作者簡介：管華，西北政法大學行政法學院教授，法學博士。
2019年8月30日中共中央政治局審議通過修改后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，第1條新增了立規(guī)目的，即“提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”。中共中央《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》要求“制定技術(shù)規(guī)范”。國務院學位辦《關于推進部分學位授予單位設置“黨內(nèi)法規(guī)”研究方向的通知》，明確把“黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范”作為亟待研究的重大現(xiàn)實問題。在中國知網(wǎng)用“黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)”進行主題檢索，得到的結(jié)果只有1。
國內(nèi)對黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范研究的特點有：(1)研究時間短，大部分研究成果出現(xiàn)于2016年以后。(2)問題意識已經(jīng)出現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的多個方面有所涉及，但成果總量少。本文的基本安排是：第一，從現(xiàn)實需要、不足和黨內(nèi)法規(guī)的特質(zhì)出發(fā)證成黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的正當性；第二，提出黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的概念與內(nèi)容；第三，分析黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的要旨。
一、黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的正當性證成
黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)的不足黨內(nèi)法規(guī)存在與行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件難以區(qū)分的現(xiàn)象。這既包括通過標題無法區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)或規(guī)范性文件的現(xiàn)象，也包括根據(jù)全文仍然難以判斷的情況。
黨內(nèi)法規(guī)的標題未包含制定機關。中央黨內(nèi)法規(guī)這種最高等級的黨內(nèi)法規(guī)，有不少未冠“中國共產(chǎn)黨”。大部分黨內(nèi)法規(guī)沒有題注。黨規(guī)責任和程序規(guī)范不足。
黨內(nèi)法規(guī)的語言存在概念不清、邏輯不嚴、表述冗余的情況。實踐中仍然存在黨規(guī)與國法、上位黨規(guī)相抵觸的現(xiàn)象。
公布技術(shù)不完善，表現(xiàn)為：(1)大量黨內(nèi)法規(guī)處于保密狀態(tài)，并未對外公開�！吨贫l例》(2012)規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準后一般應當公開發(fā)布”；2019年修改后明確，除涉及秘密不得公開和按照規(guī)定不宜公開之外，應公開發(fā)布。“現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)超過220部�！睓z索中共中央辦公廳法規(guī)局《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》、中紀委官網(wǎng)“黨紀法規(guī)”庫、共產(chǎn)黨員網(wǎng)“黨章黨規(guī)”庫，依據(jù)《制定條例》進行甄別，能夠確認為中央黨內(nèi)法規(guī)且已公開的僅106部。(2)缺乏權(quán)威的發(fā)布載體。
黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的獨特性。
黨內(nèi)法規(guī)具有思想性，即強調(diào)指導思想的先進性、科學性、真理性和一元性。與國家法律只調(diào)整人的行為不同，黨內(nèi)法規(guī)還要求全體黨員具備共產(chǎn)主義信仰。
黨內(nèi)法規(guī)具有政治性，更準確的說是“黨性”，即“黨規(guī)姓黨”。
黨內(nèi)法規(guī)具有道德性、倫理性，要求黨員為了人民的利益不惜犧牲一切，包括生命。
黨內(nèi)法規(guī)的思想性、政治性和道德性特質(zhì)，與國家法律不調(diào)整思想、形式上中立、理性利己主義假設等特質(zhì)正好相反，不僅會限制黨員干部本人的合法權(quán)利，還會限制其家屬的合法權(quán)利，這是立規(guī)技術(shù)規(guī)范必須認真對待并予以制度化、規(guī)范化的課題。
二、黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的內(nèi)容
立法技術(shù)是指貫穿于立法全過程，用于反映主權(quán)者意志、保證立法質(zhì)量的方法和技巧的總稱，既包括存在于立法者大腦的默會性知識，又包括用語言表達出來的立法工作經(jīng)驗，這些經(jīng)驗能夠上升為立法工作者和研究者的著述、規(guī)范性文件或國家法律中的技術(shù)性事項。
立法技術(shù)的外延上，學界并無一致意見。有學者通過將立法原理、立法制度和立法技術(shù)區(qū)分開來，把不屬于原理和制度的稱為技術(shù)。
立法技術(shù)規(guī)范是指立法技術(shù)運用的具體規(guī)則和要求，通常包括語言技術(shù)規(guī)范、結(jié)構(gòu)技術(shù)規(guī)范、活動技術(shù)規(guī)范和公文技術(shù)規(guī)范。
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在形式上具有共同的屬性，上述技術(shù)規(guī)范對于黨內(nèi)法規(guī)同樣適用；黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨治國理政的獨特工具，其技術(shù)規(guī)范既要反映黨作為法治建設的總設計師的地位，又要照顧到立規(guī)工作者法律知識不足的現(xiàn)狀，有其專屬內(nèi)容。
