作者：車丕照，清華大學法學院教授博士生導師。
來源：《當代法學》2020年第 6 期。本文已獲授權(quán)，注釋已略，建議閱讀原刊。
摘要: 國際多邊體制的選擇僅僅表明了國家對治理模式的一種偏好，更深層次的問題是我們需要什么樣的多邊體制。理想的多邊體制應能有效應對人類社會共同面臨的挑戰(zhàn)，有效實現(xiàn)各成員國的共同努力，并能公平地惠及各成員方和國際社會。現(xiàn)存的國際多邊體制經(jīng)常會受到其個別成員尤其是強國的挑戰(zhàn)甚至威脅。多邊體制的薄弱，從根本上說是源自國際社會自身的特點。在我們無法杜絕個別成員對多邊體制的離心離德甚至有意毀損的情況下，不能期待任何一個多邊體制是盡善盡美且可長久依靠的；為了防止多邊體制由于個別成員的作為或不作為而陷于癱瘓，在最初的體制設(shè)計時就應該有替代方案的儲備；同時，各國應共同努力來確立國際社會的共同價值，妥善處理本國利益與多邊體制的關(guān)系。
關(guān)鍵詞：多邊體制 國際治理 體制擇優(yōu) 以諾為則
國際多邊體制(下文簡稱“多邊體制”)，因更便于解決國際社會所面臨的問題，而成為第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來經(jīng)常被采用的一種國際治理模式。然而，多邊體制的選擇僅僅表明國家對治理模式的一種偏好，更深層次的問題是我們需要什么樣的多邊體制。在一些西方國家善于從價值層面表達自己的利益訴求，例如，以“公平貿(mào)易”來抗衡現(xiàn)行的多邊自由貿(mào)易體制的情況下，我們不應滿足于表達對多邊體制的堅守，更應該明確我們在多邊體制質(zhì)的方面的追求。
一、國際多邊體制的“擇優(yōu)”問題
近年來，針對單邊主義思潮的滋生和蔓延，我國政府在多種場合一再呼吁堅持多邊體制。在美國阻撓世界貿(mào)易組織（WTO）上訴機構(gòu)成員任命，最終導致世貿(mào)組織爭端解決機制無法正常運行的情況下，堅持WTO多邊體制是一項急迫的工作。然而，WTO體制只是當今多邊體制的一部分，如何從整體上認識多邊體制是一個更為重要和基礎(chǔ)性的問題。
1648年召開的威斯特伐利亞和會通常被認為是開創(chuàng)了以普遍性國際會議方式處理國家間關(guān)系的先例。此次和會“確認了國家主權(quán)原則，標志著以國家為主體、以國際法為國家行為規(guī)
范的國際體系的形成”，同時也標志著多邊體制的生成。多邊體制是國際關(guān)系發(fā)展的產(chǎn)物，而國際關(guān)系的發(fā)展離不開航海、運輸、通訊、能源等領(lǐng)域中的科學發(fā)現(xiàn)和技術(shù)創(chuàng)新。以科學技術(shù)為代表的生產(chǎn)力的發(fā)展使得多邊體制有了生成的必要性和可能性。
與此前的以雙邊外交和雙邊協(xié)定為主要形式的雙邊體制相比，多邊體制可以在更多的國家之間形成共同的價值和共同的規(guī)則，并保證規(guī)則得到更好的遵守，因而是一種更好的體制安排。
本文提出“我們需要怎樣的多邊體制”的命題，顯然隱含著兩個前提性的判斷:第一，多邊體制可以有不同的存在形式；第二，面對不同類型的多邊體制存在著一個擇優(yōu)的問題。
關(guān)于第一個判斷，我們可以從現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)，多邊體制確有不同的存在方式。從多邊體制所覆蓋地域或成員國的范圍看，多邊體制可分為普遍性多邊體制和區(qū)域性多邊體制。前者如聯(lián)合國，后者如歐盟。從其所涉及的事項領(lǐng)域看，多邊體制可分為綜合性的多邊體制和專門性的多邊體制。聯(lián)合國與歐盟由于所涉及的領(lǐng)域十分廣泛，因而屬于綜合性的多邊體制，而世界貿(mào)易組織主要涉及成員的貿(mào)易管理措施，北大西洋公約組織主要涉及成員國的軍事合作，因而都屬于專門性的多邊體制。從其存在方式看，多邊體制可分為條約型多邊體制和組織型多邊體制。前者不具備相應的組織機構(gòu)，僅靠締約國之間的彼此監(jiān)督來保證規(guī)則的遵守；后者則不僅有條約所創(chuàng)設(shè)的規(guī)則，且有條約所創(chuàng)立的組織機構(gòu)，并據(jù)此保證條約義務的履行。有的組織型多邊體制還能憑借其組織機構(gòu)的決策程序創(chuàng)造出新的具有法律約束力的規(guī)則。在組織型多邊體制中，依據(jù)決策方式的不同，又可以分為協(xié)商一致型多邊體制和機構(gòu)決策型多邊體制。前者如世界貿(mào)易組織，后者如聯(lián)合國。協(xié)商一致型多邊體制近似于條約型的多邊體制，而機構(gòu)決策型多邊體制由于將決策權(quán)賦予少數(shù)成員組成的機構(gòu)，因而可看作是更為發(fā)達的一種多邊體制。
