作者：王利明，法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心研究人員。
來(lái)源：《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。原文注釋已略。
摘要：法治是良法與善治的有機(jī)結(jié)合，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。良法應(yīng)當(dāng)反映人民的意志和利益，反映公平、正義等價(jià)值追求，符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)反映國(guó)情、社情、民情，具備科學(xué)、合理的體系。善治是法治的目標(biāo)，善治包括民主治理、依法治理、賢能治理、社會(huì)共治以及禮法合治等內(nèi)容。建設(shè)法治體系，必須以良法推進(jìn)善治。善治本身是規(guī)則之治，需要貫徹實(shí)施良法，同時(shí)需要以良法促善治、保善治。
關(guān)鍵詞：法治；良法；善治；法治體系
黨的十八屆四中全會(huì)決議提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和具體任務(wù)。該決議強(qiáng)調(diào)，“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”。其中，關(guān)于良法（good law）、善治（good governance）的概念，表達(dá)了法治的核心含義�！胺ㄖ巍钡睦砟羁勺匪葜凉畔ＥD哲學(xué)家亞里士多德，其在著作中曾提到過(guò)，作為多數(shù)人的統(tǒng)治方式，“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”。千百年來(lái)，人們對(duì)“法治”一詞有過(guò)多種解讀，諸如“條文之治”、“規(guī)則之治”、“良法之治”等，但筆者更傾向于將其解讀為“良法善治”。正如亞里士多德所指出的：“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定得良好的法律。”當(dāng)前，這種含義的法治已被廣泛接受。按照此種理解方式，法治的內(nèi)容主要可以概括為兩個(gè)方面，一是良法，二是善治。
一、良法是法治之前提
“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治�！保ā锻醢彩募ぶ芄罚┓ㄖ伪旧聿粌H是規(guī)則之治，而且必須是良法之治，“良”不僅是道德層面的善良，而且是價(jià)值、功能層面的優(yōu)良。關(guān)于何為良法，眾說(shuō)紛紜。形式法治派認(rèn)為，只要是按照民主程序制定、得到全體國(guó)民一致同意的法律就是良法；而實(shí)質(zhì)法治派則認(rèn)為，只有體現(xiàn)了民主精神和公平正義價(jià)值、維護(hù)了人的尊嚴(yán)的法律才是良法，那些反人類(lèi)、反人道、反民意的法不能叫做良法。這兩種看法都不無(wú)道理，但是判斷一個(gè)法律是否為良法，主要應(yīng)從內(nèi)容的角度進(jìn)行判斷。盡管學(xué)理上也曾有“遵守法律，即使惡法亦然”的說(shuō)法，但其主要是強(qiáng)調(diào)法律的權(quán)威性及其普遍適用性，而沒(méi)有否定良法的重要性。例如，納粹政府在統(tǒng)治期間頒布的法律，許多都具有反人類(lèi)的特點(diǎn)，這些惡法并非法律，納粹戰(zhàn)犯不能以其行為屬于依法執(zhí)行法律作為抗辯。
“法令者，民之命也，為治之本也。”（《商君書(shū)·修權(quán)》）法治的精神不僅在于依“法”而治，而且在于依“良法”而治。法治發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，單純依法而治是無(wú)法實(shí)現(xiàn)善治的。要實(shí)現(xiàn)善治，除了具備規(guī)則、邏輯體系的一致性、完整性的“形”之外，法律的價(jià)值基礎(chǔ)還應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性、合理性的“神”，也就是說(shuō)，“神”、“形”兼具的法才是良法，才能真正實(shí)現(xiàn)善治。
在法治體系建設(shè)中，首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以良法為基礎(chǔ)和前提。誠(chéng)然，法治首先要做到有法可依，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。但是，有法可依并非只是對(duì)立法速度和規(guī)模的要求，而更重要的是對(duì)立法質(zhì)量的要求。在全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的過(guò)程中，有一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，立法多多益善，只有事無(wú)巨細(xì)均納入法律治理，才能實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。其實(shí)，立法并非是多多益善的，繁雜但又不實(shí)用的法律，不僅會(huì)產(chǎn)生大量的立法成本，也會(huì)使有些法律形同虛設(shè)，影響法律的權(quán)威和民眾對(duì)法律的信仰。古人云“法令滋彰，盜賊多有”（《老子·五十七章》），正是反映了這一道理。《法國(guó)民法典》之父波塔利斯在兩個(gè)世紀(jì)前就曾告誡后世的立法者：“不可制定無(wú)用的法律，它們會(huì)損害那些真正有用的法律�！边@句話(huà)在今天仍然有相當(dāng)?shù)膯⑹疽饬x�，F(xiàn)在，西方學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始反思西方社會(huì)的“過(guò)度法律化”問(wèn)題，哈貝馬斯稱(chēng)其為法律“對(duì)于人類(lèi)生活世界的殖民化”。過(guò)多的法律可能會(huì)使得人們?cè)谝?guī)范選擇面前變得無(wú)所適從，法官的法律適用也會(huì)變得困難。所以，法律不在多，關(guān)鍵在于制定良法。
