內(nèi)容提要：基于當(dāng)事人行政訴權(quán)行使理性化程度的不同，可將其區(qū)分為理性行使、精明行使、不當(dāng)行使和惡意行使等四種狀態(tài)，行政訴訟法實(shí)施應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全行政訴權(quán)分層保障機(jī)制。對(duì)理性行使行政訴權(quán)者應(yīng)當(dāng)給予有效保障，從科學(xué)把握立案登記和審查關(guān)系、法官履行釋明訴訟類(lèi)型選擇義務(wù)、靈活運(yùn)用行政案件協(xié)調(diào)化解機(jī)制等三個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。對(duì)精明行使行政訴權(quán)者應(yīng)當(dāng)給予適度容忍，健全訴訟風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制和訴訟繁簡(jiǎn)分流機(jī)制。對(duì)不當(dāng)行使行政訴權(quán)者應(yīng)當(dāng)給予必要矯治，完善誠(chéng)信訴訟的程序規(guī)則支撐和訴訟失權(quán)制度的精準(zhǔn)適用。對(duì)惡意行使行政訴權(quán)者應(yīng)當(dāng)給予嚴(yán)厲制裁，探索差異化立案審查和訴訟失信人信用懲戒機(jī)制。行政訴權(quán)分層保障機(jī)制的優(yōu)化，對(duì)于立基于全民守法的法治社會(huì)建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用。
關(guān) 鍵 詞：行政訴權(quán)；分層保障；機(jī)制優(yōu)化；法治社會(huì)
項(xiàng)目基金：2019年度教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“行政訴權(quán)分層保障機(jī)制研究”（19YJA820055）；司法部2018年國(guó)家法治與法學(xué)理論研究重點(diǎn)課題“行政訴訟法修改后實(shí)施效果研究”（18SFB1003）的研究成果。
作者簡(jiǎn)介：章志遠(yuǎn)（1975- ），男，安徽貴池人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：行政法學(xué)。
基于“有權(quán)利必有救濟(jì)”的法治定理，作為“權(quán)利救濟(jì)權(quán)”的訴權(quán)被視為“第一制度性人權(quán)”，是“社會(huì)主體的價(jià)值確認(rèn)方式”和“人的自主性的權(quán)能表現(xiàn)之一”。①在訴權(quán)的諸多形態(tài)中，以當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)對(duì)行政爭(zhēng)議作出公正裁判為內(nèi)涵的行政訴權(quán)尤為引人注目，概因其承載著權(quán)力制約、官民平等的特殊歷史使命。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》雖未直接對(duì)訴權(quán)作出明確宣示，但2014年修改后的《行政訴訟法》已經(jīng)在“總則”部分構(gòu)建起行政訴權(quán)的基本保護(hù)框架，主要體現(xiàn)在該法開(kāi)篇四條的規(guī)定上：一是第一條重申了“保護(hù)公民、法入和其他組織合法權(quán)益”的訴訟目的；二是第二條確認(rèn)了公民、法人和其他組織的行政訴權(quán)；三是第三條規(guī)定了作為行政訴權(quán)核心內(nèi)容的起訴權(quán)；四是第四條突出了人民法院對(duì)行政審判權(quán)的依法獨(dú)立行使。可以說(shuō)，上述規(guī)定奠定了新《行政訴訟法》作為“當(dāng)事人行政訴權(quán)保障法”基本法的地位。
如果說(shuō)上述法律規(guī)定體現(xiàn)的還只是一種觀念層面行政訴權(quán)的話(huà)，那么新《行政訴訟法》的實(shí)施無(wú)疑就是一種現(xiàn)實(shí)層面行政訴權(quán)的展示�！坝^念訴權(quán)”只有轉(zhuǎn)化為“現(xiàn)實(shí)訴權(quán)”，對(duì)于訴權(quán)主體來(lái)說(shuō)才真正具有價(jià)值。②新《行政訴訟法》實(shí)施五年來(lái)，行政案件受案數(shù)量快速增長(zhǎng)，為行政訴權(quán)保障提供了廣闊舞臺(tái)；“立案難、審理難、執(zhí)行難”的問(wèn)題得到了有效緩解，為行政訴權(quán)的實(shí)際擁有提供了有力佐證。與此同時(shí)，訴訟程序空轉(zhuǎn)、裁判口惠實(shí)不至、少數(shù)當(dāng)事人頻繁啟動(dòng)政府信息公開(kāi)訴訟等現(xiàn)象涌現(xiàn)，暴露出當(dāng)事人行政訴權(quán)保障和規(guī)范方面還存在不少問(wèn)題。如何在加強(qiáng)行政訴權(quán)保障與必要規(guī)范之間取得平衡，是我國(guó)今后行政審判工作面臨的重大考驗(yàn)之一。
正是基于對(duì)行政訴權(quán)保障法落地實(shí)施的關(guān)切，筆者率先提出了“行政訴權(quán)分層保障”的理論命題，主張以原告實(shí)際行使訴權(quán)的理性程度為標(biāo)準(zhǔn)，分別就訴權(quán)“理性行使”“精明行使”“不當(dāng)行使”“惡意行使”設(shè)計(jì)出不同的機(jī)制加以保障和規(guī)制。③與基于行政訴權(quán)運(yùn)行過(guò)程的“訴權(quán)層次論”④和基于不同法律層面的“訴權(quán)形態(tài)論”⑤所不同的是，筆者所持的“訴權(quán)分層保障論”立足新《行政訴訟法》的文本規(guī)定和實(shí)施情況，聚焦原告訴權(quán)行使的理性化程度，提出相應(yīng)的機(jī)制優(yōu)化方案，引導(dǎo)我國(guó)公民養(yǎng)成理性維權(quán)、依法維權(quán)的習(xí)慣，進(jìn)而促進(jìn)法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。希冀通過(guò)這項(xiàng)研究的開(kāi)展，進(jìn)一步提升新《行政訴訟法》的實(shí)效，指導(dǎo)我國(guó)行政審判工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
一、行政訴權(quán)理性行使的有效保障機(jī)制