關(guān)于第二個判斷，即是否存在多邊體制的“擇優(yōu)”問題，回答也應該是肯定的。作為一種人為的創(chuàng)設(shè)，不是說任何一種多邊體制都能實現(xiàn)創(chuàng)設(shè)該體制時所追求的宗旨。因此，在創(chuàng)設(shè)一種新的多邊體制時，創(chuàng)建者會從多種選項中挑選出最佳方案，這就是一個“擇優(yōu)”的過程。例如，盡管一般認為普遍性的多邊體制更值得期待，但在一些情況下，區(qū)域性的多邊體制卻可能是更佳的方案。世界貿(mào)易組織曾試圖在其體制內(nèi)創(chuàng)設(shè)國際投資制度，但未獲成功；倒是一些區(qū)域性的多邊體制甚至雙邊體制創(chuàng)設(shè)出了有效的國際投資規(guī)則。再如，雖然組織型多邊體制與條約型多邊體制相比是一種更為發(fā)達的多邊體制，但這并不意味著組織型的多邊體制一定優(yōu)于條約型多邊體制。?維也納條約法公約?和?聯(lián)合國國際貨物銷售合同公約?在各自領(lǐng)域中所創(chuàng)設(shè)的多邊體制，并沒有相應的組織機構(gòu)，但卻取得了良好的效果。反之，某些多邊機制，如依據(jù)《國際聯(lián)盟盟約》所建立的國際聯(lián)盟，雖有完備的組織機構(gòu)和運行程序，但卻并未能夠?qū)崿F(xiàn)其盟約序言中所確立的各項宗旨。
那么，什么樣的多邊體制才是理想的多邊體制呢?本文認為，理想的多邊體制應能有效應對人類社會共同面臨的挑戰(zhàn)，有效地實現(xiàn)各成員國的共同努力，并能公平地惠及各成員方和國際社會。
二、理想的多邊體制應能有效應對人類社會所共同面對的現(xiàn)實問題
理想的多邊體制不是用來欣賞的，而應能有效應對人類社會所共同面對的現(xiàn)實問題。“體制是為應對問題而出現(xiàn)的�！�
（一）理想的多邊體制必須要應對現(xiàn)實的國際問題
創(chuàng)設(shè)某種多邊體制一定是為了解決現(xiàn)實的國際問題，只有應對現(xiàn)實問題的多邊體制才是有意義的。以關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）為例，該體制的創(chuàng)設(shè)是為了解決兩次世界大戰(zhàn)之后所形成的極高的貿(mào)易壁壘問題�！暗诙问澜绱髴�(zhàn)將近結(jié)束時，交戰(zhàn)國的全部貿(mào)易與大多數(shù)中立國的貿(mào)易均受政府控制”。以鄰為壑的貿(mào)易政策既是戰(zhàn)爭發(fā)生的部分原因，又是戰(zhàn)爭的結(jié)果。正如有人所言，“沒有無貿(mào)易的戰(zhàn)爭，也沒有無戰(zhàn)爭的貿(mào)易�！币虼耍绾卧趹�(zhàn)后大幅度削減關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘，就成為各國面對的一項迫切的任務。正因為如此，雖然原先設(shè)想的“國際貿(mào)易組織”未能如愿成立，但“臨時適用”的關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定所確立的多邊貿(mào)易體制卻能夠長期發(fā)揮作用并演變成今天的世界貿(mào)易組織。
相比之下，1966年設(shè)立的解決投資爭端國際中心（Internaitonal Centre for Settlement of Investment Disputes，ICSID），作為國際投資爭端解決的多邊體制，在其成立后最初的30多年時間里基本上處于賦閑狀態(tài)。ICSID是基于?關(guān)于解決國家和其他國家國民投資爭端公約?(下文簡稱《華盛頓公約》)而設(shè)立的。盡管今天的ICSID已經(jīng)“是國際投資爭端解決方面的領(lǐng)先機構(gòu)”，但直到20世紀末，ICSID的實際作用仍舊十分有限。根據(jù)ICSID的統(tǒng)計，自公約1966年生效，直到1972年才有了第一個案件。到公約生效30年后的1996年，ICSID總共受理了38起案件。作為一個“解決投資爭端國際中心”，在長達30年的時間里幾乎沒有什么作為，其原因值得探討。但無論是何原因，ICSID的設(shè)立很難說是應對了現(xiàn)實中的問題。
（二）理想的多邊體制必須是為了應對人類社會共同面臨的問題
多邊體制所應對的問題應該是人類社會共同面對的問題，而不是少數(shù)國家所關(guān)注的問題。只有當某一多邊體制所應對的是國際社會或多數(shù)國家所共同面對的問題時，這種問題的解決才可為各國帶來實際的利益，各國也才有興趣參與到多邊體制的創(chuàng)立和建設(shè)中來。
第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時，多數(shù)國家力求免除再次身歷大戰(zhàn)之慘禍，而聯(lián)合國這樣一種多邊體制可為各國帶來這樣的效果，因此，才會有眾多國家參與到聯(lián)合國的創(chuàng)設(shè)過程中來。也正因為能夠應對各國所關(guān)注的現(xiàn)實問題，各國也更可能求同存異達成共識。例如，在聯(lián)合國的成立過程中，盡管蘇聯(lián)、美國、英國各有自己的考慮，“但是在未來國際組織宗旨上是一致的，那就是以維護和促進國際間普遍安全與和平為最高目的，努力通過大國協(xié)調(diào)一致的原則避免人類再次遭受類似第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)的浩劫�！币虼耍K、美、英等雖然在“創(chuàng)始會員國”和“托管”等事項上存在意見分歧，但還是通過溝通達成了一致。
