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習(xí)總書記曾說“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。”自2016年習(xí)近平總書記首次主持召開推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)來，中國多措并舉為長江治“已病”防“未病”，包括開展長江生態(tài)環(huán)境突出問題整改、生態(tài)環(huán)境污染治理“4+1”工程等。同時(shí)，一系列國家和地方層面的立法探索也在長江保護(hù)中發(fā)揮作用，《長江保護(hù)法（草案二次審議稿）》也正在征求意見階段。
本期公眾號(hào)特推出武漢大學(xué)環(huán)境法研究所王敏博士研究生的一篇有關(guān)長江地方立法方面的文章，希望能為大家關(guān)注長江保護(hù)立法現(xiàn)狀和問題帶來啟發(fā)。
作者簡介：王敏(1992－)，女，山東臨沂人，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所博士研究生，研究方向:環(huán)境與資源法學(xué)。
［摘要］在國家長江保護(hù)戰(zhàn)略和立法的大前提下，以地方立法促進(jìn)長江大保護(hù)是必要的舉措。迄今為止，一些地方已經(jīng)圍繞長江保護(hù)開展了立法工作，對(duì)國家或地方的長江保護(hù)的目標(biāo)、要求進(jìn)行了一些必要的立法回應(yīng)。這些地方立法以單項(xiàng)環(huán)境要素為主、以污染防治為中心，著力解決本行政區(qū)域的長江保護(hù)的具體問題。由于國家的長江保護(hù)立法尚未出臺(tái)，地方立法缺乏必要的共識(shí)，并呈現(xiàn)出碎片化的特征，其立法層級(jí)、調(diào)整對(duì)象、具體內(nèi)容、立法技術(shù)等方面均存在著一些不足。在國家長江大保護(hù)戰(zhàn)略以及《中華人民共和國長江保護(hù)法(草案)》（以下簡稱《長江保護(hù)法(草案)》）進(jìn)入審議之際，長江保護(hù)的地方立法需要樹立立法目標(biāo)整體觀、功能協(xié)同觀，并從國家自上而下地推動(dòng)與地方立法的規(guī)范化兩個(gè)層面予以積極的回應(yīng)。
［關(guān)鍵詞］《長江保護(hù)法》;長江保護(hù)地方立法;長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)
2018年5月18日，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。當(dāng)前，以嚴(yán)密的制度體系保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境成為國家與社會(huì)的共識(shí)，而嚴(yán)密的制度體系的形成離不開立法活動(dòng)的保障。長江立法既包括國家層面的立法，也包括地方層面的立法，地方立法有其獨(dú)立的適用空間且屬于我國長江立法的重要組成部分。2017年《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》將“各省市根據(jù)自身特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要，制定和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)”作為強(qiáng)化保障措施，體現(xiàn)了地方立法在長江保護(hù)中的重要作用。目前，一些地區(qū)積極推進(jìn)了長江保護(hù)的地方立法工作，對(duì)國家或地方提出的長江保護(hù)的目標(biāo)、要求、任務(wù)進(jìn)行了必要的回應(yīng)，但是，這些地方立法尚不能滿足長江保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。本文在對(duì)長江保護(hù)地方立法現(xiàn)狀予以評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，檢視地方立法存在的問題，并研討優(yōu)化地方立法的路徑，以期為實(shí)現(xiàn)長江保護(hù)良法善治做出努力。
一、地方性長江保護(hù)立法之現(xiàn)狀評(píng)價(jià)
1.地方性長江保護(hù)立法實(shí)踐
環(huán)境法律體系是由污染防治、自然資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、資源循環(huán)利用、節(jié)能減排、防災(zāi)減災(zāi)等多個(gè)門類組成。本文以長江保護(hù)的污染防治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法為研究對(duì)象，并將其分為長江干流的地方立法和沿江地區(qū)制定的長江一、二級(jí)支流及重要江河湖泊等區(qū)域的地方立法兩類。
長江干流的地方立法主要有三種:一是地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，二是地方政府出臺(tái)的政府規(guī)章，三是地方政府發(fā)布的其他規(guī)范性文件。在北大法寶以“長江”為關(guān)鍵詞檢索，檢索到現(xiàn)行有效且與長江保護(hù)有關(guān)的地方性法規(guī)6部、地方政府規(guī)章3部以及大量的地方規(guī)范性文件。在地方性法規(guī)中，《鎮(zhèn)江市長江岸線資源保護(hù)條例》是設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，其余5部均為省級(jí)地方性法規(guī)，涉及四川、重慶、江蘇3個(gè)省(市)。從內(nèi)容來看，這些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章大都是結(jié)合國家環(huán)境保護(hù)法律的修改，國家政策的出臺(tái)、修訂以及地方環(huán)境保護(hù)的需要，圍繞流域及庫區(qū)水污染防治、水源涵養(yǎng)、防護(hù)林管理、自然保護(hù)區(qū)、岸線保護(hù)、河道采砂管理等方面制定的法律文本（見表一）。
除了長江干流的地方立法，沿江地區(qū)針對(duì)長江一、二級(jí)支流及重要江河湖泊等區(qū)域的地方立法在長江保護(hù)中也起到了至關(guān)重要的作用。例如，位于長江中游的湖北省，在長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、長江流域生態(tài)保護(hù)中具有承上啟下的地位和作用，并肩負(fù)著南水北調(diào)中線源頭、保護(hù)一庫清水永續(xù)北送、保障三峽大壩水利和生態(tài)安全的重責(zé)。同時(shí)，湖北省面臨著一些具有共性的長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際問題，如飲用水安全的保障與風(fēng)險(xiǎn)防范，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與污染企業(yè)的退出，“化工圍江”的解困，城鄉(xiāng)污水的集中處理，農(nóng)村面源污染與畜禽養(yǎng)殖污染防治，三峽、丹江口等重點(diǎn)湖庫區(qū)域的保護(hù)，小水電的生態(tài)環(huán)境影響與生態(tài)用水保障，船舶污染控制，岸線占用清理與管控，生態(tài)修復(fù)的啟動(dòng)等，以及一些需要通過改革解決的流域管理體制機(jī)制不暢的深層次問題。為了解決這些問題，湖北省在省級(jí)層面制定了《湖北省水污染防治條例》《湖北省湖泊保護(hù)條例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等地方性法規(guī)，并正在制定《湖北省長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。與此同時(shí)，湖北一些市(州)也制定了地方性法規(guī)，如《恩施土家族苗族自治州清江保護(hù)條例》《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》等。這些地方立法雖不是直接以長江干流為對(duì)象，但是這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與長江環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)，影響著長江保護(hù)的實(shí)效，為此，本文亦將其納入研究視野。
