作者簡介：姜明安，北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任。
內(nèi)容提要：21世紀(jì)中外行政程序法發(fā)展的情況有很大差別。美國、歐盟的多數(shù)成員國乃至日本等國家在20世紀(jì)(初期、中期或后期)就制定了比較完善的行政程序法法典，所以在21世紀(jì)主要是修改和進(jìn)一步完善，以及通過法院判例確立有關(guān)實(shí)施規(guī)則、原則的問題。中國在20世紀(jì)前期和中期，行政程序法基本處于空白狀態(tài)，改革開放以后才開始建立法制，21世紀(jì)行政程序法有了較大發(fā)展。盡管到現(xiàn)在為止還沒有制定出統(tǒng)一的行政程序法典，但已有越來越多的行政程序法單行法和地方行政程序規(guī)章出臺。歐盟由于是一個(gè)超國家組織，制定統(tǒng)一行政程序法典的任務(wù)非常艱巨，至今未出臺正式的官方行政程序法典。不過，由學(xué)界草擬的《歐盟行政程序模范規(guī)則》已于2014年完成，開始向制定統(tǒng)一行政程序法典的目標(biāo)邁進(jìn)。
關(guān) 鍵 詞：行政程序/法典化/規(guī)則制定/裁決/司法審查/判例
今年是21世紀(jì)的第20個(gè)年頭，20年來，中外行政程序法相較于20世紀(jì)有什么發(fā)展和進(jìn)步？尚存在什么問題？其發(fā)展的主要困難和障礙是什么？對于這些問題，研究行政法的學(xué)者，有必要對之進(jìn)行一個(gè)回顧、總結(jié)和評析。做這個(gè)課題，首先需要占有詳細(xì)的資料。但筆者因研究領(lǐng)域、研究環(huán)境和語言的局限性，所掌握的資料相對有限。因此，這個(gè)課題必須由行政法學(xué)界不同研究領(lǐng)域、具有不同研究背景和掌握不同語言的學(xué)者從不同范圍、不同層面、不同角度進(jìn)行研究。只有不同學(xué)者通過其各自的研究形成相應(yīng)的研究成果，才可能構(gòu)成這一課題的比較全面、比較系統(tǒng)的全局性研究成果。也只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，才有可能描繪出中外行政程序法在21世紀(jì)這20年來發(fā)展的整體輪廓，勾勒出中外行政程序法在21世紀(jì)這20年來發(fā)展的比較清晰的全景畫面。筆者撰寫本文希望拋磚引玉，引發(fā)行政法學(xué)界對此有興趣的學(xué)者進(jìn)一步研究和撰文，形成在各個(gè)不同領(lǐng)域的更全面、更深入的研究成果；并希望通過眾多學(xué)者的這種非正式的和松散的合作，來完成“21世紀(jì)中外行政程序法發(fā)展”這樣一個(gè)行政法研究的宏大課題。
本文擬從行政程序法的立法和行政程序法的運(yùn)作實(shí)踐(含行政執(zhí)法和司法審查)兩個(gè)方面探討若干不同類型國家和地區(qū)(主要限于中國、歐盟、日本和美國)在21世紀(jì)行政程序法制的發(fā)展情況。
一、21世紀(jì)中、歐、日、美行政程序法立法發(fā)展
(一)中國：行政程序立法的醞釀與起步
進(jìn)入21世紀(jì)，中國行政程序法的立法更注重適應(yīng)本國國情，同時(shí)也更注重借鑒法治發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，取得了較大進(jìn)展。新制定的相關(guān)法律法規(guī)數(shù)以百計(jì)，其中對推進(jìn)中國行政程序法治進(jìn)步有較大影響的法律、法規(guī)和規(guī)章有以下四類：
一是主要規(guī)范抽象行政行為程序的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)和依據(jù)《立法法》制定的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》�！读⒎ǚā酚�2000年3月15日由第九屆全國人民代表大會第三次會議通過，并經(jīng)2015年第十二屆全國人民代表大會第三次會議修正�！读⒎ǚā芬�(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章制定的基本程序。例如，“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”；“行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求意見”；規(guī)章制定亦應(yīng)參照行政法規(guī)制定的此種程序。根據(jù)《立法法》的原則性規(guī)定，國務(wù)院于2017年12月22日修訂發(fā)布了《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。前者設(shè)總則、立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布、解釋和附則7章，共40條；后者亦設(shè)總則、立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布、解釋與備案(相較于《行政法規(guī)制定程序條例》第六章，《規(guī)章制定程序條例》第六章加了“備案”的內(nèi)容)以及附則7章，共41條�！耙环▋蓷l例”(即《立法法》與《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》)是21世紀(jì)中國規(guī)范抽象行政行為的最重要的行政程序單行法。
二是主要規(guī)范具體行政行為程序的《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)和《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡稱《行政強(qiáng)制法》)�！缎姓S可法》于2003年由第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過，設(shè)總則、行政許可的設(shè)定、行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、行政許可的實(shí)施程序、行政許可的費(fèi)用、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則8章，共71條。該法確立了行政許可程序的公開、公平、公正、便民、高效等諸項(xiàng)原則和相對人陳述、申辯、聽證、救濟(jì)等諸項(xiàng)制度�！缎姓䦶�(qiáng)制法》于2011年由第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過，設(shè)總則、行政強(qiáng)制的種類和設(shè)定、行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序、申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、法律責(zé)任和附則7章，共71條。該法確立了行政強(qiáng)制程序的法治原則、人權(quán)保障原則、比例原則等諸項(xiàng)原則和告知、說明理由、聽取申辯、執(zhí)法者出示身份證件、制作現(xiàn)場筆錄，以及對相對人權(quán)利保障和救濟(jì)等諸項(xiàng)制度�！缎姓S可法》《行政強(qiáng)制法》和20世紀(jì)90年代由第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《行政處罰法》一道構(gòu)成“中國行政行為基本法三法”，是21世紀(jì)中國規(guī)范具體行政行為的三個(gè)最重要的行政程序單行法。