相比之下，北大西洋公約組織（“北約”）就很難說是為應對人類社會共同面臨的問題而設(shè)立的多邊體制。北約是二戰(zhàn)結(jié)束之后以美國為首的西方國家與前蘇東國家進行軍事對峙的組織。在整個冷戰(zhàn)期間，北約以防范蘇聯(lián)為首的華沙條約組織（“華約”）的大規(guī)模軍事入侵為戰(zhàn)略目標，至少在表面上具有其存在的合理性。隨著20世紀90年代華約的解散、東歐劇變和蘇聯(lián)解體，創(chuàng)立北約的基礎(chǔ)已不復存在。然而，北約不僅沒有解散，反而不斷擴充其成員，并在缺少聯(lián)合國安理會授權(quán)的情況下擅自采取軍事行動，配合美國擔當世界警察角色。1999年3月至6月，北約在未經(jīng)聯(lián)合國安理會授權(quán)的情況下，對南聯(lián)盟進行了大規(guī)�？找u。其間，中國駐南斯拉夫聯(lián)盟共和國大使館遭到北約導彈的襲擊�？梢姡奔s體制自始就不是以應對人類社會共同關(guān)心的問題而設(shè)立的，在華約解散之后，其更是淪落為實現(xiàn)美國全球戰(zhàn)略的工具，至多也只是迎合了其組織成員的利益。因此，對這類多邊體制安排，難以給出正面的評價。
（三）理想的多邊體制必須能夠有效應對人類社會共同面臨的問題
理想的多邊體制不僅要應對人類社會共同面臨的現(xiàn)實問題，還必須能夠有效地解決這些問題。無論是前面所提到的世界和平與安全問題，還是政府管制所帶來的貿(mào)易壁壘問題，都遠非一個或數(shù)個國家有能力解決的，因此，有建立多邊體制的必要。
首先，理想的多邊體制應能夠通過有效措施，解決各國所關(guān)心的現(xiàn)實問題。聯(lián)合國之所以在戰(zhàn)后較好地發(fā)揮了維持世界和平與安全的職能，在于《聯(lián)合國憲章》（下文簡稱《憲章》）設(shè)置了一套比較有效的集體安全保障體制�！稇椪隆返�2條第4款明確闡述了禁止使用武力原則的含義，即“各會員國在其國際關(guān)系上不得使用威脅或武力，或以與聯(lián)合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領(lǐng)土完整或政治獨立�！鄙鲜鲆�(guī)定以及《憲章》第51條和第七章的規(guī)定，構(gòu)成了聯(lián)合國體制下有關(guān)使用武力的完整法律制度，從而徹底廢止了所謂的“戰(zhàn)爭權(quán)”。在確立了上述不使用武力原則的同時，《憲章》還授權(quán)聯(lián)合國大會、安理會和秘書處進行預防性工作以避免沖突產(chǎn)生或防止沖突擴大。對于那些危及國際和平與安全的沖突，安理會則有權(quán)依據(jù)?憲章?第七章的規(guī)定，采取各種非武力措施直至“軍事舉動”加以解決。聯(lián)合國自誕生之日起就“承擔起維持國際和平及安全，避免世界再度陷入戰(zhàn)爭和沖突蔓延的悲慘場景這一重大且艱巨的使命。從聯(lián)合國成立以來的發(fā)展歷程看，這一基本使命已初步達成�！�
其次，理想的多邊體制不僅能夠通過有效的措施，解決各國所關(guān)心的現(xiàn)實問題，而且，同其他解決方案相比，其所提供的方案應該是最佳或更佳方案。就維持國際和平與安全而言，聯(lián)合國多邊體制的作用應該是無從替代的，因而是最佳的方。GATT/WTO多邊體制在解決貿(mào)易自由化和便利化方面，也被證明是最佳方案。1948年1月1日開始生效的關(guān)貿(mào)總協(xié)定，盡管具有“臨時適用”的性質(zhì)，但它所提供的多邊談判體制卻為各締約方逐步削減關(guān)稅和降低非關(guān)稅壁壘提供了最佳的途徑。在總協(xié)定生效之前的1947年4月至10月，談判各方就開始了第一輪的多邊貿(mào)易談判。經(jīng)過７個月的談判，23個締約方就123項雙邊關(guān)稅減讓達成協(xié)議，關(guān)稅水平平均降低35％。由于最惠國待遇原則的適用，在雙邊談判基礎(chǔ)上達成的關(guān)稅減讓，無條件地、自動地適用于全體締約方。GATT/WTO多邊體制對貿(mào)易便利化的貢獻不僅在于它的關(guān)稅談判，還在于它的各種規(guī)則后面的原則精神。世界貿(mào)易組織秘書處曾將其歸納為:“非歧視”“更自由”“可預見”“更具競爭性”以及“更有利于欠發(fā)達國家”。雖然也存在一些區(qū)域性的、甚至更開放的貿(mào)易體制，但這些體制無法取代GATT/WTO的功能，而只能是GATT/WTO多邊體制的一種補充。
并不是所有的多邊體制都能有效應對國際社會所面臨的現(xiàn)實問題，歷史上的國際聯(lián)盟就是一例。國際聯(lián)盟的建立在當時給人們帶來了許多欣喜與希望。然而后來發(fā)生的情況使得“人們才認為建立聯(lián)盟的這一實驗性舉措沒有什么價值�！眹H聯(lián)盟的根本缺陷在于它的成員構(gòu)成不合理。作為一個試圖維持國際秩序的多邊體制，其成員未能包括美國，蘇聯(lián)后期才參加進來，德國直到1926年才被賦予國聯(lián)成員資格，日本和意大利這兩個強國因不斷擴張而被國聯(lián)開除（后來德國也退出了國聯(lián)）。這樣一種成員構(gòu)成使得國聯(lián)無法有效應對國際和平與安全問題。此外，國聯(lián)的決策程序也存在明顯缺陷。根據(jù)盟約的規(guī)定，除特定事項外，國聯(lián)大會及行政院的決定都須經(jīng)全體一致同意才能通過，由此大大限制了國聯(lián)的決策能力。而且，國聯(lián)也沒有辦法以軍事力量迫使違反盟約的成員就范。正是由于國聯(lián)自身力量不夠強大，而英、法等國又經(jīng)常意見分歧，才會出現(xiàn)國聯(lián)對于日本侵略中國以及德國入侵奧地利等行為采取不應有的忍讓立場�！坝捎诼�(lián)盟日益衰退，所以第二次世界大戰(zhàn)的戲劇性浪潮淹沒了周圍的一切。