2.地方性長江保護(hù)立法的特征
一是與國家的推動(dòng)密切相關(guān)，對(duì)國家或者地方的目標(biāo)、要求進(jìn)行了必要的回應(yīng)�！霸谥袊牡胤椒ㄖ螌�(shí)踐中一個(gè)最為突出的特點(diǎn)就是:中央出臺(tái)政策文件主導(dǎo)各地方法治建設(shè)的具體進(jìn)程，將法治建設(shè)作為一項(xiàng)國家任務(wù)，自上而下地層層推進(jìn)”。從總體上來說，地方立法大部分內(nèi)容是在國家相關(guān)法律、法規(guī)、政策出臺(tái)后的進(jìn)一步立法，地方性立法對(duì)國家或者地方長江保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)進(jìn)行了必要回應(yīng)。例如，《重慶市長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》第12條規(guī)定的區(qū)域限批制度，是根據(jù)2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)第十八條第四款“對(duì)超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件”以及《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(國發(fā)【2005】39號(hào))和《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》的規(guī)定，結(jié)合重慶市近年來開展的試點(diǎn)工作的實(shí)際情況進(jìn)行的規(guī)定。
二是長江保護(hù)地方立法大多是以單項(xiàng)環(huán)境要素展開的立法。例如，《湖北省水污染防治條例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》等條例，從其名稱即可看出都是針對(duì)單項(xiàng)環(huán)境要素的立法。長江保護(hù)地方立法的核心目標(biāo)是保護(hù)水體，例如，《四川省長江水源涵養(yǎng)保護(hù)條例》將“保障長江水源充足、水質(zhì)良好”作為立法目的之一。再如，《江蘇省長江水污染防治條例》雖然以水污染防治為中心展開制度設(shè)計(jì)，但是，這些法律規(guī)定的最終目標(biāo)仍然是保護(hù)水體。
三是與污染防治有關(guān)的長江保護(hù)地方立法大都由總則、規(guī)劃與監(jiān)督管理、飲用水水源保護(hù)、水污染防治、法律責(zé)任和附則組成，沿襲了國家立法的基本形式，從框架結(jié)構(gòu)到規(guī)范設(shè)置形成了完善的體系，包括了立法目的、適用范圍、基本原則、監(jiān)督管理體制、環(huán)境保護(hù)義務(wù)與行政獎(jiǎng)勵(lì)以及基本制度等內(nèi)容。設(shè)置的基本制度涵蓋了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境規(guī)劃、目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、信息公開與公眾參與、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置、總量控制等。與現(xiàn)行《水污染防治法》相同，從排污口設(shè)置、工業(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)村與農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)與畜禽養(yǎng)殖、船舶等方面控制水污染，從取水口設(shè)置、飲用水水源區(qū)的劃定、備用水源以及地理界標(biāo)、警示標(biāo)志的設(shè)置與管理等方面保障飲用水安全。
四是規(guī)范設(shè)置細(xì)化、具體，主要是實(shí)施性立法，反映了本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)的工作重點(diǎn)。例如，重慶位于長江的上游地區(qū)，作為長江流域的生態(tài)屏障，其水質(zhì)的好壞直接關(guān)系到整個(gè)長江流域，飲用水水源的保護(hù)更是直接關(guān)系到中下游的飲用水安全，因此，保障飲用水安全是上游庫區(qū)立法的重點(diǎn)任務(wù)�！吨貞c市長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》將飲用水水源保護(hù)放在第三章，置于水污染防治一章之前。而位于下游的江蘇的主要任務(wù)是解決水污染問題，《江蘇省長江水污染防治條例》則將這一章置于水污染防治一章之后。在框架結(jié)構(gòu)上的不同安排，反映了本地區(qū)長江保護(hù)任務(wù)的重點(diǎn)不同。再從飲用水保障的具體規(guī)定來看，《重慶市長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》規(guī)定了細(xì)致、全面的內(nèi)容，在“飲用水水源保護(hù)”專章中，從飲用水保護(hù)區(qū)的劃定到警示標(biāo)志的設(shè)定都做了全面規(guī)定，而且在畜禽養(yǎng)殖分類管理部分，飲用水水源一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)劃定為禁養(yǎng)區(qū)，飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)劃定為限養(yǎng)區(qū)，并設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。《江蘇省長江水污染防治條例》規(guī)定了生活飲用水水源保護(hù)規(guī)劃、飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定方案、飲用水水源污染防治、飲用水水源保護(hù)區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息公開、飲用水水源地的植被保護(hù)與水土保持等內(nèi)容。
二、現(xiàn)行長江保護(hù)地方立法之問題檢視
