作者簡介：侯欣一，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事法治理論、中國法律史研究。天津 300222
內(nèi)容提要：現(xiàn)代法治在中國肇始于清末民初，百年間經(jīng)歷了“法政”“政法”兩種既有聯(lián)系又差異較大的類型。在學(xué)界既有的“革命范式”“近代化范式”基礎(chǔ)上，將“法治”作為分析工具揭示“法政”和“政法”的制度差異，并探討從法政到政法的背后邏輯，可以從法理上對中國近現(xiàn)代法治進(jìn)程進(jìn)行整體性審視。
關(guān) 鍵 詞：“法政”體制/“政法”體制/以黨治國/國際競爭 "The Law-and-politics System"/"The Politics-and-law System"/The Rule by a Political Party/International Competition
標(biāo)題注釋：國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)研究項(xiàng)目(18AFX-004)。
現(xiàn)代法治在中國肇始于清末民初，百年間經(jīng)歷了“法政”“政法”兩種既有聯(lián)系又差異較大的類型。①就一般意義而言，“法政”與“政法”都不否定法制在現(xiàn)代國家治理以及維護(hù)執(zhí)政者統(tǒng)治方面的重要作用。但“法政”主張以法統(tǒng)政，強(qiáng)調(diào)法律至上；而“政法”則強(qiáng)調(diào)以政統(tǒng)法，核心是執(zhí)政黨對法制的領(lǐng)導(dǎo)。顯然，從“法政”到“政法”，變化的不僅是“政”與“法”漢字的排序，還包括兩種幾乎完全不同的國家制度安排和運(yùn)行機(jī)制以及由此引發(fā)的觀念變化。這一變化對國家、民族以及每個(gè)公民的影響可謂深遠(yuǎn)。
從“法政”到“政法”，這背后究竟發(fā)生了什么？是什么力量推動了從“法政”向“政法”的轉(zhuǎn)型？這一轉(zhuǎn)變又是如何完成的？既有的學(xué)術(shù)研究，在闡釋中國近現(xiàn)代法治進(jìn)程時(shí)，或秉持革命范式，或采納近代化范式，這兩種范式各有其說服力，同樣也存在各自的不足。鑒于“法治”屬國際話語，存在著一些公認(rèn)的制度內(nèi)涵，本文嘗試以歷史的維度，將“法治”本身作為分析工具，從整體框架上對中國近現(xiàn)代法治的演進(jìn)過程進(jìn)行討論，揭示“法政”“政法”體制在中國何以出現(xiàn)，并尋找、勾勒達(dá)成從“法政”到“政法”這一轉(zhuǎn)變背后的法律邏輯關(guān)系。
一、“法政”初度
中國有著數(shù)千年帝制傳統(tǒng)，并在中央層面形成了兩大特點(diǎn)：皇帝集王朝各種大權(quán)于一身，“一切權(quán)都在皇帝手里，沒有一個(gè)機(jī)關(guān)可以牽制別一個(gè)機(jī)關(guān)；無論甲機(jī)關(guān)與乙機(jī)關(guān)，就一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部的甲人員與乙人員，都有互相監(jiān)視、互相牽制的意味，要想保持權(quán)位，除非取得皇帝的信用，博得皇帝的歡心……”②此外，受儒家天下觀之影響，國人對自己的文化自視極高，視周邊的其他民族為蠻夷，根本不知道在文明世界里還有其他的國家政體之存在。
與此同時(shí)，中國亦有著數(shù)千年的禮治傳統(tǒng)。禮是基于農(nóng)耕文明，受儒家文化影響形成的主要用以規(guī)范宗法社會成員之間關(guān)系的行為規(guī)范，注重自然人倫和等差。禮制或禮俗覆蓋了幾乎所有的私人生活領(lǐng)域，血緣和差異觀念左右著人們的思維和行為方式，因人因事建章立制。
總之，在帝制中國皇權(quán)和禮構(gòu)成了國家存在和社會運(yùn)行的基礎(chǔ)，法律制度產(chǎn)生雖久遠(yuǎn)，但尚未能形成一套獨(dú)立的知識系統(tǒng)，既非政治生活的準(zhǔn)則，也不是社會治理的主要手段，我們姑且將由皇權(quán)和禮構(gòu)成的制度類型稱為禮法之治。