三是主要規(guī)范政府信息公開的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》于2007年1月17日由國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過，4月5日發(fā)布，2008年5月1日起施行，《條例》于2019年4月3日予以修訂�！稐l例》設(shè)總則、公開的范圍、公開的方式和程序、監(jiān)督和保障及附則5章，共38條�！稐l例》規(guī)定政府信息公開的目的是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息(知情權(quán))，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用”。政府信息公開的原則是公正、公平、便民、及時(shí)、準(zhǔn)確，以及以主動公開為主，應(yīng)申請公開為輔。①此外，《條例》還規(guī)定了政府信息公開的考核制度、社會評議制度、年度報(bào)告制度、監(jiān)督檢查制度和行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)制度。
四是規(guī)范地方政府及其工作部門行政程序的地方政府規(guī)章。中國第一部地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》制定于2008年，并于當(dāng)年10月1日起正式實(shí)施。該規(guī)章設(shè)總則、行政程序中的主體、行政決策程序、行政執(zhí)法程序、特別行為程序和應(yīng)急程序、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、責(zé)任追究和附則10章，共178條。之后，遼寧省和廣東省汕頭市于2011年、山東省于2012年、陜西省西安市和海南省�？谑杏�2013年、江蘇省、寧夏回族自治區(qū)和甘肅省蘭州市于2015年、浙江省于2016年等9個(gè)省、自治區(qū)和設(shè)區(qū)的市也相繼制定了“行政程序規(guī)定”。這些行政程序的地方立法對于中國的行政程序法治化、法典化的推進(jìn)具有重大的意義和作用。
中國進(jìn)入21世紀(jì)后，行政程序立法除了官方繼續(xù)走單行法立法和地方立法的道路外，民間和學(xué)界則開始探索行政程序全國統(tǒng)一立法的法典化道路。例如，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心②于2001～2002年曾成立行政程序法立法研究課題組，草擬出《中華人民共和國行政程序法(試擬稿)》。該試擬稿設(shè)總則、行政程序主體(含行政機(jī)關(guān)、具有管理公共事務(wù)職能的組織、行政相對人3節(jié))、行政行為(含制定行政規(guī)范的行為、行政處理、內(nèi)部行政行為3節(jié))、行政程序一般制度(含申請與受理制度、告知制度、證據(jù)制度、聽證制度、信息制度、電子政務(wù)制度、時(shí)限、期間、送達(dá)與費(fèi)用制度7節(jié))、特別行政行為程序(含行政規(guī)劃、行政給付、行政征用、行政合同、行政指導(dǎo)5節(jié))、行政救濟(jì)與法律責(zé)任(含行政救濟(jì)、法律責(zé)任2節(jié))、附則7章，共106條。③2013年，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心又組建了一個(gè)由12位學(xué)者參加的行政程序法典化課題組，研究中國行政程序法典化的新路徑和對2002年草擬的試擬稿進(jìn)行全面修改和重構(gòu)。經(jīng)過兩年多時(shí)間的反復(fù)研討、修改，數(shù)易其稿，終于在2015年年底完成了一份擬提交國家立法機(jī)關(guān)作為立法建議使用的《中華人民共和國行政程序法(專家建議稿）》。該專家建議稿設(shè)總則、行政程序主體(含行政機(jī)關(guān)、行政相對人、行政程序的其他參與人3節(jié))、行政程序基本制度(含電子政務(wù)、行政公開、個(gè)人信息保護(hù)、行政調(diào)查與證據(jù)、說明理由與聽取陳述、申辯、聽證、期限、期間、送達(dá)與費(fèi)用7節(jié))、重大行政決策與行政規(guī)范制定程序(含重大行政決策程序、行政立法程序、行政規(guī)范性文件制定程序3節(jié))、行政處理程序(含行政處理一般程序、行政處理簡易程序、行政處理的效力3節(jié))、特別行政程序(含行政合同、行政指導(dǎo)、內(nèi)部行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政應(yīng)急行為5節(jié))、監(jiān)督、責(zé)任與救濟(jì)，以及附則共8章，計(jì)224條。較2002年的試擬稿增加了118條，條款增加了124%，內(nèi)容大為擴(kuò)張。④
2018年，全國人大常委會在制定第十三屆人大五年立法規(guī)劃時(shí)，將行政程序法列為第三類立法規(guī)劃項(xiàng)目，即先對之進(jìn)行調(diào)查研究，待條件成熟時(shí)，再轉(zhuǎn)為正式立法項(xiàng)目。
(二)歐盟：《歐盟行政程序模范規(guī)則》的制定
21世紀(jì)歐盟行政程序立法的重大進(jìn)展是2009年成立的“歐盟行政法研究網(wǎng)絡(luò)”，組織百余位專家學(xué)者草擬了《歐盟行政程序模范規(guī)則》(以下簡稱《模范規(guī)則》)，經(jīng)過5年多的艱苦努力：反復(fù)磋商、研討、論證、辯論、修改和打磨，于2014年推出了一個(gè)為各方都比較認(rèn)可的《模范規(guī)則》文本，并于2016年1月28日由歐洲議會法律事務(wù)委員會對之組織了聽證。⑤但《模范規(guī)則》只是一個(gè)民間性和學(xué)術(shù)性的立法試擬稿或立法建議稿，而非正式的官方立法，對歐盟行政機(jī)構(gòu)和歐盟成員國政府行政行為沒有正式的法律拘束力。
歐盟至今沒有統(tǒng)一的行政程序法典，但歐盟成員國大多在20世紀(jì)甚至更早就開始制定了統(tǒng)一的行政程序法，并隨著時(shí)代的發(fā)展不斷修改、完善。西班牙早在1889就制定了共有159個(gè)條文的《行政程序標(biāo)準(zhǔn)法》(后于1958年制定了新的《行政程序法》、于1992年制定了全新的《公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》)，奧地利于1925年制定了《一般行政程序法》，之后，捷克、波蘭于1928年、南斯拉夫于1930年、匈牙利于1958年、瑞士于1968年、瑞典于1971年、德國于1976年、意大利于1990年、葡萄牙于1991年、荷蘭于1994年、希臘于1999年均制定了各自國家的統(tǒng)一行政程序法典。⑥在21世紀(jì)，歐盟成員國的行政程序法典均保持了較大的穩(wěn)定性，沒有大的修改和變動。其發(fā)展主要是通過單行行政立法和行政執(zhí)法、行政訴訟的判例實(shí)現(xiàn)的。歐盟雖然不同于其成員國，沒有統(tǒng)一的行政程序法典規(guī)范其行政行為，但是，其行政行為同樣要遵循行政程序法的一般原則，特別是21世紀(jì)以來，其行政程序有越來越“全球化”和“歐洲化”的趨勢，例如，在行政過程中，相對人有獲得聽證的正式機(jī)會(formal opportunity to be head)；行政當(dāng)局必須遵循合理性原則(reasonbleness)、比例原則(proportionality)和善意原則(good faith)；行政當(dāng)局對其行為必須適當(dāng)說明理由等。對于行政程序的法制化，歐洲共同體的指令有極為重要的作用。例如，其關(guān)于電信的第一批指令即確立了諸如比例原則、客觀性原則、非歧視原則一類行政法基本原則，并以一般和個(gè)別的批準(zhǔn)取代了某些許可證；第二批指令確立了規(guī)制機(jī)構(gòu)(為反壟斷機(jī)構(gòu)和歐洲委員會提供咨詢、合作和信息的機(jī)構(gòu))的有關(guān)責(zé)任，并創(chuàng)設(shè)了下述程序性權(quán)利：其一，“框架性”指令規(guī)定了告知和申辯的程序權(quán)利(第2002/20號指令第6條)；其二，針對規(guī)制機(jī)構(gòu)的決定，應(yīng)提供司法性或者準(zhǔn)司法性的救濟(jì)(第4條)；其三，要求所有相關(guān)的信息必須公開(第5條)。⑦
