賀海仁，法學(xué)博士，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法理研究室主任、研究員，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治協(xié)同創(chuàng)新中心主任。
摘 要:區(qū)域協(xié)同立法是指兩個(gè)或兩個(gè)以上立法主體按照各自的立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)立法協(xié)議，對(duì)跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關(guān)系等法律調(diào)整對(duì)象分別立法，相互對(duì)接或承認(rèn)法律調(diào)整對(duì)象法律效力的立法行為。協(xié)同立法具有立法人格平等性、立法行為共同性、立法法益一致性等特征。當(dāng)代中國協(xié)同立法的實(shí)踐主要表現(xiàn)為以首都為中心的京津冀協(xié)同立法、長三角區(qū)域一體化的一體化協(xié)同立法以及多中心、準(zhǔn)一體化的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法三個(gè)樣態(tài)；經(jīng)過對(duì)當(dāng)前協(xié)同立法實(shí)踐樣態(tài)的考察，其在法理上反映了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要義，是一種與地方保護(hù)主義相區(qū)隔的聯(lián)合法治方式，但是其并不以區(qū)域法治統(tǒng)一為目標(biāo)，而是反映了不同法域立法主體之間的平等合作關(guān)系，保障了法律調(diào)整對(duì)象跨域流動(dòng)而產(chǎn)生的新法益和新法域。
關(guān)鍵詞:協(xié)同立法 立法協(xié)議 區(qū)域法治 法治
透視我國當(dāng)代立法簡史，多元立法主體行使國家立法權(quán)是當(dāng)代中國特色立法制度的主要特征之一。1954年憲法第22條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”，1975年憲法、1978年憲法分別延續(xù)了全國人民代表大會(huì)對(duì)國家立法權(quán)的壟斷性規(guī)定。1980年1月實(shí)施的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》首次規(guī)定了省級(jí)人民代表大會(huì)享有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，開創(chuàng)了國家立法權(quán)“下放”的先河。1982年憲法確立了國家立法權(quán)向地方有權(quán)主體法律賦權(quán)和制度授權(quán)的雙重立法格局。2000年《立法法》鞏固了國家立法權(quán)多元復(fù)合結(jié)構(gòu)，2015年修訂后的立法法賦予更多地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán)。
國家立法權(quán)從全國人民代表大會(huì)向其他立法主體的分享性轉(zhuǎn)移是放權(quán)的改革開放實(shí)踐在國家權(quán)力領(lǐng)域的具體呈現(xiàn)，為不同法域內(nèi)社會(huì)主體確立了具體規(guī)范的法律權(quán)利和法律義務(wù)關(guān)系，保障了特定法域范圍內(nèi)社會(huì)主體的具體法益。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，協(xié)同立法、質(zhì)量立法、惠民立法、環(huán)保立法、弘德立法等成為新時(shí)代特色立法的重要組成部分。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)保障一體化并協(xié)調(diào)發(fā)展得到頂層與學(xué)界日益關(guān)注的當(dāng)下，區(qū)域協(xié)同立法成為了新的立法實(shí)踐樣態(tài)；但反觀學(xué)界現(xiàn)有的研究，集中關(guān)注于部分區(qū)域的協(xié)同立法，忽略了具有不同實(shí)踐特性的全國其他區(qū)域協(xié)同立法問題；側(cè)重于關(guān)注某一領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法，缺乏區(qū)域協(xié)同立法的基本概念澄清、特征總結(jié)與實(shí)踐樣態(tài)反思。因此，有必要通過對(duì)協(xié)同立法概念的討論，探析區(qū)域協(xié)同立法產(chǎn)生和發(fā)展的機(jī)緣，并在法理上就其進(jìn)行反思，以助益于當(dāng)下中國的立法理論與實(shí)踐。
一、區(qū)域協(xié)同立法的概念與特征
2014年是學(xué)界開啟對(duì)區(qū)域協(xié)同立法研究的始點(diǎn)，可以說對(duì)于其的研究是由現(xiàn)實(shí)的立法實(shí)踐樣態(tài)推動(dòng)的學(xué)理探討；但迄今為止鮮有對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的一般法理探討，對(duì)于其概念更是未形成共識(shí)。由此，有必要從概念界定著手，首先對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的概念與范疇進(jìn)行統(tǒng)一闡述，進(jìn)而再根據(jù)其概念所指對(duì)其一般特性進(jìn)行概括。