什么是良法？按照亞里士多德的觀(guān)點(diǎn)，不是根據(jù)城邦的利益，而只是根據(jù)部分人的利益制定的法律不是真正的法律。也就是說(shuō)，良法應(yīng)當(dāng)是符合正義和善德的法律。在這一點(diǎn)上，亞里士多德和柏拉圖的思想基本上是一致的，即強(qiáng)調(diào)法律應(yīng)當(dāng)符合道德準(zhǔn)則。古典自然法學(xué)派認(rèn)為，良法是符合自然法的法律，法律的效力來(lái)自于其合道德性。古羅馬法學(xué)家認(rèn)為，自然法具有先驗(yàn)性，其主要反映一種自然規(guī)律。自然法是實(shí)定法的準(zhǔn)則和依據(jù)，如果實(shí)定法不符合自然法，那么它就不是法律。法諺云：“不公正的法律就不屬于法律”（lex iniusta non est lex）。西塞羅指出：“真正的法律是與自然相一致的正確的理性；它普適（universal application）、恒常（unchanging）、永續(xù)（ever lasting）……去改變這種法律是一種罪過(guò)，也不允許試圖限制它的任何部分，而完全廢除它則是不可能的�！迸c自然法相沖突的法律實(shí)際上失去了道德的約束力。從這一意義上說(shuō)，自然法實(shí)際上起到了檢驗(yàn)實(shí)定法是否具有正當(dāng)性的作用。然而，以?shī)W斯丁、哈特、邊沁等為代表的分析法學(xué)派雖然也從倫理道德角度觀(guān)察法律，但他們認(rèn)為，法律的本質(zhì)不在于符合某種普遍性的道德價(jià)值，而在于它是由社會(huì)權(quán)威機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的。因此，“法律是什么是一回事，法律的好壞是另一回事”。他們主張“惡法亦法”。正如邊沁所說(shuō)：“被承認(rèn)有權(quán)制定法律的個(gè)人或群體為法律而制定出來(lái)的任何東西，均系法律。”
按照十八屆四中全會(huì)決議，良法“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)”，要“符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”。所謂良法，是指符合法律的內(nèi)容、形式和價(jià)值的內(nèi)在性質(zhì)、特點(diǎn)和規(guī)律性的法律。良法的標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)在三個(gè)方面：在法的內(nèi)容方面，必須合乎調(diào)整對(duì)象自身的規(guī)律；在法的價(jià)值方面，必須符合正義并促進(jìn)社會(huì)成員的公共利益；在法的形式方面，必須具有形式科學(xué)性。筆者認(rèn)為，良法應(yīng)當(dāng)反映最廣大人民群眾的意志和利益，符合公平正義要求，維護(hù)個(gè)人的基本權(quán)利，反映社會(huì)的發(fā)展規(guī)律。立法要堅(jiān)持以民為本、以人為本，努力反映社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，反映國(guó)情民情。具體而言，良法至少應(yīng)當(dāng)符合以下標(biāo)準(zhǔn)：
（1）反映人民的意志和根本利益。良法應(yīng)當(dāng)是最廣大人民群眾利益和意愿的反映，而不是地方利益、某一部門(mén)甚至是某一利益集團(tuán)的產(chǎn)物。民之所欲，法之所系。要使每一項(xiàng)立法都反映人民意志，保障人民權(quán)利，得到人民擁護(hù)，努力避免立法的部門(mén)化和地方保護(hù)主義法律化傾向。在法律的制定過(guò)程中，各種利益訴求的爭(zhēng)執(zhí)與博弈必不可少，立法者應(yīng)對(duì)此進(jìn)行有序引導(dǎo)，按照一定的程序真正把最廣大人民群眾的意志和意愿反映在立法中。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，在立法程序上，不僅要做到民主立法，也要“開(kāi)門(mén)立法”，要把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿于立法全過(guò)程，盡力擴(kuò)大民眾參與，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，廣泛匯集民眾的意見(jiàn)和智慧。要完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到全面落實(shí)。
