內(nèi)容提要：環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的相繼法治化，滋生出一種通過訴訟方式維護(hù)環(huán)境公益的程序競合，并引發(fā)了現(xiàn)實中的模式選擇難題。“揚”環(huán)境行政公益訴訟“抑”環(huán)境民事公益訴訟的模式選擇主張，根源于學(xué)界對法院承擔(dān)環(huán)境規(guī)制職能的忌憚。實際上，在“夜警國家”“福利國家”和“風(fēng)險社會”，法院以私人訟爭裁決者為底色，根據(jù)社會情勢變遷還承擔(dān)了環(huán)境規(guī)制制衡者和環(huán)境規(guī)制替代者的角色。法院的環(huán)境規(guī)制替代者角色可以從“代理彩票理論”中得到證成，加之法院和政府在環(huán)境規(guī)制中存在優(yōu)勢和功能互補(bǔ)的特性，雙方的合作規(guī)制成為一種“次優(yōu)選擇”，這也就決定了環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟“二元并重”才是環(huán)境公益訴訟的應(yīng)然模式選擇。
關(guān) 鍵 詞：法院；環(huán)境民事公益訴訟；環(huán)境行政公益訴訟；模式選擇；環(huán)境司法
一、程序競合、模式選擇與法院角色
環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟（簡稱“兩訴”）的相繼入法，終結(jié)或者說暫時平息了學(xué)界關(guān)于“兩訴”的適格原告、訴訟參加人地位、訴訟成本分擔(dān)、訴訟收益分配、救濟(jì)方式選擇等問題的爭論。然而“兩訴”的相繼法治化卻出乎意料地帶來了“公共政策的意外后果”，即針對同一環(huán)境公益侵害事實，當(dāng)其既符合環(huán)境民事公益訴訟也符合環(huán)境行政公益訴訟的起訴條件之時，應(yīng)當(dāng)如何選擇。此即學(xué)界熱議的環(huán)境公益訴訟模式選擇問題。
�。ㄒ唬┏绦蚋偤鲜钦T發(fā)模式選擇之根源
從訴訟標(biāo)的來看，環(huán)境民事公益訴訟旨在調(diào)整平等主體間的環(huán)境民事法律關(guān)系，環(huán)境行政公益訴訟旨在調(diào)整不平等主體間的環(huán)境行政法律關(guān)系①[1]。由此派生出“兩訴”不同的主體、客體、內(nèi)容和功能，也就使“兩訴”呈現(xiàn)出幾乎完全不同的面相。之所以在“兩訴”之間產(chǎn)生模式選擇之爭，蓋因“兩訴”所救濟(jì)的根本利益——受被訴違法行為侵害的環(huán)境公共利益——是等同的[2]，由此塑造出以訴訟方式救濟(jì)環(huán)境公共利益的程序競合。
以實踐中最常見的私主體污染環(huán)境為例。維護(hù)公共利益乃行政之出發(fā)點，當(dāng)私主體污染環(huán)境損害社會公共利益之時，往往也意味著行政管理上存在疏漏或不足，由此導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟起訴條件的滿足成為觸發(fā)環(huán)境行政公益訴訟的充分非必要條件。此時，針對私主體造成的環(huán)境公益損害，適格原告將面臨路徑選擇：（1）以負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的政府部門為被告向法院提起環(huán)境行政公益訴訟，要求政府部門責(zé)令污染責(zé)任人停止非法排污、進(jìn)行限期治理、消除污染或支付相關(guān)費用，以行政責(zé)任為內(nèi)核的路徑概括為“法院—政府—責(zé)任人”的間接規(guī)制路徑。（2）以污染責(zé)任人為被告向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，要求污染責(zé)任人停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀或賠償損失，以民事責(zé)任為內(nèi)核的路徑概括為“法院—責(zé)任人”的直接規(guī)制路徑。圍繞環(huán)境公共利益維護(hù)這一核心議題，無論是基于行政責(zé)任還是民事責(zé)任的名義作出的處理，在實際內(nèi)容和客觀功能上都是趨同的，即最終都指向?qū)Νh(huán)境侵害的懲罰、矯正和填補(bǔ)[2]29。由此，“兩訴”的相繼法治化使適格原告面臨著一種通過訴訟方式維護(hù)環(huán)境公益的程序競合，即無論是啟動環(huán)境行政公益訴訟，抑或啟動環(huán)境民事公益訴訟，二者在維護(hù)環(huán)境公共利益這一核心目的上是殊途同歸的。
學(xué)界對于“兩訴”因程序競合誘發(fā)的模式選擇問題形成了多種觀點。
1.環(huán)境行政公益訴訟為主模式論
環(huán)境民事公益訴訟通過強(qiáng)化司法權(quán)和要求行政權(quán)配合司法權(quán)，法院超越和取代環(huán)保部門，成為環(huán)境公共事務(wù)的第一順位保護(hù)者，而環(huán)保部門則淪為提供科學(xué)技術(shù)等專業(yè)性支持的輔助者，容易造成司法權(quán)對行政權(quán)的不當(dāng)干涉，從而有損行政權(quán)與司法權(quán)之間的合理分工和權(quán)力平衡；環(huán)境行政公益訴訟旨在督促環(huán)保部門依法行政，并不會產(chǎn)生法院擠占行政機(jī)關(guān)權(quán)力空間的問題，因此應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟的主導(dǎo)模式[1]115[3,4]，極端觀點甚至認(rèn)為“民事公訴②實無必要”[5]325。
2.環(huán)境民事公益訴訟為主模式論
“兩訴”有主次之分、輕重之別，二者之間，應(yīng)當(dāng)以民事公益訴訟為原則，以行政公益訴訟為例外。在“福利國家”和“給付行政”的背景下，行政權(quán)幾乎滲透到社會生活的每個角落，出現(xiàn)侵害民事公益的領(lǐng)域一般都有相對應(yīng)的行政主管部門，倘若以此為劃分標(biāo)準(zhǔn)而提起行政公益訴訟，則所有公益訴訟都將是行政公益訴訟。行政乏力是催生環(huán)境民事公益訴訟之緣由，倘若強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政公益訴訟的絕對優(yōu)先，相當(dāng)于將問題又重新推給了本就執(zhí)行不能的行政部門，由此造成公益維護(hù)的遲滯和乏力。環(huán)境民事公益訴訟為主的訴訟格局有利于將訴訟的矛盾焦點聚焦于實施侵權(quán)行為的被告身上，從而有利于受損的環(huán)境公共利益得到盡快恢復(fù)[6,7]。
3.二元并存論
綜合考量中國的司法結(jié)構(gòu)、環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的背景、環(huán)境公益訴訟承載的制度功能以及現(xiàn)實中環(huán)境公益訴訟的實施情況等因素，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟二元并存才是中國環(huán)境法治發(fā)展完善的理性選擇[8,9]。
4.融合論