（一）區(qū)域協(xié)同立法的概念
從語義上看，協(xié)同是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的不同事物或個(gè)體，協(xié)調(diào)實(shí)施或完成某一目標(biāo)的過程或方法。協(xié)同是“協(xié)”與“同”組合的復(fù)合詞�！墩f文》：“眾之同和也。從劦從十。旪，古文協(xié)從曰十。葉，或從口。”作為會(huì)意字，協(xié)的表意性一目了然，或表示“三力同耕”，或表示眾口同聲。具體來說，協(xié)同包含了“眾”作為前提和條件，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中獲得眾之力，具有協(xié)調(diào)一致、共同發(fā)力發(fā)聲的基本含義：（1）“十”從口從言，表示眾口同聲之意，萬眾一心之意；（2）三人以上為眾，協(xié)的主體性要求不限于我-你的對(duì)偶結(jié)構(gòu)，主要指向我-你-他的多維結(jié)構(gòu)；（3）“辦”是合眾人之力。雖然“協(xié)”表達(dá)了眾力的意思，通過眾人之力可以達(dá)致“同”的過程和結(jié)果，但應(yīng)注意協(xié)同與統(tǒng)一的區(qū)別，協(xié)同或可以達(dá)到“合眾為一”，但不總是導(dǎo)致“合眾為一”。由此可見，演變至今的“協(xié)”字包含了“十”和“辦”字的要素，對(duì)這兩個(gè)字的考古性詞義解讀能夠體味到“同心協(xié)力”的成語詞蘊(yùn)，即它包含了協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)和等三個(gè)方面的內(nèi)涵。協(xié)商是取得“同心同意”或“一心一意”的前提，只有在同心合意的基礎(chǔ)上，不同的事物或主體才能協(xié)調(diào)發(fā)力，從而獲得共同的利益和目標(biāo)。本文從上述協(xié)同的基本蘊(yùn)意出發(fā)，認(rèn)為協(xié)同立法是指兩個(gè)或兩個(gè)以上立法主體按照各自的立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)立法協(xié)議，對(duì)跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關(guān)系等法律調(diào)整對(duì)象分別立法，相互對(duì)接或承認(rèn)法律調(diào)整對(duì)象法律效力的立法行為。
（二）區(qū)域協(xié)同立法的特征
區(qū)域協(xié)同立法的背后反映的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，雖然區(qū)域內(nèi)、各個(gè)區(qū)域仍有競爭，但未來的發(fā)展趨勢必然要求更多的合作共識(shí)與合作實(shí)踐。由此，區(qū)域協(xié)同立法亦必然反映更多的“共識(shí)”特征，表現(xiàn)在立法人格、立法行為與立法法益三個(gè)方面。
第一，協(xié)同立法人格的平等性。從立法主體上看，協(xié)同立法是兩個(gè)或兩個(gè)以上的立法主體因調(diào)整同一法律對(duì)象而實(shí)施的共同立法行為。協(xié)同立法的立法者相互之間不具有隸屬關(guān)系，它們或處于不同的行政區(qū)域或隸屬于不同的法域。如果屬于同一個(gè)法域，按照凱爾森法律效力等級(jí)規(guī)范說，就會(huì)在立法機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生一定程度的“規(guī)范”隸屬關(guān)系，并在制作低位階規(guī)范的立法機(jī)關(guān)與制作高位階的立法機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生不平等的關(guān)系。
從立法原理上看，每一個(gè)立法主體或立法者都是能夠獲得自主立法地位并相對(duì)獨(dú)立的法律人格。立法人格是法律人格的重要組成部分，在本質(zhì)上，現(xiàn)代社會(huì)的立法人格是一定區(qū)域范圍內(nèi)公民意志的主體形式，它與其它公法主體（如司法主體、行政主體等）形成了公法人格體，具有表達(dá)自由意志的擬人屬性。然而，具體立法者人格格位及其功能不能與作為人民的立法者的總體觀念混淆，因此需要區(qū)別對(duì)待“政府立法權(quán)”和“人民立法權(quán)”。協(xié)同立法屬于政府立法權(quán)的范疇，從屬于抽象的人民立法權(quán)，后者為獨(dú)立的主權(quán)國家及其法制統(tǒng)一性要求提供了合法性根據(jù)。盡管如此，除非一個(gè)國家內(nèi)只有一個(gè)法域、一個(gè)立法者，被賦權(quán)或授權(quán)的政府立法者自然是相對(duì)獨(dú)立的立法主體，擁有不同法律體系或同一法律體系下的獨(dú)立的行政區(qū)劃，它與其他政府立法者一樣享有地位平等的立法人格。毋庸置疑，不是具有獨(dú)立意志的立法者都可以成為或需要成為協(xié)同立法的主體，只有受立法協(xié)議約束的立法主體才是協(xié)同立法主體。協(xié)同立法主體通過運(yùn)用其自身的意志，同意與其他立法主體對(duì)共同的立法對(duì)象做出調(diào)整，雖然這種協(xié)議或同意行為是立法者自我約束的結(jié)果，不失為立法者運(yùn)用其自由意志的產(chǎn)物。
