的行政組織體系對法律、法規(guī)的適用和執(zhí)行，執(zhí)法監(jiān)督工作也只是紙上空洞的條文。因此，在制度目標的現(xiàn)實轉化過程中，行政組織的能力具有至關重要的作用。具體到執(zhí)法中，據學者的研究，認為執(zhí)法力量不足、執(zhí)法經費短缺、執(zhí)法人員素質不高以及執(zhí)法手段與職責不匹配等是制約執(zhí)法能力的主要因素。無疑這些因素是行政執(zhí)法能力的基礎，但諸如信息獲取與運用能力、風險評估與應對能力等也同樣重要，特別是在依靠技術治理的當下，如果缺乏掌握和運用信息的能力，基層社會治理目標的實現(xiàn)將會極為艱難。正如有的學者所言：“如果國家無法形成關于治理對象的信息系統(tǒng)，那么政府權力的觸角將無法深入社會基層，現(xiàn)代科層組織也由于缺乏充分的信息基礎而難以有效運轉。概言之，信息能力直接決定了國家治理的深度和邊界。國家對治理對象之信息的汲取、分類、編碼、儲存、傳播等乃是現(xiàn)代民族國家的重大職能。”
在行政執(zhí)法權重心下移中，基層行政組織的承受執(zhí)法權并轉為執(zhí)法效能的能力值得特別關注，否則，不僅達不到重心下移的預期效果，相反還可能衍生出其他問題。由于各地經濟發(fā)展水平不同、地域條件不一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處在信息化建設水平、財政支持程度乃至執(zhí)法觀念等方面必定存在較大差異。不僅如此，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或和街道辦事處為因應執(zhí)法權重心下移而設立的各種綜合機構，本身能力的容量就是極為有限的。因為它無論采取整合現(xiàn)有的執(zhí)法隊伍，還是組建并重新招聘，也一定會受制于編制規(guī)模而不能無限擴張，否則將會使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處陷入機構膨脹的誤區(qū)，這將有悖于行政體制改革的初衷。比較恰當?shù)淖龇ㄊ窃诰C合考慮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處編制規(guī)模、財政收入狀況、信息化條件等的基礎上，確定可予以下移的行政執(zhí)法權范圍。
結語
行政執(zhí)法權重心下移是行政執(zhí)法體制改革的核心內容與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要抓手，但由于行政執(zhí)法權重心下移的制度供給嚴重不足，使得其在實踐中呈現(xiàn)出偏離法治要求和國家政策的傾向；而且更為重要的是，隨著行政執(zhí)法改革的進一步推進，重心下移必定會成為行政執(zhí)法制度體系的一般性規(guī)則，這將對行政組織法及行政行為法產生結構性影響。因此，制度的重構是實現(xiàn)行政執(zhí)法權重心下移良性運行的必然選擇。而基層社會治理的背景和行政合法性的語境是行政執(zhí)法權重心下移制度建設的兩個基點，前者限定了行政執(zhí)法權重心下移的意義范圍，后者指明了行政執(zhí)法權重心下移的基本約束。在具體制度建構上，應當警惕和反思“屬地管理”原則在行政執(zhí)法權重心下移中作用的絕對化，而需將行政執(zhí)法權重心下移自身的限度、分級負責原則與歸口管理在執(zhí)法權配置中的意義充分吸納進來，在此基礎上從受權主體適格、授權主體法定以及下移權限適度三個方面進行制度的設計，以此實現(xiàn)行政執(zhí)法權重心下移制度合法性與有效性的融合。