環(huán)境公益訴訟的訴訟標(biāo)的是原告所代表的普遍的環(huán)境公益與被告所體現(xiàn)的具體的環(huán)境私益之間的訴爭，作為一種特別的訴訟，不宜進(jìn)行民事和行政公益訴訟的二元分隔，應(yīng)當(dāng)參考美國的公民訴訟建立統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟制度[10]。
環(huán)境公益訴訟的模式選擇之爭至今仍在持續(xù)發(fā)酵。當(dāng)前的討論忽視了這一論題的初始預(yù)設(shè)，而徑直向公益訴訟的司法結(jié)構(gòu)、制度功能和實施情況等“表象”做功，這種“隔靴搔癢”式的辯駁注定難以產(chǎn)生令人信服的結(jié)果。找到各種觀點的根本分歧，從根源上破解環(huán)境公益訴訟的模式選擇問題。
（二）法院角色是決定模式選擇之關(guān)鍵
“規(guī)制”有廣義和狹義之分，廣義的規(guī)制是指私人和公共機(jī)構(gòu)（立法、行政和司法機(jī)關(guān)）依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體活動所進(jìn)行的行為[11]1。狹義的規(guī)制是指政府或國家依法律的授權(quán)或規(guī)定，對經(jīng)濟(jì)、社會進(jìn)行的調(diào)控監(jiān)管�？紤]到“規(guī)制”的本質(zhì)及其在當(dāng)下興起之應(yīng)有含義是政府規(guī)制[12]，因此本文采狹義說，環(huán)境規(guī)制特指政府對環(huán)境行為的調(diào)控監(jiān)管，環(huán)境規(guī)制中的法院角色則是指在政府規(guī)制之外，法院對環(huán)境治理產(chǎn)生的影響。法院在政府主導(dǎo)的環(huán)境規(guī)制中的角色定位是模式選擇之爭產(chǎn)生的根源，也是破解模式選擇之關(guān)鍵。
環(huán)境行政公益訴訟在本質(zhì)上是法院借助司法審查制約環(huán)境行政權(quán)行使的制衡機(jī)制。環(huán)境行政公益訴訟制度得以建立的前提是，政府負(fù)有對環(huán)境公益進(jìn)行維護(hù)的法定職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境行政公益訴訟的核心功能是通過“監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者”促使負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履職[13]。這一功能定位從《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中亦可看出。根據(jù)該司法解釋，法院在環(huán)境行政公益訴訟中可以作出的判決方式包括確認(rèn)違法、責(zé)令采取補(bǔ)救措施、重新作出行政行為、限期履行和判決變更。除因行政處罰明顯不當(dāng)可以判決變更外，其余可供選擇的判決方式均未賦予法院直接作用環(huán)境侵害民事主體的權(quán)力，而是通過判決負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)以依法履職的行政責(zé)任，來間接達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益之目的。可見，法院在環(huán)境行政公益訴訟中更多地充當(dāng)?shù)氖恰皩?dǎo)火索”的作用，“引燃”政府積極、正確履職才是其核心要義，因此環(huán)境行政公益訴訟的制度創(chuàng)設(shè)并未突破由政府規(guī)制環(huán)境風(fēng)險的傳統(tǒng)模式。法院借環(huán)境行政公益訴訟督促、制約行政機(jī)關(guān)依法行政的職能可稱之為法院的環(huán)境規(guī)制制衡者角色。
“（民事）公益訴訟與民事糾紛有著根本的不同，民事糾紛的本質(zhì)是‘私益’，所謂‘公益’的屬性，本身就決定了公益糾紛不屬于一般民事糾紛�！盵14]4換言之，環(huán)境民事公益訴訟與普通的民事侵權(quán)訴訟具有本質(zhì)區(qū)別，法院在兩種訴訟中承擔(dān)的角色是截然不同的。在環(huán)境民事公益訴訟中，職權(quán)主義加持的法院對環(huán)境公共利益案件的受理、裁判和執(zhí)行，已經(jīng)構(gòu)成對環(huán)境行政權(quán)的直接行使，由此法院超越和取代環(huán)境行政機(jī)關(guān)成為與政府比肩的直接規(guī)制者�！碍h(huán)境行政公益訴訟為主模式論”對環(huán)境民事公益訴訟的貶抑，正是源于后者對法院角色的實質(zhì)轉(zhuǎn)變。例如，王明遠(yuǎn)認(rèn)為，“環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計，盡管在表面上模仿了民事訴訟程序，其內(nèi)核卻是行政執(zhí)法程序”[3]56�！霸谖覈壳暗姆杉八痉ń忉屩校嬖趯⒃V訟程序視為保護(hù)公益的一種行政手段的傾向”[15]。環(huán)境民事公益訴訟“實際上是將環(huán)境保護(hù)的行政責(zé)任部分的轉(zhuǎn)嫁給司法機(jī)關(guān)……對于法院而言，則是‘司法角色行政化’�！盵16]254概言之，“我國的環(huán)境（民事）公益訴訟相當(dāng)于另起爐灶地建立了一套與政府執(zhí)法相平行的制度�！盵17]可見，在“法院—政府—責(zé)任人”的三方關(guān)系中，環(huán)境行政公益訴訟構(gòu)建出“法院監(jiān)督—政府執(zhí)法—責(zé)任人守法”的間接規(guī)制模式，而環(huán)境民事公益訴訟則構(gòu)建出“法院執(zhí)法—責(zé)任人守法”的直接規(guī)制模式。法院越俎代庖地直接行使環(huán)境規(guī)制職權(quán)的現(xiàn)象可稱之為法院的規(guī)制者角色，在政府主導(dǎo)環(huán)境規(guī)制的語境下，法院則構(gòu)成了環(huán)境規(guī)制的替代者角色。
法院充當(dāng)制衡者進(jìn)而督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政的角色定位具有“三權(quán)分置”理論的堅實支撐，因此環(huán)境行政公益訴訟的正當(dāng)性和實效性也就連帶地得到了證成。此時，環(huán)境公益訴訟模式選擇的關(guān)鍵，就在于法院的環(huán)境規(guī)制替代者角色是否具有理論上的正當(dāng)性和實踐上的可行性。倘若答案是否定的，則“環(huán)境行政公益訴訟為主模式”將得到證成；倘若答案是肯定的，則“環(huán)境民事公益訴訟為主模式”或“二元并存模式”會得到驗證。現(xiàn)有理論多從司法實用主義的角度去理解法院承擔(dān)環(huán)境規(guī)制職能的現(xiàn)象，認(rèn)為受司法能動、生態(tài)文明建設(shè)等政治號召的“裹挾”，法院成為在特定時期針對特定任務(wù)開展“運動式執(zhí)法”的協(xié)助者，作為實用主義的產(chǎn)物，這種現(xiàn)象本身并無理論證成的必要性和可能性。將法院的規(guī)制者角色視為無須理論證成的實用主義產(chǎn)物之觀念乃一種思維上的怠惰，忽視了現(xiàn)實背后的深刻邏輯。有必要另外論證法院在環(huán)境公共事務(wù)中的作用之增長，乃一種“新常態(tài)”還是“新的反常態(tài)”。