我國(guó)當(dāng)下正處于急速的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益格局的調(diào)整和利益主體的分化增加了社會(huì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，行政爭(zhēng)議的妥善化解對(duì)于改革、發(fā)展和穩(wěn)定任務(wù)的實(shí)現(xiàn)尤為重要。中共十九大報(bào)告提出了“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)”的社會(huì)建設(shè)任務(wù)，為行政訴權(quán)保障機(jī)制的優(yōu)化提供了目標(biāo)指引�？傮w上來(lái)看，將行政爭(zhēng)議訴至法院尋求解決反映出當(dāng)事人尊重法律、信任司法的積極心態(tài)，畢竟以“告官”取樂(lè)之人在新時(shí)代仍然屬于極少數(shù)。為此，行政審判實(shí)踐就應(yīng)當(dāng)在新《行政訴訟法》及最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《行訴解釋》”）文本規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過(guò)機(jī)制優(yōu)化進(jìn)一步解決好行政訴權(quán)保障不足的“短板”。⑥具體來(lái)說(shuō)，行政訴權(quán)理性行使有效保障機(jī)制的優(yōu)化可從如下三個(gè)方面展開(kāi)：
第一，科學(xué)把握立案登記和審查的關(guān)系。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《全面依法治國(guó)決定》”）就公正司法明確提出了“有案必立、有訴必理”的要求，作為對(duì)該決定“變立案審查制為立案登記制”的首次貫徹，新《行政訴訟法》第51條規(guī)定了“登記立案”制度。受所處特殊環(huán)境和媒體過(guò)度宣傳等多方面因素的影響，部分法院機(jī)械理解執(zhí)行立案登記制的規(guī)定，甚至收到訴狀材料不經(jīng)審查徑行立案，走向了新的“立案的政治學(xué)”⑦極端。這種做法雖然使一審行政案件的受案數(shù)量在短時(shí)期內(nèi)有了明顯增加，但相伴而來(lái)的高裁定駁回起訴率卻證明了一審受案數(shù)的“虛高”，既不利于當(dāng)事人訴權(quán)的有效保障，更是對(duì)有限司法資源的浪費(fèi)。為此，最高人民法院在《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》（法發(fā)【2017】25號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《若干意見(jiàn)》”）中明確提出，要正確理解立案登記制的精神實(shí)質(zhì)，“既要防止過(guò)度審查，也要堅(jiān)持必要審查”。鑒于新《行政訴訟法》第49條已經(jīng)規(guī)定了起訴的基本條件，因而行政審判實(shí)踐需要在《行訴解釋》細(xì)化起訴諸要件規(guī)定的基礎(chǔ)上作出相對(duì)寬容的解釋?zhuān)徑狻靶姓V訟起訴高階化”⑧現(xiàn)象�？梢哉f(shuō)，行政訴訟的大門(mén)有多開(kāi)，人民法院保障行政訴權(quán)的舞臺(tái)就有多寬。在“李波、張平訴山東省惠民縣政府行政強(qiáng)制及行政賠償案”中，最高人民法院就創(chuàng)設(shè)地運(yùn)用“推定被告”方法，撤銷(xiāo)了一、二審法院以起訴的被告不適格為由作出的駁回起訴裁定。⑨這一創(chuàng)造性的裁判體現(xiàn)了最高人民法院對(duì)立案登記制內(nèi)涵的科學(xué)把握，可謂“在保障起訴權(quán)與防止濫用訴權(quán)兩方面”的精準(zhǔn)平衡，其公正意識(shí)和正義立場(chǎng)應(yīng)當(dāng)為地方人民法院所接受。⑩
第二，訴訟類(lèi)型選擇法官釋明義務(wù)機(jī)制。就邏輯關(guān)系而言，行政訴訟類(lèi)型化既是行政訴權(quán)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是行政訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保障。(11)新《行政訴訟法》雖然沒(méi)有直接明確行政訴訟的類(lèi)型化，但《行訴解釋》第68條通過(guò)對(duì)作為起訴條件之一的“有具體的訴訟請(qǐng)求”的詳盡解釋?zhuān)糠值貙?shí)現(xiàn)了行政訴訟的隱形類(lèi)型化。不過(guò)，在一些地方的行政審判實(shí)踐中，法院時(shí)常以原告拒絕法官釋明、不變更訴訟請(qǐng)求為由駁回原告的起訴。這種做法違背了行政訴訟類(lèi)型化制度的初衷，不利于當(dāng)事人行政訴權(quán)的有效保障。來(lái)自行政訴訟類(lèi)型精細(xì)化設(shè)計(jì)的德國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，法院不可以因原告選擇了一個(gè)不適當(dāng)?shù)脑V訟種類(lèi)而將該訴駁回�！叭绻孢x擇了錯(cuò)誤的訴訟種類(lèi)，法院必須通過(guò)解釋、轉(zhuǎn)換、具體指示，使之成為一個(gè)適當(dāng)?shù)脑V訟種類(lèi)�！�(12)所幸的是，這一域外經(jīng)驗(yàn)已被新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)最高人民法院的裁判頻頻援用。在“郭傳欣訴巨野縣政府、菏澤市政府案”中，最高人民法院認(rèn)為，行政訴訟類(lèi)型制度的意義在于對(duì)法院的訴訟行為進(jìn)行規(guī)范，使法院能夠根據(jù)不同的訴訟類(lèi)型選擇對(duì)當(dāng)事人最適宜的救濟(jì)方式和裁判方式�！霸O(shè)置訴訟類(lèi)型的目的既然在于為公民權(quán)利的保護(hù)提供一種具體方式，那么選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)念?lèi)型不應(yīng)成為公民的任務(wù)甚至額外增加的負(fù)擔(dān)�！�(13)在“王吉霞、黃貴蘭訴河南省人民政府不履行法定職責(zé)案”中，最高人民法院對(duì)一審和二審法院以原告拒絕法官釋明、訴訟請(qǐng)求不具體為由駁回起訴的做法并不認(rèn)同，認(rèn)為當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的提出并不影響法院對(duì)請(qǐng)求的合并�！啊缎性V解釋》雖然分項(xiàng)列舉各類(lèi)訴訟請(qǐng)求，但這并不能理解為各類(lèi)訴訟請(qǐng)求不能在一個(gè)案件中合并提出。只要各類(lèi)訴訟請(qǐng)求相互關(guān)聯(lián)，不相互矛盾，就應(yīng)當(dāng)予以準(zhǔn)許。”(14)在“張艷麗訴北京市人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”中，最高人民法院認(rèn)為，“在經(jīng)過(guò)釋明后原告堅(jiān)持不作更改的情況下，人民法院可以根據(jù)原告訴求的實(shí)質(zhì)性質(zhì)，選擇最為合適也能最大限度實(shí)現(xiàn)其訴訟目的的訴訟類(lèi)型和判決方式�！�(15)從這些裁判要旨來(lái)看，最高人民法院已經(jīng)通過(guò)審理個(gè)案的方式明確表達(dá)了釋明訴訟請(qǐng)求系法官職責(zé)和義務(wù)的基本立場(chǎng)。這種有利于當(dāng)事人行政訴權(quán)有效保障的訴訟類(lèi)型釋明制度，應(yīng)當(dāng)成為各級(jí)人民法院行政審判的基本遵循。