統(tǒng)籌技術(shù)規(guī)范是筆者為黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范提出的新概念，意指中國共產(chǎn)黨作為法治建設的領導者，統(tǒng)籌國家立法和黨內(nèi)立規(guī)應遵循的技術(shù)規(guī)范。
十八屆四中全會強調(diào)“社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”。不僅黨內(nèi)立規(guī)和國家立法要堅持黨的領導，黨的領導也同時依靠國家立法和黨內(nèi)立規(guī)。如何統(tǒng)籌這兩種規(guī)范工具，實現(xiàn)合理分工，便成為中國特色社會主義法治建設不得不解決的獨特問題。在這個意義上，統(tǒng)籌技術(shù)屬于立法決策技術(shù)，即黨如何在國家立法與黨內(nèi)立規(guī)之間進行選擇的方法和技巧。
三、黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的要旨
基于政黨自治的原理，黨的組織和自身建設、黨對國家和社會的領導只能由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定。一般而言，黨不直接行使國家權(quán)力，黨內(nèi)法規(guī)不直接調(diào)整國家政權(quán)機關的職能和相互關系。但也有例外：
憲法法律授權(quán)由黨直接管理的事項，黨在立法和立規(guī)之間有一定的選擇權(quán)。(1)憲法決定由黨直接領導的事項，如軍事。(2)法律規(guī)定由黨直接領導的事項，如國家安全。(3)全國人大授權(quán)黨直接管理的事項，如武警部隊的管理。
需要黨直接發(fā)揮領導作用的事項，宜制定黨內(nèi)法規(guī)。(1)科層體制無法完成的治理任務。如安全生產(chǎn)、消防安全、環(huán)境污染、食品藥品安全。(2)短期內(nèi)無法通過國家立法、需要“先行先試”的事項，如反腐敗。
不少學者認為，《立法法》第8、9條規(guī)定的立法保留事項是黨內(nèi)法規(guī)不可逾越的紅線。但從黨內(nèi)立規(guī)的實踐上看，國家主權(quán)、國家機構(gòu)的組織與職權(quán)、公民的基本權(quán)利等事項并不必然處于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍之外，如軍事和國家安全無疑屬于國家主權(quán)的范圍。隨著《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的落實，黨內(nèi)法規(guī)將更多涉及國家機構(gòu)職能，如中央紀委、國家監(jiān)察委、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》。再比如公民權(quán)利，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第六章限制了黨員在言論出版集會游行示威等方面的基本權(quán)利，這固然可以解釋為黨本身是政治組織，要求黨員服從黨的領導屬于政黨紀律，具備阻卻違法性條件；但該條例第97條限制黨員領導干部的配偶、子女及其配偶在其管轄的地區(qū)和業(yè)務范圍內(nèi)從事可能影響其公正執(zhí)行公務的經(jīng)營活動，明顯限制了黨外公民的財產(chǎn)權(quán)。
面對以上現(xiàn)實，學界存在兩種觀點，一是認為應當盡量減少黨政聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合立法的現(xiàn)象；二是認為“中國共產(chǎn)黨代表大會及其黨中央確立的黨內(nèi)法規(guī)在全國人大及其常委會的法律之上，但不得與憲法、黨章相沖突”。十九屆四中全會決定將“堅持黨的集中統(tǒng)一領導”作為我國國家制度和治理體系十三大顯著優(yōu)勢之首。該優(yōu)勢部分體現(xiàn)于黨政體制的超級動員能力，放棄黨政聯(lián)動這種制度優(yōu)勢，既不現(xiàn)實也不可取。2019年修改后的《制定條例》第13條第2款就新增了黨政聯(lián)合立規(guī)的形式。限制領導干部本人及其子女經(jīng)商辦企業(yè)的權(quán)利，目的是為了預防腐敗。美國現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普同時是超級富豪，其女兒既是大公司總裁又是白宮顧問，全世界都疑惑他們?nèi)绾文軌虮苊馑饺死媾c國家利益之間的沖突�；凇懊黠@且即刻”的反腐敗需求，限制非黨員的基本權(quán)利是非常必要的，未來制定《反腐敗法》應作出制度安排。
部分黨規(guī)與國法不一致，是兩者相互銜接的需要。
黨章與憲法各自的效力來源和適用范圍不同，但都屬于基礎性規(guī)范。在二者發(fā)生競合的部分，最終應由中央全面依法治國委員會協(xié)調(diào)。黨如果發(fā)現(xiàn)自己或下級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)違憲，有權(quán)自我糾正，并不必等待國家機關來糾正。
與國家政權(quán)組織體系相比，黨的組織體系更加集中統(tǒng)一。下級服從上級、全黨服從中央可以作為處理黨內(nèi)法規(guī)與地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章之間沖突的準則。
思想性、政治性和道德性特質(zhì)決定了黨內(nèi)法規(guī)的語言存在一定的抽象性、模糊性和不確定性。黨內(nèi)法規(guī)語言的上述特質(zhì)必須得到合理控制：(1)區(qū)分原則性條款和規(guī)則性條款。(2)區(qū)分高標和底線。(3)區(qū)分思想和行為。
只有黨的全國代表大會、中央委員會、政治局和政治局常委會才能代表黨的統(tǒng)一意志，制定的黨內(nèi)法規(guī)才能夠冠以“中國共產(chǎn)黨”的名稱。地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)標題應反映其地域管轄范圍。
通常認為黨內(nèi)法規(guī)存在黨規(guī)責任不足的缺陷，這既是部分事實，也存在一定誤會，并非所有黨規(guī)都需要責任規(guī)定。倡導性的、規(guī)定心理狀態(tài)和道德養(yǎng)成的，并不需要設定黨規(guī)責任。部分黨內(nèi)法規(guī)沒有黨規(guī)責任專章，因為存在準用性規(guī)范《中國共產(chǎn)黨問責條例》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》。