作者：李林，法學博士，中國社會科學院學部委員、研究員，中國社會科學院法學研究所原所長、法學系原主任。
內(nèi)容提要：依法治國與國家治理是相互作用、相輔相成的關系。依法治國是推進國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和主要途徑，而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心是要推進國家治理法治化。堅持和實行依法治國，可以從憲法、法治、立法、依法執(zhí)政等多方面推進國家治理現(xiàn)代化和法治化。為此，應當根據(jù)推進國家治理現(xiàn)代化的改革總目標，強化法治權威和良法善治，加強人民代表大會制度建設，完善法律體系，加強憲法和法律實施，推行法治建設指標體系，在加快建設法治中國進程中推進國家治理現(xiàn)代化。
關鍵詞：法治中國；依法執(zhí)政；國家治理；國家治理現(xiàn)代化；國家治理法治化
在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標以后，“國家治理”和“國家治理現(xiàn)代化”很快成為中國理論界學術界高度關注和廣泛討論的“熱詞”。相關見解紛亂雜陳，各種觀點見仁見智，令人眼花繚亂。國家治理與依法治國是什么關系？在“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”新語境、新目標下，依法治國（法治）具有何種地位和作用？根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的要求，未來應當如何全面推進依法治國、加快建設法治中國？本文擬結(jié)合當下我國全面深化改革和大力推進依法治國的實踐，對上述部分問題進行粗線條大跨度的探討分析，恭請批評指正。
一、依法治國與推進國家治理現(xiàn)代化的關系
中共十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化�！币婪ㄖ螄俏覈鴳椃ㄒ�(guī)定的基本原則，是黨領導人民治理國家的基本方略。依法治國與國家治理是相互作用、相輔相成的關系。在全面推進依法治國、努力建設中國特色社會主義法治體系的時代背景下，在我國從法律體系走向法治體系、從法律大國走向法治強國進而實現(xiàn)法治中國夢的歷史進程中，推進國家治理現(xiàn)代化，應當高度重視并充分發(fā)揮依法治國的重要作用。
（一）依法治國與國家治理的含義
國家應當如何治理？這并不是一個新問題、小問題，而是國家產(chǎn)生以來就始終存在的老問題、重大問題，是馬克思主義國家學說需要回答的基本問題，是政治學和法學需要研究解決的核心問題。馬克思主義國家學說認為，應當從國體、政體、政治模式、基本方略等方面，分析和把握國家和國家治理問題。對國家的本質(zhì)作階級分析，是國家中多數(shù)人對少數(shù)人的統(tǒng)治，還是少數(shù)人對多數(shù)人的專政，這是國家治理需要首先解決的國體問題。是采行共和制還是君主立憲制，聯(lián)邦制還是單一制，元首負責制還是議會內(nèi)閣負責制，或者采行人民代表大會制度等政體，這是國家治理需要解決的政權組織形式問題。是實行直接選舉、多黨制、三權分立、兩院制，還是實行直接與間接選舉相結(jié)合、一黨領導與多黨合作相結(jié)合、執(zhí)政黨黨內(nèi)民主與人民民主相結(jié)合、民主集中制，或者采取其他政治體制治國理政，這是國家治理需要解決的政治模式問題。是實行專制、人治、獨裁，或者實行民主、法治、共和，抑或?qū)嵭衅渌绞街螄碚�，這是國家治理需要解決的路徑和方略問題。
中國共產(chǎn)黨在領導人民奪取革命、建設和改革勝利的偉大實踐中，在建立中華人民共和國和實行社會主義制度的基礎上，通過憲法、法律和黨章等形式，把工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政規(guī)定為共和國的國體，把人民代表大會制度規(guī)定為共和國的政體，把共產(chǎn)黨的領導、民主集中制、人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、多黨合作政治協(xié)商制度、基層民主自治制度等，規(guī)定為共和國政治模式的主要內(nèi)容，把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略，把法治確定為治國理政的基本方式，不斷發(fā)展中國特色社會主義民主政治，推進依法治國和國家治理的現(xiàn)代化。
從一般意義上講，依法治國就是堅持和實行法治，反對人治和專制。中國共產(chǎn)黨十五大報告指出，依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。
國家治理，就是人民當家作主，通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，執(zhí)掌國家政權、行使國家權力、管理國家事務的制度安排和活動過程。它是在執(zhí)政黨的領導下，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織等社會主體，依照憲法、法律和其他規(guī)范、制度和程序，共同參與國家的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活，共同管理國家和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，共同推動政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明建設全面發(fā)展的制度安排和活動過程。它是執(zhí)政黨堅持依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政，總攬全局，協(xié)調(diào)各方，支持各個國家機關依法獨立履行職權，領導并支持各種社會主體對國家和社會實施系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的治國理政。