依據(jù)1965年《華盛頓公約》所設(shè)立的以“解決投資爭端國際中心”為主要運作機構(gòu)的多邊投資爭端解決體制近年來多遭非議，我認為主要原因之一在于它并非是解決問題的最佳選擇。創(chuàng)設(shè)ICSID這一多邊體制力求解決的問題是投資者與東道國的爭議。投資者與東道國因征收補償?shù)仁乱水a(chǎn)生爭議是一個現(xiàn)實的問題，但這一問題的解決可以有多種方法。除了ICSID所設(shè)計的將糾紛交由仲裁庭解決之外，至少還有另外兩種可以采用的方法:一是“東道國救濟”，將糾紛提交東道國的爭端解決機制，包括行政程序、仲裁程序和司法程序；二是可將投資者與東道國之間的爭議轉(zhuǎn)化為投資者母國與東道國之間的爭議，從而將其提交政府間爭議解決機制，如同WTO爭端解決機制，或政府間雙邊爭端解決機制。在多種選擇并存的情況下，考慮到ICSID裁決的案件多屬于涉及東道國的公共政策的糾紛，而非投資者與東道國政府的商事糾紛，以商事仲裁為模板的ICSID仲裁很難說是一種最佳選擇。
評價一項多邊體制的實際功效可依據(jù)不同的標準。“經(jīng)濟標準（economic criterion）強調(diào)效率，討論同樣的結(jié)果是否能以更低的成本達到，或者同樣的成本能否達到更好的結(jié)果；政治標準（political calcriterion）直接關(guān)注公正的問題，討論制度安排的結(jié)果以及程序或過程方面的公正�！睙o論采用何種評估標準，其目的都是考察一項多邊機制是否有效地實現(xiàn)了其創(chuàng)設(shè)時所設(shè)定的宗旨與目的。
三、理想的多邊體制應能實現(xiàn)成員國的共同努力
創(chuàng)設(shè)多邊體制是為了依靠多數(shù)國家的共同努力來解決國際社會所共同面臨的問題，因此，理想的多邊體制應有利于實現(xiàn)成員國的共同努力。
（一）多邊體制的創(chuàng)設(shè)要基于成員國的共同意志
在缺少一個“世界政府”的情況下，國家之間彼此約束，包括多邊體制的創(chuàng)立和維持，都要通過條約的締結(jié)和履行來加以實現(xiàn)。無論是條約型多邊體制還是組織型多邊體制，一定要有以條約形式存在的一套規(guī)則體系，而這套規(guī)則體系必然要基于各成員國的共同意志。國家基于自由同意原則而選擇了某種多邊體制，國家基于信守約定的原則而維持多邊體制的效力。正如《維也納條約法公約》在序言中所強調(diào)的那樣:“自由同意與善意之原則以及條約必須遵守規(guī)則乃舉世所承認�！币虼�，多邊體制是以成員國的共同同意作為其存在基礎(chǔ)的。
正因為如此，中國政府在多種場合下強調(diào)全球治理的“共商”理念。因為要“共商”，所以就要求同存異。能夠達成共識的就可以通過條約條款將其確定下來，而那些經(jīng)過磋商無法達成一致的事項就可以暫時擱置一邊。例如，《聯(lián)合國國際貨物銷售合同公約》需要在“銷售合同訂立”及“貨物買賣”兩大領(lǐng)域為締約國確立統(tǒng)一的規(guī)則，對于一些難以達成一致的事項，例如合同效力問題、貨物所有權(quán)轉(zhuǎn)移方式問題、合同義務的強制履行問題等，公約都采取了回避的立場。
“共商”不排除一國或數(shù)國在多邊體制建立過程中發(fā)揮主導作用。例如，聯(lián)合國多邊體制是在美、蘇、英、法、中五個大國的主導下建立起來的。從1941年6月簽署《聯(lián)盟國宣言》到1941年8月簽署《大西洋憲章》，再到1942年1月簽署《聯(lián)合國家宣言》、1943年3月簽署《莫斯科普遍安全宣言》，直到1945年6月簽署《聯(lián)合國憲章》，聯(lián)合國的創(chuàng)立過程中始終體現(xiàn)著上述大國的引領(lǐng)和推動作用。
大國主導并不意味著大國在多邊體制中有特殊的法律地位或特別的權(quán)力（聯(lián)合國安理會中的“五大常任理事國”因歷史原因可能是唯一的例外）。其他國家認同大國在多邊體制創(chuàng)設(shè)中的主導地位，是因為這些大國的倡議很好地表達了其他國家的意愿。
（二）多邊體制的運行應能發(fā)揮成員國的作用
關(guān)于多邊體制的運行，條約型多邊體制與組織型多邊體制有所不同。條約型多邊體制的運行依靠締約方之間的彼此監(jiān)督。如果出現(xiàn)背離規(guī)則的情形，則可依據(jù)條約中約定的程序加以解決。因此，條約型多邊體制的運行完全是在締約國的掌握之下。組織型多邊體制的運行當然也依靠締約國的彼此監(jiān)督，但除此之外，還會通過組織的集體決策來維持多邊體制功能的發(fā)揮。
組織型多邊體制的決策機制可分為全體參與決策和授權(quán)機構(gòu)決策兩種類型。WTO的決策機制是全體成員共同參與型的。無論是作為最高決策機構(gòu)的部長級會議，還是部長級會議休會期間的總理事會都是由所有成員組成，每個成員均擁有一票表決權(quán)。如果有成員提議修改《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》和多邊貿(mào)易協(xié)定條款，部長級會議首先應嘗試“協(xié)商一致”通過，如果在規(guī)定期間內(nèi)無法達成一致，則需要有三分之二以上的成員投票贊成方能通過，且其修改只對接受修改的成員有效。某些條款的修改必須經(jīng)所有成員的同意�；蛟S正因為如此，WTO秘書處才會說：“WTO是由成員方政府管理的”，“如果說WTO的規(guī)則將紀律強加于各國政策之上，那就是指WTO成員間通過談判達成的結(jié)果”。