二、法院在環(huán)境規(guī)制中的角色演進(jìn)
任何國家都有三種權(quán)力，分別是由議會行使的制定、修正或廢止法律的立法權(quán)力；由行政機(jī)關(guān)行使的維護(hù)公共安全、防御侵略的行政權(quán)力；以及由法院行使的懲罰犯罪或裁決私人訟爭的司法權(quán)力[18]155。當(dāng)前學(xué)界對法院充當(dāng)環(huán)境規(guī)制替代者的憂慮與質(zhì)疑，就源于對法院乃私人訟爭之裁決者的刻板印象。
�。ㄒ唬┳鳛樗饺嗽A爭裁決者的法院
環(huán)境問題肇始于18世紀(jì)60年代的第一次工業(yè)革命，對環(huán)境規(guī)制中的法院角色考察以此為起點。（1）環(huán)境問題：第一次工業(yè)革命引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)出點源污染為主、品類單一、規(guī)模可控等特征[19]7。（2）環(huán)保意識：社會的環(huán)保意識正處于萌芽階段，沉醉在生產(chǎn)力進(jìn)步的人類社會對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的需求尚處于較低層面。（3）行政模式：18世紀(jì)中期至20世紀(jì)30年代是西方各國在國家形態(tài)上遵循“夜警國家”的時代，在“小政府，大市場”的古典自由經(jīng)濟(jì)學(xué)思想統(tǒng)攝下，西方國家普遍將行政權(quán)限制在“有限行政”和“被動行政”之中[3]58。不那么緊迫的環(huán)境問題與不那么主動的行政風(fēng)格兩相疊加，結(jié)果是，政府非常謹(jǐn)慎地將未突破社會容忍限度和環(huán)境容量的生態(tài)環(huán)境問題上升到政府的規(guī)制議程。
點源污染問題確實造成污染源附近居民切實權(quán)利的侵害，在市場失靈和政府不作為的雙重背景下，調(diào)和利益沖突的法院就被推到了環(huán)境治理的最前沿。公眾被賦予在環(huán)境污染造成人身、財產(chǎn)損害之時提起侵權(quán)之訴的私益訴權(quán)，如1804年《法國民法典》第674條、1811年《奧地利民法典》第364條以及1896年《德國民法典》第906條，均將“不可量物侵入”作為民法上的相鄰關(guān)系糾紛交由法院處理。無公私法劃分傳統(tǒng)的英美法系國家在同一時期借助“私人妨害理論”，確立了針對污染侵權(quán)提起損害賠償和侵害排除的默示訴因[20]。借助侵權(quán)訴訟中的停止侵害、排除妨礙等兼具公益屬性的判決與執(zhí)行，法院借助個案裁判實際上起到了環(huán)境問題局部治理的效果，鮮有國家就生態(tài)環(huán)境問題出臺周延的行政法令或建立專門的監(jiān)管部門，法院實際上承擔(dān)了此階段環(huán)境治理的主要任務(wù)�！霸诿绹喈�(dāng)一段歷史時期里，美國沒有聯(lián)邦層面的環(huán)境成文法。環(huán)境違法行為主要是在普通法律下以妨害之訴的方式進(jìn)行私力訴訟來規(guī)范的�！盵21]132但是個案裁判推動環(huán)境治理的邊際效用會在訴訟的邊際成本等于社會的邊際收益時達(dá)到最優(yōu)，一旦環(huán)境問題個案啟動的司法成本大于社會所得收益，集體性的環(huán)境管制就會成為必然選擇。
�。ǘ┳鳛榄h(huán)境規(guī)制制衡者的法院
從“夜警國家”過渡到“福利國家”，社會背景發(fā)生了深刻變化。（1）環(huán)境問題：為小范圍、低強(qiáng)度和低頻率的環(huán)境問題量身設(shè)計的侵權(quán)責(zé)任機(jī)制，在大范圍、高強(qiáng)度和高頻率的生態(tài)環(huán)境損害面前全線失守。局部的生態(tài)環(huán)境問題逐漸勾連、惡化成為全局性的生態(tài)環(huán)境災(zāi)難，大規(guī)模公害事件開始困擾西方工業(yè)發(fā)達(dá)國家，并在20世紀(jì)60年代達(dá)到高峰[22]1。（2）環(huán)保意識：1962年《寂靜的春天》激活了公民的環(huán)保意識并引發(fā)了現(xiàn)代的環(huán)保運動，“在那個時代，將‘遠(yuǎn)離風(fēng)險的自由’看作是政府提供適當(dāng)保護(hù)的權(quán)利構(gòu)成的觀念，越來越成為一種常識”[23]13-14。（3）行政模式：20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條席卷全球，各國開始擯棄“夜警國家”模式所遵從的“消極行政”，取而代之的是“福利國家”模式所倡導(dǎo)的“積極行政”，良好的環(huán)境品質(zhì)日益成為政府應(yīng)當(dāng)提供的一項重要的公共產(chǎn)品[3]60。加上行政規(guī)制所具有的專業(yè)性、主動性、低成本和高效率，使政府對于環(huán)境問題的因應(yīng)更具規(guī)模優(yōu)勢。于是人們重回“社會契約論”所構(gòu)建的理論模型，主張由政府作為環(huán)境公共利益的當(dāng)然代表者，通過政府的行政執(zhí)法來維護(hù)環(huán)境公共利益[24]72。
在環(huán)境問題加劇、環(huán)保意識增強(qiáng)和行政模式轉(zhuǎn)換的共同作用下，各國環(huán)境問題開始出現(xiàn)“治理上移”。如美國1969年出臺《聯(lián)邦環(huán)境政策法案》，并于1970年成立聯(lián)邦環(huán)保局；日本1967年出臺《公害對策基本法》，并于1971年成立環(huán)境廳；德國1974年出臺《聯(lián)邦公害防治法》，并于同年成立聯(lián)邦環(huán)保局。中國1973年出臺第一部環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境問題的若干規(guī)定》，并于1974年成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。面對種類繁多、不斷翻新的生態(tài)環(huán)境問題，立法制約行政的“傳送帶模式”在環(huán)境規(guī)制中不敷使用，因為立法者不得不在立法時留下大量的授權(quán)條款和不確定性法律概念，從而保障行政機(jī)關(guān)能夠?qū)λ蚕⑷f變的環(huán)境規(guī)制需求作出及時反映。在環(huán)境法律的寬泛授權(quán)下，各國政府通過設(shè)立專責(zé)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充監(jiān)管人員、制定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)、添設(shè)規(guī)制工具、強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任等方式，成為環(huán)境治理中名副其實的主導(dǎo)者。