當(dāng)然，如前所述，21世紀(jì)歐盟行政程序立法的最大進(jìn)展還應(yīng)認(rèn)為是《歐盟行政程序模范規(guī)則》。盡管它不是立法機(jī)關(guān)制定的，盡管它沒有直接法律效力，但是它可能對今后歐盟行政程序立法產(chǎn)生重大影響。關(guān)于《模范規(guī)則》的體系結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，北京大學(xué)助理教授彭錞博士在他撰寫的關(guān)于歐盟行政程序法典化前景的一篇論文中有詳細(xì)介紹。⑧
《模范規(guī)則》參考并超越了世界各國行政程序法的現(xiàn)有模式，共包括6卷，分別為總則、(general provisions)、行政規(guī)則制定(administrative rulemaking)、個(gè)案決定(single case decision-making)、行政合同(contracts)、行政協(xié)作(mutual assistance)和行政信息管理(administrative information management)。
《模范規(guī)則》的總則確定了行政程序立法的雙重立法目的：通過“賦權(quán)”與“限權(quán)”，促進(jìn)公共職能的高效行使和保障相對人權(quán)利。在“限權(quán)”方面，《模范規(guī)則》列舉的原則包括：平等、非歧視、法律的確定、公正、客觀與中立性、公眾參與、合比例性、正當(dāng)期待、公開透明和有效救濟(jì)�！百x權(quán)”方面則明確了行政效率、效能和服務(wù)導(dǎo)向等原則�！赌７兑�(guī)則》使用“行政活動”概念是“技術(shù)化和有限的”，僅適用于行政程序領(lǐng)域。《模范規(guī)則》對“規(guī)則制定”則作了廣義界定：所有導(dǎo)向?qū)蛞鈭D對事前無法確定之多數(shù)第三人產(chǎn)生法律約束力的行為，都屬于規(guī)則制定。無論是歐盟行政機(jī)關(guān)，還是行政立法委員會或規(guī)制機(jī)構(gòu)，也無論是審批、起草、或參與起草行政立法，只要其活動有上述效果，都受《模范規(guī)則》的程序調(diào)整。《模范規(guī)則》建構(gòu)了兩種規(guī)則制定程序：一般程序和簡易程序。一般程序分為四個(gè)環(huán)節(jié)：動議、起草、咨商與參與、反饋報(bào)告。透明度和公眾參與的要求貫穿全程。而以簡易程序通過立法則無需事前公開征求意見。
《模范規(guī)則》中最能反映歐盟行政法傳統(tǒng)的核心部分是“個(gè)案決定”，共35條，分6章，分別為一般規(guī)則、決定啟動、信息搜集、聽證與跨行政層級咨商、作出決定、決定的改變與撤銷。其中，“決定啟動”一章對現(xiàn)行法上缺乏統(tǒng)一要求的相對人申請程序作了規(guī)定，明確了申請人免受“不必要的形式或文書要求困擾”的權(quán)利。“信息搜集”一章首次全面規(guī)定行政調(diào)查和搜查，填補(bǔ)了現(xiàn)行法上多年的空白�！奥犠C與跨行政部門咨商”部分則具體規(guī)定了相對人與利益相關(guān)的公眾在哪些情形下享有何種聽證權(quán)或咨商權(quán)，同時(shí)也確立了歐盟機(jī)構(gòu)作出行政決定時(shí)聽取其他相關(guān)歐盟機(jī)構(gòu)或成員國行政機(jī)關(guān)意見的程序�！皼Q定作出”一章著重強(qiáng)調(diào)普遍性的說明理由義務(wù)，并設(shè)定了輕微瑕疵的補(bǔ)正程序�！皼Q定的改變與撤銷”針對的是違法行政決定，對負(fù)擔(dān)性決定和授益性決定作了區(qū)別對待
《模范規(guī)則》對“行政合同”的規(guī)定有意限縮范圍，主要針對歐盟機(jī)構(gòu)的采購合同，其目的主要在于避免學(xué)術(shù)之爭，最大程度地提供規(guī)則的確定性�！赌７兑�(guī)則》從過程角度將公共合同分為三個(gè)環(huán)節(jié)：合同訂立前程序、合同訂立程序(包括生效和無效要件)以及合同的履行與終結(jié)，對合同全過程作了框架性規(guī)定，細(xì)化或例外規(guī)定則留待單行法律，保留了未來發(fā)展的靈活空間。
《模范規(guī)則》中關(guān)于“行政協(xié)作”與“行政信息管理”的規(guī)定是唯一對歐盟機(jī)構(gòu)和成員國行政機(jī)關(guān)共同適用的部分。行政協(xié)作是指兩者內(nèi)部和彼此之間在履行行政職能過程中的互相協(xié)作，包括信息傳遞、協(xié)同調(diào)查、文件共享等�！赌７兑�(guī)則》規(guī)定了協(xié)作申請發(fā)起方和接收方的權(quán)利義務(wù)、相對人的知情權(quán)和成本分擔(dān)等事項(xiàng)。最重要的是，它確定了行政協(xié)作必須符合比例原則，即協(xié)作任務(wù)不能帶來比效率收益更高的行政成本。“行政信息管理”是《模范規(guī)則》中篇幅最大的部分，共41條，內(nèi)容包括信息共享和信息管理�！赌７兑�(guī)則》確立了信息質(zhì)量原則，要求準(zhǔn)確、及時(shí)更新和合法記錄信息，并建立促進(jìn)機(jī)構(gòu)間常態(tài)化信息交流的“結(jié)構(gòu)化信息機(jī)制”，以提升行政信息共享與管理的效能。
(三)日本：《行政程序法》的增修
21世紀(jì)日本行政程序法的重要發(fā)展主要是2005年和2014年日本國會對其1993年制定的《行政程序法》的兩次增修。1993年《行政程序法》制定之后雖因其他法律的修改而有細(xì)小的修改，但2005年的修改是一次較大的有較重要意義的修改。這次修改專增一章(第6章)，規(guī)范廣義行政立法程序：“意見公募程序”，即公開征求意見的程序，共8個(gè)條文，并據(jù)此對其他章節(jié)進(jìn)行了相應(yīng)的修改。⑨日本2005年修法確立的“意見公募程序”，相當(dāng)于美國聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的“公告評價(jià)程序”(notice and comment)。早在1999年，日本曾以“閣議決定”的形式規(guī)定此種程序(稱“在規(guī)制設(shè)定或改廢中提出意見的程序”)，要求行政機(jī)關(guān)在意思決定過程中向國民公布自己的方案，考慮國民提出的意見和信息，然后再作出決定。2005年《行政程序法》修改確立這一程序，其意旨在于：第一，使政府在與利害關(guān)系人的關(guān)系上，保障行政運(yùn)營的公正性，提升透明度；第二，使執(zhí)法機(jī)關(guān)更容易收集信息，確保其判斷的適當(dāng)性；第三，確保國民在意思形成過程中的參與。⑩
關(guān)于2005年日本《行政程序法》修改的主要內(nèi)容，中國人民大學(xué)副教授王貴松博士在他撰寫的關(guān)于日本行政程序法的有關(guān)論文中有較詳細(xì)介紹。(11)
關(guān)于意見公募程序的適用對象，2005年日本《行政程序法》確定為：必須是國民關(guān)心的事項(xiàng)，是可期待國民的意見、也有必要考慮其意見的情形的“命令”等，這些命令指內(nèi)閣或者行政機(jī)關(guān)所制定的具有下列內(nèi)容的規(guī)范性文件：(1)依法律所制定的命令(包括確定處分要件的告示)或規(guī)則；(2)審查標(biāo)準(zhǔn)(指根據(jù)法令規(guī)定判斷是否給予申請的許可認(rèn)可等的必要基準(zhǔn))；(3)處分標(biāo)準(zhǔn)(指為了判斷是否作出不利處分或何種不利處分是否符合法令規(guī)定所需的必要標(biāo)準(zhǔn))；(4)行政指導(dǎo)指針(指為實(shí)現(xiàn)同一行政目的而對符合一定條件的多數(shù)人實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)作為這些行政指導(dǎo)共通內(nèi)容的事項(xiàng))。(12)對于廣義的行政主體組織內(nèi)部或行政主體相互間關(guān)系的命令，則不適用意見公募程序的規(guī)定。意見公募程序的適用對象不限于政令、省令，也包括了審查基準(zhǔn)、處分基準(zhǔn)、行政指導(dǎo)基準(zhǔn)，而沒有區(qū)分法規(guī)命令與行政規(guī)則。但這與廣義的行政立法也并不等同，除了理論上的法規(guī)命令外，只包括審查基準(zhǔn)、處分基準(zhǔn)、行政指導(dǎo)基準(zhǔn)三類行政規(guī)則。