第三，靈活運(yùn)用行政案件協(xié)調(diào)化解機(jī)制。從糾紛化解的維度上看，我國(guó)行政審判三十年的演進(jìn)過(guò)程，就是一個(gè)從“以明辨是非曲直為根本任務(wù)的封閉對(duì)抗型行政訴訟模式”向“以行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解為最終目標(biāo)的開(kāi)放合作型行政訴訟模式”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。(16)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解具有三個(gè)內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，一是案件已經(jīng)終結(jié)；二是當(dāng)事人之間的矛盾真正地得以解決；三是行政機(jī)關(guān)和社會(huì)成員能夠自動(dòng)根據(jù)法院的裁判調(diào)整自身行為。(17)新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，各級(jí)人民法院在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目標(biāo)指引下，充分運(yùn)用協(xié)調(diào)化解機(jī)制處理行政案件，改變了某些情況下判決結(jié)案“口惠而實(shí)不至”的窘?jīng)r，取得了良好的社會(huì)效果和法律效果。作為我國(guó)改革開(kāi)放排頭兵的上海地區(qū)，更是在2018年5月率先發(fā)布《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于進(jìn)一步完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，始終將爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決貫徹于訴訟的全流程之中，秉承協(xié)調(diào)化解與依法裁判有機(jī)結(jié)合的理念促進(jìn)行政爭(zhēng)議的穩(wěn)妥解決，開(kāi)創(chuàng)了行政案件協(xié)調(diào)化解的“上海模式”。在上述文件的指引下，上海法院以行政爭(zhēng)議多元調(diào)處中心為平臺(tái)和抓手，將協(xié)調(diào)化解的范圍擴(kuò)展至更多類(lèi)型的行政案件。2019年5月，上海市高級(jí)人民法院在發(fā)布上年度行政審判白皮書(shū)的同時(shí)，還首次發(fā)布了2018年行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決十大案例，實(shí)現(xiàn)了案件類(lèi)型和調(diào)處手段的多元化。2019年6月，安徽省高級(jí)人民法院也對(duì)外發(fā)布了全省法院實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議十大典型案例。滬、皖兩地晚近的行政審判實(shí)踐，代表了行政訴權(quán)理性行使有效保障的新動(dòng)向，彰顯了實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議目標(biāo)指引下協(xié)調(diào)結(jié)案的中國(guó)智慧。這種已被實(shí)踐證明成功的行政訴權(quán)充分保障經(jīng)驗(yàn)，值得在更大范圍內(nèi)進(jìn)一步推廣，切實(shí)增強(qiáng)當(dāng)事人行使行政訴權(quán)的安全感和獲得感。
二、行政訴權(quán)精明行使的適度容忍機(jī)制
行政爭(zhēng)議的背后往往蘊(yùn)涵著復(fù)雜的利益糾葛，折射出劇烈的時(shí)代變遷。站在民眾維權(quán)的角度上看，利用現(xiàn)有規(guī)定的某些疏漏乃至真空最大限度地謀取自身的利益，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予必要的容忍。特別是在征地拆遷、城市舊改等關(guān)乎基本民生保障的領(lǐng)域，司法機(jī)關(guān)對(duì)于原告申請(qǐng)政府信息公開(kāi)等某些精明的迂回策略需要同情的理解。按照通行的訴訟法理，訴訟行為是組成訴訟程序的基本要素，是實(shí)現(xiàn)訴訟程序價(jià)值和目的的基本載體。(18)司法機(jī)關(guān)主要還是根據(jù)法律規(guī)定對(duì)當(dāng)事人訴訟行為是否成立、是否有效、是否合法、有無(wú)理由進(jìn)行評(píng)價(jià)，并非通過(guò)當(dāng)事人的外在行為進(jìn)行訴訟心理層面的推斷。從近年來(lái)行政審判實(shí)踐中所謂的“職業(yè)打假人”“投訴專(zhuān)業(yè)戶(hù)”“信息公開(kāi)申請(qǐng)專(zhuān)業(yè)戶(hù)”維權(quán)現(xiàn)象上看，有些是屬于現(xiàn)有法律制度規(guī)定的模糊地帶，有些是當(dāng)事人采取的訴訟策略，有些則是傳導(dǎo)社會(huì)壓力的工具。這些舉動(dòng)固然增加了行政機(jī)關(guān)的工作量，甚至給行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)增添了麻煩，但其本身也具有社會(huì)監(jiān)督、倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政的“溢出”效應(yīng)。除了完善法律規(guī)定、堵塞規(guī)范漏洞之外，人民法院可以通過(guò)訴訟風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制和訴訟繁簡(jiǎn)分流機(jī)制予以積極應(yīng)對(duì)。
第一，訴訟風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制。身處社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人民法院的行政審判工作擔(dān)負(fù)著化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障行政訴權(quán)、促進(jìn)良好行政的多重使命。目前，對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解理念的推行更多借助各種類(lèi)型的府院良性互動(dòng)機(jī)制。相比之下，法院與原告之間的常態(tài)深度交流機(jī)制尚未確立。民眾無(wú)論是出于何種心理向法院提起行政訴訟，其自身都面臨各種不確定的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)法院而言，如果只顧埋頭處理當(dāng)事人之間的表面紛爭(zhēng)，不能及時(shí)有效地了解原告的真實(shí)訴求，其結(jié)果不僅難以實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，而且還耗費(fèi)了有限的司法資源。為此，從訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范和管控出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立法院與原告之間的互動(dòng)交流機(jī)制，與府院互動(dòng)相向而行。