（2）反映公平正義等價(jià)值追求。真正的良法應(yīng)當(dāng)有堅(jiān)實(shí)的價(jià)值根基。完備的法律規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一地貫徹社會(huì)主義法治的基本價(jià)值，其中，最關(guān)鍵的是在法律中充分貫徹公平正義的價(jià)值理念。這就是說(shuō)，在立法中要全面貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，每一部單行法律、每一個(gè)條文都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平、正義的要求。正如《法國(guó)民法典》之父波塔利斯所指出的：“實(shí)定法是永恒的正義的要求，一切立法者都不過(guò)是這種永恒正義的詮釋者，否則一切法律都會(huì)具有隨意性和不確定性。”“法乃公平正義之術(shù)”。正義首先是一個(gè)法律范疇，也是法律的基本價(jià)值，沒(méi)有正義就沒(méi)有法律。在西方語(yǔ)言中，正義常常與法律是同一個(gè)詞。許多西方思想家認(rèn)為，正義是法的實(shí)質(zhì)和宗旨，法只能在正義中發(fā)現(xiàn)其適當(dāng)?shù)暮途唧w的內(nèi)容。在這點(diǎn)上，東西方的看法是一致的。中國(guó)古代的“法平如水”、“法不阿貴”等，都表達(dá)了同樣的思想，即法律應(yīng)當(dāng)以公平正義等價(jià)值理念為其正當(dāng)性的來(lái)源，并且以實(shí)現(xiàn)公平正義為其主要目標(biāo)。正如約翰·羅爾斯在《正義論》中所指出的：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣�！彼�，良法首先要以正義為價(jià)值核心。
（3）符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。法律本身是一種社會(huì)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)能夠起到維護(hù)社會(huì)秩序、保障社會(huì)安定有序的作用，其必須有效反映社會(huì)發(fā)展、演進(jìn)的規(guī)律，并通過(guò)完善的立法技術(shù)將這些規(guī)律整合為法律規(guī)則，最終促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。為此，必須強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法。立法本身是一門(mén)科學(xué)，要求立法者能夠按照科學(xué)的要求，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律、對(duì)未來(lái)的發(fā)展作出一定前瞻性的預(yù)見(jiàn)，并且能夠引導(dǎo)市場(chǎng)秩序朝著正確的方向發(fā)展，而不是盲目地交給市場(chǎng)這個(gè)無(wú)形的手去控制。同時(shí)，要做到重大改革于法有據(jù)，發(fā)揮立法對(duì)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)推動(dòng)作用。立法應(yīng)當(dāng)成為引領(lǐng)改革的推動(dòng)力，這就要求立法具有一定的前瞻性，而不只是事后確認(rèn)改革成果，在改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)變“政策引領(lǐng)”為“立法引領(lǐng)”。這就要求立法必須做好頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，做好立法規(guī)劃和立法決策。此外，立法還應(yīng)當(dāng)為未來(lái)的改革預(yù)留空間，避免對(duì)未來(lái)的改革設(shè)置過(guò)多的障礙。立法者需要考慮“人類(lèi)社會(huì)的性質(zhì)，社會(huì)科學(xué)所需要運(yùn)用的技術(shù)”，適度預(yù)見(jiàn)和引導(dǎo)社會(huì)的發(fā)展。立法既要保持其適度抽象性，又要使其具有可操作性。在立法過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)保持法律規(guī)范內(nèi)部?jī)r(jià)值的統(tǒng)一性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)法律之間的關(guān)系，避免不同法律規(guī)范之間出現(xiàn)價(jià)值取向上的沖突，影響法律的實(shí)施效果。
（4）要反映國(guó)情、社情、民情。“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功�！保ā俄n非子·五蠹》）法律作為一種社會(huì)生活規(guī)范，其本身就是要追求良好有序的社會(huì)效果。龐德指出：“法律的工作，可以說(shuō)是一種社會(huì)工程（social engineering）的艱苦工作，它是一種能努力滿(mǎn)足眾人的需要及欲望，能為眾人所分享生活必需品一樣的工作，這就是因?yàn)榉傻哪康闹荚趯?shí)現(xiàn)社會(huì)正義�！狈梢浞职l(fā)揮調(diào)整社會(huì)生活的效果，就必須密切聯(lián)系實(shí)際，解決現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就，但也因此產(chǎn)生了貧富不均、社會(huì)沖突加劇、環(huán)境惡化等問(wèn)題，這與我國(guó)的制度不完善存在密切關(guān)聯(lián)，即在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，相關(guān)的規(guī)則設(shè)計(jì)和制定落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐。這要求我們一方面要根據(jù)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題加強(qiáng)立法，同時(shí)也要使立法保持一定的開(kāi)放性，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。另一方面，要根據(jù)國(guó)情、社情與民情的發(fā)展變化不斷修改和完善法律。法律要與社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步同行，要根據(jù)社會(huì)的變化堅(jiān)持立改廢釋并舉，以增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性和有效性。