第二，協(xié)同立法行為的共同性。在立法行為上，協(xié)同立法是兩個(gè)或兩個(gè)以上的立法機(jī)關(guān)根據(jù)立法協(xié)議實(shí)施的共同立法行為。協(xié)同立法不是不同立法機(jī)關(guān)共同的立法行為，也不是偶合的產(chǎn)物，而是不同立法機(jī)關(guān)的共同的意志行為。協(xié)同行為雖然不是同一行為，但還是被要求具有某種程度的一致性，因?yàn)闆]有看上去較為松散但仍然存在的一致性，協(xié)同本身的意義就會(huì)消失。這種一致性表現(xiàn)在協(xié)同方法、協(xié)同過程和協(xié)同結(jié)果等方面銜接、趨同或一致。因此，倘若缺乏共同的意志行為（在本文中，這種共同的意志行為是通過立法約定或立法契約而體現(xiàn)出來），不同的立法機(jī)關(guān)制定了內(nèi)容相同、調(diào)整對(duì)象性質(zhì)同一的法律法規(guī)，也不能稱之為協(xié)同立法行為。
第三，協(xié)同立法法益的一致性。在立法內(nèi)容上，協(xié)同立法是兩個(gè)或兩個(gè)以上立法機(jī)關(guān)對(duì)同一法律調(diào)整對(duì)象所作出的相同規(guī)定。法律調(diào)整對(duì)象是指法律對(duì)法律主體、法律關(guān)系或法律行為賦權(quán)或規(guī)制的目標(biāo)或客體。當(dāng)法律主體、法律關(guān)系和法律行為超出了一個(gè)行政區(qū)域或不同法域的時(shí)候，該法律主體關(guān)系或行為就受到相應(yīng)的另一行政區(qū)域所在地或所在法域法律的調(diào)整和制約。不同法域的立法者通過協(xié)同立法行為保障了其在法域內(nèi)不能單獨(dú)保障的法益，這種法益不能簡單地被認(rèn)為是某種法域內(nèi)的特殊利益在法域外的延續(xù)，共同法益才是協(xié)同立法的基本動(dòng)機(jī)和出發(fā)點(diǎn)。共同法益是超越每一個(gè)單獨(dú)法域的特殊法益而產(chǎn)生的共同利益，這種共同利益是難以在特定區(qū)域內(nèi)獨(dú)自實(shí)現(xiàn)或獲得保障的。例如，隨著基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的跨區(qū)域互聯(lián)互通，以及公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的高標(biāo)準(zhǔn)要求的提高，一種新的法益被創(chuàng)造出來或被重新發(fā)現(xiàn)，這種新的法益因其具有共享性而具有了公共性、共同性或某種程度的一致性。
二、我國區(qū)域協(xié)同立法的三種實(shí)踐樣態(tài)
我國改革開放的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是通過大力培育、積極支持市場要素的流動(dòng)而推動(dòng)了不同行政區(qū)域之間的合作。對(duì)外開放是與對(duì)內(nèi)搞活緊密結(jié)合的，對(duì)內(nèi)搞活的一個(gè)重要體現(xiàn)是地方與地方之間從競爭走向合作，從區(qū)域發(fā)展走向超區(qū)域發(fā)展。實(shí)踐表明，凡是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作緊密的地方，其協(xié)同立法的需要就越強(qiáng)烈，協(xié)同立法的機(jī)制體制建設(shè)也就獲得較大的發(fā)展。當(dāng)前我國的協(xié)同立法實(shí)踐正處于起步和有序發(fā)展的初級(jí)階段，以京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)等三個(gè)區(qū)域發(fā)展合作區(qū)域最為突出。
（一）以首都為中心與京津冀協(xié)同立法
協(xié)同立法是不同法域的立法主體之間協(xié)商相關(guān)立法內(nèi)容，并分別根據(jù)各自的權(quán)限以立法形式體現(xiàn)協(xié)商內(nèi)容的一致行為。自2014年起，京津冀三地人大先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》和《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》等協(xié)同立法規(guī)范性文件，借助于這些規(guī)范性文件，京津冀三地形成了建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、立法規(guī)劃協(xié)同機(jī)制、法規(guī)清理常態(tài)化機(jī)制、學(xué)習(xí)借鑒交流機(jī)制等內(nèi)容的立法協(xié)同機(jī)制。
根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的原則和總體安排，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。因此，在京津冀協(xié)同立法的規(guī)劃和實(shí)踐方案中，圍繞有序疏解北京非首都功能，京津冀三地在交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域方面實(shí)施協(xié)同立法。2019年8月8日，在第六次京津冀協(xié)同立法工作聯(lián)席會(huì)議上，北京、天津、河北三地研究討論了機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例協(xié)同立法有關(guān)事宜。三方在起草各自條例時(shí)相互協(xié)調(diào)，在法規(guī)名稱、調(diào)整對(duì)象、篇章結(jié)構(gòu)、主要制度、區(qū)域協(xié)同專章以及同類違法行為法律責(zé)任等六大方面初步實(shí)現(xiàn)三地草案內(nèi)容基本協(xié)同。2020年1月11日、17日和18日，河北、北京和天津市人大常委會(huì)分別通過了機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例，這些條例在立法結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵條款和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容等方面是三省市協(xié)議的結(jié)果，并且規(guī)定了統(tǒng)一的條例生效日期。值得注意的是，三省市在各自條例中設(shè)置的區(qū)域協(xié)作專章和條款高度一致，雖是分別立法，卻有了共同立法的效果。