特別是在當(dāng)事人精明行使行政訴權(quán)可能造成諸多消極影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法院與原告之間的深度溝通交流加以規(guī)避。以安徽省高級(jí)人民法院對(duì)外發(fā)布的實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議十大案例之首的“葛某某訴安徽省人民政府行政復(fù)議案”為例，原告因與征收實(shí)施單位無(wú)法就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議，已經(jīng)針對(duì)土地征收過(guò)程中的項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、立項(xiàng)復(fù)函、公告等多個(gè)行為提起了十余起行政訴訟。安徽省高級(jí)人民法院在審理該案的過(guò)程中，并未機(jī)械地就案論案，而是經(jīng)過(guò)反復(fù)溝通，了解到葛某某提起多起行政訴訟的真實(shí)意圖是尋求補(bǔ)償安置問(wèn)題。按照實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的要求，法院緊緊抓住當(dāng)事人補(bǔ)償安置的痛點(diǎn)直接展開(kāi)調(diào)解，最終促使葛某某與征收實(shí)施單位之間達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，葛某某不僅撤回本案上訴，而且提起的其他行政訴訟也都撤訴。(19)就本案而言，當(dāng)事人實(shí)際上是精明地行使了其所享有的行政訴權(quán)，雖然表面上都符合法律的規(guī)定，但每個(gè)孤立的個(gè)案既無(wú)法實(shí)現(xiàn)其真實(shí)的訴訟目的，也會(huì)無(wú)謂耗費(fèi)有限的司法資源。受案法院通過(guò)反復(fù)釋明和交流掌握了當(dāng)事人的內(nèi)心真實(shí)訴求，以適度容忍最終換回了行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，此舉值得大力倡導(dǎo)。
第二，訴訟繁簡(jiǎn)分流機(jī)制。隨著行政審判管轄體制改革的推進(jìn)，行政案件向上級(jí)法院集中的趨勢(shì)日益明顯，案件審理的壓力不斷增大。對(duì)案件進(jìn)行合法適度的繁簡(jiǎn)分流，既能夠有效地提升行政審判效率，又能夠有效地降低行政法官的壓力，盡量減少司法資源的無(wú)端浪費(fèi)。特別是面對(duì)一些不具實(shí)益的政府信息公開(kāi)訴訟、投訴舉報(bào)答復(fù)訴訟等案件的涌現(xiàn)，快速處理機(jī)制的建立尤為必要。新《行政訴訟法》第82條規(guī)定了行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用范圍，為人民法院開(kāi)展繁簡(jiǎn)分流改革提供了立法支撐。不過(guò)，受制于審理期限、當(dāng)庭宣判、績(jī)效考核、管轄改革等多重因素的影響，行政審判實(shí)踐中繁簡(jiǎn)分流改革進(jìn)展并不順利，修法的紅利未獲釋放，“繁案精審、簡(jiǎn)案快審”的格局并沒(méi)有形成。(20)一些行政審判基礎(chǔ)扎實(shí)、環(huán)境良好的地區(qū)已經(jīng)率先進(jìn)行更大范圍的繁簡(jiǎn)分流探索，對(duì)提升行政審判質(zhì)量和效率發(fā)揮了積極作用。例如，廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院2019年3月印發(fā)《行政案件適用簡(jiǎn)易程序工作指引》，明確規(guī)定其他案件適宜適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼�，立案庭�?yīng)當(dāng)以適當(dāng)形式征詢(xún)當(dāng)事人運(yùn)用簡(jiǎn)易程序的意見(jiàn)，同時(shí)做好解釋工作。各方當(dāng)事人同意的，就可以適用簡(jiǎn)易程序，盡力提升簡(jiǎn)易程序的適用率。此外，行政案件的速裁程序、普通程序簡(jiǎn)易審等繁簡(jiǎn)分流改革模式也次第推出。2019年3月，中央政法委、最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置全面提升司法效能的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《全面提升司法效能意見(jiàn)》”），明確提出了“完善分案機(jī)制”“推動(dòng)簡(jiǎn)案快辦”“推動(dòng)類(lèi)案快審”“探索示范訴訟”“簡(jiǎn)化法律文書(shū)”等具體改革任務(wù)，還特別針對(duì)行政訴訟提出“依法擴(kuò)大行政案件簡(jiǎn)易程序適用、探索建立行政速裁工作機(jī)制”的改革構(gòu)想，為行政審判實(shí)踐拓展繁簡(jiǎn)分流提供了指引。面對(duì)職業(yè)打假人、投訴專(zhuān)業(yè)戶(hù)、政府信息公開(kāi)頻繁申請(qǐng)者提起的行政訴訟，一方面需要適用《行訴解釋》嚴(yán)把案件立案關(guān)，防止沒(méi)有權(quán)利保護(hù)必要性的案件進(jìn)入司法程序；另一方面需要果斷采取快審和速裁方式，消解當(dāng)事人精明行使行政訴權(quán)可能造成的負(fù)面效應(yīng)。只有這樣，人民法院才能依法應(yīng)對(duì)當(dāng)事人提起的精明之訴，在訴權(quán)保護(hù)和司法效益之間尋求平衡。
三、行政訴權(quán)不當(dāng)行使的必要矯正機(jī)制
我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利�！本凸裨V權(quán)行使而言，同樣應(yīng)當(dāng)遵循法律的規(guī)定�！睹袷略V訟法》第13條規(guī)定：“民事訴訟應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則�！痹诿袷略V訟中，虛假訴訟、惡意訴訟、機(jī)會(huì)型訴訟、濫用訴訟權(quán)利等“程序異化”(21)現(xiàn)象已經(jīng)引起了廣泛關(guān)注�；谛姓V訟兩造地位的特殊性，新《行政訴訟法》并沒(méi)有直接規(guī)定誠(chéng)實(shí)信用原則，但這并不意味著行政訴訟當(dāng)事人可以任意地行使行政訴權(quán)。一方面，行政訴權(quán)作為一種具體形態(tài)的訴權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守訴權(quán)行使的一般原則，在《行政訴訟法》沒(méi)有明確規(guī)定時(shí)可以適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定；另一方面，黨和國(guó)家高度重視社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》明確提出“開(kāi)展誠(chéng)信缺失突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理，提高全社會(huì)誠(chéng)信水平”的任務(wù)，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了“加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)、營(yíng)造誠(chéng)信社會(huì)環(huán)境”的目標(biāo)。