鴉片戰(zhàn)爭后，中國被強(qiáng)行拉入世界體系之中。此時(shí)的西方早已完成了工業(yè)革命和文藝復(fù)興，財(cái)富快速增長。在與西方列強(qiáng)的對比下，尚處于農(nóng)業(yè)社會的清帝國光環(huán)逐漸暗淡，民族競爭成為迫切的任務(wù)。經(jīng)過短暫的比較，清廷選定日本為仿效對象，希望借鑒日本的變革經(jīng)驗(yàn)迅速強(qiáng)大。其實(shí)，不管清廷的主事者主觀上是否愿意，欲自救學(xué)習(xí)的對象都只能是東西方列強(qiáng)。即伴隨著世界體系的形成，清廷想拒絕現(xiàn)代性既不現(xiàn)實(shí)，也無可能。而法治是現(xiàn)代化中最為重要的命題之一，法治亦由此在中國緩慢展開。禮法與法治是兩種完全不同的制度類型，知識體系、制度設(shè)計(jì)、理念、價(jià)值等方面有著天壤之別。因而從禮法向法治轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)極為復(fù)雜的工程，事關(guān)國體和政體的再設(shè)計(jì)。
(一)“法政”觀念的流布
西人東來，現(xiàn)代法治理念借助各種渠道進(jìn)入中國，我們姑且稱之為“法政”觀念及制度。國人對“法政”觀念的態(tài)度為：從最初的拒絕、到觀察、再到不假思索地接受。
1.拒絕。1793年英王派出馬戛爾尼使團(tuán)訪問清廷，提出欲在中國派駐使節(jié)。對此請求乾隆帝百思不得其解，斷然拒絕：
至爾國王表內(nèi)懇請派一爾國之人住居天朝，照管爾國買賣一節(jié)，此則與天朝體制不合，斷不可行。且天朝所管地方至為廣遠(yuǎn)，凡外藩使臣到京，驛館供給，行止出入，俱有一定體制，從無聽其自便之例。今爾國要留人在京，言語不通，服飾殊制，無地可以安置。若云仰慕天朝，欲其觀習(xí)教化，則天朝自有天朝禮法，與爾國各不相同。爾國所留之人即能習(xí)學(xué)，爾國自有風(fēng)俗制度，亦斷不能效法中國，即學(xué)會亦屬無用。③
2.觀察。國門洞開之后，天下觀念受到了嚴(yán)重沖擊，國力競爭成了一個(gè)新的、必須時(shí)時(shí)面對的現(xiàn)實(shí)問題。官方對待法政觀念的態(tài)度從最初的不假思索的拒絕轉(zhuǎn)變?yōu)橛心康牡挠^察。19世紀(jì)70年代末出使西歐的清朝官員郭嵩燾通過自己的親身觀察，真實(shí)地感受到了西方現(xiàn)代文明及其治理能力，并敏銳地認(rèn)識到法治是西方現(xiàn)代文明以及善政得以施行的基礎(chǔ)：
國家設(shè)立科條，尤務(wù)禁欺去偽。自幼受學(xué)，即以此立為之程，使賤履一歸誠實(shí)，而又嚴(yán)為刑禁，語言文字一有欺詐，皆以法治之，雖貴不貸。朝廷又一公其政于臣民，直言極論，無所忌諱。庶人上書，皆以酬答，其風(fēng)俗之成，醞釀故已深矣。④
3.有條件地接受。隨著觀察的深入，國人對現(xiàn)代法治的認(rèn)知逐漸從籠統(tǒng)走向具體，對法律體系、司法制度，以及法治理念等均有所省察。但“法政”觀念與禮法文化反差實(shí)在太大，加之儒家思想一時(shí)難以撼動，在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，盡管信奉現(xiàn)代法治者一再鼓吹法治可以強(qiáng)國，且這種說辭極具誘惑力，但實(shí)際情況仍不容樂觀，“中體西用”的觀念仍然流行�！胺ㄕ庇^念中的合理之處只有被納入儒學(xué)的框架內(nèi)才具有正當(dāng)性，必須借助儒家意識形態(tài)才可以與社會行動發(fā)生聯(lián)系。
4.全盤接受。庚子事件給了反對變革者最后一擊。面對著國破家亡，祖宗之法不可更改的信念徹底坍塌。對于急于自強(qiáng)的國人，“法政”體制是一種強(qiáng)心劑，開始被許多國人視為拯救國運(yùn)的最佳方案⑤，出現(xiàn)了一種“我們稱之為中西二分二元論的意識形態(tài)，儒學(xué)終于在相當(dāng)程度上退出公共領(lǐng)域。一方面在家族內(nèi)部和原有的社會整合中，儒家倫理仍然有效，維持著紳士對鄉(xiāng)村和家族的統(tǒng)治以及君臣關(guān)系；另一方面在公共領(lǐng)域，西方現(xiàn)代價(jià)值成為正當(dāng)性基礎(chǔ)”⑥。