京津冀協(xié)同立法是京津冀協(xié)同發(fā)展的必然產(chǎn)物，從疏解北京非首都功能的首要原則和第一目標(biāo)出發(fā)，京津冀協(xié)同發(fā)展從一開始就具有了顯著的特色，即以首都為中心，規(guī)劃和實(shí)施京津冀協(xié)同立法。疏解非首都功能是由“疏解”功能和“承接”功能等兩個(gè)相互支持的要素構(gòu)成，對(duì)一些產(chǎn)業(yè)而言，從北京的角度看主要是“推出去”，而天津、河北的主要任務(wù)是“接進(jìn)來”。在京津冀的組合中，相比河北省和其他省份，北京和天津是直轄市，直轄于中央人民政府。然而，作為直轄市的北京和天津不享有比河北省更多的立法權(quán)，也不能與直轄于中央人民政府的香港和澳門特別行政區(qū)相提并論，北京市要服從于以首都為中心的京津冀協(xié)同發(fā)展和協(xié)同立法戰(zhàn)略。京津冀協(xié)同立法與其說以北京為中心，不如說以首都為中心。
因此，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中，生產(chǎn)要素的全方位、全領(lǐng)域和多維度的自由流通和組合服務(wù)于疏解非首都功能這一首要目標(biāo)。以首都為中心的協(xié)同立法模式形成了京津冀之間生產(chǎn)要素在某些方面的“單程”流動(dòng)性質(zhì)，決定了京津冀協(xié)同立法非均衡一體化特征。然而，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展向深層次推進(jìn)，生產(chǎn)要素流動(dòng)在京津冀協(xié)同發(fā)展中獲得了新的解釋，一些影響首都功能的生產(chǎn)要素雖不具有雙向流動(dòng)的品質(zhì)，但強(qiáng)化首都功能的生產(chǎn)要素則被賦予更多的能量釋放的地理空間和制度空間。例如，2017年9月，第四次京津冀協(xié)同立法工作座談會(huì)的一項(xiàng)重要成果是研究了《京津冀協(xié)同發(fā)展立法引領(lǐng)和保障研究報(bào)告》。該報(bào)告對(duì)三省市人大常委會(huì)提出了在教育、農(nóng)業(yè)、人才、養(yǎng)老、旅游和公路管理等領(lǐng)域?qū)嵤﹨f(xié)同立法建議。疏解本身不具有負(fù)面、消極或異質(zhì)的特征，而是在更廣闊的區(qū)域之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間人口的均衡發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的合理布局。通過協(xié)同立法等法治方式，加快破除區(qū)域間的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)區(qū)域間要素市場一體化，構(gòu)建京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制，加快公共服務(wù)一體化改革。
（二）長三角區(qū)域一體化與一體化協(xié)同立法
在推動(dòng)長三角區(qū)域一體化的路徑中，協(xié)同立法被視為政策導(dǎo)向與立法決策統(tǒng)一銜接的法治思維方式。長三角地區(qū)建立了三省一市的地方人大立法工作聯(lián)席會(huì)議制度，確立了區(qū)域立法工作協(xié)同的基本制度框架，這些制度框架包括立法規(guī)劃計(jì)劃協(xié)同工作、起草工作協(xié)同、立法工作推進(jìn)協(xié)同、立法工作共享等方面。雖然這種工作機(jī)制未超出一般協(xié)同立法的程序要求，但從協(xié)同立法的內(nèi)容上看，長三角區(qū)域協(xié)同立法則獲得了全方位、多層次和多方向的一體化協(xié)同的內(nèi)涵和外延。
2014年開始，三省一市相繼通過《大氣污染防治條例》，分別就區(qū)域大氣污染防治協(xié)作設(shè)置專門章節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)了協(xié)同立法的零的突破。滬、蘇、浙、皖三省一市人大常委會(huì)及法制工作機(jī)構(gòu)采取協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式，共同確定一個(gè)示范性條款文本，再由各地人大常委會(huì)分別審議通過，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)文本，四家通過”的協(xié)同立法目標(biāo)。各方同意示范性條款文本在關(guān)鍵條款和內(nèi)容上保持一致，以便推進(jìn)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作的一致性。通過對(duì)比四方通過并實(shí)施的條例，不難發(fā)現(xiàn)，雖然四方的條例在章節(jié)設(shè)置、條款順序和法律規(guī)范表達(dá)等方面不盡相同，但大體上體現(xiàn)了跨區(qū)域協(xié)同的意思表示，達(dá)到了協(xié)同立法的主要目的。