事實(shí)上，在近幾年的行政審判實(shí)踐中，一些不當(dāng)行使行政訴權(quán)的現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)，如有的當(dāng)事人或者代理人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開(kāi)庭等目的，隨意提出回避申請(qǐng)；有的當(dāng)事人將法庭當(dāng)成發(fā)泄個(gè)人不滿(mǎn)的舞臺(tái)，不服從審判長(zhǎng)指揮；有的當(dāng)事人藐視法庭不舉證不陳述，致使庭審無(wú)法進(jìn)行。(22)為此，可以從誠(chéng)信訴訟的程序規(guī)則支撐和訴訟失權(quán)制度的精準(zhǔn)適用兩個(gè)方面入手，針對(duì)行政訴權(quán)的不當(dāng)行使進(jìn)行必要的矯正。
第一，誠(chéng)信訴訟的程序規(guī)則支撐。誠(chéng)信訴訟原則要求當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中自覺(jué)聽(tīng)從法庭的指揮，合法合理地行使訴權(quán)�！俺绦蚓哂袝簳r(shí)凍結(jié)某一狀態(tài)的用途。一個(gè)事物或案件在被置之程序的那一刻開(kāi)始，就與社會(huì)發(fā)展的因果鏈隔離了�！�(23)當(dāng)行政爭(zhēng)議隨起訴進(jìn)入司法程序之后，當(dāng)事人就應(yīng)當(dāng)在人民法院的主持和主導(dǎo)之下正當(dāng)行使訴權(quán)，尋求案件最終的實(shí)質(zhì)性解決。因此，當(dāng)原告出現(xiàn)某些不以案件及時(shí)公正化解為目的、不積極配合人民法院正常審理案件的行為時(shí)，特別是在法院反復(fù)釋明后仍不給予配合的，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)的程序規(guī)則及時(shí)進(jìn)行矯正。新《行政訴訟法》及《行訴解釋》已經(jīng)規(guī)定了相應(yīng)的程序規(guī)則，行政審判實(shí)踐需要借助非誠(chéng)信訴訟樣態(tài)的靈活解釋加以大膽適用。總體來(lái)看，五種情形可以納入誠(chéng)信訴訟的程序規(guī)則支撐體系之中：一是針對(duì)重復(fù)起訴、執(zhí)意纏訟的徑行裁定駁回起訴機(jī)制；二是針對(duì)明顯不屬于法定回避事由申請(qǐng)的當(dāng)庭駁回機(jī)制；三是針對(duì)經(jīng)傳票傳喚原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的按照撤訴處理；四是針對(duì)妨礙庭審活動(dòng)進(jìn)行的中止訴訟機(jī)制；五是針對(duì)庭審中拒絕陳述導(dǎo)致庭審無(wú)法進(jìn)行的視為放棄陳述權(quán)利機(jī)制。值得肯定的是，行政審判實(shí)踐中人民法院的裁定已經(jīng)多次使用了“誠(chéng)信訴訟”“理性合法表達(dá)訴求”等字眼，并對(duì)當(dāng)事人不當(dāng)行使訴權(quán)行為進(jìn)行了相應(yīng)的矯正。例如，在“騰某琴訴江蘇省南京市雨花臺(tái)區(qū)人民政府行政協(xié)議案”中，騰某琴在二審?fù)徶蟹磸?fù)糾纏于雨花臺(tái)區(qū)人民政府負(fù)責(zé)人未出庭問(wèn)題，經(jīng)二審法院當(dāng)庭出示情況說(shuō)明并釋明后仍然堅(jiān)持己見(jiàn)不同意開(kāi)庭，導(dǎo)致庭審無(wú)法正常進(jìn)行。二審法院根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《若干解釋》”，《行訴解釋》實(shí)施后已經(jīng)廢止）第49條第1款的規(guī)定，認(rèn)定騰某琴庭審中的行為實(shí)際上是拒絕法院對(duì)案件進(jìn)行審理和裁判，所產(chǎn)生的法律效果等同于未經(jīng)法庭許可中途退庭，應(yīng)當(dāng)視為主動(dòng)放棄上訴權(quán)。最高人民法院的再審裁定不僅明確支持了二審法院的基本立場(chǎng)，而且還特別指出：“法庭是人民法院代表國(guó)家依法審判各類(lèi)案件的專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所，庭審是司法審判的中心環(huán)節(jié)，遵守法庭紀(jì)律，理性合法表達(dá)訴權(quán)，保障庭審活動(dòng)正常進(jìn)行，既是人民法院公正及時(shí)審理案件的需要，更是當(dāng)事人依法維護(hù)自身權(quán)益的需要。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)根據(jù)法庭引導(dǎo)，在庭審的不同環(huán)節(jié)，適時(shí)表達(dá)相應(yīng)不同的訴求。”(24)
第二，訴訟失權(quán)制度的精準(zhǔn)適用。如果說(shuō)誠(chéng)信訴訟的程序規(guī)則支撐體系尚屬“有限矯正”之舉的話(huà)，那么失權(quán)制度則是從實(shí)質(zhì)上終結(jié)當(dāng)事人在本案中的訴訟權(quán)利，是一種典型的“強(qiáng)力矯正”舉措。行政訴訟中的失權(quán)是指當(dāng)事人在行政訴訟活動(dòng)過(guò)程中原本享有的訴訟權(quán)利，因某種特定原因或者事由的發(fā)生而喪失。從訴權(quán)充分保障的角度上看，失權(quán)要件的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)盡可能明確、具體，“如過(guò)于籠統(tǒng)就會(huì)造成法院司法裁量權(quán)的擴(kuò)大，從而不利于從實(shí)質(zhì)上保障第三方訴訟權(quán)利的行使�！�(25)新近發(fā)生在江蘇省南通市的“紀(jì)愛(ài)美訴如皋市人民政府、南通市人民政府征地補(bǔ)償安置方案行政批準(zhǔn)及行政復(fù)議案”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“紀(jì)愛(ài)美案”）之所以引起社會(huì)廣泛關(guān)注，就緣于法院認(rèn)為原告紀(jì)愛(ài)美的穿戴（頭戴黑色鴨舌帽）不符合司法禮儀要求，且經(jīng)法院多次釋明后仍然無(wú)正當(dāng)理由拒絕糾正（拒絕脫帽），導(dǎo)致庭審活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行，應(yīng)視為紀(jì)愛(ài)美放棄本案的訴訟權(quán)利按照撤訴處理。