關(guān)于意見公募程序的過程和步驟，根據(jù)2005年日本《行政程序法》的規(guī)定，主要包括以下環(huán)節(jié)：(1)命令等草案的公示(第39條)。命令等制定機(jī)關(guān)在制定作為意見公募程序適用對象的規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)預(yù)先公示該規(guī)范性文件的草案及其關(guān)聯(lián)資料，確定意見(包括信息)的受理機(jī)關(guān)以及提出意見的期間，廣泛地征求一般的意見。必要時(shí)，還應(yīng)努力讓該意見公募程序的實(shí)施廣為人知，并努力提供與實(shí)施該意見公募程序相關(guān)聯(lián)的信息；(2)提出意見。意見提出期間應(yīng)在自公示之日起30日以上。制定機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)，有不得已的理由不能確定30日以上的提出意見的期間時(shí)，可確定不足30日的意見提出期間，但對此應(yīng)說明理由；(3)對提出的意見的考慮。規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)在實(shí)施意見公募程序時(shí)，應(yīng)充分考慮在意見提出期間內(nèi)向其所提出的意見。意見公募程序的目的不在于詢問公眾對草案的贊成與否，而是為了讓相應(yīng)機(jī)關(guān)作出規(guī)范性文件時(shí)進(jìn)行合理而慎重的判斷；(4)結(jié)果公示。規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)實(shí)施意見公募程序制定規(guī)范性文件后，不僅應(yīng)公布該文件，而且應(yīng)同時(shí)公示下列事項(xiàng)：文件的標(biāo)題、文件草案公示的日期、公眾提出的意見、制定機(jī)關(guān)考慮所提出意見的結(jié)果及其理由。必要時(shí)，可將意見的整理或摘要代替意見，予以公示。公示后，還應(yīng)在制定機(jī)關(guān)的事務(wù)所備置以及以其他適當(dāng)?shù)姆椒ü_。在公示或公開所提出的意見可能侵害第三人的利益或者有其他正當(dāng)?shù)睦碛蓵r(shí)，制定機(jī)關(guān)可不公示或公開相關(guān)意見。(13)
日本行政程序法除了2005年的修改外，2014年6月，日本還在修改其《行政復(fù)議法》的同時(shí)，修改了《行政程序法》的相關(guān)內(nèi)容，在第四章“行政指導(dǎo)”中增加了中止行政指導(dǎo)等請求程序。行政機(jī)關(guān)在作出行政指導(dǎo)時(shí)，如果系根據(jù)許可認(rèn)可等權(quán)限或基于許可認(rèn)可等而作出處分的權(quán)限，則必須說明其根據(jù)的法令條款、權(quán)限行使的要件和行使的具體理由。行政指導(dǎo)的相對人認(rèn)為該行政指導(dǎo)(限于法律上設(shè)置了行政指導(dǎo)的根據(jù)規(guī)定者)不符合法律所規(guī)定的要件時(shí)，可以向作出該行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)說明情況，要求其中止該行政指導(dǎo)或采取其他必要的措施。另外，2014年的修改還增加了在存在違反法令的事實(shí)時(shí)，任何人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有作出其應(yīng)作出的糾正處分或行政指導(dǎo)(限于法律上設(shè)置了行政指導(dǎo)的規(guī)定)時(shí)，可以向有權(quán)作出該處分或行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)說明情況，并要求作出該處分或行政指導(dǎo)。(14)
此外，日本在2002年還制定了《關(guān)于行政程序中利用信息通信技術(shù)的法律》(行政程序在線化法)，以促進(jìn)利用信息通信技術(shù)，節(jié)約行政成本，提升行政效率。
(四)美國：APA的發(fā)展與《聯(lián)邦行政法重述》的制定
美國著名行政法教授皮爾斯(Pierce)認(rèn)為，在21世紀(jì)的前10年里，美國行政法領(lǐng)域沒有發(fā)生過重大的革命性變化的事件。(15)美國國會中的共和黨自2000年以來曾多次提議對美國聯(lián)邦《行政程序法》(APA)進(jìn)行修改，但沒有一次提案獲得成功，而且在近期也沒有獲得成功的跡象。這些修改提案都無一例外地使得行政機(jī)關(guān)的規(guī)制行為變得更加困難。(16)
北京航空航天大學(xué)副教授畢洪海博士認(rèn)為，21世紀(jì)美國國會雖然沒有對聯(lián)邦行政程序法進(jìn)行過任何重大修改，但是這不意味著美國行政程序法在21世紀(jì)沒有發(fā)展。美國行政程序法的許多新的發(fā)展反映和體現(xiàn)在美國律師協(xié)會的行政法和規(guī)制實(shí)務(wù)分會編纂的《美國聯(lián)邦行政法重述》(以下簡稱《重述》)中。2013年4月14日該分會理事會核準(zhǔn)發(fā)布的《重述》包括6章34節(jié)：第一章“裁決”(分別闡釋正當(dāng)法律程序?qū)β犠C的要求、行政程序法規(guī)定的聽證權(quán)、行政程序法規(guī)定的正式聽證要求、決定制作的完整程序、行政程序法關(guān)于行政法官的規(guī)定、次聽證要求、非正式裁決)；第二章“非正式規(guī)則制定”(分別闡釋非正式規(guī)則制定可行性、制定規(guī)則的提議、擬制定規(guī)則的通知和評論機(jī)會、規(guī)則制定記錄和作出決定程序、最終規(guī)則)；第三章“司法審查”(分別闡釋審查標(biāo)準(zhǔn)：法定爭議、非法定法律爭議、事實(shí)爭議、對行使行政裁量權(quán)的審查、對涉及行政解釋的附屬爭議的審查、對程序性爭議的審查、對行政遲延的審查、救濟(jì))；第四章“對行政行為司法審查的可得性”(分別闡釋司法審查先決條件、司法審查時(shí)限、可審查性、原告資格)；第五章“信息自由、陽光政府法、咨詢委員會”(分別闡釋信息自由法、適于禁止透露的信息—“反信息公開”案、聯(lián)邦咨詢委員會法、陽光政府法)；第六章“政府行政程序的運(yùn)作”(分別闡釋政府行政程序運(yùn)作范圍、國會對行政行為的控制、總統(tǒng)對行政行為的控制、法定要求等)。(17)
在美國，聯(lián)邦行政程序法(APA)僅適用于聯(lián)邦政府。美國各州則有些是適用《州模范行政程序法》(Model State Administrative Procedures Act，MSAPA)，有些則是以《州模范行政程序法》為藍(lán)本另行制定本州的行政程序法�！吨菽７缎姓绦蚍ā放c《歐盟行政程序模范規(guī)則》一樣，并沒有法律效力，制定于20世紀(jì)的1946年，1961年和1981年有過兩次修改。進(jìn)入21世紀(jì)以來，2010年亦對之進(jìn)行過修改。近年來，美國行政法學(xué)界加強(qiáng)了對州行政程序法的研究。例如，Gedid教授著文《21世紀(jì)的行政程序—2010年〈州模范行政程序法〉介紹》，探討了《州模范行政程序法》的發(fā)展、意義和該法在不同時(shí)期的基本特征。(18)還有學(xué)者對州行政程序法與聯(lián)邦行政程序法的關(guān)系，(19)地方行政程序的法典化，(20)《州模范行政程序法》中行政裁決和規(guī)則制定條款的適用，(21)以及州行政程序法如何吸收謝弗林原則(22)等問題進(jìn)行討論。(23)
二、21世紀(jì)中、歐、日、美行政程序法的運(yùn)作實(shí)踐
(一)中國：實(shí)施綱要與指導(dǎo)案例