光緒初年，故侍郎郭嵩燾嘗言西法，人所駭怪，知為中國所固有則無可驚疑。今則不然，告以堯舜湯文武周孔子之道，漢唐宋明賢君哲相之治，則皆以為不足法，或竟不知有其人，近日南中刊布立憲，立憲頌辭，至有四千年史掃空之語。惟告以英德法美之制度，拿破侖華盛頓所創(chuàng)造，盧梭邊沁孟德斯鳩之論說，而日本人所模仿，伊藤青木諸人訪求而后得者，則心悅誠服，以為當(dāng)行。前后二十余年，風(fēng)氣之殊如此。⑦
(二)制度層面的展開
“法政”體制的構(gòu)建始于1898年的戊戌變法。變革國體引爆了復(fù)雜的利益糾葛，變法百日即夭折，但其指明的方向并未停止。1901年慈禧發(fā)布修律上諭，以一種穩(wěn)妥的方式重啟改革之路：
中國律例，自漢唐以來，代有增改。我朝大清律例一書，折中至當(dāng)，備極精詳。惟是為治之道，尤貴因時(shí)制宜。今昔情形不同，非參酌適中，不能推行盡善。況近來地利日興，商務(wù)日廣，如礦律、路律、商律等類，皆應(yīng)妥議專條。著各出使大臣，查取各國通行律例，咨送外務(wù)部。⑧
在中國歷史進(jìn)程中變法修律時(shí)有發(fā)生，單純改變法律會降低不少阻力。變法修律是在既有文化中對中國固有禮法制度的修補(bǔ)。幾年之后清廷推行的預(yù)備立憲則是對禮法制度的全面否定，“法政”體制的帷幕由此拉開。
1.構(gòu)建全新法律體系。1902年清廷設(shè)立修訂法律館，任命沈家本和伍廷芳為修律總纂。沈家本從各地延攬來諳習(xí)西方現(xiàn)代法律者30余人，并聘請岡田朝太郎等若干日本法學(xué)家和法律家為顧問，以近代日本和西方大陸法系法律體系為參照，陸續(xù)制定了《大清現(xiàn)行刑律》《大清民律》(草案)《大清商律》(草案)、《破產(chǎn)律》《大清刑事民事訴訟法》(草案)、《法院編制法》《大清國籍條例》《欽定報(bào)律》等一批法律法規(guī)。民國以降，帝制變成了共和，但上述法律法規(guī)卻大都被新的政權(quán)事實(shí)上所承繼。此外，還制定了《參議院法》《行政訴訟法》《會計(jì)法》《審計(jì)法》《出版法》等。更為重要的是，諸如人道主義、罪刑法定、法律面前人人平等等新的原則或理念，也被新的法律所吸納。這些法律不僅將社會生活的諸多領(lǐng)域納入了法律的調(diào)整范圍，一改傳統(tǒng)中國私權(quán)領(lǐng)域主要由禮和習(xí)慣進(jìn)行規(guī)范的傳統(tǒng)，且概念、體例以及價(jià)值觀與傳統(tǒng)禮法有著天壤之別。
2.確立分權(quán)原則。1906年清廷頒布官制改革方案，對國家權(quán)力進(jìn)行重構(gòu)：
一是確立責(zé)任內(nèi)閣。所謂責(zé)任內(nèi)閣，即以內(nèi)閣行使行政權(quán)力，有效限制君權(quán)的同時(shí)，力爭行政權(quán)力的劃分更加合理。此后又形成了皇族不得組閣的共識。民國以降，再根據(jù)分權(quán)原則，特別是通過確立官規(guī)官制以及文官制度，建立起了從中央到地方的行政系統(tǒng)。
二是建立獨(dú)立的審判機(jī)關(guān)。傳統(tǒng)中國司法行政不分，無獨(dú)立的審判機(jī)關(guān)。官制改革上諭規(guī)定設(shè)大理院主管審判，為最高審判機(jī)關(guān)；法部主管司法行政。法部和大理院的出現(xiàn)意味著司法行政和審判的分開，彰顯了審判權(quán)終極地位的確立。與此同時(shí)，清廷還著手在天津、奉天以及沿海地區(qū)率先試辦地方審判組織，嘗試建立一套獨(dú)立于行政系統(tǒng)的審判機(jī)構(gòu)。1910年舉辦中國歷史上第一次法官考試，確立了非考試合格不能出任法官的原則。此外，還仿效日本規(guī)定法官不得參加黨派，構(gòu)建現(xiàn)代法官制度。至北京政府晚期，全國已建立最高法院1所，高等審判廳21所，高等審判廳分廳26所，地方審判廳67所。⑨此外，檢察制度、行政訴訟制度、律師制度等建構(gòu)也已初步完成。1926年由11個(gè)國家代表組成的調(diào)查法權(quán)委員會指出：“本委員會各委員在京及各省所見之法界人員，均似有法律訓(xùn)練。現(xiàn)在推事及檢察官，多數(shù)已服務(wù)在十年以上，且頗多外國畢業(yè)，尤以日本為多。”⑩民國時(shí)期達(dá)官貴人之間發(fā)生民商事糾紛，越來越多地選擇通過司法渠道進(jìn)行解決，從一個(gè)側(cè)面反映了社會各界對現(xiàn)代司法制度的接受程度。