（5）具備科學(xué)、合理的體系。法律只有實(shí)現(xiàn)外在規(guī)則體系的一致性、內(nèi)在價(jià)值體系的一致性、邏輯上的自足性以及內(nèi)容上的全面性，才能有效發(fā)揮調(diào)整社會(huì)生活的作用。美國(guó)學(xué)者富蘭克林指出：“每個(gè)法律條文，都表現(xiàn)出存在的理性，而條文的結(jié)構(gòu)整體也呈現(xiàn)出組織的原則�！狈傻母鞑糠謨�(nèi)容應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)、相互配合，而不能相互沖突。良法要求基本覆蓋社會(huì)生活的基本方面，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的規(guī)則治理，同時(shí)實(shí)現(xiàn)法律與道德、習(xí)慣以及社會(huì)自治規(guī)則等方面的分工與協(xié)調(diào)，形成完備的、融貫的、科學(xué)的規(guī)則系統(tǒng)。
（6）符合法定程序，具有程序正當(dāng)性。法律是全民意志的反映，其必須具有程序正當(dāng)性。即便法律的內(nèi)容屬于良法，但如果在創(chuàng)制程序上有瑕疵，那么實(shí)際上也不符合良法的標(biāo)準(zhǔn)。
“法令者，民之命也，為治之本也�！保ā渡叹龝�(shū)·修權(quán)》）依法治國(guó)，良法先行。良法要求把每一部法律真正打造成能夠在社會(huì)生活中發(fā)揮重要調(diào)整作用的精品。
二、善治是法治之目標(biāo)
“治民無(wú)常，唯法為治�！保ā俄n非子·心度》）法治追求的目標(biāo)并非僅僅是獲得良法，關(guān)鍵是通過(guò)良法之治實(shí)現(xiàn)“善治”。中國(guó)幾千年的歷史中，有的階段政通人和、百業(yè)興旺、路不拾遺、夜不閉戶(hù)，被稱(chēng)為“盛世”。一般認(rèn)為，這已經(jīng)是善治�！妒酚洝ど叹袀鳌访枋錾眺弊兎ㄖ蟮那貒�(guó)社會(huì)形態(tài)：“道不拾遺，山無(wú)盜賊，家給人足……鄉(xiāng)邑大治�！边@其實(shí)也是當(dāng)時(shí)善治的理想狀態(tài)。盛唐時(shí)期，民富國(guó)強(qiáng)，社會(huì)生活中“牛馬遍野，百姓豐衣足食”，四海升平，八方寧靖，經(jīng)常被史學(xué)家稱(chēng)為“大治”。實(shí)際上，社會(huì)發(fā)展到今天，善治的標(biāo)準(zhǔn)并不完全一樣。我國(guó)歷史上出現(xiàn)了“文景之治”、“貞觀(guān)之治”、“開(kāi)元盛世”、“康乾盛世”等所謂的“盛世”，這表明，與同時(shí)代其他地區(qū)或者與此前的社會(huì)發(fā)展相比，當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到了較高的程度，在社會(huì)治理層面無(wú)疑是成功的，這也使得中華文明曾經(jīng)在世界上長(zhǎng)期處于領(lǐng)先地位。今天我們要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，毫無(wú)疑問(wèn)要從古代的治國(guó)理政中吸取經(jīng)驗(yàn)，承繼古代善治的思想，但同時(shí)也要關(guān)注現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主法治發(fā)展的趨勢(shì)，深化善治的內(nèi)涵。
何為善治？聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)在其發(fā)布的《什么是善治？》中，對(duì)于善治提出了八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，分別為共同參與（Participation）、厲行法治（Rule of law）、決策透明（Transparency）、及時(shí)回應(yīng)（Responsiveness）、達(dá)成共識(shí)（Consensus Oriented）、平等和包容（Equity and inclusiveness）、實(shí)效和效率（Effectiveness and efficiency）、問(wèn)責(zé)（Accountability）。筆者認(rèn)為，“善治”中的“治”包含以下雙重含義：一是指一種治理的方式和模式。作為一種治理模式，善治本身是良法之治。其實(shí)質(zhì)就是要全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略方針，把法治真正作為治國(guó)理政的基本方式，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。二是指一種秩序、一種狀態(tài)、一種結(jié)果。正如菲尼斯教授所指出的：“法治通常是指法律制度得到合法地、良好運(yùn)作的一種狀態(tài)。”所謂“天下大治”，指的就是善治，其最終目的是實(shí)現(xiàn)人民生活幸福、社會(huì)和諧有序以及國(guó)家長(zhǎng)治久安。建設(shè)一個(gè)政治開(kāi)明、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人民幸福、國(guó)泰民安的法治國(guó)家，就是我們要追求的善治。作為一種治國(guó)理政的方略，善治應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