中國21世紀(jì)行政程序法運(yùn)作實(shí)踐中有較重要意義的事項(xiàng)主要有三：
一是2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，將政府行政行為遵循正當(dāng)法律程序確定為依法行政，建設(shè)法治政府的基本要求。規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私之外，應(yīng)當(dāng)公開，聽取公民、法人和其他組織的意見；嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)；行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織；行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)公布其運(yùn)作信息；非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。
二是2015年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》，將行政決策和行政執(zhí)法程序法治化作為建設(shè)法治政府的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。在行政決策程序方面，規(guī)定了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定五項(xiàng)保證行政決策民主性、科學(xué)性的程序。在行政執(zhí)法程序方面，規(guī)定了下述六項(xiàng)保障行政執(zhí)法公正、高效的程序制度：其一，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度；其二，行政執(zhí)法全過程記錄制度；其三，行政執(zhí)法程序具體操作流程制度，規(guī)范行政執(zhí)法調(diào)查、取證、告知、聽取申辯、說明理由以及聽證等行為過程、步驟；其四，重大行政執(zhí)法決定法制審核制度；其五，行政執(zhí)法公示制度；其六，網(wǎng)上執(zhí)法辦案及信息查詢制度。
三是最高人民法院自2010年發(fā)布《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》(24)和建立案例指導(dǎo)制度以來，發(fā)布了一系列涉及行政程序司法審查的案例，如“政府信息公開十大案例”“征收拆遷十大案例”“經(jīng)濟(jì)行政十大案例”“環(huán)境保護(hù)十大案例”“行政不作為十大案例”，等等。在這些案例中，許多行政機(jī)關(guān)敗訴的案例均是因行政機(jī)關(guān)違反法定程序或正當(dāng)程序?qū)е碌慕Y(jié)果。最高人民法院發(fā)布這些案例，對于消除和根治我國行政機(jī)關(guān)及其工作人員長期以來輕視正當(dāng)法律程序和效率優(yōu)先，為提高效率可不顧及公正和公民權(quán)利的觀念，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法定程序和正當(dāng)程序行政具有重要意義。
(二)歐盟：歐洲委員會與歐盟法院
21世紀(jì)歐盟行政程序法運(yùn)作實(shí)踐的發(fā)展變化有兩點(diǎn)值得特別關(guān)注：一是歐洲法院判例對歐盟行政程序法以及歐盟成員國行政程序法的影響和促進(jìn)作用；二是WTO等國際組織的運(yùn)作，特別是其負(fù)責(zé)解決成員間爭議糾紛的專家小組(panels)和上訴機(jī)構(gòu)(the Appellate Body)的活動對推動歐盟行政程序法全球化的影響和作用。
歐盟行使行政權(quán)的最重要的機(jī)構(gòu)是歐洲委員會(European Commission)。到21世紀(jì)，在歐盟行政機(jī)構(gòu)中，一個(gè)相對較新的現(xiàn)象是通過歐洲理事會立法設(shè)立越來越多的專業(yè)行政機(jī)構(gòu)(agencies)。這些機(jī)構(gòu)具有法律人格，在一定程度上享有獨(dú)立于歐共體機(jī)構(gòu)，特別是歐洲委員會的地位。專業(yè)行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)管理層一般是管理或行政委員會，其成員由歐盟成員國政府或歐共體機(jī)構(gòu)指派的人員組成。專業(yè)行政機(jī)構(gòu)的職能和任務(wù)具有多樣性。其中有一些規(guī)制性機(jī)構(gòu)(如協(xié)調(diào)國內(nèi)市場辦公室、植物多樣性辦公室等)有權(quán)作出針對個(gè)人的有拘束力的行政決定。相對人對其決定不服，可以訴諸歐洲法院。歐洲法院可以根據(jù)歐共體法的一般原則，或者借鑒成員國行政程序法的規(guī)則對這些機(jī)構(gòu)的行政決定進(jìn)行審查和作出判決。隨著歐洲法院的判例和所確立的一般原則(如平等原則、比例原則、辯護(hù)權(quán)原則、合理預(yù)期原則、法律確定性原則、說明理由義務(wù)原則等)越來越多，歐盟行政程序法也就越來越發(fā)展和豐富起來。同時(shí)，歐盟行政程序法的發(fā)展反過來又影響和促進(jìn)了歐盟成員國行政程序法的發(fā)展。因?yàn)闅W盟各成員國行政程序法規(guī)則和原則(內(nèi)涵和外延)雖有共性，但亦有差別。歐洲法院的判決即不斷減少和消除著它們之間的差別和增加共性。(25)
21世紀(jì)歐盟行政程序法運(yùn)作實(shí)踐的發(fā)展變化同時(shí)也源于WTO等國際組織的運(yùn)作，特別是其負(fù)責(zé)解決成員間爭議糾紛的專家小組(panels)和上訴機(jī)構(gòu)(the Appellate Body)的裁判活動。它們在裁決中認(rèn)可和執(zhí)行各國行政程序法中的一些具有普遍性的法律原則。這些原則通過專家小組和上訴機(jī)構(gòu)在裁決中的運(yùn)用，之后不僅約束WTO的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，而且約束WTO的各締約方(歐盟為締約方之一)。例如，上訴機(jī)構(gòu)在一份裁決中，確立了一種“WTO保護(hù)利益理論”(theory of the interests protected by the WTO)，認(rèn)為像環(huán)境保護(hù)利益那種原認(rèn)為只能由各個(gè)國家所享有的特定利益，也屬于WTO必須確保獲得充分保障的事項(xiàng)，因?yàn)楸Ｗo(hù)生物物種在內(nèi)的“可用竭的自然資源”是WTO的責(zé)任，這是《馬拉喀什條約》宣示的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和旨在保護(hù)自然資源的國家行為合法化的要求。上訴機(jī)構(gòu)的裁決認(rèn)為，WTO締約各方的權(quán)力應(yīng)受到兩個(gè)方面的限制：一是他們不得單方面地采取措施，而必須通過像環(huán)境保護(hù)方面的那種雙邊或者多邊協(xié)定來協(xié)調(diào)相互之間的利益關(guān)系。所有締約方都必須獲得“進(jìn)行談判的類似機(jī)會”。這一限制使得原來那種認(rèn)為“一國可以絕對自主行使其對外權(quán)力”的傳統(tǒng)觀念不能繼續(xù)維系(從而為在歐盟成員國之間適用有關(guān)行政程序的普遍性原則提供了可能性)。上訴機(jī)構(gòu)裁決認(rèn)為WTO締約各方的權(quán)力應(yīng)受到的另一個(gè)方面的限制是，成員國的規(guī)則制定程序和裁決(如頒發(fā)許可證書)程序(26)都必須遵循正當(dāng)程序(due process)原則，如頒發(fā)許可證書須提供聽證的機(jī)會，作出正式的、書面的和合理的決定等。正是WTO專家小組和上訴機(jī)構(gòu)作出的其他這類裁決，推進(jìn)了歐盟行政程序法運(yùn)作的發(fā)展(應(yīng)為其因素之一)。(27)
(三)日本：司法判決的推動