（二）依法治國與國家治理的關系
依法治國與國家治理是什么關系？我們認為，依法治國主要是一個法學概念，國家治理主要是一個政治學、行政學或者社會學的概念；兩者雖然話語體系不同，內(nèi)涵和外延略有區(qū)別，但本質(zhì)和目標一致，主體與客體相近，方法和手段相似，是國家良法善治的殊途同歸。具體來講，依法治國與國家治理具有如下共同點：
第一，兩者都堅持中國特色社會主義制度，堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政，在國家憲法框架內(nèi)并通過主權國家來推進和實行。
第二，兩者都堅持主權在民和人民當家作主，人民是國家和社會的主人，人民是依法治國和國家治理的主體，而不是被治理、控制、統(tǒng)治的客體。
第三，兩者都強調(diào)國家治理制度體系的重要性、穩(wěn)定性和權威性，要求形成健全完備、成熟定型的現(xiàn)代化國家治理的制度體系，其中主要是體現(xiàn)為國家意志的、以憲法為核心的法律制度體系。
第四，兩者都堅持以人民民主專政國體的政治統(tǒng)治為前提，都涉及“他治”、“自治”和“共治”等管治方式，都把“統(tǒng)治”、“管理”和“治理”等作為現(xiàn)代國家治國理政不可或缺的方式方法來綜合使用。從法律分類的角度來理解，“統(tǒng)治”主要用于憲法、刑法等公法關系領域，“管理”主要用于行政法、經(jīng)濟法等公法關系以及公私法關系結(jié)合等領域，“治理”主要用于社會法和私法關系等領域，三者共存于國家的法律體系和法律關系中，都是調(diào)整社會關系和治國理政的重要方式。
第五，兩者“管理”和“治理”的對象（客體）大同小異，都涉及政治經(jīng)濟文化社會生態(tài)、內(nèi)政國防外交、改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、調(diào)整社會關系、規(guī)范社會行為、配置社會資源、協(xié)調(diào)社會利益、處理社會沖突、保障私權和制約公權等各領域和各方面。
第六，兩者追求的直接目標都要求實現(xiàn)良法善治，強調(diào)不僅要有良好健全完備的國家管理治理的法律和制度體系，而且這種法律和制度體系在現(xiàn)實生活中要能夠得到全面貫徹執(zhí)行和有效實施。
第七，兩者的目的都是為了發(fā)展人民民主，激發(fā)社會活力，構(gòu)建良好秩序，促進公平正義，為了實現(xiàn)國家富強、人民幸福、中華民族偉大復興的中國夢，把我國建設成為民主富強文明幸福的社會主義現(xiàn)代化強國。
依法治國與國家治理具有以下主要區(qū)別：首先，國家治理強調(diào)“治理”與“管理”在主體、權源、運作、范圍等方面存在不同，認為從“管理”到“治理”是理念上的飛躍和實踐上的創(chuàng)新。其次，國家治理不僅堅持法治是治理國家的基本方式，依法治國是治國理政的基本方略，而且注重發(fā)揮政治、德治、自治規(guī)范和契約、紀律等多種方式手段的作用。再次，國家治理堅持以各種社會主體平等共同參與的共治為主要治理形式，強調(diào)治理主體間的平等性、自愿性、共同性和參與性。依法治國則堅持系統(tǒng)治理、綜合治理，不僅采用他治（如治安與工商衛(wèi)生執(zhí)法管理）和自治（如基層與社區(qū)自治），也經(jīng)常采用人人參與、齊抓共管的共治。最后，國家治理的范圍不僅包括國家法律和法治直接規(guī)范和調(diào)整的領域，而且包括政黨和社會組織、武裝力量、企業(yè)事業(yè)單位和社會內(nèi)部中法律和法治未直接涉及的某些部分。
盡管兩者有所區(qū)別，但它們同多于異。在理解兩者關系時，不應當將兩者對立起來，既不宜用依法治國取代國家治理，也不宜用國家治理取代依法治國，兩者是相輔相成、殊途同歸的關系。不應當將兩者割裂開來，既不能片面強調(diào)依法治國的地位和作用，也不能過分強調(diào)國家治理的價值和功能，兩者是彼此交叉、相互作用的關系。不應當對“治理”、“管理”、“統(tǒng)治”這三個基本概念作片面解讀，三個概念之間不是相互排斥的矛盾關系，不是依次取代的遞進關系，而是相互影響的交叉關系，相互作用的共存關系，但在不同時期、不同條件、不同語境或不同學科視角下，三個概念的使用有主次先后之分、輕重大小之別。
（三）推進國家治理現(xiàn)代化的核心是法治化
國家治理至少包括國家治理體系和國家治理能力兩個方面。
國家治理體系，就是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的體制機制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的國家制度體系，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要目標。國家治理能力，就是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。習近平指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成，單靠哪一個治理國家都不行。