（1）善治是民主治理。善治的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)全體公民共同參與國(guó)家和社會(huì)的治理，而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，民主是此種參與的最佳方式。民主治理正是我們所說(shuō)的“善治”與封建社會(huì)善治的根本區(qū)別所在。“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息�！蔽覈�(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家和社會(huì)的治理本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是人民群眾當(dāng)家做主，依法管理國(guó)家、管理社會(huì)。只有讓最廣大人民群眾參與國(guó)家治理，才能在最廣泛的范圍內(nèi)匯集民眾智慧，提高國(guó)家和社會(huì)治理的科學(xué)性，并使此種治理符合最廣大人民群眾的根本利益。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民�！泵裰餍枰欢ǖ闹贫缺Ｕ�，這就要求將民主法治化。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人民通過(guò)人民代表大會(huì)，將自己的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家的法律，并通過(guò)法律切實(shí)保障人民群眾依據(jù)憲法和法律所享有的治理國(guó)家的權(quán)力。依法治國(guó)與人民當(dāng)家做主密不可分：一方面，法治以民主為前提，依法治國(guó)要堅(jiān)持人民的主體地位，在民主基礎(chǔ)上的法治才是真正的人民的法治，否則就只是所謂少數(shù)人的“法治”。所以，民主是依法治國(guó)必備的政治基礎(chǔ)。另一方面，民主又必須依靠法律來(lái)保障。人民群眾管理國(guó)家和社會(huì)都是通過(guò)憲法和法律規(guī)定的權(quán)限與程序進(jìn)行的。民主的完善必須要通過(guò)法律使其制度化和程序化，并由法律提供充分的制度保障�？傊�，離開(kāi)民主搞法治，會(huì)使法治喪失根基，無(wú)法真正建立法治國(guó)家；而離開(kāi)法治搞民主，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)混亂無(wú)序，甚至出現(xiàn)無(wú)政府的混亂狀況，也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)民主。所以，推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略方針必須與社會(huì)主義民主政治的建設(shè)相配合、相協(xié)調(diào)。
（2）善治是依法治理。德國(guó)著名法哲學(xué)家拉德布魯赫有句名言：“民主的確是一種值得贊美之善，而法治國(guó)家則更像是每日之食、渴飲之水和呼吸之氣�！边@就是說(shuō)，僅僅強(qiáng)調(diào)民主并不能自然實(shí)現(xiàn)法治。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理，需要在民主的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)法治。依法治理的內(nèi)涵非常豐富：一是全面推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)。只有通過(guò)法律對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束，才能真正保障私權(quán)利。在此意義上，法治要從根本上約束和限制公權(quán)力，為公權(quán)力套上“緊箍咒”。一個(gè)成熟的法治社會(huì)，不僅要通過(guò)法律約束老百姓，更要約束官吏，并有效制衡公權(quán)力，在私主體受到公權(quán)力的侵害之后，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)其提供充分的救濟(jì)�？傊�，只有建立法治政府，才能真正將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，也才能切實(shí)保障公民的合法權(quán)益不受侵害。二是要利用法治化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)安定有序、長(zhǎng)治久安。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，需要通過(guò)法治解決糾紛，化解矛盾，平衡利益沖突。現(xiàn)階段社會(huì)貧富之間的矛盾、官民之間的矛盾，并非不可調(diào)和的沖突，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法治的手段加以解決。法治的優(yōu)點(diǎn)在于，它通過(guò)規(guī)則之治，使人們通過(guò)具有平等性、交涉性和可預(yù)期性的程序規(guī)則解決矛盾和沖突。法治是現(xiàn)代社會(huì)化解矛盾、解決沖突最有效的方式。三是要依法保障人權(quán)，保障民生，維護(hù)全體社會(huì)成員的基本權(quán)利。保障人權(quán)、維護(hù)全體社會(huì)成員的基本權(quán)利、保障民生也是善治的基本內(nèi)容，在具備良法的情況下，在客觀(guān)上還需要有獨(dú)立、廉潔的司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)予以保障。