滬、蘇、浙、皖四地大氣污染防治協(xié)同立法開創(chuàng)了我國不同法域協(xié)同立法的先例，在協(xié)同立法技術(shù)上做到同步立項(xiàng)、同步起草、同步審議、同步通過和實(shí)施，其中，立法規(guī)劃計(jì)劃協(xié)同、信息共享協(xié)同、新聞宣傳的協(xié)同等內(nèi)容被認(rèn)為是協(xié)同立法技術(shù)的關(guān)鍵。長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要提升了長三角區(qū)域一體化發(fā)展的政治規(guī)格，從中央層面肯定、鼓勵(lì)和支持長三角區(qū)域的一體化發(fā)展方向。長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要再現(xiàn)了2018年6月長三角三省一市共同簽署的《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020）》中的主要內(nèi)容�！缎袆�(dòng)計(jì)劃》確立了三省一市在交通互聯(lián)、能源互濟(jì)互保、協(xié)同創(chuàng)新、信息合作、生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)、市場環(huán)境等領(lǐng)域一體化推進(jìn)路線圖。2019年7月，三省一市人大常委會(huì)法工委簽署了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，完善了決策層、協(xié)調(diào)層和工作層的立法協(xié)同機(jī)制，進(jìn)一步明確了規(guī)劃、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、營商環(huán)境等立法協(xié)同，標(biāo)志著長三角地區(qū)人大立法工作協(xié)同邁上新臺(tái)階。2020年9月24日、25日，浙江、上海、江蘇兩省一市人大常委會(huì)會(huì)議，分別表決通過《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，首次就示范區(qū)建設(shè)同步作出法律性問題決定。
長三角區(qū)域一體化協(xié)同立法的中心任務(wù)是要服務(wù)于以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略，提升法治經(jīng)濟(jì)在這一區(qū)域生成、發(fā)展和成熟。雖然一體化立法未超出協(xié)同立法的范疇，因?yàn)樗鼪]有打破立法主體的隸屬關(guān)系，未能突破所屬的行政區(qū)域或本有的法域，不過，與京津冀協(xié)同立法不同的是，長三角一體化立法是一種從松散型協(xié)同向緊密型協(xié)同轉(zhuǎn)化的強(qiáng)協(xié)同立法形式。這種強(qiáng)協(xié)同立法不僅顯示了區(qū)域間立法主體之間的一種共同意志，也在全國人大常委會(huì)指導(dǎo)下分別向長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會(huì)授予某種行政管理的職權(quán)，形成并產(chǎn)生了一種跨區(qū)域的新型管理機(jī)構(gòu)。盡管浙江、上海、江蘇兩省一市人大常委會(huì)向一個(gè)并非完全在其立法法域且并非是法定的機(jī)構(gòu)授權(quán)開創(chuàng)了區(qū)域合作立法的先河，值得進(jìn)一步作出合法性解釋和學(xué)理描述，但審視長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，它被要求全方位、大寬幅、深挖掘地推進(jìn)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，而這種協(xié)同性正是強(qiáng)化一體化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。
（三）多中心、準(zhǔn)一體化的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法
2019年3月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。著眼于粵港澳大灣區(qū)“一國兩制”新實(shí)踐的發(fā)展動(dòng)因以及打造大灣區(qū)世界一流城市群的戰(zhàn)略目標(biāo)，發(fā)展規(guī)劃綱要提出了一國兩制背景下的區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。不同于京津冀以首都為中心的協(xié)同立法模式，也不同于長三角一體化的一體化立法模式，粵港澳大灣區(qū)開啟的是多中心、準(zhǔn)一體化協(xié)同立法模式，并借助于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的憲制空間而得到了豐富的實(shí)踐。它表現(xiàn)為下面幾個(gè)特征。