推進國家治理的現(xiàn)代化，就是要推進和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的法治化、民主化、科學化和信息化，其核心是推進國家治理的法治化。一方面，要推進國家治理制度體系的法治化。董必武說過，“顧名思義，國家的法律和制度，就是法制”。在法治國家，國家治理制度體系中的絕大多數(shù)制度、體制和機制，已通過立法程序規(guī)定在國家法律體系中，表現(xiàn)為法律規(guī)范和法律制度。因此，發(fā)展和完善國家法律體系，構(gòu)建完備科學的法律制度體系，實質(zhì)上就是推進國家治理制度體系的法律化、規(guī)范化和定型化，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的國家制度體系。另一方面，要推進國家治理能力的法治化。在法治國家，國家治理能力主要是依法管理和治理的能力，包括依照憲法和法律、運用國家法律制度管理國家和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)的能力，科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法的能力，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。美國法學家富勒說：“法律是使人的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)�！蓖七M國家治理能力的法治化，歸根結(jié)底是要增強治理國家的權力（權利）能力和行為能力，強化憲法和法律的實施力、遵守力，提高國家制度體系的運行力、執(zhí)行力。
我們應當高度重視和充分發(fā)揮依法治國基本方略在推進國家治理現(xiàn)代化中的重要作用。依法治國不僅是國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，而且是推進國家治理現(xiàn)代化的重要途徑和基本方式，對實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有引領、規(guī)范、促進和保障等重要作用。
二、充分發(fā)揮依法治國對推進國家治理現(xiàn)代化的重要作用
在全面推進依法治國、努力建設中國特色社會主義法治體系的新形勢下，應當更加重視充分發(fā)揮依法治國（法治）的作用，緊緊圍繞全面深化改革的戰(zhàn)略部署和“五位一體”建設的總體要求，根據(jù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，運用法治思維和法治方式推進國家治理現(xiàn)代化。
（一）充分發(fā)揮憲法治國安邦總章程的功能推進國家治理現(xiàn)代化
憲法是國家文明進步的重要標志，是國家的根本法，治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。推進國家治理現(xiàn)代化，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的國家治理制度體系，使國家治理各方面的制度更加成熟更加定型，最根本、最核心的是要維護憲法權威，保障憲法實施，充分發(fā)揮憲法作為治國安邦總章程的重要作用。
憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、理論體系和制度體系，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，國家的領導核心和指導思想，國家的基本制度和相關體制，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，依法治國基本方略，民主集中制原則，尊重和保障人權原則，等等。對于這些制度和原則，我們必須長期堅持、全面貫徹、不斷發(fā)展。堅持、貫徹和落實憲法的這些制度和原則，堅持依憲治國和依憲執(zhí)政，有利于根據(jù)治國安邦總章程的憲法要求，從國家頂層設計和戰(zhàn)略布局上，促進國家治理制度體系的規(guī)范化和定型化，提升國家治理能力的權威性和有效性。例如，現(xiàn)行憲法序言提出要“不斷完善社會主義的各項制度”，這既是憲法對改革和完善國家治理制度體系的總體要求，也是推進國家治理制度現(xiàn)代化的根本法律依據(jù)。
國家治理現(xiàn)代化，最根本的是人的現(xiàn)代化。在人民當家作主的社會主義國家，國家治理是人民自己的事業(yè)，只有在憲法的框架下和民主法治的基礎上，動員人民、依靠人民、組織人民對國家和社會實行共治和管理，才能從人民民主的本質(zhì)上實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。憲法是國家治理的總章程、總依據(jù)，全面貫徹實施憲法，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過各級人民代表大會行使國家權力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，共同治理，共同建設，共同享有，共同發(fā)展，保證人民成為國家、社會和自己命運的主人，有利于最大限度地調(diào)動人民群眾的積極性和主動性，充分發(fā)揮人民群眾在國家治理和依法治國中的主體作用。
文明進步既是國家發(fā)展的重要目標，也是國家治理現(xiàn)代化的重要標志。推進國家治理現(xiàn)代化，必須加強物質(zhì)文明建設，鞏固社會主義的經(jīng)濟基礎，促進先進生產(chǎn)力的發(fā)展必須加強政治文明建設（尤其是制度文明建設），完善社會主義的上層建筑，維護國家政權的合法性和正當性；必須加強精神文明建設，弘揚社會主義核心價值觀，繁榮和發(fā)展先進文化。我國憲法明確規(guī)定國家推動社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，并在有關條文中對我國基本的社會制度、經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度，對意識形態(tài)、思想道德、公民權利義務等作出了專門規(guī)定。切實尊重和有效實施憲法，就能夠在憲法的指引和保障下，積極推動國家文明進步，推進國家治理現(xiàn)代化。
（二）充分發(fā)揮法治的價值評判功能引領國家治理現(xiàn)代化