三是創(chuàng)制立法機(jī)關(guān)。頒布《咨議局章程》《資政院章程》，以咨議局和資政院為未來地方和國家議會之基礎(chǔ)。咨議局的議員由民眾選舉產(chǎn)生，各省為此組織了中國歷史上的第一次民選活動。1909年10月14日，全國22個(gè)行省，除***外，21個(gè)省咨議局如期開議，是為中國許人民議政之始。資政院議員總數(shù)200人，分為民選和欽定兩類，分為預(yù)算決算、稅法、公債、法典、陳請、懲戒六股。1910年10月3日，資政院常年會開幕，會期3個(gè)月。1913年4月8日，中國歷史上第一屆國會開幕。民初政局動蕩，立法機(jī)關(guān)的名稱屢經(jīng)變化，各黨各派圍繞國會進(jìn)行的斗爭更加激烈，開會時(shí)斷時(shí)續(xù)，但國會在國家政治生活中起的作用毋庸置疑。如第一屆國會第一期常會期間，立法之外，僅眾議院就提出9件彈劾案、19件建議案與查辦案，173件質(zhì)問書，涉及政府各個(gè)方面。(11)
3.制定憲法。1908年，中國第一部憲法性文件——《欽定憲法大綱》公布，宣布實(shí)行君主立憲制。大綱是一部以鞏固君權(quán)為基調(diào)的憲法性文件，但它畢竟按照三權(quán)分立的原則，將國家權(quán)力分為立法、行政和司法三種平行的權(quán)力。此外，大綱還破天荒地規(guī)定了臣民在法律的范圍內(nèi)享有言論、著作、出版、集會等自由。此后，制定憲法，通過憲法證明自己權(quán)力合法化成了掌權(quán)者的政治共識。1912年3月11日，中華民國臨時(shí)政府頒布《臨時(shí)約法》，催生了亞洲第一個(gè)民主國家和現(xiàn)代共和政體。民國初年，毀法和護(hù)法(即背棄和堅(jiān)持《臨時(shí)約法》所確立的新法統(tǒng))更是成了政治發(fā)展的新界標(biāo)，誰掌握了法統(tǒng)就在政治上處于有利地位。1923年，中國歷史上第一部正式憲法——《中華民國憲法》頒布。
4.推行地方自治。與此同時(shí)，紳商階層的參政意識被喚醒，各種名目的自治組織和自治團(tuán)體紛紛出現(xiàn)，地方自治運(yùn)動逐漸興起。早期的地方自治組織大致可以分為兩類，成立于1905年的上海城廂內(nèi)外總工程局和成立于1906年的天津自治局。前者由地方紳商公舉創(chuàng)辦，自治程度較高。后者則由地方官員督導(dǎo)推動。兩者內(nèi)部組織均較為健全。自治范圍包括市政建設(shè)、民政公用事業(yè)管理、社會治安等幾大類。此后，清廷陸續(xù)頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《府廳州縣自治章程》，地方自治有了法律規(guī)定，并向更高層面發(fā)展。
5.培養(yǎng)“法政”人才。傳統(tǒng)中國沒有規(guī)范的法學(xué)教育，1895年國人創(chuàng)辦的第一所現(xiàn)代意義上的大學(xué)——北洋中西學(xué)堂，開辦了中國最早的高等法科教育。此后陸續(xù)創(chuàng)辦的京師大學(xué)堂、山西大學(xué)堂等也都設(shè)有法科。此時(shí)，清廷對法學(xué)教育尚存顧慮，禁止私立學(xué)堂開辦政治和法律兩科，法科辦學(xué)規(guī)模偏小。為適應(yīng)憲政需要，1905年伍廷芳、沈家本聯(lián)名建言，盡快設(shè)立法律學(xué)堂培養(yǎng)專門人才。上奏獲批，次年京師法律學(xué)堂開辦。此后，法政學(xué)堂像雨后春筍遍地發(fā)芽。
6.五族共和觀念形成。中國歷來是一個(gè)多民族的國家，民族歧視及民族不平等問題不同程度地存在。孫中山領(lǐng)導(dǎo)的同盟會就是以“驅(qū)逐韃虜”來號召天下的。南京臨時(shí)政府成立后大力推行共和觀念，制定五色國旗象征五族共和。
到20世紀(jì)20年代，“法政”在古老中國有了明顯的進(jìn)展，延續(xù)了數(shù)千年的禮法制度徹底動搖。此外，新的政統(tǒng)和法統(tǒng)關(guān)系也在構(gòu)建之中，法律正在一點(diǎn)點(diǎn)地從一種依附權(quán)力和倫理的工具，變成一種具有獨(dú)立價(jià)值取向、操作方法的社會規(guī)則以及專門技術(shù)和知識系統(tǒng)。
