作者：程雪陽，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授。
從尼古拉斯·盧曼的社會理論來看，中國社會這四十年的變遷，是一個社會系統(tǒng)在不斷功能分化的過程。也正是因為社會的功能分化，我們的憲法也隨之進(jìn)行了很多的修改。
李忠夏教授認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的角度來說，中國憲法特色可以總結(jié)為公私二元經(jīng)濟(jì)體制的功能展開及其內(nèi)在制約的規(guī)范結(jié)構(gòu)。憲法在處理經(jīng)濟(jì)問題時，主要需要回應(yīng)私有和公有、社會主義和市場經(jīng)濟(jì)如何相契合的問題，我認(rèn)為這個結(jié)論很中肯�，F(xiàn)在的問題是，具體如何把社會主義和市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)融合在一起？這就需要我們不僅研究憲法的政治性，也要研究它的經(jīng)濟(jì)性。
2020年上半年，我發(fā)表了一篇題為《重建財產(chǎn)權(quán)：我國土地制度改革的基本經(jīng)驗與方向》的文章。這篇文章發(fā)現(xiàn)，憲法和憲法學(xué)能夠為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做很多貢獻(xiàn)。具體來說，可以從以下三個方面展開。
一、憲法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了“保駕護(hù)航”的功能
正如韓大元教授經(jīng)常強調(diào)地那樣，正是因為有了憲法的保駕護(hù)航，我國的經(jīng)濟(jì)四十年才能取得如此輝煌的成就。這個結(jié)論給我們很大的啟發(fā)。不過，憲法這么多條款，究竟哪些條款為經(jīng)濟(jì)護(hù)航起到了最為重要的作用呢？我研究后發(fā)現(xiàn)，1988年的兩個姊妹條款，第一修正案和第二修正案作用很大，甚至可以稱為是“偉大的憲法修正案”。第一修正案之所以偉大，是因為其允許公有制經(jīng)濟(jì)以外的其他經(jīng)濟(jì)形態(tài)在中國存在和發(fā)展，這才有了今天多種所有制共同推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面。然而，如果只有第一修正案，我們并不能取得今天如此巨大的經(jīng)濟(jì)成就，因為絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)活動都需要在土地上進(jìn)行，而根據(jù)1982年憲法第10條第4款的規(guī)定，我們的土地資源是不可以進(jìn)行交易的，只能通過政府無償劃撥去的。但改革開放后，我們卻不可能給外國的資本和民營資本免費劃撥土地進(jìn)行使用， 1988年的通過的第二修正案解決這一問題，其建立了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的體制，這就為非國有經(jīng)濟(jì)在中國的發(fā)展提供了物理空間，從這個角度來看，第一修正案和第二修正案確實可以成為是“偉大的憲法姊妹修正案”。
不過，憲法第二修正案的偉大之處，并不止于“為非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展物理空間”，其更為偉大的意義在于，在公有制基礎(chǔ)上建立了一種以使用權(quán)為核心的穩(wěn)定、長期且可靠的財產(chǎn)權(quán)制度。眾所周知，土地首先是一種自然資源，但其同時也可以成為一種財產(chǎn)或資本。但一塊土地能否成為一種財產(chǎn)以及稱為何種性質(zhì)的財產(chǎn)，是由其所在社會制度而不是由大自然來決定。憲法第二修正案的偉大之處在于，其不僅為非公有制經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用土地資源提供了制度通道，而且賦予了作為財產(chǎn)權(quán)的建設(shè)用地使用權(quán)及其地上附著物所有權(quán)以抵押權(quán)，這就吸引和鼓勵了金融機(jī)構(gòu)快速地進(jìn)入到土地財產(chǎn)領(lǐng)域，為各種各樣的土地使用權(quán)人提供了有效的融資渠道。由此，以（國有）土地開發(fā)為基礎(chǔ)的建設(shè)、生產(chǎn)和消費機(jī)制得以建立，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以起步。