現(xiàn)代國家的法律不僅是行為規(guī)范體系，而且是價值評判體系，是社會主流價值的制度化體現(xiàn)。國家通過法治推行自由、平等、公平、正義、人權等基本價值，弘揚法治精神，傳播法治理念，引領社會進步�！胺ㄖ蔚暮x不只是建立一套機構(gòu)制度，也不只是制定一部憲法、一套法律。法治最重要的組成部分也許是一個國家文化中體現(xiàn)的法治精神�！蔽覈鴳椃ㄒ�(guī)定了必須堅持中國共產(chǎn)黨的領導、社會主義制度、國家的指導思想和人民民主專政的國體，社會主義法治理念強調(diào)必須堅持三者有機統(tǒng)一，從中國國情和實際出發(fā)學習借鑒人類政治文明和法治文明的一切有益成果，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科學技術和國家治理的現(xiàn)代化，而不能照搬照抄西方資本主義的民主政治模式和法治模式。憲法和法治的這些肯定性或禁止性的要求，明確規(guī)定了國家治理的性質(zhì)，指明了國家治理現(xiàn)代化的正確方向和發(fā)展道路。
法治崇尚民主自由、公平正義、平等誠信、人權尊嚴、秩序安全、幸福和平等基本價值，遵循人民主權、憲法法律至上、保障人權、制約權力、依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、全民守法等基本原則，恪守普遍性、明確性、規(guī)范性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、可預期性、可訴性等基本規(guī)律。以倡導和推行全球治理聞名于世的國際組織—全球治理委員會在《我們的全球之家》中呼吁：提高全球治理的質(zhì)量，最為需要的是“共同信守全體人類都接受的核心價值，包括對生命、自由、正義和公平的尊重”。顯然，全球治理倡導的核心價值與法治追求的基本價值，在許多方面是一致的。但它們有一個顯著區(qū)別，即前者主要通過呼吁、倡導、輿論等道德宣傳方式推行其價值理想，后者卻可以通過法治的力量推進其價值目標的實現(xiàn)。因此，我們根據(jù)法治的基本價值、原則和規(guī)律，運用法治方式推進國家治理現(xiàn)代化，就能夠促進國家治理的價值選擇與國家法治的價值取向相一致，促進國家治理的現(xiàn)代化與法治化相融合，實現(xiàn)國家和社會的良法善治。
（三）充分發(fā)揮法治的規(guī)范功能推進國家治理現(xiàn)代化
法律是治國之重器，是調(diào)整社會關系的行為規(guī)范。馬克思說過：“法律不是壓制自由的手段，正如重力定律不是阻止運動的手段一樣……恰恰相反，法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范……法典就是人民自由的圣經(jīng)�！币�(guī)范性是法治的基本特征，它通過允許性規(guī)范、授權性規(guī)范、禁止性規(guī)范等形式，要求法律關系主體應當做什么、不應當做什么和應當怎樣做，達到調(diào)整社會關系、規(guī)范社會行為、維護社會秩序的目的。
在保障和促進國家治理現(xiàn)代化的過程中，法治的規(guī)范功能從以下方面發(fā)揮作用：一是通過合憲性、合法性等程序和制度的實施，保證國家治理制度體系建設和治理能力提升，在憲法框架下、法治軌道上進行，防止違憲違法行為和現(xiàn)象發(fā)生。例如，我國法律體系中有憲法、立法法、民族區(qū)域自治法、工會法、村民委員會組織法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法等，明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領導地位和領導作用，執(zhí)政黨就可以依據(jù)這些法律規(guī)定，健全和完善依法執(zhí)政的有關制度體系，推進依法執(zhí)政的現(xiàn)代化。二是通過規(guī)定權利與義務、權力與責任、行為模式與行為后果以及實體法規(guī)范和程序法規(guī)范等形式，將國家治理的制度要素和制度創(chuàng)新確認固定下來，使之邏輯更加嚴謹、內(nèi)容更加科學、形式更加完備、體系更加協(xié)調(diào)。三是通過嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法和依法辦事、依法治理、綜合治理等多種途徑和形式，推進憲法和法律規(guī)范的全面實施，不斷提升國家治理制度體系的權威性和執(zhí)行力。例如，十八屆三中全會提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”，就體現(xiàn)了運用法治方式從根本機制上治理涉法涉訴信訪問題的思路。四是通過發(fā)揮法治的糾偏和矯正作用，一旦國家治理制度的某些創(chuàng)新偏離正確軌道，國家治理體制機制之間出現(xiàn)某種沖突抵觸，國家治理制度體系的貫徹執(zhí)行遇到某種破壞或障礙，由國家有權機關依法做出應對和處置，就能夠保證國家治理現(xiàn)代化更加有序、更加順利地推進。
（四）充分發(fā)揮法治的強制功能推進國家治理現(xiàn)代化
法律與其他社會規(guī)范的重大區(qū)別在于，法律是表現(xiàn)為國家意志并由國家強制力保證實施的社會行為規(guī)范，國家意志性和國家強制性是它的重要特征。在我國，法律是黨的主張與人民意志相統(tǒng)一并通過立法程序轉(zhuǎn)化為國家意志的社會行為規(guī)范，法律的執(zhí)行、適用和運行，是以警察、法庭、監(jiān)獄甚至軍隊等國家機器的強制力作為最后的保障實施手段，因此，法律關系主體如果不履行法律義務、不承擔法律責任或者違反法律的相關規(guī)定，就可能受到執(zhí)法司法機關以國家名義進行的制裁、懲罰或強制。