(26)在本案中，紀(jì)愛(ài)美的行為屬于行政訴權(quán)行使不當(dāng)，能否適用《行訴解釋》第80條“視為放棄陳述權(quán)利、承擔(dān)不利法律后果”，則完全取決于法院的司法裁量。在2019年12月26日南通市中級(jí)人民法院就該案所作的情況通報(bào)中，法院詳細(xì)介紹了案件的背景和紀(jì)愛(ài)美個(gè)人五年來(lái)向三級(jí)法院提起百余件行政訴訟案件、不斷進(jìn)京上訪(fǎng)及過(guò)往不聽(tīng)法官勸導(dǎo)不符合司法禮儀要求被責(zé)令退出法庭等情況，并認(rèn)為放棄訴訟權(quán)利有積極明示的方式和消極對(duì)抗的方式，紀(jì)愛(ài)美的行為則屬于以消極方式放棄訴訟權(quán)利。(27)當(dāng)然，法院的這種認(rèn)定是否完全符合《行訴解釋》的制定原意、是否可以采取其他替代性的有限矯正措施，仍然具有討論的空間。(28)在“王素茹、于潮訴北京市海淀區(qū)人民政府行政復(fù)議案”中，法院以原告王素茹、于潮到庭后無(wú)正當(dāng)理由不服從法庭安排，經(jīng)法庭釋明法律后果后仍阻撓法庭庭審活動(dòng)正常進(jìn)行為由，認(rèn)定其行為無(wú)異于放棄訴訟主張、行為效果等同于原告未經(jīng)法庭許可中途退庭，根據(jù)新《行政訴訟法》第58條作出按照撤訴處理的裁定。(29)在“胡亞芬訴寧波市海曙區(qū)人民政府鼓樓街道辦事處及海曙區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)及行政復(fù)議案”中，法院以胡亞芬拒不當(dāng)庭回答是否已經(jīng)繳納訴訟費(fèi)、明顯違反訴訟誠(chéng)信規(guī)則和相關(guān)庭審紀(jì)律為由，裁定按照撤訴處理。(30)相比紀(jì)愛(ài)美案的處理而言，這兩個(gè)案件因分別與新《行政訴訟法》第58條和《行訴解釋》第61條的規(guī)定相關(guān)聯(lián)而少有爭(zhēng)議。鑒于行政訴訟失權(quán)制度關(guān)系到個(gè)案中行政訴權(quán)的剝奪，人民法院在行政審判實(shí)踐中宜采取慎重態(tài)度。就《行訴解釋》第80條“明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述”的司法判斷標(biāo)準(zhǔn)而言，梁鳳云法官曾言：“要判斷該行為是否存在以及是否客觀上導(dǎo)致庭審無(wú)法正常進(jìn)行，至于原告或者上訴人的主觀心理狀態(tài)則無(wú)須審查或者推定�！�(31)可見(jiàn)，訴訟失權(quán)制度的適用規(guī)則還需要在行政審判實(shí)踐中繼續(xù)摸索。
四、行政訴權(quán)惡意行使的嚴(yán)厲制裁機(jī)制
在旗幟鮮明地弘揚(yáng)“保障當(dāng)事人訴權(quán)”的同時(shí)，《全面依法治國(guó)決定》也提出了“加大虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訟行為的懲治力度”的號(hào)召，但新《行政訴訟法》并沒(méi)有對(duì)此作出明確回應(yīng)。2015年2月，在新《行政訴訟法》正式實(shí)施之前，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院在“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“陸紅霞案”）中率先大膽提出“濫用訴權(quán)行為的法律規(guī)制”命題，并認(rèn)為“保障當(dāng)事人的訴權(quán)與制約惡意訴訟、無(wú)理纏訟均是審判權(quán)的應(yīng)有之義”。(32)隨后，陸紅霞案被載入《最高人民法院公報(bào)》，裁判要旨指出：“當(dāng)事人反復(fù)多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類(lèi)似的訴訟請(qǐng)求，或者明知無(wú)正當(dāng)理由而反復(fù)提起訴訟，人民法院應(yīng)對(duì)其起訴嚴(yán)格依法審查，對(duì)于缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠(chéng)信的起訴行為，因違背了訴權(quán)行使的必要性，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)行為。”(33)鑒于該案發(fā)展了現(xiàn)有法律規(guī)定，特別是發(fā)生在較為低迷的政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，因而引發(fā)了行政法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。盡管《行訴解釋》并沒(méi)有直接就濫用訴權(quán)行為的規(guī)制作出明確規(guī)定，但《若干意見(jiàn)》還是以較大篇幅對(duì)惡意訴訟、無(wú)理纏訟等濫訴行為提出了相應(yīng)的規(guī)制措施。與此同時(shí)，最高人民法院自身也在一系列再審行政案件裁判中延續(xù)了陸紅霞案的裁判思路。為此，對(duì)于當(dāng)事人最極端的濫訴行為必須予以嚴(yán)厲的制裁措施，將有限的司法資源真正用于對(duì)理性行使行政訴權(quán)者的充分保障。從新近的司法判例及權(quán)威文件來(lái)看，如下兩項(xiàng)制裁機(jī)制亟待明確。
第一，濫訴差異化立案審查機(jī)制。與“民事訴權(quán)濫用”(34)危害有所不同的是，行政訴權(quán)的濫用通過(guò)人為地制造案件，擠占了有限的司法資源，不僅干擾了行政機(jī)關(guān)的正常工作，而且阻礙了行政審判功能的正常發(fā)揮�？疾礻懠t霞案以來(lái)最高人民法院的一系列裁判，可以大體上看出行政訴權(quán)濫用兩方面的構(gòu)成要件：一是客觀要件，即行為人在一定周期內(nèi)反復(fù)多次提起相似的無(wú)關(guān)痛癢的訴訟請(qǐng)求；二是主觀要件，即行為人故意通過(guò)頻繁起訴起到騷擾施壓的案外目的。為了及時(shí)有效制止行政訴權(quán)惡意行使，可以探索建立差異化的立案審查機(jī)制，即人民法院對(duì)認(rèn)定濫訴行為者所提起的類(lèi)似行政訴訟進(jìn)行嚴(yán)格審查，一經(jīng)核實(shí)直接按照《行訴解釋》第55條第2款的規(guī)定，徑行退回訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴的，直接以濫訴為由裁定不予立案。在“陳則東訴浙江省人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”中，最高人民法院提出立案登記制并非意味提交訴狀就對(duì)人民法院形成約束，如果公民、法入或者其他組織提起的訴訟明顯不成立或者濫用起訴權(quán)利的，人民法院有權(quán)不予登記立案；濫用或者惡意行使訴訟權(quán)利造成對(duì)方當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。最高人民法院的裁定悉數(shù)列舉了陳則東因同一糾紛先后提起的十余起行政訴訟案件，認(rèn)為其圍繞實(shí)質(zhì)訴求所提出的咨詢(xún)復(fù)核、申訴、再申訴、控告檢舉、信訪(fǎng)、監(jiān)督等申請(qǐng)明顯包含重復(fù)申請(qǐng)、循環(huán)申請(qǐng)和重疊申請(qǐng)，且陳則東置人民法院生效裁判多次、反復(fù)釋明于不顧，仍然反復(fù)、大量申請(qǐng)行政復(fù)議并提起行政訴訟，屬于典型的濫用訴權(quán)。