一方面，法院出于對行政機(jī)關(guān)專業(yè)性的尊重，逐漸轉(zhuǎn)變“以法院為中心的環(huán)境問題應(yīng)對模式”[16]245，從臺前走向幕后，僅對環(huán)境行政規(guī)制的“漏網(wǎng)之魚”進(jìn)行私益維權(quán)性質(zhì)的個案裁判。法院的私人訟爭裁決者身份不曾改變，但是在公權(quán)力的介入下，法院在維護(hù)環(huán)境實體公益中的作用實際上是弱化了。另一方面，強(qiáng)勢的環(huán)境行政規(guī)制附帶了行政裁量權(quán)過大進(jìn)而侵蝕法治所保障的自由空間等弊端[16]259，加之立法權(quán)對行政權(quán)的制約在“專家模式”下大打折扣，于是司法審查成為制衡行政裁量權(quán)過大的最終防線。此時基于維護(hù)環(huán)境制度公益之需要，就形成了法院在環(huán)境規(guī)制中的另一個角色，即環(huán)境行政規(guī)制的制衡者角色，旨在通過對環(huán)境行政進(jìn)行司法審查，保障環(huán)境行政權(quán)的合法、合理行使[3]61。
�。ㄈ┳鳛榄h(huán)境規(guī)制替代者的法院
20世紀(jì)80年代，隨著社會發(fā)展的驅(qū)動力從“我餓”轉(zhuǎn)向“我害怕”，人類社會就進(jìn)入到“風(fēng)險社會”[25]57。（1）環(huán)境問題：一方面，核輻射、基因食品、氣候變化、生物多樣性等跨國界、不可逆的環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)；另一方面，發(fā)達(dá)國家在發(fā)展過程中對環(huán)境的破壞性影響仍未消除，而發(fā)展中國家因引進(jìn)發(fā)達(dá)國家淘汰的落后工業(yè)設(shè)備而帶來環(huán)境污染和資源破壞的雙重壓力[19]9。（2）環(huán)保意識：一方面，基于公眾對現(xiàn)代環(huán)境事故災(zāi)難性后果的愈發(fā)恐懼，政府逐漸從末端治理走向風(fēng)險預(yù)防，即使在沒有科學(xué)證據(jù)證明損害后果確實會發(fā)生的情況下，政府也被要求采取行動，防患于未然；另一方面，在復(fù)合型環(huán)境風(fēng)險面前，“多安全才夠安全”的疑問時常在科學(xué)界亦無定論，“決策于未知”成為環(huán)境行政不得不面臨的問題。基于政府已經(jīng)難以充當(dāng)全能的代理人角色，讓直接受風(fēng)險影響的利害關(guān)系人參與到立法、行政或司法程序，就成為“風(fēng)險行政”時代背景下的新生主題。（3）行政模式：一方面，基于“風(fēng)險行政”的需要，政府在風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險管理等環(huán)節(jié)獲得更加全面且深入的賦權(quán)，但環(huán)境保護(hù)與私權(quán)保障之間存在著難以調(diào)和的內(nèi)在張力，強(qiáng)勢的環(huán)境行政對私權(quán)的沖擊引發(fā)愈來愈多的爭議和質(zhì)疑，由此使政府本身日益成為亟須制衡的對象；另一方面，被寄予厚望的環(huán)境行政規(guī)制附帶了僵化、煩瑣、低效、昂貴、抑制創(chuàng)新、效果遞減、無針對性等弊病，往往陷入規(guī)制過度和規(guī)制不足的雙重窘境[16]14。“生態(tài)環(huán)境整體惡化趨勢仍未得到根本遏制”的現(xiàn)實是中國環(huán)境行政規(guī)制效果不彰的有力注腳�？紤]到對環(huán)境行政規(guī)制的過度依賴，實際上弱化了公眾對其自身生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的能力和神圣職責(zé)，而訴訟又是公眾發(fā)揮自身效能最有力的工具，于是重拾對法院的信任和依賴似乎變成了唯一解，法院也就由此開啟了向環(huán)境規(guī)制替代者的轉(zhuǎn)型。
為了補(bǔ)足環(huán)境行政規(guī)制之不足并回應(yīng)公眾參與的時代需求，各國立法機(jī)關(guān)普遍對環(huán)境司法進(jìn)行了改造：實體法方面的改造包括過錯或違法性要件的改造、無過錯責(zé)任適用范圍的擴(kuò)大、因果關(guān)系要件的改造以及責(zé)任承擔(dān)方式與責(zé)任數(shù)額的改造；程序法方面的改造包括起訴資格的擴(kuò)大、舉證責(zé)任的優(yōu)化以及訴訟費用的分?jǐn)偟仁马梉24]97-104。從整體視角審視，法院借助侵權(quán)法實際上獲得了與環(huán)保部門借助管制法獲得的類似的環(huán)境規(guī)制職能：環(huán)境民事公益訴訟的確立使法院的規(guī)制事項從環(huán)境私益擴(kuò)展到環(huán)境公益，環(huán)境訴訟禁令制度、預(yù)防性訴訟制度的推行使司法規(guī)制的效能從事后威懾轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防，恢復(fù)性司法的實踐則使法院的規(guī)制手段從“法條至上”轉(zhuǎn)變?yōu)殡S機(jī)應(yīng)變[26]，凡此種種，不一而足。維護(hù)環(huán)境公益、進(jìn)行事前預(yù)防、靈活規(guī)制風(fēng)險等事項長期是環(huán)保部門作用的場域，法院憑借對環(huán)境案件受理、裁判和執(zhí)行的實體法和程序法改造，日益成為與環(huán)保部門“分庭抗禮”的——雖然是飽受爭議的——環(huán)境規(guī)制者。
以私人訟爭裁決者為底色，法院在“福利國家”和“風(fēng)險社會”，實際上獲得了環(huán)境規(guī)制制衡者和環(huán)境規(guī)制替代者的新角色。通過擴(kuò)張和強(qiáng)化司法權(quán)來應(yīng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的行政失靈已然成為當(dāng)下環(huán)境公共治理中的一個法律事實。但是“是”與“應(yīng)當(dāng)”之間隔著一個“休謨問題”，法院借助侵權(quán)法承擔(dān)環(huán)境規(guī)制職能的現(xiàn)象，并不能當(dāng)然證成法院環(huán)境規(guī)制者角色的正當(dāng)性。
三、法院環(huán)境規(guī)制替代者角色的理論證成
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降低公共風(fēng)險是公權(quán)力難以回避的職責(zé)，其中，立法機(jī)關(guān)一方面面臨著如何設(shè)計妥適的法律制度來規(guī)制公共風(fēng)險，另一方面，立法機(jī)關(guān)還必須決定由行政還是司法機(jī)關(guān)來實施該制度。由于缺乏充分的信息，立法機(jī)關(guān)事先并不能準(zhǔn)確預(yù)判誰是最理想的規(guī)制者，因此立法機(jī)關(guān)面臨的選擇就猶如“買彩票”。這一抉擇過程即所謂的“政策彩票難題”[27]或“代理權(quán)彩票難題”[28]。倘若立法機(jī)關(guān)將代理權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，則意味著立法機(jī)關(guān)選擇了行政規(guī)制路徑；相反，則意味著選擇了司法規(guī)制路徑[24]6。