當(dāng)前，我國各地開展地方立法的積極性較高，全國人大法工委《關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》指出，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年11月底，制定機(jī)關(guān)共向全國人大常委會(huì)報(bào)送備案現(xiàn)行有效行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋12397件，其中行政法規(guī)755件，省級(jí)地方性法規(guī)6083件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3519件，自治條例和單行條例995件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)335件，司法解釋710件。這些地方立法中有很多與長江保護(hù)有關(guān)。雖然我國進(jìn)行了大量的地方立法，但是效益不彰，且呈現(xiàn)出“中央與地方之間出現(xiàn)的‘跟風(fēng)立法’‘一竿子插到底’，地方與地方之間‘左右對(duì)齊’‘競賽立法’”的現(xiàn)象。而長江保護(hù)地方立法既存在著地方立法的共性問題，也有基于流域特殊性而產(chǎn)生的個(gè)性問題。
從地方立法的層次構(gòu)成來看，地方立法與政策雜糅且主要以規(guī)范性文件為主。當(dāng)前與長江干流保護(hù)有關(guān)的地方立法主要是地市政府和各部門發(fā)布的規(guī)范性文件，并以通知或者實(shí)施意見的形式發(fā)布，地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章數(shù)量較少，且主要是上游的四川、重慶與下游的江蘇、上海，而位于長江中游的眾多省份卻沒有相應(yīng)的關(guān)于長江干流的地方立法。例如，《六盤水市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市發(fā)展改革委市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于加強(qiáng)長江黃金水道環(huán)境污染防控治理工作方案的通知》(六盤水府辦發(fā)電〔2016〕98號(hào))、《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)長江上游生態(tài)屏障(重慶段)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的實(shí)施意見》(渝府辦〔2019〕2號(hào))等。這些政策性文件目標(biāo)明確、靈活性強(qiáng)，可以短期內(nèi)解決突出問題，但是，規(guī)范層級(jí)很低，規(guī)范的效力較差，隨著新的政策文件的出臺(tái)和工作目標(biāo)的轉(zhuǎn)移而不再受關(guān)注，不能形成長效工作機(jī)制，容易造成環(huán)境問題“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象。另一方面，基于不同的利益訴求，不同部門、不同時(shí)期主導(dǎo)的地方規(guī)范性文件缺乏系統(tǒng)性、協(xié)作性的考量，很難一貫堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，污染防治與環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)利用保護(hù)之間“相互割據(jù)”，形成了邊保護(hù)邊破壞的局面。
從調(diào)整對(duì)象與具體內(nèi)容來看，法律客體僅局限于水要素、水客體且以污染防治為主，缺乏對(duì)水資源、水生態(tài)的關(guān)注。當(dāng)前地方立法圍繞水要素、水客體展開制度設(shè)計(jì)，而對(duì)于與水密切相關(guān)的土要素關(guān)注不足。水土應(yīng)當(dāng)是流域環(huán)境保護(hù)的核心，缺一不可。同時(shí)，“中國的水資源保護(hù)是在水環(huán)境受到污染的特定歷史條件下開始并順勢(shì)發(fā)展起來的。就專門的水資源保護(hù)部門而言，工作基本上是圍繞水污染防治進(jìn)行的，水資源保護(hù)即水污染防治的思想根深蒂固”。受此種思想的影響，對(duì)流域環(huán)境問題的關(guān)注僅局限于水污染，而對(duì)水資源、水生態(tài)的關(guān)注不足。既缺乏污染防治、水資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)的綜合系統(tǒng)管控的立法規(guī)定，又缺乏以長江生態(tài)環(huán)境為保護(hù)對(duì)象，將環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、污染防治、資源開發(fā)利用予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合性立法，這就使得污染防治成為立法的主要內(nèi)容，不僅以水污染防治制定了專門地方立法，而且在以流域整體保護(hù)的地方立法中，“水污染防治”是重要的一項(xiàng)內(nèi)容，例如，《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》設(shè)立了“水污染防治”專章。
從立法技術(shù)來看，大量體現(xiàn)為集成、重復(fù)等，創(chuàng)新性明顯不足，地方立法的可操作性增效有限。立法技術(shù)可以分為三種:集成、重復(fù)與創(chuàng)新。集成是指將國家法律、法規(guī)、政策中的內(nèi)容以一定的邏輯方式排列，在同一章節(jié)中予以規(guī)定的立法技術(shù)。集成在地方立法中占有很大的比例，例如，《江蘇省長江水污染防治條例》在“污染防治”章節(jié)中梳理了國家法律、法規(guī)、政策等規(guī)定并按照相應(yīng)的邏輯進(jìn)行組合排列。重復(fù)則是指將國家法律、法規(guī)、政策中的內(nèi)容在地方立法中予以重申的立法技術(shù)，長江保護(hù)地方立法大量采用了重復(fù)的立法技術(shù)。重復(fù)與集成兩種立法技術(shù)不是完全獨(dú)立、分開的，存在著交叉，例如，《江蘇省長江水污染防治條例》“監(jiān)督管理”的章節(jié)，同時(shí)采用了重復(fù)與集成兩種立法技術(shù)。創(chuàng)新性立法明顯不足，當(dāng)前地方立法的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在執(zhí)行性方面，而對(duì)于補(bǔ)充性以及其他形式的創(chuàng)新不足。有的法規(guī)“僅提出一個(gè)行政管理或者民事權(quán)利的基本原則，而不對(duì)具體調(diào)整手段做任何規(guī)定，致使整個(gè)制度變成‘空中樓閣’，美其名曰‘倡導(dǎo)性規(guī)定’，實(shí)則根本無法實(shí)施，成為‘景觀式立法’”。例如，大多數(shù)地方立法中規(guī)定了環(huán)境教育的內(nèi)容，《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》第十條第二款規(guī)定了各級(jí)人民政府、各社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)單位開展環(huán)境教育的義務(wù)，但是，沒有規(guī)定各類主體如何開展環(huán)境教育、不依法開展應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任等內(nèi)容。這些內(nèi)容的缺失使得該條款的效力大打折扣，除表明地方推進(jìn)環(huán)境教育的決心外，其在實(shí)際工作中的作用不大，進(jìn)而使得環(huán)境教育成為一個(gè)沒有保障的義務(wù)規(guī)定�！坝械膶�(shí)施類法規(guī)，真正根據(jù)本地方實(shí)際情況和實(shí)際需要、帶有地方特點(diǎn)的規(guī)定就只有幾條”。這一困境使得地方立法所具有的彌補(bǔ)國家法律空白、解決地方具體問題等功能被“屏蔽”，地方突出的生態(tài)環(huán)境問題不能得到及時(shí)有效的解決，在整體上使得地方立法的可操作性增效有限。