（3）善治是賢能治理。善治是賢能之治，即注重選擇賢與能參與國(guó)家和社會(huì)治理。我國(guó)古代治國(guó)理政的重要經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)選舉賢能的人來(lái)治理國(guó)家。儒家學(xué)說(shuō)的核心即在于“舉賢才”（《論語(yǔ)·子路》），即選賢任能、賢人治理。賢能一般是指有德有才、德才兼?zhèn)涞摹熬印薄？鬃诱f(shuō)：“君子尊賢而容眾，嘉善而矜不能�！保ā墩撜Z(yǔ)·子張》）孟子則強(qiáng)調(diào)“尊賢使能，俊杰在位”（《孟子·公孫丑上》）。在西方，柏拉圖將“哲學(xué)王”治理尊為最理想的治理選擇，與我國(guó)古代的賢能之治異曲同工。筆者認(rèn)為，古代的賢能之治在本質(zhì)上屬于人治而非法治，不能將此種善治等同于當(dāng)今法治時(shí)代的善治，但這并不意味著我們要將賢能之治排除在外。事實(shí)上，賢能之治也是我們現(xiàn)代法治社會(huì)中善治的一部分內(nèi)容，因?yàn)樯浦蔚闹黧w仍然是人，這些人應(yīng)當(dāng)真正具有治理國(guó)家的能力、具有較好的道德品行和較高的素質(zhì)。要實(shí)行賢能之治，就必須真正施行科教興國(guó)、人才興國(guó)戰(zhàn)略，開(kāi)啟民智，培育人才，并完善人才評(píng)價(jià)、選拔和任用機(jī)制，真正使個(gè)人學(xué)有所用，人才各得其所、人盡其用、人盡其才，個(gè)人才能得到充分施展，個(gè)人智慧得到充分發(fā)揮，個(gè)性得到全面發(fā)展。
（4）善治是社會(huì)共治。當(dāng)今社會(huì)，因全球化的推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展變化，國(guó)家治理和社會(huì)管理的理念也在發(fā)生深刻的變化，主要體現(xiàn)為從傳統(tǒng)上單純的統(tǒng)治（government）理念轉(zhuǎn)向治理（governance）理念，從單純依賴(lài)政府的管理轉(zhuǎn)向多種社會(huì)治理方式的結(jié)合。國(guó)富民強(qiáng)、社會(huì)長(zhǎng)治久安需要各種社會(huì)治理方式和治理機(jī)制的有效銜接與配合，為此，社會(huì)共治強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治與社會(huì)管理的有序銜接。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的食品安全、環(huán)境污染、誠(chéng)信缺失等問(wèn)題，都是復(fù)雜的、綜合性的社會(huì)問(wèn)題，需要通過(guò)社會(huì)共治才能解決。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，治理與管理雖然僅一字之差，但其體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。治理與管理存在本質(zhì)區(qū)別，主要表現(xiàn)在：一方面，在管理模式下，主要強(qiáng)調(diào)政府的行政強(qiáng)制；而在治理模式下，要發(fā)揮全社會(huì)的力量，形成民眾對(duì)社會(huì)治理的廣泛參與，充分發(fā)揮私法自治的功能，激發(fā)社會(huì)的活力，推進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，形成國(guó)家治理與個(gè)人權(quán)利行使、保護(hù)之間的有序銜接。另一方面，管理具有單方性，是從政府的角度對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理；而治理模式則具有多面性的特征，強(qiáng)調(diào)多方主體共同參與到社會(huì)事務(wù)的治理之中。在治理的模式下，政府依法有權(quán)行使公權(quán)力，但需要運(yùn)用協(xié)商和溝通的機(jī)制，充分反映協(xié)商民主的精髓，尊重民意，聽(tīng)取民聲，反映民愿，吸納民智，注重吸納公眾的廣泛參與。總之，社會(huì)治理是綜合了法治與其他治理機(jī)制的制度安排，是信息機(jī)制、決策機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制等各種機(jī)制的有機(jī)整體，按照此種社會(huì)共治的形式進(jìn)行社會(huì)治理，是善治的基本方式。