在聯(lián)合國體制內(nèi)，雖然也設(shè)由所有會員國所組成的大會，但更體現(xiàn)聯(lián)合國運行機制本質(zhì)的是安理會的決策程序。首先，大會以年度例會的形式發(fā)揮作用，而安理會可隨時召開會議；其次，大會的決議基本上屬“建議”的性質(zhì)，而安理會的決議對聯(lián)合國全體會員均具有約束力。不同的國際組織的組織化程度是有區(qū)別的。所謂組織化程度，是指國際組織脫離個別成員意志而自行決策的能力水平。如果一個國際組織的所有決策都需要成員國的一致同意，那么，這個國際組織只能算是一個條約的載體，它的任何一項決策，都不過是成員國之間達成了一項新的合意而已。只有當一個國際組織可以依據(jù)“多數(shù)裁決”的原則作出決定時，這個組織才從人格上脫離其成員，成為一個真正獨立的組織。從這個角度看，聯(lián)合國的組織化已達到了相當?shù)母叨龋驗槁?lián)合國各會員國已經(jīng)將某些決策權(quán)交給了由少數(shù)成員組成的組織機構(gòu)，并承諾履行該機構(gòu)按特定表決機制所通過的決議。這是否意味著聯(lián)合國體制只受安理會15個會員國的控制呢?至少在法理上并非如此�！稇椪隆返�24條規(guī)定：“一、為保證聯(lián)合國行動迅速有效起見，各會員國將維持國際和平及安全之主要責任，授予安全理事會，并同意安全理事會于履行此項責任下之職務時，即系代表各會員國。二、安全理事會于履行此項職務時，應遵照聯(lián)合國之宗旨及原則。為履行此項職務而授予安全理事會之特定權(quán)力，于本憲章第六章、第七章、第八章及第十二章內(nèi)規(guī)定之。三、安全理事會應將常年報告、并于必要時將特別報告，提送大會審查�！笨梢�，安理會的決策系基于各會員國的授權(quán)，并受到聯(lián)合國的宗旨及原則的約束，而且要接受大會的監(jiān)督。
無論是采取何種決策方式，國際多邊體制的運行一定要保障其成員的直接或間接的參與。全體參與的決策機制更多地考慮到各成員的意愿，但會影響決策效率；授權(quán)機構(gòu)決策會提高決策效率，但有時要以背離個別成員的意愿為代價。因此，兩種決策類型的互補是應該考慮的方案。聯(lián)合國的決策權(quán)交給了少數(shù)會員國組成的安理會，但《憲章》宗旨和大會監(jiān)督會對安理會的決策有所約束。相比之下，WTO“協(xié)商一致”的決策機制，因為照顧到所有成員的意愿，因而比較難以形成新的規(guī)則，但從《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》時即已確立的“區(qū)域貿(mào)易安排”使得少數(shù)成員可以在貿(mào)易自由化的路上先走一步，從而在一定程度上彌補了“協(xié)商一致”決策機制的不足。
（三）多邊體制的裁判機構(gòu)不應脫離成員國的掌控
一些多邊體制設(shè)有裁判機構(gòu)，而這些裁判機構(gòu)基于“獨立裁判”的格言是具有脫離成員國掌控的傾向的。對此應謹慎對待。與國內(nèi)社會不同，“國際社會”并非是一個嚴格意義上的“社會”，因為它并不是一個“立體”的組織，而只是一個“平面”的結(jié)構(gòu)。國際社會中的任何安排都要基于國家合意。所以，不能將國內(nèi)社會中的“獨立裁判”原則原封不動地搬到多邊體制中來，也不應該期待存在一個凌駕于主權(quán)國家之上國際裁判機構(gòu)。在缺少國家授權(quán)的情況下，多邊體制的裁判機構(gòu)不享有對國家的管轄權(quán)，也不得脫離成員國的意志而自行造法。
國際法院是聯(lián)合國的重要組成部分，但國際法院的功能是比較有限的�！皣H法院不是各國司法機構(gòu)可以上訴的最高法院，不是個人提出最終申訴的法院，也不是任何國際法庭的上訴法院。”同時，根據(jù)《國際法院規(guī)約》第二章的規(guī)定，法院只能處理承認法院的管轄權(quán)的國家之間的爭議。因此，除非一國以某種方式表示過同意，其不能成為國際法院程序中的當事方。聯(lián)合國的會員國在創(chuàng)設(shè)國際法院時，通過限定其管轄權(quán)，限定其裁判意見僅對本案有效，以保證國際法院在《憲章》和《國際法院規(guī)約》確定的范圍內(nèi)活動，不至背離各成員國的意愿。
與聯(lián)合國國際法院不同，WTO爭端解決機構(gòu)被WTO成員賦予更大的權(quán)力。首先，WTO確立了爭端解決機構(gòu)在糾紛解決方面的強制管轄權(quán)，WTO成員不可以拒絕WTO對爭端解決的管轄。與此同時。WTO確立的“反向一致原則”，使得在專家組的設(shè)立、專家組和上訴機構(gòu)裁決報告的通過等方面，除非全體成員一致否決（這在事實上是不可能的），即可獲得通過，從而使得每個成員都無法規(guī)避WTO對其行使管轄。通過強有力的爭端解決管轄權(quán)的行使，使得WTO對成員的約束能更好地實現(xiàn)。