長江保護(hù)地方立法存在的這些問題，除了地方立法本身的問題以外，在深層次上，與國家整體的謀篇布局有關(guān)。在縱向上，央地事權(quán)劃分不清使得地方立法呈現(xiàn)出“中央立法在極大的彈性和極小的張力之間跳躍，地方立法在無所顧忌與束手立法的乖巧之間沉浮”。例如，三峽庫區(qū)跨越湖北、重慶兩省市，在國家生態(tài)安全中具有重要地位，應(yīng)當(dāng)作為地方性事務(wù)進(jìn)行地方立法還是應(yīng)當(dāng)作為國家事務(wù)由國家立法呢?在橫向上，當(dāng)前我國地方之間的合作尚處于無法可依的狀態(tài)，各地區(qū)立足于本行政區(qū)的情況以解決本區(qū)域的問題為目標(biāo)進(jìn)行“關(guān)門立法”，未形成上下游、左右岸的協(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致流域和區(qū)域生態(tài)整體呈現(xiàn)監(jiān)管制度的分割化、碎片化。例如，現(xiàn)有立法中對(duì)環(huán)評(píng)的會(huì)商，區(qū)域之間的聯(lián)防聯(lián)控，上下游、左右岸的信息通報(bào)，聯(lián)合執(zhí)法等內(nèi)容都鮮有涉及，使得流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)囿于行政區(qū)劃而效益不彰。
三、優(yōu)化長江保護(hù)地方立法的因應(yīng)對(duì)策
對(duì)長江保護(hù)地方立法的現(xiàn)狀評(píng)估與問題分析的目的是探尋其優(yōu)化之路。通過前面的分析可以看出，地方立法存在的問題，部分是由國家頂層的制度設(shè)計(jì)造成的，部分是由地方自身的原因?qū)е碌�。�?duì)于其中屬于國家頂層設(shè)計(jì)的問題，《中華人民共和國長江保護(hù)法》(以下簡稱《長江保護(hù)法》)的制定為這些問題的解決提供了契機(jī)。而對(duì)于地方自身原因?qū)е碌膯栴}，則需要從地方立法的規(guī)范性層面進(jìn)行回應(yīng)。
1.樹立長江保護(hù)地方立法的目標(biāo)整體觀、功能協(xié)同觀
2016年習(xí)近平總書記在重慶考察時(shí)指出，“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)�！秉h的十九大報(bào)告指出“以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展�！�2018年4月習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。”“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”是對(duì)當(dāng)前長江生態(tài)環(huán)境狀況的準(zhǔn)確把握，是長江流域各類保護(hù)修復(fù)開發(fā)利用行為的指南針。國家高度重視長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，確立了長江大保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)展開了具體的行動(dòng)。2017年，環(huán)保部、國家發(fā)改委、水利部聯(lián)合印發(fā)了《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》(環(huán)規(guī)財(cái)〔2017〕88號(hào))落實(shí)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2019年，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，為修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境提出了具體的目標(biāo)、任務(wù)和措施。根據(jù)該行動(dòng)計(jì)劃確定的任務(wù)，生態(tài)環(huán)境部確定了長江流域劣V類國控?cái)嗝嬲�、入河排污口排查整治、自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查、“三磷”專項(xiàng)排查、打擊固體廢物環(huán)境違法作業(yè)、飲用水水源地排查整治、城市黑臭水體治理、工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施整治等方面的專項(xiàng)行動(dòng)。
從國家的角度考量，長江流域是一個(gè)完整且巨大的生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)環(huán)境的好壞直接關(guān)系到全國人民的切身利益，關(guān)系國家生態(tài)安全。但是，大的流域又是由眾多小的流域組成，長江流域既有橫貫東中西部的干流，也有漢江、清江、沮漳河等眾多支流，支流又可以劃分為一級(jí)、二級(jí)支流，可以說流域又具有層級(jí)性。而因循千年歷史，中國長期堅(jiān)持的“山川形便”和“犬牙相入”兩條行政區(qū)劃基本原則，并有意用行政區(qū)劃上的“犬牙相入”來打破“山川形便”的地緣政治考量，使得長江在行政區(qū)劃上又涉及19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。在此背景下，以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地方立法涉及的是大流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的“片段”。同時(shí)，“以大氣、海洋、江河、森林為基本載體的生態(tài)環(huán)境擁有不言而喻的整體性或者說系統(tǒng)性，各地方政府均難以通過排他性政策或者說技術(shù)性手段完全杜絕自身生態(tài)治理所產(chǎn)生的正外部收益的‘外溢’，也相應(yīng)無法杜絕其他行政區(qū)生態(tài)污染或者說生態(tài)治理不作為引發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)的‘流入’，這必然需要生態(tài)環(huán)境治理的橫向政府合作”。這種“外溢性”特征，要求上下游、左右岸必須要協(xié)作，采取綜合措施形成制度合力才能收獲良好效果，而僅憑一方努力收效甚微。以水污染防治為例，若上游不采取措施控制污水排放量，基于水的流動(dòng)特性，下游地區(qū)的努力往往收效很差。因此，在當(dāng)前國家大力推進(jìn)長江保護(hù)之際，長江保護(hù)地方立法需要樹立目標(biāo)整體觀，以國家長江保護(hù)確定的目標(biāo)、任務(wù)為中心，以促進(jìn)長江流域生態(tài)整體性保護(hù)為基本要求，地方目標(biāo)、任務(wù)應(yīng)當(dāng)服從流域整體目標(biāo)，地方立法應(yīng)當(dāng)服務(wù)于國家整體目標(biāo)，立足本地長江流域的區(qū)域性特征，通過對(duì)本區(qū)域環(huán)境的治理、保護(hù)與修復(fù)，實(shí)現(xiàn)總體的長江保護(hù)目標(biāo)。同時(shí)，地方之間應(yīng)當(dāng)樹立合作意識(shí)，強(qiáng)化合作立法，以流域整體環(huán)境質(zhì)量的改善為目標(biāo)，通過聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)席會(huì)議等合作方式，實(shí)現(xiàn)流域整體目標(biāo)。