隨后，最高人民法院提出，今后對(duì)于陳則東另行提起的涉及本案相關(guān)爭(zhēng)議的行政訴訟，人民法院在登記立案前應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格審查；對(duì)明顯濫用訴權(quán)的，退回訴狀并記錄在冊(cè)；無(wú)理纏訟，造成訴訟對(duì)方或第三人直接損失的，可以根據(jù)具體情況對(duì)無(wú)過(guò)錯(cuò)方依法提出的賠償合理的律師費(fèi)用等正當(dāng)要求予以支持。(35)該案判決為認(rèn)定濫訴行為提供了范本，所提出的差異化立案審查機(jī)制和快速退回機(jī)制都具有推廣適用價(jià)值。這一探索與新《行政訴訟法》及《行訴解釋》的相關(guān)條款實(shí)現(xiàn)了有效對(duì)接，保障了濫訴行為嚴(yán)厲制裁機(jī)制的合法性和有效性。
第二，訴訟失信人信用懲戒機(jī)制。紀(jì)愛(ài)美案的發(fā)生及其所引發(fā)的廣泛社會(huì)關(guān)注表明，濫訴行為的現(xiàn)實(shí)危害性尚未被公眾所認(rèn)知，濫訴行為的有力制裁機(jī)制還有待進(jìn)一步探索。在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、社會(huì)矛盾糾紛激增的特殊社會(huì)歷史時(shí)期，行政機(jī)關(guān)和人民法院擔(dān)負(fù)著艱巨的發(fā)展和穩(wěn)定任務(wù)。如果任由極少數(shù)人濫訴行為的繼續(xù)橫行，不僅有限的司法資源被無(wú)端耗費(fèi)，行政機(jī)關(guān)的正常工作受到滋擾，而且國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也會(huì)遭受巨大挑戰(zhàn)。為此，除了在訴訟程序之內(nèi)嚴(yán)厲懲戒濫訴行為外，還應(yīng)當(dāng)予以適度拓展�！度嫣嵘痉ㄐ芤庖�(jiàn)》提出，要探索建立訴訟失信人名單制度，并與社會(huì)征信系統(tǒng)接軌，對(duì)不誠(chéng)信的訴訟行為人實(shí)施信用懲戒。這一規(guī)定與國(guó)務(wù)院近年來(lái)大力推行的以失信聯(lián)合懲戒為抓手、構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制、加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的持續(xù)努力相契合，對(duì)于進(jìn)一步彰顯司法權(quán)威、優(yōu)化訴訟環(huán)境具有重要意義。具體來(lái)說(shuō)，訴訟失信人信用懲戒機(jī)制的構(gòu)建可從兩個(gè)方面入手：一是權(quán)利救濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)合審查機(jī)制。對(duì)于記錄在冊(cè)的濫訴行為人，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的信息共享。濫訴行為人在啟動(dòng)新的申訴、復(fù)查復(fù)核、復(fù)議等救濟(jì)程序時(shí)，主管機(jī)關(guān)可以對(duì)其進(jìn)行差異化的嚴(yán)格審查，防止其再度掀起新一輪毫無(wú)實(shí)質(zhì)意義的救濟(jì)。二是法律服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的從嚴(yán)審核機(jī)制。人民法院所認(rèn)定的濫訴行為人的信息，可以逐步開(kāi)放為司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等與法律服務(wù)有關(guān)的行政機(jī)關(guān)共享使用，在其接受法律援助、從事公民代理等與法律服務(wù)相關(guān)的活動(dòng)時(shí)從嚴(yán)審核，防止其對(duì)國(guó)家法律實(shí)施系統(tǒng)造成新的滋擾。當(dāng)然，對(duì)濫訴行為人失信聯(lián)合懲戒的運(yùn)用是一把雙面刃，需要在懲戒對(duì)象、懲戒范圍、懲戒周期等方面審慎推行，避免行政系統(tǒng)失信聯(lián)合懲戒過(guò)多過(guò)濫引發(fā)的合法性和正當(dāng)性危機(jī)。
自習(xí)近平總書(shū)記2012年12月4日在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上首次提出“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的重大政治論斷以來(lái)，法治社會(huì)建設(shè)日益引起法學(xué)理論界的關(guān)注。在人治傳統(tǒng)極為濃厚、底層民眾戾氣未絕、社會(huì)信用體系未成的當(dāng)下中國(guó)，法治社會(huì)建設(shè)任重道遠(yuǎn)。作為具有高度中國(guó)實(shí)踐特色的概念，法治社會(huì)的核心內(nèi)涵是“公權(quán)力運(yùn)作系統(tǒng)之外的社會(huì)生活的法治化”，社會(huì)成員的普遍守法、信法、尊法則是法治社會(huì)構(gòu)建的基礎(chǔ)。(36)在“醫(yī)鬧”、“校鬧”、“庭鬧”事件頻頻發(fā)生的背景之下，重塑社會(huì)信用、重申全民守法格外重要。行政訴權(quán)是否理性平和行使，關(guān)乎當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的有效保障，關(guān)乎司法機(jī)關(guān)糾紛化解和社會(huì)治理功能的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)的實(shí)效，需要加以及時(shí)規(guī)范和有力引導(dǎo)。本文的研究旨在通過(guò)行政訴權(quán)分層保障機(jī)制的健全，引領(lǐng)依法維權(quán)、理性維權(quán)、誠(chéng)信維權(quán)社會(huì)新風(fēng)尚的形成，真正使法治的陽(yáng)光照耀到行政訴訟活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)。本文所倡導(dǎo)的行政訴權(quán)分層保障和規(guī)范機(jī)制的落地實(shí)施，有望進(jìn)一步增強(qiáng)新《行政訴訟法》的實(shí)施效果，加快法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。
注釋?zhuān)?/p>
�、俪塘窃⑼跞瞬骸稒�(quán)利及其救濟(jì)》，山東人民出版社1998年版，第317頁(yè)。
�、趨⒁�(jiàn)江偉、邵明、陳剛：《民事訴權(quán)研究》，法律出版社2002年版，第166頁(yè)。
�、蹍⒁�(jiàn)章志遠(yuǎn)：《新時(shí)代我國(guó)行政審判的三重使命》，載《東方法學(xué)》2019年第6期。