（5）善治是禮法合治。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)就是“禮法合治”、“德主刑輔”�！岸Y”在我國(guó)有幾千年的歷史，對(duì)人們的行為有潛移默化的影響，其內(nèi)化于心、外化于行，是我國(guó)古代治國(guó)理政的重要經(jīng)驗(yàn)。在社會(huì)主義法治建設(shè)中，也應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮“禮”對(duì)人們行為的調(diào)整作用，以促進(jìn)法律的有效實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理效果。十八屆四中全會(huì)決議指出，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。一方面，要在全面推進(jìn)依法治國(guó)的過(guò)程中充分發(fā)揮道德的教化作用，法律是最低限度的道德規(guī)則，其調(diào)整范圍是十分有限的，大量的生活領(lǐng)域還主要依靠道德規(guī)則進(jìn)行調(diào)整�！皣�(guó)無(wú)德不興，人無(wú)德不立�！彼抉R遷在《史記·太史公自序》中也言，“禮禁未然之前”，而“法施已然之后”。這就是說(shuō)，道德規(guī)則重在對(duì)個(gè)人的行為進(jìn)行事先的教化，重在對(duì)相關(guān)違法行為進(jìn)行預(yù)防，而法律規(guī)則主要是對(duì)違法行為進(jìn)行制裁，主要進(jìn)行一種事后的預(yù)防。從今天來(lái)看，法律也要積極發(fā)揮預(yù)防和引導(dǎo)的功能，但社會(huì)的道德教化是法律能夠有效實(shí)施的前提，法治本身就是一種規(guī)則之治，只有全社會(huì)人人誠(chéng)實(shí)守信，崇尚道德，遵守規(guī)矩，才能奠定良好的法治基礎(chǔ)。另一方面，需要充分實(shí)現(xiàn)法律和道德的互動(dòng)，以法治體現(xiàn)道德理念、強(qiáng)化法律對(duì)道德建設(shè)的促進(jìn)作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強(qiáng)化道德對(duì)法治文化的支撐作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。
三、法治是良法與善治的有機(jī)結(jié)合
十八屆四中全會(huì)決議指出，良法是善治之前提，這就深刻地闡述了良法和善治的相互關(guān)系。從根本上說(shuō)，法治就是良法和善治的有效結(jié)合。十八屆三中全會(huì)決議提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是治理的良善化，而治理的良善化依賴(lài)于治理的法治化。法治是一種與人治相對(duì)立的治國(guó)方略，法治是現(xiàn)代國(guó)家的重要標(biāo)志，法治能力是最重要的國(guó)家治理能力。法治化既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)下，全面深化改革的重點(diǎn)之一，就是推進(jìn)依法治國(guó)方略的具體落實(shí)。全面推進(jìn)依法治國(guó)需要全面深化改革，全面深化改革也需要全面推進(jìn)依法治國(guó)。正是在這一背景下，黨中央首次將依法治國(guó)確立為黨的十八屆四中全會(huì)的主題，而全會(huì)通過(guò)的關(guān)于推進(jìn)依法治國(guó)的決議就與十八屆三中全會(huì)推進(jìn)全面深化改革的決議形成了姊妹篇。全面深化改革的核心是全面推進(jìn)依法治國(guó)，從而推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。法治是經(jīng)人類(lèi)社會(huì)歷史證明最為有效的社會(huì)治理方式，要避免有法無(wú)治，應(yīng)當(dāng)將良法與善治結(jié)合起來(lái)。
首先，要以良法促善治、保善治。在中國(guó)古代社會(huì)，凡是所謂“盛世”時(shí)期，雖然主要是人治，但也有自成體系的法律制度。例如漢唐盛世期間，就形成了比較完備的法典。今天，我們要實(shí)現(xiàn)善治，必須充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)作用。一方面，只有良法才能出善治。因?yàn)榱挤軌蜃畲笙薅鹊氐玫矫癖姷恼J(rèn)同和遵守，從而最大限度地發(fā)揮法治的功效，因此，需要通過(guò)立法規(guī)定相關(guān)的程序、制定行為規(guī)則、劃定行為自由的界限等方式，達(dá)到合理配置社會(huì)資源、合理分配權(quán)利義務(wù)、明確權(quán)力與責(zé)任等目的。只有制定了良法，治理才有充分的依據(jù)。善治本身是規(guī)則之治，沒(méi)有良好的規(guī)則、規(guī)則缺乏、規(guī)則相互沖突，均不能實(shí)現(xiàn)善治。另一方面，只有良法才能保善治。善治的應(yīng)有之義就是厲行良法，善治的各項(xiàng)治理方式都必須靠良法來(lái)確認(rèn)。良法之治也是善治要追求的目標(biāo)。“法立而能守，則德可久，業(yè)可大�！保ㄖ祆洌骸墩撜Z(yǔ)集注》）也就是說(shuō)，只有確立法度并且嚴(yán)格堅(jiān)守，事業(yè)才有可能壯大。法治所蘊(yùn)含的良法價(jià)值追求與治理相得益彰。善治的依據(jù)是良法。基于對(duì)“良法是善治之前提”的深刻認(rèn)識(shí)，我們黨提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。這一主張實(shí)際上就是要為最終實(shí)現(xiàn)善治奠定良好的規(guī)則基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了通過(guò)良法來(lái)實(shí)現(xiàn)善治的理念。