以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的流域地方立法雖然僅針對(duì)本區(qū)域的環(huán)境問題，但是，在行政區(qū)劃范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)仍然涉及上下游、左右岸之間的關(guān)系，同樣具有區(qū)域的整體性與跨部門性特征。區(qū)域的整體性要求進(jìn)行地方立法時(shí)，保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境不是就保護(hù)談保護(hù)，而是以區(qū)域整體環(huán)境為前提，將山水林田湖草視為一個(gè)整體，采取綜合措施形成全面的保護(hù)合力。而某一環(huán)境要素的治理往往涉及多個(gè)部門，例如，濕地保護(hù)一般涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門，各個(gè)部門依據(jù)各自的職權(quán)履行野生動(dòng)物資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、土地開發(fā)等職責(zé)，這使得地方立法具有了跨部門性的特征。以區(qū)域的整體性與跨部門性為前提，長江保護(hù)地方立法需要樹立功能協(xié)同觀。
功能協(xié)同觀包含三個(gè)層次:
一是部門職能的協(xié)同。在長江保護(hù)中，受部門利益的影響，各職能部門往往會(huì)追求部門利益最大化，而忽視甚至不惜犧牲整體利益。加之管理手段單一、治理措施簡單，使得結(jié)果不盡如人意。因此，地方立法應(yīng)當(dāng)在立足于部門職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，促進(jìn)部門職能的協(xié)同，發(fā)揮各個(gè)部門的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)部門之間合作，共同致力于長江保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
二是環(huán)境要素的功能協(xié)同。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”“對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。”土壤、森林、植被、動(dòng)植物、草原、濕地等多種環(huán)境要素相互作用共同構(gòu)成了完整的生態(tài)系統(tǒng)，每一要素具有其獨(dú)特的價(jià)值，長江保護(hù)地方立法應(yīng)當(dāng)關(guān)注環(huán)境要素之間的內(nèi)在聯(lián)系，推進(jìn)系統(tǒng)修復(fù)、保護(hù)。同時(shí)，長江保護(hù)以流域?yàn)檩d體，需要對(duì)水這一核心要素特別關(guān)注。水資源、水環(huán)境、水生態(tài)具有不同的功能，且彼此密切聯(lián)系，互相影響，地方立法只有樹立水資源、水環(huán)境、水生態(tài)協(xié)同觀，才能真正做好長江保護(hù)工作。
三是同一層級(jí)的地方立法的功能協(xié)同。以湖北省為例，該省已經(jīng)制定并頒布了《湖北省漢江流域水污染防治條例》《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等流域立法，為響應(yīng)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的國家戰(zhàn)略，擬出臺(tái)《湖北省長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。漢江、清江作為長江的一級(jí)支流，在制定《湖北省長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》時(shí)需要考慮該條例的適用范圍，即是否應(yīng)當(dāng)在清江、漢江流域適用。本文認(rèn)為，《湖北省長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》的立法意義在于以湖北省內(nèi)長江流域作為一個(gè)整體對(duì)具有流域整體性的環(huán)境與資源要素進(jìn)行整體治理和保護(hù)，因而應(yīng)當(dāng)樹立流域整體觀念，聚焦于湖北省“長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的中心任務(wù)，兼顧省內(nèi)長江流域的水域和陸域。在《湖北省長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》三個(gè)條例的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)以《湖北省長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》立法及其法律適用范圍的統(tǒng)籌觀，綜合、全面地考慮和統(tǒng)籌長江、漢江、清江立法之間的關(guān)系，并以其作為龍頭統(tǒng)領(lǐng)立法。在該條例出臺(tái)以后，及時(shí)對(duì)漢江、清江立法予以修訂，形成湖北省長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法合力。
2.在國家層面，推進(jìn)《長江保護(hù)法》立法，完善國家頂層制度設(shè)計(jì)，自上而下地推進(jìn)長江保護(hù)的法治建設(shè)
第一，確定長江保護(hù)的總體目標(biāo)，建立國土空間規(guī)劃體系將總體目標(biāo)進(jìn)行分解落實(shí)。作為流域立法，《長江保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)為長江流域發(fā)展與保護(hù)“立規(guī)矩”，這就需要在該法中確定流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)，在總體目標(biāo)下統(tǒng)籌安排環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、污染防治與綠色發(fā)展工作�；诘乩砦恢�、自然稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等差異，各地區(qū)承擔(dān)著不同的長江保護(hù)任務(wù)，進(jìn)而地區(qū)之間的工作重點(diǎn)不同。因此，《長江保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)實(shí)施長江流域國土空間規(guī)劃制度，建立由長江流域國土空間規(guī)劃、流域內(nèi)區(qū)域國土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃組成的長江流域國土空間規(guī)劃體系，將多種環(huán)境要素在空間范圍內(nèi)予以整體性、系統(tǒng)性考量，并以國土空間規(guī)劃為抓手，將《長江保護(hù)法》確定的長江保護(hù)整體目標(biāo)予以分解落實(shí)。