有學(xué)者認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就的根源在于，建立了“以地生財”為核心的城市建設(shè)投融資模式。這種總結(jié)很形象，但并不準(zhǔn)確，因為這里的“地”并不是泛指“土地資源”，而是指我國在改革開放初期，將財產(chǎn)權(quán)制度重新擴(kuò)展到土地資源的開發(fā)和利用領(lǐng)域，恢復(fù)了土地的資產(chǎn)和資本屬性，從而啟動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的擴(kuò)展和財富的增加。
還有意見認(rèn)為，中國城市偉大成就背后的真正秘密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——“土地財政”。這種認(rèn)識看上去也頗具解釋力，但對我國土地制度改革基本經(jīng)驗的總結(jié)存在著嚴(yán)重偏差，信用雖然具有偉大的力量，但它不能無中生有。信用的本質(zhì)是對使用別人資本的許可。改革開放以后，能夠為我國快速的城市化、工業(yè)化和信息化提供最初信用機(jī)制的，并不是土地資源本身（因為這些土地資源一直在我國的領(lǐng)土范圍之內(nèi)），更不是“以國家壟斷土地一級市場和低征高賣為基礎(chǔ)的土地財政”，而是土地財產(chǎn)權(quán)制度。從真實世界的運行來看，真正給各類開發(fā)者、投資者以及金融機(jī)構(gòu)以投資信心的信用機(jī)制，并不是當(dāng)時的中國政府自身的信用，也不是土壤或土地所在的區(qū)位自然產(chǎn)生的信用，而是土地財產(chǎn)權(quán)建立之后其自身所蘊含的內(nèi)在資本價值所建立的信用。只有認(rèn)識到這一點，我們才能理解國內(nèi)外的金融機(jī)構(gòu)為何敢于（并樂于）接受地方政府、土地開發(fā)商、普通工商業(yè)企業(yè)以及購房者，以國有建設(shè)用地使用權(quán)及其地上附著物為抵押的貸款申請，也才能夠理解為何中國人民一直勤勞勇敢，但經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展卻發(fā)生在近四十年這一社會現(xiàn)象。
另外，憲法第一修正案和第二修正案的偉大之處，還在于它們可以回答“社會主義和市場經(jīng)濟(jì)怎么融合，公有制和市場經(jīng)濟(jì)怎么融合，到底能不能融合”等問題。在中國以外的很多地方，人們通常持有一種“只有在私有制基礎(chǔ)上才可以進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的觀念或認(rèn)識。但是我們中國的經(jīng)驗打破了這個教條主義的認(rèn)識。中國憲法和土地制度改革和發(fā)展表明，只要認(rèn)真的對待產(chǎn)權(quán)的層次性，建立長期、穩(wěn)定且可靠的土地使用權(quán)制度，市場經(jīng)濟(jì)同樣可以建設(shè)和發(fā)展。如果再加上一個法治，加上政府對市場秩序的良好的維護(hù)，那么我們就可以在所有權(quán)和公有制不動的基礎(chǔ)上，通過兩權(quán)分離，乃至三權(quán)分離把市場經(jīng)濟(jì)跟公有制有機(jī)結(jié)合在一起的，我覺得這是我們經(jīng)濟(jì)憲法中“中國特色”的重要組成部分。
二、憲法學(xué)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響
誠如很多學(xué)者觀察到地那樣，“規(guī)定了很多經(jīng)濟(jì)制度條款”確實是中國憲法一個很顯著的特點�！皯椃ㄊ遣皇遣粦�(yīng)該規(guī)定這些條款”雖然是一個可以討論的問題，但這個問題見仁見智，不可能會有標(biāo)準(zhǔn)答案。從憲法學(xué)研究的角度來看，我們更關(guān)注的是，憲法中的這些經(jīng)濟(jì)制度條款會對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生哪些影響。
張翔教授有個很著名的觀點，即“憲法是一個框架秩序，允許政治、經(jīng)濟(jì)以及其他部門法在這個框架內(nèi)部來進(jìn)行形成和發(fā)展”。李忠夏教授進(jìn)一步指出“憲法的框架秩序里面有兩個方面，一個是國家任務(wù)，一個是合憲控制”。這些觀點都非常重要。不過，最近在研究成片開發(fā)征收制度的合憲性過程中，我發(fā)現(xiàn)憲法學(xué)除了指出憲法的上述功能之外，還需要更進(jìn)一步識別以下內(nèi)容，即，現(xiàn)行憲法為經(jīng)濟(jì)的運行和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)法律的運行，設(shè)定了哪些需要進(jìn)一步發(fā)展要求（比如可以叫做“內(nèi)容規(guī)定性規(guī)范”，林彥教授將其成為是“通過法律發(fā)展憲法”），以及哪些不能逾越或突破的邊界（可以將這一類規(guī)范稱為是“邊界控制性規(guī)范”）。將這些規(guī)范的性質(zhì)和功能理清之后，我們就可以明確現(xiàn)行憲法為經(jīng)濟(jì)運行所設(shè)定的基本秩序，那么黃卉教授所講的“憲法怎么開展經(jīng)濟(jì)問題研究”問題，就可以得到一定程度的解決，憲法學(xué)也可以更好地為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。