“代理彩票理論”的立論基礎(chǔ)在于，法院能夠釋出與政府類似的規(guī)制效果。具體而言，行政規(guī)制的作用原理是政府以社會效益最大化為原則，事先構(gòu)建社會必須遵守的行為規(guī)則，并對違反規(guī)則的行為進(jìn)行懲處，從而規(guī)避或者緩解有損社會福利的行為發(fā)生。司法規(guī)制的原理是法院通過事后的責(zé)任賦予為同類的風(fēng)險行為進(jìn)行“定價”，倘若“價格”符合社會效益最大化目標(biāo)，那么理性經(jīng)濟(jì)人根據(jù)自身的成本——收益分析作出的對策行為，將最終有利于規(guī)避或減少行為人的同類風(fēng)險。更為重要的是，法院裁判所形成的社會評價會對其他社會成員產(chǎn)生警示教育作用，加深其他主體對社會秩序規(guī)則和要求的認(rèn)知，從而減少行為人“無意識違法”的可能[29]31。“代理彩票理論”認(rèn)為，在產(chǎn)生社會激勵這一節(jié)點上，自上而下的環(huán)境行政規(guī)制與自下而上的環(huán)境司法規(guī)制實際上相交了，無論風(fēng)險行為人基于“命令—控制”中的公權(quán)力威懾而伏法，還是基于“賦權(quán)+救濟(jì)”中的私法責(zé)任承擔(dān)而理性“算計”，最終都將產(chǎn)生促使風(fēng)險行為人從事符合社會效益最大化行為的效果[30]�？紤]到環(huán)境司法的事后規(guī)制會對風(fēng)險行為人產(chǎn)生事前的影響，所以侵權(quán)責(zé)任就被理解為事后版的“命令—控制”工具。
區(qū)分行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實施的社會性規(guī)制，在理論和實踐中已成為普遍現(xiàn)象。市場失靈是行政規(guī)制的必要而非充分條件，“這是公共控制的兩種方法——私人實施權(quán)利的普通法制度和直接公共控制的行政制度——之間的選擇，而且這種選擇應(yīng)在具體情況下依其優(yōu)劣而定�！盵31]540在《食品安全法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《廣告法》《道路交通安全法》等社會性規(guī)制領(lǐng)域，都存在立法者一方面通過設(shè)立專門的行政機(jī)關(guān)來規(guī)制公共風(fēng)險，另一方面又授予當(dāng)事人以起訴資格從而通過司法裁判的方式來實現(xiàn)社會性規(guī)制的做法。由此看來，學(xué)界所謂的公法私法化、私法公法化、公私法相互工具化等現(xiàn)象，實為行政規(guī)制路徑與司法規(guī)制路徑因功能趨同而出現(xiàn)的交替演化現(xiàn)象[24]2。
相較而言，環(huán)境領(lǐng)域的行政和司法協(xié)同規(guī)制顯得更為普遍和深入�！叭绻麤]有這兩個系統(tǒng)（指司法規(guī)制和行政規(guī)制）的相互協(xié)同作用，在環(huán)保領(lǐng)域?qū)φ谶M(jìn)行的違法行為進(jìn)行亡羊補(bǔ)牢和對潛在違法的防微杜漸，（美國的環(huán)保成績）能否達(dá)到現(xiàn)在的程度是很值得懷疑的�！盵21]129“將社會治理決策權(quán)從立法和行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到司法機(jī)關(guān)，借助司法權(quán)的中立性和權(quán)威性推動治理進(jìn)程，加強(qiáng)司法對社會進(jìn)程的干預(yù)，在晚近幾十年已成為普遍趨勢�！盵9]171此外，德國、美國、意大利、荷蘭、挪威、波蘭等國均將法院通過侵權(quán)法與行政機(jī)關(guān)通過管制法獲得的環(huán)境規(guī)制成效等同看待，認(rèn)為兩種規(guī)制路徑都能起到預(yù)防和治理環(huán)境損害的效果[32]103-387。中國在環(huán)境治理的議題上似乎展現(xiàn)出比其他國家更加強(qiáng)調(diào)司法本位的傾向。以生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)為例，根據(jù)“代理彩票理論”，立法者在決定將生態(tài)利益納入法益的保護(hù)范疇之時，還需要在行政機(jī)關(guān)和法院之間進(jìn)行代理權(quán)賦予的抉擇。歐盟于2004年發(fā)布《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》，賦予政府以責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害的行政權(quán)力，可以視為立法機(jī)關(guān)將生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的代理權(quán)授予了政府。與此相反，中國于2015年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》規(guī)定，對于生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)，由作為索賠主體的行政機(jī)關(guān)借助訴訟的方式通過法院裁判予以解決。換言之，在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)這一議題上，中國擯棄了行政規(guī)制而選擇了司法規(guī)制路徑。
此時也就不難理解為何美國侵權(quán)法學(xué)者格林感慨“侵權(quán)法是變相的公法”[33]，為何英國學(xué)者哈耶克駁斥“那種認(rèn)為唯有公法服務(wù)于普遍利益，私法只保護(hù)個人私利的觀點，乃是對是非的完全顛倒”[34]209，為何德國學(xué)者耶林呼吁“為權(quán)利而斗爭是一種權(quán)利人對自己的義務(wù)”[35]12，蓋因私法責(zé)任中蘊含著治理社會的力量。在“代理彩票理論”的視域下，法院借助侵權(quán)法實際上獲得了與政府借助管制法獲得的路徑有別但功能趨同的環(huán)境規(guī)制職能。社會規(guī)制權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)是立法者在行政規(guī)制與司法規(guī)制路徑間基于社會效益最大化原則作出的理性抉擇。因此，與其說當(dāng)前的環(huán)境司法改革使法院突破了其應(yīng)有的職能范圍，毋寧說立法者將環(huán)境治理的部分代理權(quán)賦予了法院從而激活了法院本就具備的社會規(guī)制職能。但是法院具備社會性規(guī)制職能并不代表環(huán)境規(guī)制應(yīng)當(dāng)由其主導(dǎo)，世界各國的理論和實踐也證實，針對包括環(huán)境規(guī)制在內(nèi)的社會公共事務(wù)，行政規(guī)制更具規(guī)模優(yōu)勢。
�。ǘ┓ㄔ号c政府的環(huán)境規(guī)制路徑之比較