然而，有人希望在此基礎(chǔ)上再進一步，主張世界貿(mào)易組織爭端解決機構(gòu)（特別是上訴機構(gòu)）就個案做出的決定具有“先例”作用或“造法”功能。裁判文書的“先例”性質(zhì)，是指裁決所確立的規(guī)則，對做出裁決的裁判機構(gòu)或下屬機構(gòu)具有約束力。當今國際社會中的各個裁判機構(gòu)幾乎無一例外地不具有創(chuàng)設(shè)“先例”的權(quán)限。WTO同樣沒有賦予爭端解決機構(gòu)創(chuàng)設(shè)“先例”的權(quán)限�！督⑹澜缳Q(mào)易組織協(xié)定》第9條第2款規(guī)定:“部長級會議和總理事會擁有通過對本協(xié)定和多邊貿(mào)易協(xié)定所作解釋的專有權(quán)力。”如果爭端當事方對專家組或上訴機構(gòu)所做出的解釋不滿，可以向部長會議或總理事會申請做出正式解釋（DSU第3條第9款）。事實上，WTO爭端解決機構(gòu)的裁決只是對現(xiàn)有規(guī)則的解釋。WTO爭端解決機構(gòu)的裁決意見是“先理”，而不是“先例”。認為WTO爭端解決機構(gòu)可以“造法”不僅缺少法律和法理依據(jù)，也為美國政府后來迫使WTO上訴機構(gòu)陷于癱瘓?zhí)峁┝丝趯崱?/p>
四、理想的多邊體制應能公平地惠及成員方并有益于國際社會
理想的多邊體制為應對各國所面臨的現(xiàn)實問題而創(chuàng)設(shè)，而現(xiàn)實問題的解決自然會產(chǎn)生實際的利益。一方面，多邊體制所帶來的利益應公平地惠及其成員方，另一方面，這種利益也應惠及國際社會。
（一）理想的多邊體制應能公平地惠及成員國
理想的多邊體制是為了解決國際社會共同面臨的現(xiàn)實問題所設(shè)立，機制的運行又依靠各成員的共同努力，因此這種體制所產(chǎn)生的利益首先應能普遍地惠及各成員方。以GATT/WTO為例，該體制的創(chuàng)設(shè)是為了削減各種貿(mào)易壁壘，促進貿(mào)易自由化。通過各締約方（成員）多年不懈的努力，不僅各方的關(guān)稅水平大為降低，各種非關(guān)稅措施受到嚴格約束，從而在很大程度上實現(xiàn)了貨物貿(mào)易的自由化和便利化，同時，還影響了服務貿(mào)易、國際投資和知識產(chǎn)權(quán)保護等領(lǐng)域。GATT/WTO體制70多年來的成功運行為各成員帶來實際的利益。
中國政府特別強調(diào)國際關(guān)系中的共享理念。2013年3月23日，習近平在莫斯科國際關(guān)系學院的演講中明確強調(diào)：“我們主張，各國和各國人民應該共同享受發(fā)展成果。每個國家在謀求自身發(fā)展的同時，要積極促進其他各國共同發(fā)展。世界長期發(fā)展不可能建立在一批國家越來越富裕而另一批國家卻長期貧窮落后的基礎(chǔ)之上。只有各國共同發(fā)展了，世界才能更好發(fā)展。那種以鄰為壑、轉(zhuǎn)嫁危機、損人利己的做法既不道德，也難以持久。”
歷史上，某些多邊體制并沒有充分考慮全體成員們的利益。例如，一戰(zhàn)之后確立的凡爾賽－華盛頓體制以戰(zhàn)勝國與強國意志為出發(fā)點，忽視其他國家的權(quán)益。該體制無視殖民地人民的要求，繼續(xù)維護殖民體系，并對蘇俄采取排斥的態(tài)度。“凡爾賽體系在具體利益分配方面，由于各國在大戰(zhàn)中所處戰(zhàn)略地位不同，所獲得的利益和遭受的損失也彼此差異。帝國主義大國因分贓不均而導致相互之間在安全問題上的不信任成為體系的一個‘軟肋’。隨著這些矛盾的進一步發(fā)展和激化，必然無法阻擋導致重新瓜分世界的新戰(zhàn)爭�！�
一個比較溫和的實例是《1978年聯(lián)合國海上貨物運輸公約》（下文簡稱《漢堡規(guī)則》）的情況。長期以來，航運優(yōu)勢較強的國家與貿(mào)易優(yōu)勢較強的國家在國際海上貨物運輸方面存在利益沖突。航運力量較弱的國家因此希望團結(jié)起來改變《海牙規(guī)則》體制下承運人與貨方的利益分配制度�！稘h堡規(guī)則》就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。1978年通過的《漢堡規(guī)則》廢除了航海過失免責制度，取消了承運人的火災免責規(guī)則，統(tǒng)一了承運人履行義務的標準和舉證責任以及延長了承運人的責任期間等。因而，從總體上看是有利于貨方而不利于承運人的。這就決定了航運大國不會接受這樣一套規(guī)則。也許是看到了這一點，《漢堡規(guī)則》對其生效條件規(guī)定的是有20個締約國參加，而對20個締約國所應具有的船舶噸位未作最低限度的規(guī)定。雖然該公約已于1992年11月生效，但由于締約國基本上是航運不發(fā)達國家，因此，對《漢堡規(guī)則》的實際效用難以持樂觀立場。
在一個多邊體制內(nèi)，各成員的共同受益往往意味著彼此的給予或相互的讓步。這就是國際關(guān)系中的互惠原則（principle of reciprocity）。但互惠原則并不要求相互的給予或彼此的讓步一定是對等（等量）的。一些多邊體制已經(jīng)注意到互惠原則下的非對等安排的必要性并為此而做出特別的制度設(shè)計。
GATT/WTO體制內(nèi)的非對等安排就是一例。20世紀60－70年代，發(fā)展中國家通過貿(mào)發(fā)會機制成功地說服了發(fā)達國家接受普惠制安排，并在1973年開始的東京回合談判中通過了“授權(quán)條款”，規(guī)定發(fā)展中國家的產(chǎn)品可在非互惠、非歧視基礎(chǔ)上以更優(yōu)惠的市場準入條件進入發(fā)達國家市場，并且把普惠制的10年豁免期改為永久性豁免。非對等性安排是對發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間經(jīng)濟實力不對等的一個回應，這種不對等必然導致貿(mào)易流向的扭曲，而完全的義務對等將意味著經(jīng)濟上的不對等會持續(xù)地以不利于發(fā)展中國家的方式運行。