二、從“法政”到“政法”
20世紀(jì)20年代中期，“法政”制度再被后起的“政法”體制所替代，究其原因：
(一)政體設(shè)計(jì)出了問題
通過憲法對國家權(quán)力進(jìn)行合理劃分，借助權(quán)力與權(quán)利的平衡保證憲法得以實(shí)施，確保國家轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)，系從禮法到“法政”之關(guān)鍵�！胺ㄕ斌w制推行之初，各界對制定憲法表現(xiàn)出了極大的熱情，不斷進(jìn)行嘗試，但因一些根本制度出了問題，導(dǎo)致憲法實(shí)施效果不佳。以對民國歷史影響最大的《中華民國臨時(shí)約法》為例加以討論。武昌首義后，革命黨人制定《臨時(shí)政府組織大綱》，規(guī)定實(shí)行總統(tǒng)制，孫中山即任臨時(shí)大總統(tǒng)。為國家統(tǒng)一，孫旋即決定讓位于袁世凱。國民黨對袁世凱不信任，加快制定《臨時(shí)約法》，將政體由總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制，于1912年3月11日頒布；同時(shí)擴(kuò)大參議院的權(quán)力，寄希望通過選舉控制參議院，保證自己的權(quán)益。“憲法必依一國之恒態(tài)而定，不能依一時(shí)之特別事故而定。此特別事故，倏然而興，亦溘然而滅。若不惜以一國憲法殉之，其結(jié)果將變更時(shí)起，國無寧日�！�(12)
1.參議院權(quán)力過大。如規(guī)定參議院有權(quán)彈劾總統(tǒng)，但卻未規(guī)定臨時(shí)大總統(tǒng)可以解散參議院，以此達(dá)到立法權(quán)與行政權(quán)的平衡。民國初建，萬物更新，各種事務(wù)堆積如山。立法權(quán)力過大，必然導(dǎo)致行政權(quán)能弱化，致使行政效率大打折扣，催生了政治動蕩。袁世凱抱怨說：“以暴動手段奪取政權(quán)尚易應(yīng)付，以合法手段取得政權(quán)，置總統(tǒng)于無權(quán)無勇之地，卻厲害得多�！�(13)制度的不合理，為崇尚“帝制自為”的袁世凱復(fù)辟提供了充足的理由。
2.行政中樞不明�！杜R時(shí)約法》第30條規(guī)定“臨時(shí)大總統(tǒng)代表臨時(shí)政府，總覽政務(wù)，公布法律”；第34條規(guī)定“臨時(shí)大總統(tǒng)任免文武官員；但任命國務(wù)員及外交大使公使，須得參議院同意”；第45條規(guī)定“國務(wù)員于臨時(shí)大總統(tǒng)提出法律案、公布法律及發(fā)布命令時(shí)，須副署之”。既規(guī)定實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，又同時(shí)規(guī)定臨時(shí)大總統(tǒng)總覽政務(wù)。此外，《臨時(shí)約法》未就內(nèi)閣是對總統(tǒng)還是參議院負(fù)責(zé)，即孰為最高行政中樞做出明確規(guī)定，導(dǎo)致兩者權(quán)限不明，極易引發(fā)府院之間的內(nèi)訌�，F(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行中，具體行政事務(wù)基本上是由各部具體負(fù)責(zé)，由大總統(tǒng)親自處理的極少。
3.立法機(jī)關(guān)時(shí)有時(shí)無。就功效而言，國民黨希望通過強(qiáng)化參議院制約袁世凱的想法在現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行中曾發(fā)揮過一些作用。1912年6月，民國政府軍法處，而非法院將武昌首義首領(lǐng)中的張振武和湖北將校團(tuán)團(tuán)長方維處決。8月28日，張伯列等參議員提出彈劾案，直指國務(wù)總理陸軍總長陸征祥等，陸征祥等極為被動：