通過發(fā)揮法治的強制功能推進國家治理的現(xiàn)代化，一方面，把國家治理體系中有關制度的立、改、廢納入法治軌道，借助法治的強制力量保障和推進國家治理制度的創(chuàng)制和創(chuàng)新，如設立國家安全委員會、設立知識產(chǎn)權法院、實行大部制改革、深化行政執(zhí)法體制改革等；依法強制性地取消或者廢除那些不合時宜、阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制，如取消收容審查制度、取消勞動教養(yǎng)制度、取消某些行政審批事項、減少刑法中的死刑罪名等。另一方面，全面推進嚴格執(zhí)法和公正司法，借助國家執(zhí)法、司法的強制性制度機制，保證國家治理制度的有效貫徹實施，增強國家治理法律制度的執(zhí)行力，如依法從重從快打擊恐怖暴力犯罪，貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策，依法查處嚴重違反國家法律的黨員領導干部并追究其法律責任等等。
當然，法治對于國家治理領域的介入，一要遵循“對公權力法無授權即禁止，對私權利法未禁止即自由”的原則，二要把法律規(guī)范與道德、紀律、內(nèi)部規(guī)定、自治規(guī)則等其他社會行為規(guī)范區(qū)分開來，三要把法治的國家強制功能與其他社會行為規(guī)范的約束功能區(qū)別開來。代表國家意志的法治強制功能，只能在法律的范圍內(nèi)依法進行，而不能取代道德、紀律等其他社會行為規(guī)范的作用，更不能強制性地把其他社會行為規(guī)范全都法律化和國家意志化。
（五）充分發(fā)揮民主科學立法的功能推進國家治理現(xiàn)代化
亞里士多德認為，立法的本質(zhì)是分配正義，它通過規(guī)定權利與義務、權力與責任、調(diào)整社會關系、配置社會資源、分配社會利益、規(guī)范社會行為等內(nèi)容，實現(xiàn)立法的分配正義�，F(xiàn)代民主理論則認為，立法的基本功能是人民意志的表達，行政的基本功能是人民意志的執(zhí)行，司法的基本功能是人民意志的裁斷，它們在憲法框架下結(jié)合起來，共同對國家和社會進行有效治理。
立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。在我國，立法是黨的主張與人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，是黨的路線方針政策具體化、條文化和法律化的表現(xiàn)形式，是我國政治經(jīng)濟社會改革發(fā)展的制度化、規(guī)范化和法律化。我國立法既是黨領導人民通過立法程序分配正義的過程，也是人民通過人民代表大會表達自己意志和利益訴求、實現(xiàn)人民當家作主的過程。立法是為全國人民立規(guī)矩、為治理國家定依據(jù)的。立法是創(chuàng)制國家制度體系和活動規(guī)范的發(fā)動機，是構(gòu)建國家法律制度、實現(xiàn)國家治理制度體系現(xiàn)代化的主要途徑和方式。因此，全面推進民主科學立法，充分發(fā)揮立法的引領和推動作用，就是國家立法機關運用立法思維和立法方式，通過立法程序和立法技術，對國家治理制度體系的創(chuàng)制、細化、完善和發(fā)展。
在我國法律體系已經(jīng)形成和全面深化改革的新形勢下，立法對于國家治理現(xiàn)代化的引領和推動作用表現(xiàn)為：一是創(chuàng)新觀念，更加重視運用法治思維和法治方式，把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化納入憲法框架和法治軌道。國家治理制度創(chuàng)新非但不得違反憲法和法律，而且要先變法、后改革，重大改革于法有據(jù)。國家治理行為非但不得違憲違法，而且要依法治理、依規(guī)行事、照章辦事。二是更加重視把國家治理制度改革創(chuàng)新的重大決策同立法決策結(jié)合起來，通過立法程序使之成為國家意志和國家制度，確保改革決策的合法性和制度化。三是根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，更加重視通過綜合運用立、改、廢、釋等立法手段，及時創(chuàng)制新的法律和制度，修改或廢除不合時宜的法律法規(guī)，不斷提升國家治理制度體系的規(guī)范性、系統(tǒng)性、針對性和有效性。四是更加重視加強憲法實施監(jiān)督和立法監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違憲違法的所謂“改革決策”和“制度創(chuàng)新”，為國家治理制度體系的健全和完善提供強有力的法治保障。
（六）充分發(fā)揮執(zhí)政黨依憲依法執(zhí)政的功能推進國家治理現(xiàn)代化
推進國家治理現(xiàn)代化是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程，必須在黨的領導下、堅持依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政才能取得成功。首先，我們黨牢固樹立執(zhí)政黨的觀念、強化執(zhí)政黨的意識，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，增強運用憲法思維和法治方式治國理政的能力，努力提高依憲依法執(zhí)政的水平，就能夠從黨的規(guī)章與國家制度相銜接、黨的政策與國家法律相結(jié)合的角度，不斷推進國家治理的制度化、法律化。其次，我們黨充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，堅持依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式，善于通過發(fā)揚民主使黨的方針政策充分反映和體現(xiàn)人民意志，善于使黨的政策主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協(xié)調(diào)一致地履行職權，就能夠更好維護執(zhí)政黨與國家政權的權威，維護執(zhí)政黨黨章與國家憲法法律的權威，維護黨的領導與法律統(tǒng)治的權威，從而充分體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的中國特色和制度優(yōu)勢，不斷增強國家治理體系的權威性和執(zhí)行力。