2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十九條規(guī)定，“國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”。在立法上創(chuàng)設(shè)性地確立了生態(tài)紅線法律制度，明顯擴(kuò)大了環(huán)境行政管制的范圍、拓寬了環(huán)境法治空間。生態(tài)紅線具有空間特性、生態(tài)系統(tǒng)導(dǎo)向和尺度效應(yīng)三重屬性。鑒于甘肅省祁連山系列生態(tài)環(huán)境破壞污染案中，地方為謀求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，以立法的方式變相“放水”造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題的教訓(xùn)，在《長江保護(hù)法》中應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)保護(hù)紅線的法律效力，長江流域縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將依法劃定的生態(tài)保護(hù)紅線納入本行政區(qū)域的總體規(guī)劃，作為本行政區(qū)域總體規(guī)劃、空間規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)，地方立法、政策制定、規(guī)劃編制、項(xiàng)目建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)管均不得違反生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與標(biāo)準(zhǔn)要求。
第二，合理確定中央與地方的事權(quán)�！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱為《決定》)提出“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，應(yīng)當(dāng)理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)�！薄皟�(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度�！薄稕Q定》優(yōu)化了事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了事權(quán)劃分的穩(wěn)定性。在國家治理能力現(xiàn)代化的背景下，環(huán)境保護(hù)從傳統(tǒng)的管制走向治理，對(duì)于流域而言，合理地確定央地之間的事權(quán)具有重要意義。而事權(quán)劃分是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多個(gè)問題的交匯點(diǎn)，事權(quán)應(yīng)當(dāng)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配才能更好地適應(yīng)國家治理的需要。同時(shí)，借用行政法上的“信息優(yōu)勢(shì)”原則與“實(shí)際能力”原則，可以對(duì)我們合理分配中央與地方事權(quán)有所啟示�！靶畔�(yōu)勢(shì)”原則是指基于管制事務(wù)信息的復(fù)雜程度不同，將管制權(quán)責(zé)配置給具有信息優(yōu)勢(shì)的部門，從而有利于管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同樣，信息優(yōu)勢(shì)原則作為中央與地方事權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)之一，對(duì)于地方具有信息優(yōu)勢(shì)的事項(xiàng)應(yīng)作為地方事權(quán)范圍，從而在整體上降低成本�！皩�(shí)際能力”原則要求按照不同層級(jí)管制部門的能力和“專長”劃分管轄權(quán)。事權(quán)的穩(wěn)定性需要法律加以保障�！堕L江保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)長江所涉的事權(quán)予以梳理，并根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配原則，“信息優(yōu)勢(shì)”原則與“實(shí)際能力”原則，合理界定中央與地方的事權(quán)，明確各級(jí)政府的職責(zé)。例如，三峽庫區(qū)的立法便有兩種模式:一是由國務(wù)院制定《三峽庫區(qū)保護(hù)條例》的模式，對(duì)跨越湖北與重慶兩省市的三峽庫區(qū)進(jìn)行保護(hù);二是由湖北省與重慶市合作，兩省市共同立法，制定《湖北省—重慶市三峽庫區(qū)保護(hù)條例》。由國務(wù)院制定行政法規(guī)，則具有較高的法律位階，體現(xiàn)了國家對(duì)于三峽庫區(qū)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的重視，能夠較好地解決資金來源等問題。由湖北省、重慶市合作進(jìn)行地方立法，通過合作方式達(dá)成的立法是協(xié)商的結(jié)果，容易調(diào)動(dòng)地方保護(hù)庫區(qū)環(huán)境的積極性、主動(dòng)性，更容易契合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，易于獲得遵守和實(shí)施。具體采用哪一種方式保護(hù)三峽庫區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《長江保護(hù)法》確定的中央與地方事權(quán)進(jìn)行選擇。
第三，強(qiáng)化地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律責(zé)任。一方面，完善生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任與考核評(píng)價(jià)制度。“真正能塑規(guī)地方政府核心行動(dòng)者合作意愿與行為的只能實(shí)現(xiàn)彼此間多維利益結(jié)構(gòu)的一致性，優(yōu)化組合并升級(jí)地方政府生態(tài)治理的能力，實(shí)現(xiàn)地方政府間生態(tài)治理上的‘集體行動(dòng)’”。完善的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任與考核評(píng)價(jià)制度是地方達(dá)成行動(dòng)一致的重要方式，是強(qiáng)化地方保護(hù)環(huán)境責(zé)任意識(shí)的重要途徑�；诹饔蛘w性、系統(tǒng)性，《長江保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)建立以流域整體環(huán)境質(zhì)量的改善為目的的考核方式。同時(shí)，分清責(zé)任，避免地方政府“搭便車”的心理，對(duì)屬于地方內(nèi)部責(zé)任的，通過設(shè)置考核斷面的方式加以完善;對(duì)需要區(qū)域之間協(xié)作的，應(yīng)將地方政府的協(xié)作作為考核的重要內(nèi)容。另一方面，在《長江保護(hù)法》中，明確規(guī)定地方人民政府按照職責(zé)分工承擔(dān)落實(shí)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境治理、促進(jìn)資源高效合理利用、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、維護(hù)長江流域生態(tài)安全的管理責(zé)任。