查《臨時(shí)約法》第6條第一款載明，人民之身體非依法律不得逮捕拘禁、審問、處罰；又第9條，人民有訴訟于法院，受其審判之權(quán)。此次臨時(shí)大總統(tǒng)槍斃張振武、方維兩人，未依法律，未經(jīng)審判，與上舉《臨時(shí)約法》所載之條文，顯相違反�！瓏葔�，國本隨之，倘不急予糾繩，前途何堪設(shè)想！查《臨時(shí)約法》第44條，國務(wù)員輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任。今因張振武、方維一案，陷臨時(shí)大總統(tǒng)于違法之域，皆由國務(wù)員首領(lǐng)陸征祥及副署之國務(wù)員段祺瑞輔佐乖謬所致，不得不負(fù)其責(zé)。謹(jǐn)據(jù)《臨時(shí)約法》第19條第12款，提出彈劾案，請眾公決，咨行臨時(shí)大總統(tǒng)按照《臨時(shí)約法》第47條，將國務(wù)委員陸征祥、段祺瑞兩員即予免職，以彰國法，而固國本。(14)
但革命黨這種把國家機(jī)關(guān)的設(shè)置作為政黨斗爭工具的做法同樣提醒了袁世凱。袁世凱隨即以各種理由解散了國民黨，取消國民黨議員的資格，第一屆國會因無法達(dá)到法定人數(shù)而流產(chǎn)。此后，立法機(jī)關(guān)的設(shè)置便時(shí)斷時(shí)續(xù)，進(jìn)一步加劇了政體的不合理。
國家權(quán)力劃分不合理使總統(tǒng)之位的競爭更加激烈和無序，甚至引發(fā)戰(zhàn)爭。于是，民國成了許多人眼中的亂世。更麻煩的是，這些問題又成為后人否定“法政”體制的歷史經(jīng)驗(yàn)。
(二)關(guān)鍵問題未處理好
軍閥割據(jù)是影響中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的根本問題之一，如何利用“法政”體制處理好大大小小的軍事強(qiáng)人，國人對此估計(jì)不足。
1.軍人參政屢見不鮮。法治是文官之治，歐美各國對于軍人擔(dān)任總統(tǒng)在法律上均做了嚴(yán)格限制。但清末民初制定的數(shù)部憲法性文件，以及《總統(tǒng)選舉法》對軍人擔(dān)任總統(tǒng)卻未加限制，導(dǎo)致軍閥可以動用武力競爭總統(tǒng)和各級行政長官�！皣硕\望軍人不得干政乎，其法多矣，而根本大計(jì)，則在憲法中以軍人不得為總統(tǒng)之一條，惡為歷禁而已�！岜榍笾澜绻埠褪罚湟攒娙硕�(dāng)總統(tǒng)者，未有不亂者也�！�(15)
2.行政訴訟制度弱化。傳統(tǒng)中國縱向的監(jiān)察制度極為發(fā)達(dá)，在剔弊除奸、打擊豪強(qiáng)、維護(hù)王朝統(tǒng)一等方面發(fā)揮了重要作用。帝制廢除后，是以行政訴訟為主導(dǎo)來約束公權(quán)力，還是繼續(xù)設(shè)置專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)來防范官吏引發(fā)了各方爭論�！斗ㄕs志》曾刊發(fā)文章公開反對設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，“都察院為君權(quán)專制時(shí)代之‘寶物’，卻是憲政法治時(shí)代之‘棄物’，就機(jī)關(guān)法律地位而論，都察院與‘責(zé)任內(nèi)閣不并存也’‘與國會不并存也’‘與時(shí)代制度之精神不并存也’”(16)。決策者最終選擇了將中國傳統(tǒng)的監(jiān)察制度和現(xiàn)代法治推崇的行政訴訟合一，即在新設(shè)立的行政審判機(jī)關(guān)——平政院內(nèi)同時(shí)設(shè)置肅政廳行使監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察與行政訴訟合一的體制事實(shí)上弱化了行政訴訟的作用。加之民國時(shí)期的行政訴訟采取一審制，只在首都設(shè)置行政訴訟機(jī)關(guān)，且對行政訴訟范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制，行政訴訟勉為其難。曾任平政院書記官的陳顧遠(yuǎn)回憶說：“平政院本來是一個(gè)清閑機(jī)關(guān)。每年所收的案子不到十件，各方對其地位都不重視�！�(17)此外，沒了皇權(quán)的支撐，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行事實(shí)上也舉步維艱，最終導(dǎo)致對公權(quán)力的約束大大弱化，權(quán)力不斷被濫用。