第一，大灣區(qū)協(xié)同立法不是“兩制”的必然要求，不是因?yàn)椤皟芍啤辈判枰诖鬄硡^(qū)實(shí)施協(xié)同立法。協(xié)同立法存在于“多國多制” “多國一制”的國家立法機(jī)關(guān)之間，也存在于“一國兩制”國內(nèi)立法主體之間。就自我約束和相互約定性質(zhì)而言，《聯(lián)合國憲章》《世界人權(quán)宣言》等國際憲章的有效性根源屬于凱爾森所稱的“約定必須遵守”的國際習(xí)慣法。組成聯(lián)合國或國際社會(huì)的主權(quán)國家在主權(quán)范圍內(nèi)是最高立法者，這些最高立法者通過立法契約而成為“多國多制”的協(xié)同立法主體。歐洲一體化是走向“多國一制”或“多國一法”的過程，歐洲的“多國”最終能否形成歐洲主義者夢(mèng)寐以求的“歐洲共和國”在所不論，但“一制”的機(jī)制、體制等體制性建構(gòu)日趨成熟和規(guī)范�！耙粐鴥芍啤毕碌摹皟芍啤背淦淞渴菂f(xié)同立法需要的必要條件，即使如此，對(duì)推導(dǎo)大灣區(qū)協(xié)同立法機(jī)制且作為必要條件之一的“兩制”因素需要作出進(jìn)一步解釋，只有把“兩制”理解為如同立法效力邊界，大灣區(qū)協(xié)同立法才與超國家間協(xié)同立法、國家間協(xié)同立法和其它類型的區(qū)域協(xié)同立法具有概念上的同一性和普遍性。
第二，認(rèn)真對(duì)待大灣區(qū)協(xié)同立法內(nèi)容的特殊性。大灣區(qū)協(xié)同立法是實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)規(guī)則銜接的重要方式，也是大灣區(qū)規(guī)則重要來源之一�；浉郯拇鬄硡^(qū)規(guī)則是適用于大灣區(qū)范圍之內(nèi)的規(guī)則，這種適用性規(guī)則既包括粵港澳大灣區(qū)11個(gè)城市普遍遵循的規(guī)則，也包括不同的城市之間根據(jù)各自需要?jiǎng)?chuàng)制或認(rèn)可的特殊規(guī)則。大灣區(qū)規(guī)則包括五個(gè)層次：一是憲法性規(guī)則，主要包括憲法、基本法以及全國人大常委會(huì)關(guān)于香港澳門問題的解釋和決定等；二是政策性規(guī)則，主要是指內(nèi)地與香港、澳門簽署的CAPE協(xié)議以及其他性質(zhì)相同的三地或兩地之間綱領(lǐng)性協(xié)議；三是國際規(guī)則，根據(jù)國際公約和國際條約，由我國依照法律程序認(rèn)可的國際規(guī)則或國際慣例；四是社會(huì)規(guī)則，主要是指在大灣區(qū)內(nèi)適用的被法律認(rèn)可的習(xí)慣以及市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的自生自發(fā)的規(guī)則；五是協(xié)同立法規(guī)則，三地立法機(jī)關(guān)協(xié)同立法產(chǎn)生的規(guī)則。
第三，大灣區(qū)協(xié)同立法規(guī)則來源的多元化決定了大灣區(qū)協(xié)同立法具有多中心、準(zhǔn)一體化的模式。大灣區(qū)擁有多元化立法合作主體（粵港澳三方、粵澳、港澳或港澳兩方、珠三角九市相互間的兩方以及與港澳的兩方等），同時(shí)以大灣區(qū)三大發(fā)展極下（廣州—佛山、香港—深圳和澳門—珠海）的“兩兩”城市的協(xié)同立法為標(biāo)志，形成了多中心的立法協(xié)同格局。換言之，通過大灣區(qū)三大發(fā)展極戰(zhàn)略，為大灣區(qū)不同城市的功能定位、產(chǎn)業(yè)分工和優(yōu)勢互補(bǔ)等差別性因素提供了政策導(dǎo)引，也為多中心的協(xié)同立法機(jī)制提供了前提，雖然這種差別性功能角色分配不妨礙發(fā)展極以外的珠三角城市擁有相同的發(fā)展權(quán)。
綜上所述，協(xié)同立法具有一體化的特征，雖然一體化并不總是或必然導(dǎo)致立法統(tǒng)一。與京津冀協(xié)同發(fā)展相對(duì)應(yīng)的是“協(xié)同立法”，與長三角區(qū)域一體化發(fā)展相對(duì)應(yīng)的是“一體化立法”。大灣區(qū)協(xié)同立法呈現(xiàn)的是一種準(zhǔn)一體化性質(zhì)的協(xié)同立法，這是一種介于弱一體化協(xié)同立法和強(qiáng)一體化協(xié)同立法之間的協(xié)同立法。由于大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的方向是借助于內(nèi)地規(guī)則與港澳規(guī)則的銜接，打造體現(xiàn)國際標(biāo)準(zhǔn)的世界一流灣區(qū)，大灣區(qū)多中心的協(xié)同立法特征沒有削弱而是強(qiáng)化了大灣區(qū)作為一體化協(xié)同立法的特征。既然具有強(qiáng)一體化發(fā)展特征的長三角區(qū)域一體化不會(huì)導(dǎo)致長三角的三省一市形成一個(gè)憲制下的新的行政區(qū)劃，朝向構(gòu)建世界級(jí)城市群的大灣區(qū)目標(biāo)的大灣區(qū)也不會(huì)形成新的行政區(qū)劃。
三、對(duì)我國區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐樣態(tài)的法理審思
基于以上闡述，從協(xié)同立法的詞義、概念、特征等方面回答了協(xié)同立法的一般法理問題，概括了正在中國興起的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化或協(xié)同化過程中出現(xiàn)的立法協(xié)同實(shí)踐、現(xiàn)象及其不同的特點(diǎn)。理論最終應(yīng)當(dāng)由實(shí)踐的廣度和深度來決定，協(xié)同立法理論也是如此。由此，還必須從法治精神與法治理念的角度，就區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行法理上的反思，以為這項(xiàng)正在中國興起的立法實(shí)踐樣態(tài)提供法學(xué)理論上的智識(shí)貢獻(xiàn)。