第三，我們黨領導人民制定憲法和法律，領導人民執(zhí)行憲法和法律，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，做到帶頭守法、廉潔奉公、率先垂范，就能夠帶動全社會不斷提高規(guī)則意識、程序意識和責任意識，強化全社會的國家觀念、制度觀念和法治觀念，引領全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的行為習慣，為推進國家治理現(xiàn)代化提供良好法治環(huán)境。第四，我們黨在長期的革命、建設和改革實踐中，積累了政治領導、組織領導和思想領導的領導經(jīng)驗，探索了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政經(jīng)驗，形成了依法治國基本方略。黨堅持中國特色社會主義的理論、道路和制度自信，堅持依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政，切實做到領導立法、保證執(zhí)法、維護司法、帶頭守法，就能夠運用法治思維引領國家治理現(xiàn)代化的理論創(chuàng)新，運用法治方式推進國家治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。
習近平指出：“現(xiàn)代社會，沒有法律是萬萬不能的，但法律也不是萬能的�！蔽覀兏叨戎匾暟l(fā)揮依法治國和法治在引領和推進國家治理現(xiàn)代化中的重要作用，但不能違背法治規(guī)律和法治思維過分夸大它們的作用，更不能陷入“法治萬能主義”的窠臼。
三、全面推進依法治國，加快建設法治中國
黨的十八大和十八屆三中全會提出，要加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型；要全面推進依法治國，加快建設法治中國，到2020年全面建成小康社會時，實現(xiàn)依法治國基本方略全面落實、法治政府基本建成、司法公信力不斷提高、人權得到切實尊重和保障、國家各項工作法治化的目標。這既是對推進國家治理現(xiàn)代化提出的總要求，也是對全面推進依法治國、加快建設法治中國確立的總目標。我們應當統(tǒng)籌依法治國與國家治理，在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，努力達成建設法治中國的總目標；在全面推進依法治國、加快建設法治中國的進程中，全面推進和實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。
（一）強化法治權威和良法善治，推進國家治理法治化
法治權威是指法律及其制度運行在整個社會調(diào)整機制和全部社會規(guī)范體系中居于主導和至高地位，任何公權力主體都在憲法和法律范圍內(nèi)活動，任何人都沒有超越憲法和法律的特權。美國思想家潘恩在《常識》一書中說：“在專制政府中國王便是法律……在自由國家中法律便應該成為國王�！睉椃ê头芍辽�，是當代法治權威的集中體現(xiàn)。黨的十八大強調(diào)要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威”。我國憲法和法律是黨的主張與人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，具有至高的地位和權威，因此，維護憲法和法律的權威、強化法治權威，就是維護和強化人民權威、執(zhí)政黨權威和國家權威的集中體現(xiàn)，是推進國家治理法治化的必然要求。
法治是國家治理的關鍵，法治化是國家治理現(xiàn)代化的核心。國家治理法治化，是指憲法和法律成為國家和公共治理的最高權威和主要依據(jù)，憲法和法律在國家政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活中得到切實貫徹實施。國家治理法治化包括許多方面的內(nèi)容和要求，但從國家治理體系和國家治理能力這兩個方面相結(jié)合的角度來理解，國家治理法治化的要義，就是良法善治。正如亞里士多德所言：“我們應該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能實現(xiàn)法治。法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制訂得良好的法律�！�
用現(xiàn)代政治學的話語來表述，“良法”就是黨領導人民管理國家、治理社會的一整套系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效、成熟定型的制度體系，其中主要是法律制度體系；“善治”就是運用國家法律和制度管理國家、治理社會各方面事務的能力、過程和結(jié)果。推進國家治理法治化，必須強化良法善治。
良法是善治的前提與基礎。國家若善治，須先有良法。習近平所說“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”，就是要求應當以系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的良法治理國家和社會。創(chuàng)制良法就是國家制定和形成一整套系統(tǒng)完備科學有效的制度體系，尤其是法律制度體系。國家治理法治化所倡導的法治基本價值，是評價法“良”與否的重要尺度，是創(chuàng)制良法體系的價值追求和實現(xiàn)良法善治的倫理導向�！傲挤ā睂α⒎ǖ囊蠛驮u判，主要包括以下五個方面：一是立法應當具有良善的正當價值取向，符合正義、公平、自由、平等、民主、人權、秩序、安全等價值標準；二是立法應當是民意的匯集和表達，立法能否充分保障人民參與并表達自己的意見，能否體現(xiàn)人民的整體意志和維護人民的根本利益，是評價立法“良”與“惡”的一個重要標準；三是立法程序應當科學與民主，良法的生產(chǎn)應當通過科學民主的立法程序來保障和實現(xiàn)；四是立法應當符合經(jīng)濟社會關系發(fā)展的實際，具有針對性、可實施性和可操作性；五是立法應當具有整體協(xié)調(diào)性和內(nèi)在統(tǒng)一性，不能自相矛盾。