自上而下的環(huán)境行政規(guī)制與自下而上的環(huán)境司法規(guī)制，在為當(dāng)事人設(shè)定最佳注意激勵的運作方式上存有差異。這些差異決定著法院和政府在環(huán)境規(guī)制議題上各自的優(yōu)劣，也進(jìn)而影響著二者在環(huán)境規(guī)制中的職能配置和制度設(shè)計。
1.政府在環(huán)境規(guī)制中的比較優(yōu)勢
首先，政府在批量處理環(huán)境風(fēng)險上具有比較優(yōu)勢。較之于事后反復(fù)起訴才能達(dá)到環(huán)境治理成效的司法規(guī)制模式，事前的行政規(guī)制具有處理環(huán)境風(fēng)險的規(guī)模優(yōu)勢。其一，政府在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立上具有比較優(yōu)勢�！靶〉臋C(jī)構(gòu)可能缺乏動機(jī)或者資源來投資研究發(fā)現(xiàn)最佳的注意等級是什么……因此，通常允許政府本身做最佳技術(shù)的研究工作更加有效率�！盵32]446-447其二，政府在環(huán)境監(jiān)測上具有比較優(yōu)勢。理論上講環(huán)境風(fēng)險事故中的當(dāng)事人擁有比環(huán)保部門更多的環(huán)境信息，但是當(dāng)環(huán)境風(fēng)險對人身、財產(chǎn)的不良影響難以通過當(dāng)事人的感官直接察覺時，當(dāng)事人擁有信息優(yōu)勢的假設(shè)就會被扭轉(zhuǎn)過來。此時，由環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)測并發(fā)現(xiàn)違法行為反而比當(dāng)事人的單獨監(jiān)測更具效率和成本優(yōu)勢。其三，政府在環(huán)境法律執(zhí)行中具有規(guī)模優(yōu)勢。司法規(guī)制的事后性與個案裁判使法院在環(huán)境法律實施中具有非效率性，這可謂是司法規(guī)制的“結(jié)構(gòu)性缺陷”。相比之下，環(huán)境行政規(guī)制具有事前預(yù)防不可逆環(huán)境損害以及規(guī)制同類環(huán)境損害反復(fù)發(fā)生的規(guī)模優(yōu)勢。其四，環(huán)境行政規(guī)制在推廣規(guī)制信息上具有規(guī)模優(yōu)勢。司法規(guī)制的威懾作用源于個案裁判的社會影響，對于超脫事外的第三人而言，這樣的威懾信息往往有點神秘。相反，環(huán)境行政規(guī)制設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等信息比侵權(quán)責(zé)任具有更高的公眾形象，也就更有利于制裁和標(biāo)準(zhǔn)信息在風(fēng)險制造者中流動[32]428。
其次，政府在應(yīng)對技術(shù)性問題上具有比較優(yōu)勢。較之于企業(yè)或行政機(jī)關(guān)可能存在的“法盲”問題，法院極有可能因處理技術(shù)性問題而出現(xiàn)“科盲”現(xiàn)象。環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的風(fēng)險評估、損害認(rèn)定、因果關(guān)系判斷等存在極強(qiáng)的科技關(guān)聯(lián)。環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)基于工作的需要，往往會在特定崗位安排相應(yīng)的環(huán)境技術(shù)專家，或設(shè)立專門的環(huán)境技術(shù)鑒定或環(huán)境研究機(jī)構(gòu)，以配合環(huán)境行政規(guī)制的實施[24]160。而且由于長期與被規(guī)制領(lǐng)域或行業(yè)接觸，環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)能夠收獲關(guān)于被規(guī)制行業(yè)更多的了解。在環(huán)境問題的處理中，環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)可以將憑借專業(yè)優(yōu)勢得出的風(fēng)險評估、損害認(rèn)定和因果關(guān)系判斷等結(jié)論適用于所有受害者，這就可以避免環(huán)境司法規(guī)制可能出現(xiàn)的因重復(fù)鑒定而增加社會運行成本的問題。
最后，政府在提升環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度上具有比較優(yōu)勢。司法裁判發(fā)揮規(guī)范效應(yīng)需要具備一定的前提，包括但不限于私人訴訟能夠順利啟動，訴訟成本較之于收益相對低廉，法官能夠根據(jù)規(guī)制政策的需要進(jìn)行裁判且裁判結(jié)果能夠得到完全執(zhí)行[24]106-107。然而環(huán)境司法規(guī)制的威懾效應(yīng)可能基于下列因素而落空：一是由于“被告消失問題”，法院不予受理案件等因素導(dǎo)致侵權(quán)訴訟難以啟動；二是環(huán)境損害強(qiáng)烈的外部性與訴訟費、律師費、鑒定費等高額訴訟成本形成反差，使原告缺乏起訴激勵；三是當(dāng)預(yù)期的損害賠償比加害者個人財富要大得多時，加害者往往僅會采取必要的注意來避免和他財富大小相同的事故，此時的侵權(quán)責(zé)任就難以為加害人提供削減風(fēng)險的最佳誘因[32]443。在上述情形下，環(huán)境司法規(guī)制將難以對加害人產(chǎn)生可置信的威懾。相較而言，政府通過施加預(yù)防性舉措、非金錢制裁、市場機(jī)制等手段，可以有效提升環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度。
2.法院在環(huán)境規(guī)制中的比較優(yōu)勢
首先，法院在減小規(guī)制人員機(jī)會主義傾向上具有比較優(yōu)勢。環(huán)境行政規(guī)制中的規(guī)制人員與相對人基于單向的隸屬關(guān)系塑造出以命令—服從為內(nèi)核的“線性結(jié)構(gòu)”。由于規(guī)制人員的規(guī)制行為將直接影響相對人的成本—收益結(jié)構(gòu)，因此相對人有極大的激勵去支付不高于規(guī)制實施成本的“租金”以尋求與規(guī)制人員達(dá)成“貓鼠合謀”。同時，環(huán)境行政規(guī)制的“線性結(jié)構(gòu)”使第三方監(jiān)督變得困難或成本高昂，從而強(qiáng)化或放大了規(guī)制人員的尋租偏好。較之于環(huán)境行政規(guī)制的“線性結(jié)構(gòu)”，環(huán)境司法規(guī)制中的原告、被告和法官形成了一個相互對抗、互相制約的三角形，由此型塑出環(huán)境司法規(guī)制的“三角結(jié)構(gòu)”。在“三角結(jié)構(gòu)”中，掌握公權(quán)力的法官僅處于居中裁判的地位，任何舉動都將被相互對抗的雙方當(dāng)事人所關(guān)注、監(jiān)督和牽制[24]162-163。因此，較之于環(huán)境行政規(guī)制的“線性結(jié)構(gòu)”，環(huán)境司法規(guī)制所構(gòu)建的“三角結(jié)構(gòu)”更有利于降低規(guī)制人員的機(jī)會主義傾向。