日本行政程序的法典化只是使日本行政權(quán)運(yùn)作所應(yīng)遵循的基本規(guī)則成為實(shí)定法，在實(shí)踐中，其具體實(shí)施的許多問題在很大程度上則有待法院司法判例去明確、細(xì)化和促推解決。
例如，對于行政行為的說明理由制度，1993年的《行政程序法》對之僅作了一般規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對駁回申請(第8條)、作出不利處分(第14條)的行為，必須說明理由，但對于理由說明的程度并未作出規(guī)定。直到2011年，日本最高法院才在說明理由的程度方面作出了相應(yīng)的司法闡釋。其在建筑師執(zhí)照撤銷處分一案的判決中指出：應(yīng)根據(jù)《行政程序法》第14條第1款規(guī)定“說明理由到何種程度，應(yīng)當(dāng)參酌該款正文的上述旨趣，綜合考慮該處分的法令根據(jù)規(guī)定內(nèi)容、該處分是否存在處分基準(zhǔn)、內(nèi)容及有無公布、該處分的性質(zhì)及內(nèi)容、該處分的原因事實(shí)內(nèi)容等而定”�？紤]到該處分的要件只在法律上抽象地規(guī)定、該處分的選擇被委諸行政廳裁量、公開的本案處分基準(zhǔn)內(nèi)容頗為復(fù)雜等，“在作出建筑師懲戒處分之際，作為應(yīng)同時(shí)說明的理由，在處分的原因事實(shí)及處分的法條根據(jù)之外，如果不說明本案處分基準(zhǔn)的相關(guān)適用，處分的相對人即使通過上述事實(shí)及法條根據(jù)的提示能知道符合處分要件，通常也難以知道是基于何種理由、適用怎樣的處分基準(zhǔn)而選擇該處分”。行政廳這樣做，其理由說明并不充分，該處分應(yīng)當(dāng)撤銷。(28)也就是說，在上述判例法理中，說明理由要說明到法規(guī)的相關(guān)適用，甚至要求連非法規(guī)的處分基準(zhǔn)的相關(guān)適用也要求予以說明。日本最高法院的這一判決繼受了由稅法發(fā)展而來的附具理由判例法理，將之?dāng)U展到對一般行政程序法制的要求，在說明理由程度上附加了處分基準(zhǔn)是否存在、內(nèi)容、有無公布等要素。不僅要求對作為處分根據(jù)法規(guī)的適用法條和具體的相關(guān)事實(shí)要予以說明，而且要求對相關(guān)處分基準(zhǔn)的適用亦應(yīng)說明。如果理由說明沒有及于這些相關(guān)要素，法院可以有理由說明存在瑕疵而撤銷該處分。(29)
日本行政程序法運(yùn)作的重要特色之一是制定法不斷吸收判例法的經(jīng)驗(yàn)。在制定法之前，判例不斷產(chǎn)生和形成新的規(guī)則和原則。在時(shí)機(jī)成熟之后，判例法就會轉(zhuǎn)化為制定法，使個(gè)案確立的規(guī)則一般化、普遍化。同時(shí)，判例法在制定法施行過程中又發(fā)揮著重要作用，對制定法的規(guī)則予以闡釋、細(xì)化或補(bǔ)充，增強(qiáng)法的明確性。制定法的實(shí)施需要判例法的支撐，兩者具有一定的互補(bǔ)性。(30)
(四)美國：行政程序法運(yùn)作實(shí)踐的新發(fā)展
根據(jù)目前在美研習(xí)行政法的清華大學(xué)博士生楊金晶的觀察，美國21世紀(jì)行政程序法運(yùn)作實(shí)踐有以下六個(gè)方面值得關(guān)注：(31)
一是注重規(guī)則制定程序(rulemaking)。公眾參與是規(guī)則制定程序的重要要求。早在2005年，有學(xué)者就對規(guī)則制定中的公眾參與提出改革意見，(32)之后Coglianese教授、Farina教授等學(xué)者也多次強(qiáng)調(diào)規(guī)則制定程序中公眾參與的重要。(33)2016年，美國律師協(xié)會(ABA)針對APA中的規(guī)則制定條款提出了9項(xiàng)修改建議，內(nèi)容涉及數(shù)據(jù)研究信息披露、記錄獲取、設(shè)置最低評論時(shí)長、重新定義“規(guī)則”、增加回溯性審查、統(tǒng)一規(guī)制計(jì)劃等內(nèi)容。(34)
北京大學(xué)法學(xué)院沈巋教授曾專門著文《行政機(jī)關(guān)如何回應(yīng)公眾意見——美國行政規(guī)則制定的經(jīng)驗(yàn)》，介紹和研究美國行政規(guī)則制定的經(jīng)驗(yàn)。沈教授在該文中指出：“美國聯(lián)邦《行政程序法》對經(jīng)過‘通告—評論’程序的行政規(guī)則，僅要求行政機(jī)關(guān)在考慮公眾意見之后，在其最終制定的規(guī)則之中對規(guī)則依據(jù)和目的予以‘簡明綜述’，其并沒有明確行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)或如何回應(yīng)公眾評論。實(shí)踐中，美國行政機(jī)關(guān)對公眾評論基本是予以回應(yīng)的：在評論意見較少的時(shí)候會一一回應(yīng)，但多數(shù)時(shí)候并非回應(yīng)每一個(gè)評論，而是分類、整理、聚焦重要觀點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)會提及重要評論、表明自己立場、說明所持立場的理由以及根據(jù)評論意見對擬議規(guī)則進(jìn)行的修改等。行政機(jī)關(guān)如此詳細(xì)回應(yīng)公眾評論，最主要推動力來自較為嚴(yán)格的司法審查。行政機(jī)關(guān)若不能合理回應(yīng)重要觀點(diǎn)，法院有可能裁判其構(gòu)成‘恣意武斷和反復(fù)無�！�，而否認(rèn)規(guī)則效力。”(35)
二是注重行政裁決程序(adjudication)。早在2004年，Asimow教授就認(rèn)為應(yīng)該對非正式裁決中的行政相對人施加更多程序保障，尤其是聽證程序。(36)除此之外，有學(xué)者認(rèn)為APA有規(guī)定確保正式裁決中的聽證官作出公正、獨(dú)立、信息通達(dá)的決定，但是這些規(guī)定對絕大多數(shù)行政裁決的聽證程序并不適用。在APA之外的行政裁決中，行政機(jī)關(guān)享有廣泛的程序裁量權(quán)。盡管這種廣泛的程序裁量權(quán)可為行政機(jī)關(guān)帶來好處，但同時(shí)也會削弱甚至摧毀行政決定的獨(dú)立性、統(tǒng)一性和透明性。(37)Clark教授深入醫(yī)療規(guī)制實(shí)踐，在比較“謝弗林尊重”(chevron doctrine)等原則基礎(chǔ)上，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的非正式行政裁決需要經(jīng)受嚴(yán)格審查。(38)還有學(xué)者討論了行政權(quán)侵犯公民程序權(quán)的現(xiàn)象，主要涉及正當(dāng)程序、接受公正審判、公平對待、遲延等議題。(39)
三是注重司法審查程序。近年來，學(xué)者討論司法審查程序也有新的內(nèi)容。在涉及行政決定的司法審查中，有學(xué)者專門就APA第706條“行政記錄”(administrative record)的解釋及其審查作了深入探討。(40)還有學(xué)者就APA第704條中的“行政終局行為”(final agency action)進(jìn)行討論，認(rèn)為最高法院在Bennett案中確立的兩步審查標(biāo)準(zhǔn)問題重重，嚴(yán)重阻礙了法院對施行前的非立法性規(guī)則的審查，也侵害了潛在受益者提起司法審查的機(jī)會；但法院又不能對每一部施行前的行政規(guī)則都進(jìn)行審查，面對這一潛在的矛盾，作者提出了自己的洞見。(41)
四是開始關(guān)注國際行政程序。國際行政程序研究的興起，源于行政問題的跨國化和全球化。除了Stewart教授等人在2005年提出全球行政法的概念及其框架外，(42)學(xué)者Zaring的研究比較有代表性。他早期曾專門就國際金融組織的行政規(guī)則制定程序進(jìn)行過研究，(43)后又對國際政策制定對國內(nèi)行政法的影響有過關(guān)注，并指出跨國行政現(xiàn)象帶來的“主權(quán)不匹配問題”(sovereignty mismatch)會對國內(nèi)行政法的理論基礎(chǔ)構(gòu)成侵蝕，對APA的適用也提出了挑戰(zhàn)。(44)此外，還有學(xué)者就國際貿(mào)易海關(guān)案件適用APA的相關(guān)問題進(jìn)行了討論，(45)甚至還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將APA的原則適用于國際足聯(lián)的腐敗案調(diào)查中。(46)