�、堋霸V權(quán)層次論”是青年學(xué)者梁君瑜博士新近提出的觀點(diǎn)，其要義包括三個(gè)層次：“第一層次行政訴權(quán)為起訴權(quán)，僅由原告享有；第二層次行政訴權(quán)為獲得實(shí)體裁判權(quán)，同樣僅由原告享有；第三層次行政訴權(quán)為獲得公正裁判權(quán)，由原、被告分別享有�！眳⒁�(jiàn)梁君瑜：《行政訴權(quán)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2019年版，第87頁(yè)。
�、荨霸V權(quán)形態(tài)論”是行政法學(xué)者孔繁華教授所持觀點(diǎn)，論者提出根據(jù)行政訴權(quán)存在的不同法律層面，可以將其分為基本權(quán)形態(tài)的行政訴權(quán)、制度形態(tài)的行政訴權(quán)和實(shí)踐形態(tài)的行政訴權(quán)。參見(jiàn)孔繁華：《行政訴權(quán)的法律形態(tài)及其實(shí)現(xiàn)路徑》，載《法學(xué)評(píng)論》2011年第1期。
⑥“訴權(quán)有效保障和規(guī)范并舉”是《行訴解釋》所秉持的基本審判理念之一。參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行訴解釋對(duì)行政審判理念的堅(jiān)守和發(fā)展》，載《法律適用》2018年第11期。
⑦“立案政治學(xué)”概念的提出，可參見(jiàn)汪慶華：《政治中的司法：中國(guó)行政訴訟的法律社會(huì)學(xué)考察》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第44頁(yè)。相比較過(guò)去行政訴訟立案往往考慮安定團(tuán)結(jié)等社會(huì)后果因素而言，新近一些地方的立案則考慮政治站位、案件量增加等因素，是另外一種形式的“立案政治學(xué)”。
⑧高鴻：《行政訴訟起訴條件的制度與實(shí)踐反思》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期。
�、釁⒁�(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū)(2018)最高法行再113號(hào)。
⑩參見(jiàn)于安：《守護(hù)城市發(fā)展的法治底線(xiàn)——評(píng)李波、張平訴山東省惠民縣政府案裁定》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第2期。
(11)參見(jiàn)薛剛凌：《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第145頁(yè)。
(12)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第204頁(yè)。
(13)最高人民法院行政裁定書(shū)(2016)最高法行申2621號(hào)。
(14)最高人民法院行政裁定書(shū)(2017)最高法行申7760號(hào)。
(15)最高人民法院行政裁定書(shū)(2016)最高法行申2496號(hào)。
(16)參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《開(kāi)放合作型行政審判模式之建構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2013年第1期。
(17)參見(jiàn)江必新：《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學(xué)》2011年第6期。
(18)參見(jiàn)樊崇義主編：《訴訟原理》，法律出版社2003年版，第380頁(yè)。
(19)參見(jiàn)唐歡：《裁判協(xié)調(diào)雙管齊下促行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解省高院發(fā)布十大行政典型案例》，載《安徽法制報(bào)》2019年6月19日。
(20)程琥法官將行政訴訟繁簡(jiǎn)分流程序運(yùn)行困境的原因歸結(jié)為“法律規(guī)定過(guò)于原則、可操作性不強(qiáng)”“審級(jí)制度不完善、訴訟程序同質(zhì)化問(wèn)題突出”“激勵(lì)保障機(jī)制缺失、繁簡(jiǎn)分流容易流于形式”“繁簡(jiǎn)分流一體化程度不高、未能形成整體效能”等四個(gè)方面。參見(jiàn)程琥等：《新行政訴訟法疑難問(wèn)題解析與實(shí)務(wù)指引》，中國(guó)法制出版社2019年版，第235-238頁(yè)。
(21)參見(jiàn)吳英姿：《作為人權(quán)的訴權(quán)理論》，法律出版社2017年版，第169-170頁(yè)。
(22)參見(jiàn)梁鳳云：《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社2018年版，第205、211頁(yè)。
(23)季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第19頁(yè)。
(24)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū)(2017)最高法行申145號(hào)。值得注意的是，《若干解釋》第49條第1款的規(guī)定已經(jīng)為《行訴解釋》第79條第1款所取代。今后出現(xiàn)當(dāng)事人在法庭庭審中無(wú)視法庭釋明、拒絕服從指揮的，能否繼續(xù)解釋為“拒不到庭”或“未經(jīng)法庭許可中途退庭”尚待觀察。
(25)楊榮馨主編：《民事訴訟原理》，法律出版社2003年版，第196頁(yè)。
(26)參見(jiàn)江蘇省南通市中級(jí)人民法院行政裁定書(shū)(2019)蘇06行初177號(hào)。
(27)參見(jiàn)胡欣：《不遵守司法禮儀 案子被撤訴》，載《今晚報(bào)》2020年1月10日。
(28)參見(jiàn)張貴志：《“帽子”和“尊嚴(yán)”都應(yīng)尊重法律》，載《法治周末報(bào)》2020年1月1日。
(29)參見(jiàn)北京市第四中級(jí)人民法院行政裁定書(shū)(2018)京04行初531號(hào)。
(30)參見(jiàn)浙江省寧波市中級(jí)人民法院行政裁定書(shū)(2016)浙02行申12號(hào)。
(31)梁鳳云：《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社2018年版，第224頁(yè)。
(32)江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院行政裁定書(shū)(2015)港行初字第0021號(hào)。
(33)《最高人民法官公報(bào)》2015年第11期，第43頁(yè)。
(34)江偉、邵明、陳剛：《民事訴權(quán)研究》，法律出版社2002年版，第345頁(yè)。
(35)參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū)(2018)最高法行申6453號(hào)。
(36)參見(jiàn)陳柏峰：《中國(guó)法治社會(huì)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。