3.未處理好政治強(qiáng)人退出的法律制度。清末民初百廢俱興，為了政治制度轉(zhuǎn)型順利，有必要為政治強(qiáng)人退出政壇安排好合理的制度，確保其退出后個(gè)人和家族生活安定。中國文化重視家族，更應(yīng)如此。但整個(gè)社會對此估計(jì)不足，文化中也缺乏妥協(xié)的元素。1924年馮玉祥以革命的名義起兵將清廢帝溥儀趕出紫禁城就是一個(gè)經(jīng)典的案例。清帝退位是革命黨人與清廷相互協(xié)商的結(jié)果，其所簽署的《清帝退位詔書》《清室優(yōu)待條例》具有明確的法律效力。馮玉祥以革命的名義單方撕毀協(xié)議的做法勢必會強(qiáng)化政治強(qiáng)人心中原本就有的、關(guān)于中國政治的基本經(jīng)驗(yàn)：唯有把權(quán)力永遠(yuǎn)控制在自己手里才是最保險(xiǎn)的。
從亂世到長治久安，能否構(gòu)建出合理的制度更為關(guān)鍵。
(三)對“法政”體制期望過高
國人對“法政”制度的接受，少有學(xué)理上的認(rèn)同，更多的則是源自心理的需要。近代中國對外戰(zhàn)爭中的屢戰(zhàn)屢敗，使一向自大的國人心態(tài)急劇變化，表現(xiàn)為或極度自負(fù)、或極度自卑。鄰國日本接受“法政”體制后迅速強(qiáng)大起來的現(xiàn)實(shí)，使不少國人認(rèn)定“法政”體制就是拯救中國困境的良方。載澤的觀點(diǎn)和態(tài)度頗有代表性。他奉命出洋考察各國政治，對歐美、日本等實(shí)地考察后，在寫給清廷的奏折中說：
今日外人之辱我，雖因我國勢之弱，亦由我政體之殊，故謂為專制，謂為半開化而不以同等之國相待。一旦改行憲政，則鄙我者，轉(zhuǎn)而敬我，將轉(zhuǎn)變其侵略之政策，為和平之邦交。(18)
這種以“法政”制度解決一切問題的想法和期待過于天真，導(dǎo)致了清廷上下形成了一種功利性的樂觀心態(tài)。日本觀察家遠(yuǎn)藤敏銳地注意到了這一點(diǎn)。他指出，此時(shí)國人普遍認(rèn)為：
只要有了立憲國會，一切都是可以辦到的。憲法一經(jīng)制定，國會一經(jīng)成立，失敗誤國的歲月將立刻一掃而光，財(cái)政竭蹶可以補(bǔ)救，國債可以償還，軍備可以擴(kuò)充，國力將進(jìn)而充沛。人民權(quán)利將被恢復(fù)。而多年來中國民族所蒙受的民族羞恥將被掃除。國家的威信將廣被世界。(19)
產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因，還以國人普遍存在的重事實(shí)輕原理的心態(tài)有關(guān)，杜亞泉說：
就大多數(shù)國民之心理觀之，則共和政體之發(fā)生，仍依據(jù)于事實(shí)，而非根本于原理。蓋事實(shí)問題者，以利害為標(biāo)準(zhǔn)；原理問題者，依是否而判別。而吾國民對于共和政體之觀念，乃歆于事實(shí)上之所謂利，非動于原理上之所謂是也，蓋我國民既懲于甲午庚子以來之失敗，又受日俄戰(zhàn)役之刺激，就事實(shí)上之比較，知專制之終于覆國，立憲之可以興邦。又以他國以往之推測之，則立憲政體之成立，非革命流血不為功。(20)
樂觀的態(tài)度促使國人迅速地拋棄了中國傳統(tǒng)的禮法體制�！霸�1898年百日維新前夕，中國的思想和體制都刻板地遵從了中國人特有的源于中國古代的原理。僅僅12年后，到了1910年，中國人的思想和政府體制，由于外國的影響，已經(jīng)起了根本性的變化。……從根本含義來說，這些變化是革命性的。在體制方面，他們按照外國模式，改變了中國長期以來建立的政府組織，改變了形成國家和社會的法律和制度。”(21)樂觀心態(tài)一直持續(xù)到民國初年，1912年譚人鳳說：
數(shù)千年之專制國，一躍而為共和國，為東西各國所未有。若改革善后，一切辦理得法，國基不愁不固穩(wěn)，轉(zhuǎn)弱為強(qiáng)，不過十余年可收效果。(22)