五是開始關(guān)注電子化規(guī)則制定程序。電子化規(guī)則制定在2000年之后逐漸成為行政程序的討論熱點(diǎn)，學(xué)界也圍繞新興技術(shù)對傳統(tǒng)規(guī)則制定程序的影響進(jìn)行了廣泛的討論。電子化規(guī)則制定的焦點(diǎn)之一是如何適應(yīng)公眾參與形式的變化，學(xué)者們對電子化規(guī)則制定過程中的公眾參與著墨不少。有學(xué)者通過實(shí)證研究的方式，揭露了電子化規(guī)則制定程序中公眾參與的優(yōu)勢和弊端。(47)近期還有學(xué)者利用計(jì)算機(jī)語言處理技術(shù)對近300萬的公眾評論數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，討論了計(jì)算機(jī)技術(shù)如何提升公眾參與。(48)個(gè)別學(xué)者也討論了APA中通告評論程序的改進(jìn)和電子記錄的審查。(49)
六是開始關(guān)注政策制定(行政指導(dǎo))程序。政策制定和行政指導(dǎo)類似，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常通過指導(dǎo)性文件落實(shí)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)政策。從形式上而言，這些指導(dǎo)性文件與適用通告評論的規(guī)則制定類似，但長久以來指導(dǎo)性文件通常只有少量的公眾參與，而且免于法院的司法審查。盡管如此，卻不能否認(rèn)指導(dǎo)性文件能夠?qū)π姓䴔C(jī)關(guān)的規(guī)制行為產(chǎn)生重要影響，這也是一個(gè)長存爭議的問題。
2018年美國行政法年會專門討論了行政指導(dǎo)(agency guidance)的可審查性。涉及的關(guān)鍵問題有四：其一，如何在APA的框架內(nèi)對其進(jìn)行定義，屬于政策聲明還是解釋性規(guī)定；其二，法院如何應(yīng)對；其三，行政指導(dǎo)可能被視為事實(shí)上的立法性規(guī)則納入司法審查；其四，以哪種形式予以公布。
有學(xué)者從潛在受益者的角度出發(fā)，認(rèn)為對行政指導(dǎo)性文件缺乏必要的約束會對潛在受益人的訴訟權(quán)利和公共參與機(jī)會構(gòu)成威脅。(50)如果放任行政機(jī)關(guān)制定免于通告評論程序的指導(dǎo)性文件，將導(dǎo)致行政權(quán)的肆意擴(kuò)張。因此，為了免于行政指導(dǎo)的危害，要對行政機(jī)關(guān)的這一行為進(jìn)行司法審查，而且要進(jìn)行嚴(yán)格的全面審查。(51)另外，個(gè)別學(xué)者認(rèn)為聯(lián)邦某些行政部門(財(cái)政部)可能基于機(jī)構(gòu)本身的特殊性，在制定規(guī)則或政策的過程中會忽視對APA的遵守，也會將自身的裁量權(quán)超出法院審查的范圍，某種程度上只接受國會的監(jiān)督。(52)
三、結(jié)語：未來我國行政程序立法的趨勢前瞻
一個(gè)實(shí)行現(xiàn)代法治的國家，沒有行政程序法是不可想象的。上文對21世紀(jì)世界重要國家和地區(qū)的行政程序立法與實(shí)踐進(jìn)行了大致歸納，筆者也希望借由這些歸納對我國未來的行政程序立法與實(shí)踐的推進(jìn)提供借鑒和參考。從各國立法和實(shí)踐來看，盡管行政程序立法不可或缺，但具體采取何種模式各國卻各不相同：美國、德國、日本等西方國家均采取了行政程序法典化的路徑；而法國和英國等國則是通過程序單行法的方式，依領(lǐng)域、事項(xiàng)或行為分別制定單行法。對于我國而言，自20世紀(jì)90年代以來就已開始單行行政程序立法的探索，而統(tǒng)一行政程序立法也已經(jīng)列入日程。未來可見的是，我國的行政程序立法將采取以統(tǒng)一行政程序法典為頂層設(shè)計(jì)，以行政程序單行法和行政管理法中的程序法規(guī)范為補(bǔ)充和具體化的行政程序立法模式。
統(tǒng)一的行政程序法典的出臺，并非是要廢棄現(xiàn)有的行政程序單行法和行政管理法中已存的程序法規(guī)范，而是提取出適用于各個(gè)領(lǐng)域、各種不同行政行為的普遍性、抽象性和原則性的規(guī)范。制定統(tǒng)一的行政程序法典，對現(xiàn)有的單行程序立法進(jìn)行體系化整合，其目標(biāo)主要體現(xiàn)于以下四個(gè)方面：一是保障和尊重行政相對人的人權(quán)和人格尊嚴(yán)；二是控制與規(guī)范行政主體行使行政權(quán)；三是防止偏私與歧視，維護(hù)社會公平正義；四是提高行政效率，保障公共物品的有效供給。而統(tǒng)一行政程序法典的出臺也會在以下方面展現(xiàn)其重要意義：其一，推進(jìn)依法行政、依法治國，建設(shè)法治政府和法治國家；其二，推進(jìn)制度反腐、法治反腐、建設(shè)廉潔政府、效能政府；其三，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)良法善治。
也正是在上述意義上，密切關(guān)注和深入研究域外行政程序立法和實(shí)踐，不僅會為我國未來統(tǒng)一行政程序法典的制定提供重要參考，同樣會讓我們體察其發(fā)展中的可能問題，并進(jìn)行及時(shí)糾偏。本文對21世紀(jì)中外行政程序法的發(fā)展進(jìn)行了概覽性描述，也期望未來學(xué)界能夠有更多學(xué)者對這些問題進(jìn)行持續(xù)性關(guān)注和精細(xì)化研究，由此形成強(qiáng)大的合力來共同推進(jìn)我國行政程序立法和實(shí)踐的發(fā)展。
①《中華人民共和國政府信息公開條例》發(fā)布實(shí)施6年后，中共十八屆四中全會決定又補(bǔ)充規(guī)定了政務(wù)公開(包括政府信息公開)實(shí)行“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則。
�、诒本┐髮W(xué)憲法與行政法研究中心的前身為“北京大學(xué)公法研究中心”，2004年被教育部批準(zhǔn)為國家人文社科重點(diǎn)研究基地后，改名稱為“北京大學(xué)憲法與行政法研究中心”。
③《中華人民共和國行政程序法(試擬稿)》及其說明，以及《行政程序法(試擬稿)》理論研討會綜述3份文稿均載姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第336-383頁。
�、堋吨腥A人民共和國行政程序法(專家建議稿)》及其說明，載姜明安等：《行政程序法典化研究》，法律出版社2016年版，第394-471頁。
�、輩⒁娕礤T：《邁向歐盟統(tǒng)一行政程序法典：背景、爭議與進(jìn)程》，載《環(huán)球法律評論》2016年第3期。
⑥參見李洪雷：《行政程序法典化的三波浪潮》，載《紫光閣》2015年第2期。
⑦參見[意]吉亞桑托·加納尼：《超越國家——行政程序法的歐洲化和全球化》，李會真、劉軼譯，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。
�、嗤�5引文。
�、崛毡驹缎姓绦蚍ā穬H設(shè)6章(總則、對申請的處分、不利益處分、行政指導(dǎo)、申報(bào)和補(bǔ)則)，共38條，僅規(guī)范具體行政行為，而不涉及作為抽象行政行為的行政立法。參見應(yīng)松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社2004年版，第535-590頁。
�、鈁日]參見宇賀克也：《行政法概說Ⅱ行政法總論》(有斐閣2009年)第418-419頁。