第四，建立信息公開、信息共享、信息通報(bào)的法律機(jī)制。當(dāng)前，地區(qū)之間、部門之間存在著“信息壁壘”，信息公開、共享機(jī)制有待提升�！堕L江保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)建立健全長江流域相關(guān)生態(tài)、資源、水文等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，建立長江流域信息共享系統(tǒng)，并建立統(tǒng)一的長江流域監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制，協(xié)調(diào)好相關(guān)主體監(jiān)測(cè)管理工作，促進(jìn)其合作。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將各自掌握的長江流域自然、管理、執(zhí)法的數(shù)據(jù)、資料、報(bào)告、圖表等信息，及時(shí)匯入長江流域信息共享系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享。同時(shí)，該法還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化地區(qū)之間的執(zhí)法、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急、排澇等信息通報(bào)機(jī)制，推進(jìn)長江流域各地區(qū)的聯(lián)合行動(dòng)。
第五，增進(jìn)地方保護(hù)的協(xié)作機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制�！堕L江保護(hù)法(草案)》一審稿中提出建立長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制，由國務(wù)院建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制。在該體制下，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)構(gòu)建區(qū)域合作的規(guī)范要求，對(duì)于跨區(qū)域事項(xiàng)的地方立法，鼓勵(lì)地方進(jìn)行積極協(xié)商，推進(jìn)區(qū)域性長江保護(hù)地方立法。此外，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地方立法意見的征求范圍，地方進(jìn)行長江保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)征求相鄰地區(qū)的意見，并對(duì)意見采納與否作出說明。建立與水環(huán)境質(zhì)量相掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，例如，鼓勵(lì)長江流域上下游鄰近省級(jí)人民政府之間建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，將省界國控?cái)嗝姹O(jiān)測(cè)考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為省級(jí)人民政府之間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。
3.在地方層面，更新立法理念和立法目標(biāo)，提升立法內(nèi)容的針對(duì)性
在國家制定《長江保護(hù)法》與大量出臺(tái)新的法規(guī)、政策來治理、保護(hù)、修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境之際，地方應(yīng)當(dāng)對(duì)標(biāo)國家立法，及時(shí)跟進(jìn)。以國家長江保護(hù)戰(zhàn)略、任務(wù)為基礎(chǔ)，以國家立法的目的、目標(biāo)為前提，以流域或區(qū)域空間的特定環(huán)境與資源問題為導(dǎo)向，將長江保護(hù)落實(shí)到具體工作中，合縱連橫，合理運(yùn)用立法技術(shù)，已經(jīng)制定并出臺(tái)法規(guī)的地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及時(shí)修訂;尚未進(jìn)行地方立法的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將相關(guān)的法律、法規(guī)、政策予以細(xì)化落實(shí)，汲取經(jīng)驗(yàn)，制定符合本區(qū)域環(huán)境狀況的地方性法規(guī)。特別是在特殊區(qū)域、敏感區(qū)域需要加強(qiáng)地方立法以解決環(huán)境問題，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
及時(shí)更新立法思路、立法目標(biāo)。首先，以問題為導(dǎo)向。在立法過程中，立法人員應(yīng)當(dāng)注重發(fā)現(xiàn)并識(shí)別長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中的重要問題、突出問題和難點(diǎn)問題，以解決本地區(qū)面臨的環(huán)境問題為目標(biāo)，發(fā)揮地方立法彌補(bǔ)國家立法空白、具體問題具體分析等功能。地方立法識(shí)別的問題應(yīng)當(dāng)既涵蓋本地區(qū)長江流域水污染防治、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源保護(hù)等重要問題、突出問題，又包括本地區(qū)長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法涉及的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)型、民生方面等需要綜合分析和考慮的立法中的難點(diǎn)問題。識(shí)別問題后，需要把準(zhǔn)各種矛盾和問題的處理規(guī)范，劃清界限，做出精準(zhǔn)規(guī)定，切實(shí)解決問題，使地方立法推動(dòng)長江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。其次，遵循合法性的要求。地方立法的起草需要遵循與上位法不沖突的原則，拾遺補(bǔ)闕，對(duì)于上位法未作出規(guī)定或需要細(xì)化的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定或進(jìn)一步明確細(xì)化，并不得以地方的特殊性等為借口通過地方立法的方式對(duì)國家立法進(jìn)行“放水”，成為地方利益的“保護(hù)傘”。最后，遵循民主性原則。地方立法是落實(shí)合作原則的重要方式之一，在起草過程中實(shí)行民主立法、開門立法。充分發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，全面、準(zhǔn)確反映長江流域問題，保障當(dāng)?shù)厝罕姷母纠媾c要求，保證立法的質(zhì)量和效益。