我個人的意見，在我國憲法為部門法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所設(shè)定的框架里，存在一個根本決斷，即，“要集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，建成富強、美麗、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化強國”。這是內(nèi)容設(shè)定方面的一個根本的決斷，但是具體到不同的領(lǐng)域，比如我近幾年研究的土地領(lǐng)域，可能還有一些比較具體的目標(biāo)，那就是土地資源的合理利用。在邊界控制性規(guī)范里面也包括兩種類型，一種就是張守文教授講的（韓大元老師的文章里面也提到了）“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”條款應(yīng)該屬于邊界控制性規(guī)范里面最根本的、統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)范，國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營自主權(quán)、財產(chǎn)權(quán)規(guī)范，也很重要。但具體如何排序，將這些規(guī)范排列成一個內(nèi)容融貫、邏輯一致的規(guī)范體系，還需要深入研究。
三、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對憲法和憲法學(xué)的要求
另外，在憲法學(xué)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系方面，還要注意一點，即憲法學(xué)應(yīng)當(dāng)盡可能的通過憲法解釋降低經(jīng)濟(jì)運行的制度性成本，盡可能推動憲法經(jīng)濟(jì)條款更加適應(yīng)這個社會的變化。近四十年來，我國社會變化太快了，是真正的百年未有之大變局，而且這種快速的社會變化還會隨著工業(yè)化、城市化、信息化而繼續(xù)發(fā)生。在這種情況下，傳統(tǒng)上對憲法里面的那些經(jīng)濟(jì)制度條款的解釋和認(rèn)識，可能都需要重新反思。如果不反思，依然僵化地持有教條主義的看法，那么憲法學(xué)很難為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供智力支撐，憲法所做出的“要集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，最終建成富強、美麗、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化強國”根本決斷也很難實現(xiàn)。
比如，公有制當(dāng)然重要，是我國的基本制度，沒有取消也不應(yīng)該取消。但是公有制的實現(xiàn)方式是可以進(jìn)行討論的，在傳統(tǒng)公有制中，我們對國有經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識是必須“國有國營”，到90年代末期，我們的認(rèn)識轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣械灰欢ㄐ枰獓矣H自經(jīng)營管理”；再到后來“國有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣冶仨毥^對控股某個企業(yè)”；經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展后，“國有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣铱梢韵鄬毓赡硞�企業(yè)”，到今天，隨著混合所有制的發(fā)展，我們又認(rèn)為，“國家只要參股，能夠進(jìn)入到董事會里面影響企業(yè)的決策”，這也屬于公有制實現(xiàn)的一種方式，最近我們社�；鹪诠墒猩腺嵙四敲炊噱X，就是在對公有制和國有經(jīng)濟(jì)的突破性認(rèn)識基礎(chǔ)上才實現(xiàn)的。如果持有那種計劃經(jīng)濟(jì)時代那種僵化教條的公有制看法，公有制和國有經(jīng)濟(jì)不可能發(fā)展到今天這種規(guī)模，也不可能具有今天如何之大的影響力。
（本文系筆者2020年9月4日在第十六屆中國憲法學(xué)基本范疇與方法學(xué)術(shù)研討會上的發(fā)言改編而成）