然而，我們必須看到，從20世紀80年代起，一些發(fā)達國家開始提出，發(fā)展中國家的發(fā)展問題應由發(fā)展中國家自己解決；發(fā)展中國家應采用發(fā)達國家的模式并按照發(fā)達國家確定的條件參與國際體系。隨后，以“華盛頓共識”為旗幟的新自由主義思潮成為20世紀90年代國際經(jīng)濟體制的主導思想。一些發(fā)展中國家也自愿按照“華盛頓共識”的藥方進行國內(nèi)的制度改革。在這種背景下，WTO體制中的非對等安排同GATT時期相比，已經(jīng)所有退步。特朗普任美國總統(tǒng)以來，屢屢宣揚以“對等”為內(nèi)容的“互惠”原則，并據(jù)此認為中國所施行的某些貿(mào)易管理措施相對于美國而言是非“互惠”的，因而要求中國政府做出讓步�！盎セ荨保╮eciprocity）在國際法律文件中經(jīng)常出現(xiàn)。例如，《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》在序言中明確宣稱，將“通過達成互惠互利安排，實質(zhì)性削減關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘，削除國際貿(mào)易關(guān)系中的歧視待遇，”從而建立一個“確認以往貿(mào)易自由化努力結(jié)果”的“完整的、更可行的和持久的多邊貿(mào)易體制”。然而，從以往的國家實踐看，“互惠”的內(nèi)涵是不同主體之間利益的相互給予，強調(diào)的是相互給予，而不是要求相互給予的利益的對等性。表現(xiàn)在法律上則是權(quán)利義務的對應性，即任何主體在享有權(quán)利的同時應承擔義務，而并不要求權(quán)利義務的對等性。從1947關(guān)貿(mào)總協(xié)定的形成與實施來看，其從未要求各締約方按同一標準實施國際貿(mào)易管理。某一締約方將汽車進口關(guān)稅稅率降至5％，并不意味著其他締約方也一定要將汽車進口關(guān)稅稅率降至5％。美國政府這種對“互惠”的單方面解讀不應得到國際社會的支持。
非對等安排實質(zhì)上是一種公平安排。在國際規(guī)則的制定取決于相關(guān)國家的實力對比的情況下，憑什么可以期待規(guī)則導向的國際秩序可以逐漸走向公平價值導向的國際經(jīng)濟秩序呢?從客觀方面看，由于各國之間的相互依賴的不斷加深，使得各國在參與國際經(jīng)濟規(guī)則的創(chuàng)建時不能只考慮自身的利益，這自然會使得新創(chuàng)設(shè)的規(guī)則會更具公平性。國際貿(mào)易領(lǐng)域中的普惠制和國際環(huán)境領(lǐng)域中的“共同但有區(qū)別的責任”等具有公平性質(zhì)的規(guī)則、制度或原則的出現(xiàn)，都是因為相關(guān)國家意識到，關(guān)照其他國家的利益即是在關(guān)照自己的長遠利益。從主觀方面看，某些共同的價值觀正在國際社會中形成。逐漸地，某些道德規(guī)范會轉(zhuǎn)化為國際法律規(guī)范。當某項價值被法律規(guī)范所接納時，那么它就獲得了更大的確定性。在國際道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的過程中，來自民間的力量不容忽視。人民的游行示威、公司的社會責任規(guī)范的制定與推行、各種NGO在環(huán)境保護等方面所采取的行動等等，都有助于推動各國政府形成共同的價值觀，從而促進以這些價值為導向的國際經(jīng)濟規(guī)則的確立。需要指出的是，非對等只是互惠的一種情形，甚至可以說非對等是互惠原則的例外。因此，盡管在WTO法中占有重要地位，但特殊和差別待遇只能是非歧視原則的一個例外。如果過分強調(diào)特殊和差別待遇有可能改變WTO的整個體系。所以，如何平衡特殊和差別待遇的訴求和GATT/WTO體系的原則仍然值得探討。與此同時，欠發(fā)達國家不應長期依賴非對等安排，否則會難以縮短與發(fā)達國家在經(jīng)濟上的差距。
（二）理想的多邊體制應有益于國際社會
理想的多邊體制不僅應能公平地惠及成員國，還應當有益于國際社會。從積極層面看，所謂的有益于國際社會是指能夠為國際社會帶來更多的福祉；從消極層面看，是指至少不會對國際社會帶來利益損害。
聯(lián)合國從建立之初的51個會員國發(fā)展到今天近200個會員國，不僅在這一多邊體制內(nèi)部確立了以主權(quán)平等為核心的國家間關(guān)系，同時也通過維持國際安全與秩序為非會員國創(chuàng)造了和平發(fā)展的條件�！稇椪隆穼ｉT規(guī)定，非會員國國家在特定條件下也可向聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)提起請求。也許正是因為聯(lián)合國不僅是會員國的聯(lián)合國，也是整個國際社會的聯(lián)合國，聯(lián)合國成立70周年的紀念主題是“聯(lián)合國強大，世界更美好（Strong UN，Better World）”。世界貿(mào)易組織也是一個很好的例證。世貿(mào)組織及其前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定通過確立貿(mào)易管理規(guī)則、提供多邊談判場所以及貿(mào)易爭端解決機制，不僅使成員（締約方）的各種貿(mào)易壁壘大幅降低，從而促進貿(mào)易增長、提供就業(yè)機會和增加各方國民的福祉，其影響也及于非成員方。例如，雖然非成員方并不受GATT/WTO規(guī)則的約束，但可以通過與成員雙邊協(xié)議的最惠國待遇條款而享受到GATT/WTO所帶來的利益。而且，為享有雙邊協(xié)定中的對方所提供的優(yōu)惠待遇，其自身也會承擔降低關(guān)稅和削減非關(guān)稅壁壘的義務。此外，非成員方在申請加入GATT/WTO體制時會向現(xiàn)有成員承諾關(guān)稅及其他措施的減讓，因此，非成員方即使處于GATT/WTO體制之外，也會在無形的壓力之下，采取與GATT/WTO的舉措相向而行的舉動。