在立法層級(jí)構(gòu)成方面，及時(shí)推進(jìn)綜合性立法，提升地方性法規(guī)在地方立法中的比重，增強(qiáng)地方立法的體系化。長江保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜、綜合的問題，既涉及環(huán)境保護(hù)又涉及資源開發(fā)利用，涉及多項(xiàng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。各地區(qū)基于自然地理位置差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一面臨的環(huán)境問題各不相同，在同一個(gè)省內(nèi)往往面臨多種環(huán)境問題。對(duì)長江保護(hù)的立法規(guī)范問題，作為地方政府的一般性規(guī)范文件，其效力較低，無法承擔(dān)長江保護(hù)的重任，無法協(xié)調(diào)復(fù)雜的上下級(jí)政府之間、部門之間、各類主體之間、多種利益之間的復(fù)雜關(guān)系。因此，條件成熟的地方應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人大制定綜合性地方法規(guī)，地市根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)制定本地區(qū)的地方性法規(guī)，并及時(shí)出臺(tái)政府規(guī)章等規(guī)范性文件以形成體系化。值得注意的是，即使是綜合性立法并不意味著面面俱到地對(duì)所有的環(huán)境問題、環(huán)境要素做出規(guī)定，而只需要抓住關(guān)鍵問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡多方利益關(guān)系。
在立法技術(shù)方面，亦要注意如下幾點(diǎn):
其一，必要的重復(fù)與回應(yīng)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》等法律的規(guī)定，地方立法的重要目的之一就是對(duì)上位法的貫徹落實(shí)，地方進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)上位法進(jìn)行必要的重復(fù)與回應(yīng)。但是，應(yīng)當(dāng)把握合理的限度，不能完全照搬國家立法的體例結(jié)構(gòu)、內(nèi)容，否則地方立法就失去了原有的價(jià)值。地方立法對(duì)國家立法的重復(fù)必須是重要事項(xiàng)、合理程度的重復(fù)，并依據(jù)國家法作出相應(yīng)的回應(yīng)，保持國家法制的統(tǒng)一性。因此，地方立法應(yīng)當(dāng)對(duì)國家法律的立法目的、立法原則、重要的法律制度等進(jìn)行必要的重復(fù)與回應(yīng)。
其二，合理的集成與細(xì)化。在長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，國家已經(jīng)出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)，這些政策法規(guī)不可能也沒有必要在地方立法中完全重復(fù)，但是，地方立法有必要對(duì)其予以合理的集成、細(xì)化。例如，地方立法中對(duì)于�；纷鳂I(yè)碼頭的風(fēng)險(xiǎn)防控可以對(duì)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第六十條以及《交通運(yùn)輸部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長江危化品運(yùn)輸安全管理工作的通知》等政策性文件進(jìn)行必要的集成與細(xì)化。
其三，適當(dāng)?shù)南刃信c創(chuàng)設(shè)。一方面，將經(jīng)過廣泛實(shí)踐取得顯著成效且未納入法律規(guī)定的環(huán)境管理手段率先在地方性法規(guī)中作出規(guī)定，為國家立法提供依據(jù)。另一方面，地方立法應(yīng)當(dāng)對(duì)處于行政過程“下游”的具體監(jiān)管方式、運(yùn)作方式積極進(jìn)行創(chuàng)新。以聯(lián)席會(huì)議制度為例，地方立法可以規(guī)定輪值的方式，對(duì)聯(lián)席會(huì)議的具體運(yùn)行方式進(jìn)行創(chuàng)新，從而增強(qiáng)該制度的可操作性。
值得注意的是，在實(shí)踐中三種立法技術(shù)的應(yīng)用并不是涇渭分明的，有時(shí)需要綜合運(yùn)用方能制定出符合現(xiàn)實(shí)需要的法律規(guī)范。例如，對(duì)于船舶污染控制，需要對(duì)《水污染防治法》《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》等相關(guān)規(guī)定在地方立法中予以梳理、集成、細(xì)化，并在法律責(zé)任部分設(shè)立“船舶污染控制、船舶污染物收集與處置、船舶排放控制區(qū)”等條文，明確相關(guān)的責(zé)任主體及其處罰權(quán)限，形成一個(gè)閉環(huán)，使監(jiān)管有法可依。值得注意的是，地方立法應(yīng)當(dāng)在國家法允許的范圍內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新，例如，對(duì)屬于國家事權(quán)的部分，在地方立法中不能設(shè)立相應(yīng)的罰則。
四、結(jié)語
作為“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境”巨系統(tǒng)的長江流域，其可持續(xù)發(fā)展以及污染防治、生態(tài)保護(hù)和水資源可持續(xù)利用等事項(xiàng)，不可能單靠國家立法一蹴而就，存在著地方立法的特定規(guī)范空間，地方法治屬于我國長江保護(hù)法治的一個(gè)重要組成部分。在國家長江保護(hù)戰(zhàn)略和立法的大前提下，以地方立法促進(jìn)長江大保護(hù)是必要的。當(dāng)前，長江流域地區(qū)制定了一些長江保護(hù)的地方立法，但是，很多地方立法的實(shí)效性明顯不足。地方立法應(yīng)當(dāng)遵循國家的戰(zhàn)略部署，立足于本地區(qū)長江保護(hù)的特殊要求和需要，既要對(duì)標(biāo)國家政策、法律和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有地方立法進(jìn)行必要的修訂，同時(shí)，也需要通過地方立法的先行先試，進(jìn)行長江保護(hù)的地方立法創(chuàng)新。
注：原文載于《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第5期，原文注釋略。