善治是良法的有效貫徹實施，是國家治理的最終目標。政治學意義上的“善治”包括十個要素：一是合法性；二是法治；三是透明性；四是責任性，即管理者應當對其自己的行為負責；五是回應，即公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時和負責的反應；六是有效；七是參與，即公民廣泛的政治參與和社會參與；八是穩(wěn)定；九是廉潔；十是公正。
法學意義上的“善治”，就是要把制定良好的憲法和法律付諸實施，把表現(xiàn)為法律規(guī)范的各種制度執(zhí)行運行好，公正、合理、高效、及時地用于治國理政，通過法治卓有成效的運行實現(xiàn)“良法”的價值追求。由于人民是國家的主人、社會的主體，善治首先是人民多數(shù)人的統(tǒng)治，而絕不是少數(shù)人的專制，善治主要是制度之治、規(guī)則之治、法律之治，而絕不是人治。
通過良法善治推進國家治理法治化，必須弘揚法治精神，維護法治權威，強化國家治理的合憲性、合法性，堅持科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，切實做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。
（二）加強人民代表大會制度建設，推進國家治理民主化
國家治理民主化，是指“公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策都要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位”。美國學者福山指出：“當下的一個正統(tǒng)觀點就是，民主與善治之間存在著相互促進的關系�！鄙浦坞x不開民主，離不開公民和社會組織廣泛平等的政治參與和社會參與。
人民民主是社會主義的生命，是依法治國和國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。人民代表大會制度是人民當家作主，行使民主權利管理國家和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)的根本制度平臺，是推進國家治理現(xiàn)代化的根本制度基礎，是全面推進依法治國的根本制度保障。鄧小平說，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。推進國家治理現(xiàn)代化，必須推進國家治理的民主化，始終不渝地堅持、加強和完善人民代表大會制度。
在推進國家治理民主化的背景下加強人民代表大會制度建設，應當著力研究解決以下問題：一是積極探索堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的規(guī)范化、制度化和法律化，把三者有機統(tǒng)一到憲法和人民代表大會制度的憲制平臺上，納入國家治理的根本政治制度體系，用憲法和人大制度保證國家治理現(xiàn)代化沿著中國特色社會主義民主政治發(fā)展道路順利推進。二是堅持和維護人民當家作主的主體地位，全面落實人民代表大會作為國家權力機關的憲法權力、憲法職能和憲法地位，從根本政治制度的建設上加強和推進國家治理體系現(xiàn)代化。三是進一步強化和提高國家權力機關及其代表行使立法權、重大事項決定權、人事任免權和監(jiān)督權的權力能力（權利能力）和行為能力，使各級人大及其常委會和人大代表有權、有能、有責，能夠在依法治國和國家治理中發(fā)揮應有作用。四是根據(jù)推進國家治理民主化的新要求，在人大制度建設中兼顧民主與效率的平衡，統(tǒng)籌民主立法與科學立法的要求，進一步健全和完善人大的會期制度、集會制度、開會制度、公開制度、表決制度、聽證制度、旁聽制度、詢問制度、質(zhì)詢制度、調(diào)查制度、立法助理制度等制度建設。
（三）完善我國法律體系，為形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的國家制度體系提供法律制度支持
法治是人類文明進步的標志。法律是國家治理制度的規(guī)范化、程序化和定型化的載體，國家在各方面各層次的制度體制是法律的主要內(nèi)容。從國家治理的角度看，法律制度的完備程度反映著執(zhí)政黨依法執(zhí)政的能力，國家政權的領導力、凝聚力和治理力。國家立法愈發(fā)展，法律體系愈完善，國家治理制度體系就愈完備、愈規(guī)范、愈成熟。在我國，中國特色社會主義法律體系的如期形成，標志著國家經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設的各個方面實現(xiàn)了有法可依，意味著國家治理的各個主要方面已經(jīng)有制度可用、有法律可依、有規(guī)章可遵、有程序可循，表明以憲法為核心、以法律體系為基礎的國家治理制度體系已經(jīng)形成，體現(xiàn)了國家治理制度體系的基本成熟和定型。
完善中國特色社會主義法律體系，是十八大和十八屆三中全會對立法工作提出的一項重要任務，也是推進國家治理制度體系現(xiàn)代化的必然要求。在推進法治中國建設和國家治理現(xiàn)代化的新形勢下，完善我國法律體系，應當在加強人民代表大會制度建設的基礎上和過程中，進一步堅持科學立法，全面推進民主立法，創(chuàng)新立法理論，更新立法觀念，轉(zhuǎn)變立法模式，調(diào)整立法機制，完善立法程序，改進立法技術，推廣立法評估，強化立法監(jiān)督，不斷提高立法質(zhì)量和水平，為形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效、成熟定型的現(xiàn)代化國家制度體系，提供強有力的立法保障和法律制度支持。
（四）加強憲法和法律實施，提高國家依法治理能力