對于WTO多邊體制對全球所帶來的積極作用，WTO總干事阿澤維多在2020年年初就紀念世界貿(mào)易組織成立25周年的致辭中做了很好的概括。他指出，全球貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易的具有約束力的規(guī)則便利了跨境商業(yè)活動的急劇增長。自1995年以來，以美元計算的世界貿(mào)易額幾乎增長了4倍，實際貿(mào)易額增長了27倍，遠遠超出了同期GDP的增長速度。平均關(guān)稅幾乎削減了一半，從105％降至64％。近年來，WTO成員還同意簡化邊境程序，以使每年增加一萬億美元的貿(mào)易額。成員們還將實現(xiàn)信息技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易的自由化，并廢除有害的農(nóng)產(chǎn)品出口補貼。WTO的絕大多數(shù)成員愿意堅守這一多邊體制的主要原因在于該體制可為其成員及世界普遍帶來貿(mào)易增長及相應福利。
五、理想的多邊體制與“不理想的”個別成員
綜上所述，理想的國際多邊體制應能有效應對人類社會共同面臨的挑戰(zhàn)，有效地實現(xiàn)各成員國的共同努力，并能公平地惠及各成員方和國際社會。依此標準對聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織和世界衛(wèi)生組織等多邊體制加以衡量，應該說總體上是令人滿意的。然而，應該看到，現(xiàn)存的國際多邊體制經(jīng)常會受到其個別成員尤其是強國的挑戰(zhàn)甚至威脅�！霸谒茉飚敶澜缰刃蚍矫妫瑳]有哪個國家像美國一樣發(fā)揮了如此決定性的作用，也沒有哪個國家參與世界秩序的態(tài)度令人如此難以參透�！泵绹陙斫�(jīng)常扮演多邊體制破壞者的角色。例如，美國會打著“人道主義”的旗號，糾集其盟友，繞開聯(lián)合國體制而對聯(lián)合國的其他會員國實施軍事打擊。美國還會因為對WTO上訴機構(gòu)工作不滿而阻撓上訴機構(gòu)新成員的選任，從而逼迫WTO上訴機構(gòu)因其成員長期得不到補充而名存實亡。近來，美國又開始發(fā)泄對世界衛(wèi)生組織的不滿，停止向世界衛(wèi)生組織提供資金，并宣布退出世界衛(wèi)生組織。美國這種做法對多邊體制作用的正常發(fā)揮造成很大的負面影響，同時也顯現(xiàn)出現(xiàn)行多邊體制的薄弱特性。
多邊體制的薄弱，從根本上說是源自國際社會自身的特點。雖然被稱作“國際社會”，但國家之間的關(guān)系實際上是一種契約關(guān)系，一個國家原則上只受自己所接受的規(guī)則的約束。在這種“以諾為則”的現(xiàn)實在短期內(nèi)不可能出現(xiàn)根本性改變的情況下，“就有必要嚴肅對待國際法的特殊情況，審慎探討國際法規(guī)范的具體表現(xiàn)，考察國際法與國內(nèi)法在淵源層面的聯(lián)結(jié)和異同�！�
依據(jù)這一思路，首先，我們無法杜絕多邊體制的個別成員的離心離德甚至對多邊體制的有意毀損。任何多邊體制都是以國際條約為支撐，只要締約方保有退出條約的權(quán)利，那么，它就可以擺脫多邊體制的約束。因此，不要認為任何一個多邊體制是盡善盡美且可依靠終身的。對此，有學者提出了多邊體制“生命周期”假說，認為隨著情勢的變化，原有的戰(zhàn)略安排的有效性可能會改變，甚至減弱，因而需要新的解決方案。這一假說應該說是符合辯證唯物主義原理的，但個別成員以“退群”為要挾，甚至以任性的作為或不作為削弱多邊體制的做法并不一定與多邊體制的“生命周期”相契合。
其次，為了防止多邊體制由于個別成員的作為或不作為而陷于癱瘓，在最初的體制設(shè)計時就應該有替代方案的儲備。例如，在WTO上訴機構(gòu)陷于癱瘓的狀態(tài)時，人們發(fā)現(xiàn)DSU第25總算可以提供一個替代性的方案，可用一個“多方臨時上訴仲裁”安排來替代上訴機構(gòu)而發(fā)揮上訴審的功能。
最后，各國應共同努力來確立國際社會的共同價值。如同有的學者所指出的那樣，維持全球國際社會的最佳紐帶只能是成員間的身份認同；而這種彼此身份的認同又必然基于對共同價值的認可。“人類命運共同體”理念的提出，為國際社會生成共同價值提供了一種方案。在全球化的時代，“沒有一個國家可以憑一己之力謀求自身絕對安全，也沒有一個國家可以從別國的動蕩中收獲穩(wěn)定。”在處理多邊體制與成員方的關(guān)系時，應該意識到多邊體制乃至整個國際社會是一個命運共同體。不可為謀求本國一時之利益而損害多邊體制的總體功能，否則就是一種自毀城堡的行為。各國政府自然要為本國謀取利益，但一國利益與國際社會的利益通常是相互連接而非絕對排斥的。聰明的政治家不應為逞一時之快而得一世之悔。