（一）區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)以區(qū)域協(xié)同發(fā)展為要義
不同法域下的立法者通過行使法定立法權(quán)推進(jìn)協(xié)同立法是區(qū)域協(xié)同發(fā)展、一體化發(fā)展的國家規(guī)劃的法治化表現(xiàn)。作為形成和發(fā)展中的概念，協(xié)同立法是一個(gè)有待研究的新課題。在依法治國的治國方略下，協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神和原則，在內(nèi)地法治規(guī)則、香港澳門法治規(guī)則與國際規(guī)則之間尋求最大公約數(shù)，進(jìn)而推進(jìn)以規(guī)則銜接為方法論的人類規(guī)則共同體。
一是要重視作為軟法的“發(fā)展規(guī)劃”的立法協(xié)同現(xiàn)象。黨的十九屆四中全會(huì)提出要“構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局�！薄毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》不是法律規(guī)范，從功能主義角度看，它們具有“軟法”后果主義示范性。從軟法的意義上講，三大發(fā)展規(guī)劃超出了一般意義上的國家政策，對(duì)立法的間接指導(dǎo)效應(yīng)不言而喻。即使發(fā)展規(guī)劃不作為實(shí)證法律體系的組成部分，不以正式的立法程序來要求和衡量發(fā)展規(guī)劃的制定和頒布，也不能忽視發(fā)展規(guī)劃作為前立法程序?qū)ο嚓P(guān)法律或法規(guī)或規(guī)章的指引和規(guī)制作用。三大發(fā)展規(guī)劃涉及跨行政區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，以此做出的立法安排則認(rèn)為體現(xiàn)了從政策語言轉(zhuǎn)化為法律語言的法律技術(shù)運(yùn)用過程。
二是政府間行政框架協(xié)議的法治化思路。當(dāng)代政府之間的協(xié)議認(rèn)為具有一般意義上的法制含義，例如國家間簽訂的引渡條約或經(jīng)濟(jì)貿(mào)易條約。內(nèi)地與香港、澳門特區(qū)政府分別簽署的內(nèi)地與香港、澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排是我國國家主體與香港澳門單獨(dú)關(guān)稅區(qū)之間簽署的自由貿(mào)易協(xié)定，是一個(gè)國家之下的不同法域政府之間制度性合作的新路徑。由于不同國家或不同法域下對(duì)政府權(quán)限及其功能的設(shè)定差異，追求政府決策的民主過程，立法機(jī)關(guān)對(duì)政府的跨行政區(qū)劃協(xié)議背書也是必要的。
三是對(duì)一種立法協(xié)議的執(zhí)行機(jī)制。代表一個(gè)國家或地區(qū)最高立法機(jī)關(guān)相互之間就跨行政區(qū)劃的立法實(shí)現(xiàn)分別共同立法，體現(xiàn)了立法者的謙抑主義精神，打破了主權(quán)者立法的絕對(duì)主義原則，使立法者之間從競爭走向合作，從一種相對(duì)狹窄的區(qū)域法治走向整體性法治。
（二）區(qū)域協(xié)同立法并不與地方主義法治相耦合
協(xié)同立法是區(qū)域協(xié)同法治建設(shè)的重要組成部分。近年來，隨著區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)、法治方法被地方?jīng)Q策者自覺運(yùn)用，區(qū)域法治或地方法治的概念出現(xiàn)在公共理論視域之中。區(qū)域法治提倡者堅(jiān)守法治的國家立場和法治主義的統(tǒng)一要素，自覺地與一種具有地方保護(hù)主義色彩的地方法治概念割席。盡管如此，對(duì)區(qū)域法治和區(qū)域法制的概念及其關(guān)系的辨析透露法律保護(hù)主義的憂慮，混淆區(qū)域法治與地方法治有可能為一種超地方主義法治提供思路和方案。超地方主義法治本質(zhì)上是一種地方保護(hù)主義思維方式，是一種與“聯(lián)合諸侯經(jīng)濟(jì)”相契合的“聯(lián)合諸侯法治”。
從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化概念中推導(dǎo)不出區(qū)域法治的概念，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要超區(qū)域法治或超地方法治。在實(shí)施社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，法治的滯后性是與市場經(jīng)濟(jì)必備且急需的規(guī)范性制度缺乏同步出現(xiàn)的，由于缺乏統(tǒng)一的全國市場以及為這種統(tǒng)一的全國市場提供服務(wù)的法治保障，利益驅(qū)動(dòng)下的地方之間的無序競爭，將會(huì)窒息或阻礙生產(chǎn)要素在不同區(qū)域之間的自由流動(dòng)、自然組合和合理配置。因此，不是區(qū)域立法（區(qū)域法治）而是超區(qū)域協(xié)同立法（或超區(qū)域法治）才能為超區(qū)域的生產(chǎn)要素提供法律公共產(chǎn)品，從而形成具有普遍要素的制度性供給側(cè)機(jī)制。