其次，法院在信息獲取上的比較優(yōu)勢。環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)承擔(dān)著繁重的信息獲取壓力：第一，在事前規(guī)制的情況下，政府需要獲取特定地區(qū)的環(huán)境容量、行業(yè)污染水平以及轄區(qū)公眾對環(huán)境風(fēng)險的可接受程度等信息，在完整、準(zhǔn)確地獲取上述信息的基礎(chǔ)上才可能設(shè)計出符合成本收益分析的規(guī)制措施和規(guī)制強(qiáng)度。第二，當(dāng)環(huán)境違法行為發(fā)生后，環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)需要獲取環(huán)境違法行為發(fā)生與否、危害范圍、危害程度等信息才有可能啟動環(huán)境行政規(guī)制程序。然而上述信息多屬于被規(guī)制者掌握的“內(nèi)部信息”，逃避規(guī)制的強(qiáng)大激勵將激發(fā)被規(guī)制者的策略行為，從而極大地增加環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)獲取有效信息的難度。較之于主動限制或禁止風(fēng)險的政府，司法規(guī)制的一個“結(jié)構(gòu)性”特征是司法規(guī)制的被動性，即法院無需主動實施規(guī)制，而是借助當(dāng)事人主動披露信息以實現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險的治理。環(huán)境司法規(guī)制的被動性帶來的信息優(yōu)勢在于：一方面，分散各處的權(quán)利人基于維護(hù)自身權(quán)益的強(qiáng)大激勵，建構(gòu)出一張“天網(wǎng)恢恢疏而不漏”的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，從而極大地增加了環(huán)境相關(guān)信息的供給數(shù)量；另一方面，司法舉證規(guī)則的存在使虛假信息難以通過相互對抗的對方當(dāng)事人的質(zhì)證，進(jìn)而增強(qiáng)了法院所獲取的環(huán)境信息的質(zhì)量[24]157-158。因此，較之于主動收集信息的政府，坐等當(dāng)事人主動披露信息的法院更具信息收集上的比較優(yōu)勢。
再次，法院在個案判斷靈活性上具有比較優(yōu)勢�；谙鳒p環(huán)境行政成本的考慮，世界各國普遍通過劃定環(huán)境領(lǐng)域的“善良家父標(biāo)準(zhǔn)”來對涉環(huán)境行為進(jìn)行“一刀切”處理。由此帶來的規(guī)模優(yōu)勢自不待言，但其弊端亦不容小覷。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一般是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)能力等因素的平均水平設(shè)定而成。但一方面，對于轄區(qū)內(nèi)技術(shù)水準(zhǔn)較高的企業(yè)，其在政府設(shè)定的最佳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中“沉睡”，從而造成環(huán)境行政規(guī)制衍生出阻礙技術(shù)創(chuàng)新、激發(fā)逆向選擇的負(fù)面效應(yīng)；另一方面，對于轄區(qū)內(nèi)技術(shù)水準(zhǔn)偏低的企業(yè)，往往會被政府設(shè)定的最佳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“宣判死刑”，從而造成相關(guān)市場出現(xiàn)壟斷和寡頭現(xiàn)象，最終阻礙市場發(fā)育和技術(shù)更新[36]。相較而言，環(huán)境司法規(guī)制否認(rèn)管制遵守抗辯，因為“如果遵守管制標(biāo)準(zhǔn)或者許可證將自動引起責(zé)任免除的話，潛在的加害人將沒有動機(jī)投入比管制要求他的更多注意”[32]454。而且環(huán)境行政標(biāo)準(zhǔn)作為一種“政治選擇的結(jié)果”，僅構(gòu)成對行政相對人普遍適用的“社會最低規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)”，而事后的侵權(quán)責(zé)任才是為每一個被規(guī)制者量身定做的“社會最優(yōu)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)”，這也是《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第一條否認(rèn)污染者管制遵守抗辯的原因所在。可見，較之于遵從形式法治從而或多或少地顯示出“一刀切”問題的環(huán)境行政規(guī)制，環(huán)境司法規(guī)制不受公法標(biāo)準(zhǔn)的制約，在個案判斷上更具靈活性優(yōu)勢。
最后，法院在職權(quán)配置清晰性上具有比較優(yōu)勢。中國環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域存在較為嚴(yán)重的職權(quán)配置不清問題，多元規(guī)制機(jī)構(gòu)之間時常出現(xiàn)規(guī)制事項交叉重疊、相互掣肘與推諉、重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管漏洞等問題。2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》基本形成了自然資源管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)分立的管理體制，然而“九龍治水”般的環(huán)境職權(quán)配置紊亂問題仍然存在。國家發(fā)改委（國家能源局）、自然資源部（尤其是下屬的國家林業(yè)和草原局）、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)仍然存在交叉重疊的模糊地帶。與環(huán)境行政權(quán)力的復(fù)雜結(jié)構(gòu)相比，基層、中級、高級和最高人民法院有著與行政區(qū)劃相吻合的、清晰的管轄權(quán)配置。最高人民法院推動的環(huán)境民事、行政和刑事訴訟“三審合一”，以及探索建立的與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，更是在法院內(nèi)部和法院之間掃清了職權(quán)配置不清的隱患。
四、結(jié)語：環(huán)境治理的“第三條道路”