憲法和法律的權威在于實施，憲法和法律的生命也在于實施。憲法和法律的良好實施是國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和重要標志。我國憲法和法律對國家治理及其現(xiàn)代化的各項要求和各個方面，都有相關規(guī)定，有些規(guī)定和內(nèi)容還相當詳細完備。因此，憲法和法律的良好實施，實質(zhì)上就是國家治理制度體系的有效運行和貫徹執(zhí)行；執(zhí)政黨和國家保障憲法和法律實施的能力，實質(zhì)上就是國家治理能力的綜合體現(xiàn)。習近平指出：“法律的生命在于實施，如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，那制定再多的法律也無濟于事”，“有了法律而不能有效實施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話”，“制度的生命力在執(zhí)行，有了制度沒有嚴格執(zhí)行就會形成破窗效應”。推進國家治理能力的現(xiàn)代化，首要的是提高依憲治國、依法治國和國家依法治理的能力，提高實施憲法和法律、執(zhí)行各項制度的能力和水平。應當更加重視憲法和法律的實施，努力把紙面的法律變?yōu)楝F(xiàn)實中的法律，把法律條文中的制度變?yōu)樯鐣钪械男袆�，通過法治方式和法律實施不斷提高國家依法治理的能力和水平。
提高國家依法治理能力，進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平，除認真落實十八屆三中全會的有關改革部署外，還應考慮以下問題：進一步加強黨中央對憲法實施的領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強黨對立法工作的領導和統(tǒng)籌規(guī)劃；通過完善立法來推進憲法實施；建立法律解釋和憲法解釋同步推進機制；在全國人大常委會年度工作報告中增加憲法實施情況的內(nèi)容；完善對法律法規(guī)合憲性和合法性的審查機制；建立和完善對黨內(nèi)規(guī)章制度合憲性和合法性的審查機制；加強對憲法修改完善和設立憲法監(jiān)督委員會的理論研究。
（五）推行法治建設指標體系，提高國家依法治理效能
福山在《什么是治理》中提出，治理是“政府制定和實施規(guī)則以及提供服務的能力”，而治理或者善治是需要測量的，應當從程序、能力、產(chǎn)出和官僚體系自主性等四個方面測量國家治理質(zhì)量。世界銀行負責的“世界治理指標”、聯(lián)合國開發(fā)署負責的“治理指標項目”、美國律師協(xié)會等律師組織發(fā)起的“世界正義工程”均認為，國家治理必須是可以量化測量的，未經(jīng)量化的治理不是科學的治理，量化治理的程度決定著國家治理的現(xiàn)代化水平。
黨的十八屆三中全會提出建立科學的法治建設指標體系和考核標準。應當從我國國情和實際出發(fā)，根據(jù)全面推進依法治國和國家治理現(xiàn)代化的要求，設計一套法治建設指標體系，用以科學量化地評估我國法治建設和國家治理現(xiàn)代化的成效�？蓪抑卫憩F(xiàn)代化分為國家治理體系、國家治理能力和國家治理成本三個基本部分。在國家治理體系部分，將憲法規(guī)范、法律體系、國家制度、相關體制等制度體系的系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效、成熟定型等，設計為具體評價指標。在國家治理能力部分，將執(zhí)政黨依法執(zhí)政能力、人民當家作主能力、行政機關依法行政能力、司法機關公正司法能力，以及公權力主體實施憲法法律和規(guī)章制度的能力、治黨治國治軍的能力、內(nèi)政外交國防的能力、改革發(fā)展穩(wěn)定的能力等，設計為具體評價指標。在國家治理成本部分，將稅收負擔、資源消耗、立法成本、執(zhí)法成本、司法成本、維穩(wěn)成本、風險成本、試錯成本、運行成本、反腐成本等設計為具體評價指標。通過一整套科學合理的法治“GDP”指數(shù)，使依法治國和國家治理現(xiàn)代化的質(zhì)量可以實際測量、具體評估。
（六）在加快建設法治中國進程中推進國家治理現(xiàn)代化
法治中國是人類法治文明在當代中國的重大實踐和創(chuàng)新發(fā)展，是傳承復興中華法文化優(yōu)秀傳統(tǒng)的歷史新起點，是中國特色社會主義和中國夢的重要組成部分，是推進國家治理現(xiàn)代化和法治化的重要內(nèi)容，是對改革開放以來法治建設“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”基本方針以及依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的全面繼承、戰(zhàn)略升級和重大發(fā)展。
建設法治中國，必須堅持法治文明普遍原理與走中國特色社會主義民主法治發(fā)展道路相結(jié)合，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一，堅持依法治國與推進國家治理現(xiàn)代化相輔相成，堅持科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法全面發(fā)展，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，切實維護憲法和法律權威，有效規(guī)范和制約權力，充分尊重和保障人權，依法實現(xiàn)社會公平正義。
建設法治中國，應當積極穩(wěn)妥地深化法制改革，著力解決立法不當、執(zhí)法不嚴、司法不公、守法無序、法治疲軟等法治建設存在的主要問題。全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，要從法律體系走向法治體系，從法律大國走向法治強國，爭取到2020年全面建成小康社會時，基本建成法治中國，到2049年中華人民共和國成立一百周年時，整體建成法治中國。