政府之間的合作而非政府間競爭成為協(xié)同立法的重要?jiǎng)恿C(jī)制。優(yōu)化地方政府所在區(qū)域的法治環(huán)境顯示了不同地方政府依法行政的履職責(zé)任和成效，卻不必然導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展能夠獲得理想的競爭優(yōu)勢。在依法治國方略、改革于法有據(jù)的法律和政策雙重指導(dǎo)和約束下，除非獲得中央授權(quán)并擁有比其他區(qū)域較大的改革權(quán)力，為本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供制度公共產(chǎn)品往往受到合法性原則約束。習(xí)近平總書記指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，要“加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革�！痹谏鐣�(huì)主義法律體系形成的歷史背景下，違法改革、殺出一條血路的“法治創(chuàng)新”實(shí)踐，就有可能成為地方政府惡性競爭的“正當(dāng)性話語”。因此，不同于其他意義上的創(chuàng)新，在法律創(chuàng)新問題上，如果缺乏必要的規(guī)范與約束，不僅會(huì)拉大“天生”具有優(yōu)勢的區(qū)域（如長三角、珠三角地區(qū)等）與“老少邊窮”區(qū)域之間平等享有“優(yōu)惠政策”差距，也會(huì)損害法律體系統(tǒng)一性和權(quán)威性。
（三）區(qū)域協(xié)同立法并不以區(qū)域法治統(tǒng)一為目標(biāo)
隨著我國跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，協(xié)同立法在我國獲得了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求整合單一經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的資本、土地、勞動(dòng)力、城市規(guī)劃等要素。憲法和地方政府組織法既賦予了包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的多個(gè)行政主體自我管理的權(quán)力，凡是設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的地方，就能夠標(biāo)示出地域明確的行政區(qū)范圍。每一個(gè)行政區(qū)主體都有其固有的權(quán)力和行使權(quán)力的范圍，行政區(qū)之間的聯(lián)合則是被認(rèn)為超越其權(quán)限的舉動(dòng)而不被鼓勵(lì)。單一經(jīng)濟(jì)區(qū)與單一的行政區(qū)緊密結(jié)合在一起，其最小的行政區(qū)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的法律主體。一旦區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為時(shí)代的需求，相對(duì)獨(dú)立且固定的行政區(qū)之間的聯(lián)合就面臨著合法性危機(jī)。正因?yàn)槿绱耍姓撜哒J(rèn)為，區(qū)域協(xié)同立法符合憲法序言關(guān)于國家指導(dǎo)思想的表述，但認(rèn)為協(xié)同立法與現(xiàn)行的單一制國家結(jié)構(gòu)下的行政區(qū)域有不相容的一面。
如上所述，協(xié)同立法是一種以合作立法為標(biāo)示的立法活動(dòng)，這種合作行為是法治協(xié)同理論的呈現(xiàn)和發(fā)揚(yáng)。在法治原理上，“京津冀法治” “長三角法治”抑或“大灣區(qū)法治”等稱謂無不是走向法治中國的地方實(shí)踐和具體表現(xiàn)。在警惕法治帝國主義同時(shí)，還要看到法治地方主義的危害性。協(xié)同立法擴(kuò)展和豐富了法治的內(nèi)涵和形式，是法治普遍性原理在區(qū)域協(xié)同發(fā)展實(shí)踐的具體呈現(xiàn)和反映。然而，無論協(xié)同立法還是協(xié)同法治都建立在法域多元化的基礎(chǔ)上，多元化法域是多元立法者的必然結(jié)果。從國家間協(xié)同立法機(jī)制看，協(xié)同立法沒有動(dòng)搖、影響和改變民族國家的法律主權(quán)，內(nèi)國下協(xié)同立法實(shí)踐也沒有因協(xié)同立法而改變一國的立法體制。因?yàn)閰f(xié)同立法而面臨著合憲和合法性難題，問題主要還不是因?yàn)橐粋�(gè)具體法域的法律獲得了域外的效力，即協(xié)同立法者是否有權(quán)將其他法域的法律賦予法律效力，而是協(xié)同立法事項(xiàng)是否屬于協(xié)同立法者有權(quán)管轄的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)包括賦權(quán)立法事項(xiàng)和授權(quán)立法事項(xiàng)。因此，法治協(xié)同雖然體現(xiàn)了法治的某些普遍性要素，但不必以法治統(tǒng)一為最終目標(biāo)。
四、結(jié)語
當(dāng)代中國協(xié)同立法實(shí)踐類型化回應(yīng)了我國區(qū)域立法合作多元化的立法實(shí)踐，展示了區(qū)域協(xié)同立法的廣闊空間。協(xié)同立法是法治普遍性原理在區(qū)域協(xié)同發(fā)展實(shí)踐的具體呈現(xiàn)，當(dāng)代中國的協(xié)同立法理論研究要注重落實(shí)法治中國治國方略，滿足法治統(tǒng)一性的內(nèi)在道德。同時(shí)在具體的研究中，需要矯正思路、匡正理念，正確對(duì)待區(qū)域協(xié)同立法的本質(zhì)特性。由此，方能在當(dāng)下協(xié)同發(fā)展的思路引領(lǐng)下，由立法指導(dǎo)區(qū)域未來發(fā)展的走向與道路。