環(huán)境行政公益訴訟構(gòu)建的實質(zhì)，是通過發(fā)揮法院的環(huán)境規(guī)制制衡者角色，督促負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履行行政職權(quán)。環(huán)境民事公益訴訟構(gòu)建的實質(zhì)，是在傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的環(huán)境規(guī)制之外，另行構(gòu)建一套由法院在特殊情形下直接行使環(huán)境規(guī)制職權(quán)的執(zhí)法程序，由此型塑出法院的環(huán)境規(guī)制替代者角色。自上而下的環(huán)境行政規(guī)制并非環(huán)境治理中的“萬能藥”，自下而上的環(huán)境司法規(guī)制也非環(huán)境治理中的“洪水猛獸”。環(huán)境行政規(guī)制與環(huán)境司法規(guī)制均不具有單獨進(jìn)行環(huán)境治理的絕對優(yōu)勢，二者優(yōu)勢互補(bǔ)的結(jié)構(gòu)性特征使環(huán)境規(guī)制應(yīng)當(dāng)跳脫政府主導(dǎo)的成見和禁錮，政府與法院的合作規(guī)制作為環(huán)境規(guī)制的“第三條道路”應(yīng)當(dāng)成為一種“次優(yōu)選擇”，這也就決定了環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟“二元并重”才是環(huán)境公益訴訟的應(yīng)然模式選擇。
從規(guī)制路徑上來看，“兩訴”存在優(yōu)勢互補(bǔ)的特性。政府主導(dǎo)的環(huán)境規(guī)制在批量處理環(huán)境風(fēng)險、應(yīng)對技術(shù)性問題、提升環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度等方面具有比較優(yōu)勢。行政人員的機(jī)會主義傾向極有可能造成上述比較優(yōu)勢全部落空，環(huán)境行政相對人對環(huán)境信息的隱匿、偽造或竄改也可能阻斷環(huán)境行政規(guī)制的啟動或?qū)嵤�，環(huán)境行政規(guī)制的“一刀切”處理可能造成社會運行成本的上升，環(huán)境行政規(guī)制職權(quán)配置的不清晰可能誘發(fā)行政部門之間爭權(quán)諉責(zé)的負(fù)面情形。環(huán)境行政規(guī)制的缺陷正好是環(huán)境司法規(guī)制發(fā)揮作用的主要場域，環(huán)境司法規(guī)制中的“三角結(jié)構(gòu)”可以有效制約規(guī)制人員的機(jī)會主義傾向，公民維護(hù)自身權(quán)益的強(qiáng)大激勵能夠有效提升法院獲取環(huán)境信息的數(shù)量和質(zhì)量，法官的個案裁量能夠有效避免“一刀切”處理存在的規(guī)制不足或規(guī)制過度問題，環(huán)境司法規(guī)制的清晰職權(quán)配置則可以規(guī)避職能部門之間的重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管漏洞問題[24]179-180�？梢�，環(huán)境行政公益訴訟借司法審查保障政府依法行政使其具有獨立價值自不待言，但是法院基于在環(huán)境規(guī)制中規(guī)避尋租行為、激活公眾參與、避免“一刀切”等制度優(yōu)勢，法院借環(huán)境民事公益訴訟承擔(dān)環(huán)境規(guī)制職能亦具有獨立存在之意義。
從規(guī)制功能上來看，“兩訴”具有功能互補(bǔ)的特征�！皟稍V”皆以維護(hù)環(huán)境公共利益為根本目的，但是在具體的制度建構(gòu)中，二者也承載著不盡相同的制度功能。具體而言，由于中國并未賦予政府以責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害的行政權(quán)力，政府所享有的“罰款”“責(zé)令改正”等行政手段無法起到損害填補(bǔ)的功能。此時，借助環(huán)境民事公益訴訟對受損生態(tài)環(huán)境的賠償可以起到損害填補(bǔ)和責(zé)任補(bǔ)充之功能。相應(yīng)地，在環(huán)境行政公益訴訟中，以監(jiān)督政府依法履職為要旨，“確認(rèn)違法”等判決形式使其具有環(huán)境民事公益訴訟所不具備的啟動“政治問責(zé)”之功效。換言之，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟在總體上構(gòu)成程序競合，但是在一些特定情形和某些方面，“兩訴”具有差異性和不可替代性，從而需要“兩訴”的二元并存以發(fā)揮各自的互補(bǔ)優(yōu)勢，進(jìn)而共同服務(wù)于環(huán)境公益保護(hù)[2]30。
“環(huán)境行政公益訴訟為主模式”和“環(huán)境民事公益訴訟為主模式”都存在以偏概全的問題，忽略了法院在環(huán)境公益訴訟中同時兼具制衡者和規(guī)制者雙重角色；建議借鑒美國公民訴訟的方式將“兩訴”融合為統(tǒng)一環(huán)境公益訴訟的做法，因觸及中國固有之司法體制而面臨轉(zhuǎn)軌成本過高的問題。相較而言，“兩訴”的二元并存將是中國環(huán)境公益訴訟的應(yīng)然模式選擇。實踐中的“行政附帶民事公益訴訟”③是“兩訴”因程序競合和優(yōu)勢互補(bǔ)而出現(xiàn)的妥協(xié)產(chǎn)物，也是“二元并存模式”在中國司法實踐中的生動體現(xiàn)。通過附帶訴訟的方式進(jìn)行合并審理、同審?fù)校粌H有利于發(fā)揮“兩訴”各自之職能優(yōu)勢，又有利于化解因程序競合而帶來的重復(fù)審理等司法成本高昂問題，有望成為解決環(huán)境公益訴訟模式選擇的可行方案。總體而言，環(huán)境公益訴訟模式選擇的程序建構(gòu)，仍然是極具現(xiàn)實意義的未竟之課題。
注釋：
�、贆z察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟在形式上分別呈現(xiàn)出“官告民”和“官告官”的特性。但是黃錫生、謝玲認(rèn)為，根據(jù)訴訟法原理，公權(quán)力主體作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體時，是以降格為“凡市民”中一分子的身份而提起訴訟的，在訴訟中其僅能發(fā)揮職業(yè)優(yōu)勢而不能行使職權(quán)優(yōu)勢，因此檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的公益訴訟并未突破民事訴訟“民告民”和行政訴訟“民告官”的本質(zhì)。
�、诟鶕�(jù)受益主體是否特定，訴訟可以分為公益訴訟與私益訴訟；根據(jù)訴訟法律屬性的不同，可以分為民事、行政和刑事訴訟；根據(jù)起訴主體是否是公訴機(jī)關(guān)，可以分為公訴和自訴。因此，“民事公訴”是公訴機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟之簡稱。
③實踐中已經(jīng)出現(xiàn)兩例環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的案例，分別是吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案，以及內(nèi)蒙古***呼和浩特市檢察院提起的關(guān)于呼和浩特市某區(qū)林業(yè)局不依法履行職責(zé)行政附帶民事公益訴訟案件。
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