其次，善治以貫徹實(shí)施良法為核心。“徒法不足以自行”，僅僅只有良法，不能當(dāng)然實(shí)現(xiàn)善治，也不能實(shí)現(xiàn)法治。雖然我國(guó)法律體系已經(jīng)形成，但法律體系只是解決了立法層面的問(wèn)題，并沒(méi)有解決法律的實(shí)施及其實(shí)效。法律的生命力在于實(shí)施，只有在法律體系得到有效實(shí)施之后，才能形成法治體系。因此，十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)法治體系的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要將已制定出來(lái)的良法真正轉(zhuǎn)化為行動(dòng)中的法�！胺钚袆t國(guó)治，法令弛則國(guó)亂�！保ㄍ醴骸稘摲蛘摗な錾狻罚┙ㄔO(shè)法治體系，不僅要“形成完備的法律規(guī)范體系”，還要形成“高效的法治實(shí)施體系”、“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”和“有力的法治保障體系”。法治體系與法律體系相比，其內(nèi)涵更為豐富，不僅包含了立法，而且更強(qiáng)調(diào)執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等動(dòng)態(tài)的過(guò)程，包含了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”等內(nèi)容。法律體系只是一個(gè)靜態(tài)的概念，并不包括法律的實(shí)施以及實(shí)施的效果等動(dòng)態(tài)的內(nèi)容，而法治體系則是一個(gè)立體的、動(dòng)態(tài)的、有機(jī)完整的體系，按照十八屆四中全會(huì)決議，需要實(shí)現(xiàn)從法律體系向法治體系的轉(zhuǎn)變，而建設(shè)法治體系就是要實(shí)現(xiàn)善治�？梢�(jiàn)，十八屆四中全會(huì)決議為依法治國(guó)戰(zhàn)略方針的實(shí)施提出了更新的目標(biāo)和更高的要求，彰顯了我們黨治國(guó)理政方式的重大轉(zhuǎn)型，表明我國(guó)的依法治國(guó)藍(lán)圖已經(jīng)進(jìn)入新的階段。
第三，良法和善治必須有機(jī)結(jié)合，才能體現(xiàn)法治的基本內(nèi)涵。良法之治也是善治要追求的目標(biāo)。法治所蘊(yùn)含的良法價(jià)值追求與善治相得益彰。推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化、法治化，關(guān)鍵是實(shí)行良法善治，把法治理念、法治精神貫穿到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)之中。要達(dá)到建設(shè)法治中國(guó)的目的，需要把法治作為一種與人治相對(duì)立的治國(guó)方略，強(qiáng)調(diào)依法治理，不僅要求具備“依法辦事”的制度安排及運(yùn)行機(jī)制，而且強(qiáng)調(diào)法律至上、制約權(quán)力、保障權(quán)利、程序公正、良法之治等精神和價(jià)值。依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政應(yīng)當(dāng)共同推進(jìn)。法治的精神最終都指向善治。今天，無(wú)論是化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的利益沖突，突破改革中遇到的阻力和障礙，還是解決因社會(huì)貧富分化所引發(fā)的不公平現(xiàn)象，擺脫權(quán)力失控所帶來(lái)的腐敗困擾，都需要法治在全社會(huì)落地生根。
良法和善治必將形成良好的秩序和狀態(tài)。古人所說(shuō)的“天下大治”，也表明了“治”包含社會(huì)狀態(tài)層面的含義。此處的“治”強(qiáng)調(diào)其目的意義，這種狀態(tài)的具體體現(xiàn)就是政治清明、社會(huì)公正、國(guó)泰民安、長(zhǎng)治久安。建設(shè)法治國(guó)家，推進(jìn)法治昌明，是黨和政府的奮斗目標(biāo)，是億萬(wàn)人民的美好期盼，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”的必然選擇。厲行法治，將使一個(gè)社會(huì)生機(jī)盎然、永續(xù)不絕、生生不息；厲行法治，將使中華民族屹立于世界民族之林。自清末變法以來(lái)，法治成為中國(guó)人矢志不渝的夢(mèng)想。百年以來(lái)，雖然中國(guó)的社會(huì)發(fā)展與法治建設(shè)歷經(jīng)坎坷，但是法治夢(mèng)始終是中國(guó)夢(mèng)，是中國(guó)人不懈追求的社會(huì)理想。十八屆四中全會(huì)決議描繪了法治建設(shè)的新藍(lán)圖，提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，并對(duì)依法治國(guó)方略實(shí)施的具體步驟作了全面部署和頂層設(shè)計(jì)，表明我國(guó)的法治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段。
十八屆四中全會(huì)決議內(nèi)涵豐富，確立了建設(shè)法治體系與法治國(guó)家的總目標(biāo)。在這一背景下，良法、善治是具體實(shí)現(xiàn)方式及發(fā)展目標(biāo)的展開(kāi)和概括，為我們建設(shè)法治體系與法治國(guó)家提供了路徑。十八屆四中全會(huì)決議提出的良法、善治的目標(biāo)源自對(duì)法治內(nèi)涵的深刻把握，充分借鑒了世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)充分結(jié)合了我國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)，是未來(lái)我們建設(shè)法治國(guó)家的基本指針。我們正在走向一個(gè)崇尚法治、信守法治、厲行法治的新時(shí)代，雖然道路漫漫，但目標(biāo)已經(jīng)確定，前途一片光明。