(11)參見王貴松：《日本行政程序法》，載《公法研究》2016年第2期。
(12)參見2005年日本《行政程序法》第2條第8項(xiàng)的規(guī)定。
(13)參見2005年日本《行政程序法》第39-43條的規(guī)定。
(14)參見2005年日本《行政程序法》第36條之二和之三的規(guī)定。
(15)參見[美]理查德·J.皮爾斯：《行政法》(第五版)，蘇苗罕譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第32頁。
(16)清華大學(xué)法學(xué)院何海波教授的博士生楊金晶目前正在美國研習(xí)行政法，我和海波教授請他了解一下美國行政程序法在21世紀(jì)的最新發(fā)展，他給我和海波教授回了電子郵件。他說，美國哥倫比亞大學(xué)的Strauss教授認(rèn)為，21世紀(jì)以來美國APA的基本特征并沒有什么顯著變化。在美國，幾乎每一個(gè)行政法問題都能與APA扯上關(guān)系，因此，想用幾個(gè)案例或行政規(guī)則來概括這20年來的變化，幾乎是不可能的。Lubbers教授也認(rèn)為，與APA相關(guān)的重要案例和立法幾乎都發(fā)生在20世紀(jì)，21世紀(jì)幾乎沒有什么具有重大影響的判決，而且APA的規(guī)定在21世紀(jì)也沒有引起多大的問題。楊金晶在電子郵件中還說，他在哥倫比亞大學(xué)聽Mashaw教授開設(shè)的行政法課，講課的內(nèi)容主要是規(guī)則制定和司法審查方面的傳統(tǒng)問題，沒有說到APA的最新變化和發(fā)展。
(17)《美國聯(lián)邦行政法重述》共設(shè)6章，其中兩章闡釋司法審查。之所以如此，是因?yàn)樗痉▽彶樵诿绹姓绦蚍ㄖ姓加兄匾匚�。這不同于歐洲大陸國家和日本、韓國等，這些國家的行政程序法不規(guī)定司法審查的內(nèi)容，司法審查另制定行政訴訟法規(guī)定。
(18)John Gedid,Administrative Procedure for the Twenty-First Century:An Introduction to the 2010 Model State Administrative Procedure Act,44 St.Mary's L.J.241(2012).
(19)William L.Corbett,Montana Administrative Law Practice:41 Years after the Enactment of the Montana Administrative Procedure Act,73 Mont.L.Rev.339(2012).
(20)Casey Adams,Home Rules:The Case for Local Administrative Procedure,87 Fordham L.Rev.619(2018).
(21)Michael Asimow,Contested Issues in Contested Cases:Adjudication under the 2010 Model State Administrative Procedure Act,20 Widener L.J.707(2011); Ronald M.Levin,Rulemaking under the 2010 Model State Administrative Procedure Act,20 Widener L.J.855(2011).
(22)Bernard W.Bell,The Model APA and the Scope of Judicial Review:Importing Chevron into State Administrative Law,20 Widener L.J.801(2011).
(23)上述資料引自目前正在美國研習(xí)行政法的清華大學(xué)法學(xué)院博士生楊金晶應(yīng)我的咨詢，發(fā)給我和何海波教授的電子郵件。
(24)最高人民法院于2010年11月26日發(fā)布《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，之后于2015年6月2日又發(fā)布《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定的實(shí)施細(xì)則》。
(25)參見[荷]勒內(nèi)·J.G.H.西爾登、弗里茨·斯特羅因克編：《歐美比較行政法》，伏創(chuàng)宇、劉國乾、李國興譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第294-309頁。
(26)這里的“裁決”相當(dāng)于德國等國家的“行政處分”和我國的“具體行政行為”。
(27)同注7引文。
(28)日本最高裁判所2011年6月7日判決，最高裁判所民事判例集第65卷第4號，第2081頁。
(29)參見[日]原田大樹：《處分基準(zhǔn)的理由提示》，載《法政研究》第78卷第4號，第67頁。
(30)本節(jié)資料源于王貴松：《日本行政程序法的法典化》，載姜明安等：《行政程序法典化研究》，法律出版社2016年版，第63-70頁。
(31)關(guān)于美國21世紀(jì)行政程序法運(yùn)作實(shí)踐和學(xué)者對之的討論研究所涉及的六個(gè)方面的問題，主要是筆者根據(jù)楊金晶應(yīng)我的咨詢，發(fā)給我和何海波教授的電子郵件所提供的材料整理歸納而成的(因此我在這里要特別對楊金晶表示感謝)。但也有某些材料是筆者從別處獲取的，如沈巋教授關(guān)于美國行政規(guī)則制定程序中如何回應(yīng)公眾意見的材料。
(32)David Fontana,Reforming the Administrative Procedure Act:Democracy Index Rulemaking,74 Fordham L.Rev.81(2005).
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(34)Christopher J.Walker,Modernizing the Administrative Procedure Act,69 Admin.L.Rev.629(2017).
(35)參見沈巋：《行政機(jī)關(guān)如何回應(yīng)公眾意見——美國行政規(guī)則制定的經(jīng)驗(yàn)》，載《環(huán)球法律評論》2018年第3期。
(36)Michael Asimow,The Spreading Umbrella:Extending the APA's Adjudication Provisions to All Evidentiary Hearings Required by Statute,56 Admin.L.Rev.1003(2004).
(37)Emily S.Bremer,Designing the Decider,16 Geo.J.L.& Pub.Pol'y 67(2018).
(38)Brietta R.Clark,APA Deference after Independent Living Center:Why Informal Adjudicatory Action Needs a Hard Look,102 Ky.L.J.211(2013).
(39)Philip Hamburger,The Adminisrative Evasion of Procedural Rights,11 N.Y.U.J.L.& Liberty 915(2018).
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(41)Stephen Hylas,Final Agency Action in the Administrative Procudure Act,92 N.Y.U.L.Rev.1644(2017).
(42)Benedict Kingsbury,Nico Krisch & Richard B.Stewart,The Emergence of Global Administrative Law,68 Law & Contemp.Probs.15(2005).
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