與目的過于功利相符，國人對“法政”體制效果的要求也極為苛刻，必須立竿見影解決中國所面臨的一切問題，缺乏必須有的寬容和耐心。資政院議員林柄章曾對資政院第一次常年會議進(jìn)程批評如下：
迭次開議，大家將政府所交之法律案逐條斟酌，在議場上咬文嚼字，拖延時(shí)間不少。故開會已月余，政府所提出之四案，地方學(xué)務(wù)尚未及三讀，著作權(quán)僅五十余條，開議兩次才通過三十余條，報(bào)律尚未再讀，運(yùn)輸規(guī)則并未初讀。似此無畏辯論耗去寶貴光陰，真覺可惜。且如新刑律之四百余條，若照前此辦法，將后來所余之月日專為通過新刑律尚且不敷，何論其他議案？(23)
制定一部好的法律必須經(jīng)過各方充分博弈和咬文嚼字，為此資政院規(guī)定立法需經(jīng)過三讀之程序�！吨鳈�(quán)法》《報(bào)律》是中國從未有過的全新法律，站在專業(yè)角度評說，開議兩次，《著作權(quán)法》通過30余條，已屬過快和草率了。但林卻仍嫌太慢。心態(tài)如此浮躁，對待法政體制的態(tài)度難免瞬間便從希望滑向失望。到20世紀(jì)20年代，現(xiàn)實(shí)似乎一再昭示國人：“法政”體制不但未能解決中國的統(tǒng)一和富強(qiáng)，還在某種程度上加速著國家的解體。如兩次護(hù)法戰(zhàn)爭的爆發(fā)似乎證明法政體制不但無利于國家的統(tǒng)一，即便是在控制軍閥混戰(zhàn)方面作用亦有限；巴黎和會外交上的失敗則似乎表明，“法政”短期之內(nèi)同樣無助于解決民族矛盾；各種匪患以及頻繁爆發(fā)的學(xué)生運(yùn)動似乎也在昭示，“法政”同樣無法解決社會之動蕩。緣此，國人對“法政”體制的興趣開始銳減，由推崇變?yōu)槭＠顒r(nóng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)了這一變化：“民國十三年以前，中國政治問題表面上所爭的只是一個(gè)法字，自所謂法統(tǒng)恢復(fù)后，那些坐在法統(tǒng)椅子上的先生們演出賣身活劇，制成一部‘遮羞的憲法’，從此沒有人理會這個(gè)法字了。十三年一月，中國國民黨在廣州開第一次全國代表大會，宣告改組，可以說是中國政治新局面的開始�！�(24)李的洞見得到了大數(shù)據(jù)的支持。這里僅以“憲政”一詞的使用情況加以說明：在中國文獻(xiàn)中，憲政一詞最早見于1887年，1900年后使用逐漸增多，1906年與1910年為最高峰，1915年后則較少使用。(25)
(四)蘇俄實(shí)踐之影響
對“法政”體制不斷失望的同時(shí)，蘇俄經(jīng)驗(yàn)則趁虛而入。蘇俄制度的最大特點(diǎn)是一黨體制以及在此基礎(chǔ)上凝練出來的以黨治國方略，這一點(diǎn)對中國的政治家極具吸引力。
現(xiàn)代政治是政黨政治。在民主共和國體下，運(yùn)行規(guī)范的政黨政治既能通過選舉協(xié)調(diào)國會與政府間的關(guān)系，做到政府有力，又能代表民意監(jiān)督政府，形成良性的政治競爭。黃興云，“欲民國現(xiàn)象日臻良好，非政黨不為功”(26)。民國初年，梁啟超、孫中山等政治家借助法政體制提供的便利，紛紛組建各種名目的政黨參與議會選舉，政黨政治在中國興起。此時(shí)的政黨均為選舉型政黨，組織渙散，分化和內(nèi)斗嚴(yán)重，影響范圍集中于少數(shù)大城市中的知識界和工商界，無論是動員社會，還是整合民意兩個(gè)方面效果均不理想，導(dǎo)致帝制廢除后留下的權(quán)力真空迅速被分散在各地的軍閥接管。大大小小的軍閥為了爭奪勢力范圍，不斷爆發(fā)戰(zhàn)爭，以至于憲法和議會等法律制度無法形成有效的制度力量。
用法律規(guī)范政治和人際關(guān)系，重建社會秩序，乃至重振國力是個(gè)不錯(cuò)的選擇，但卻需要時(shí)間，近代中國的政治家對法律制度大都不太信任，因而無此耐心，他們更愿意借助權(quán)力來整肅各種政治組織和社會。孫中山認(rèn)為，民國初年中國政壇之所以混亂，根本原因是自己所依賴的政黨組織力量不夠，黨內(nèi)缺乏核心。“徒以主義號召同志，但求主義之相同，不計(jì)品流之純糅。故當(dāng)時(shí)黨員雖眾，聲勢雖大，而內(nèi)部分子意見分歧，步驟凌亂，既無團(tuán)結(jié)自治之精神，復(fù)無奉令承教之美德，致黨魁則等于傀儡，黨員則有類散沙，迨夫外辱之來，立見摧敗，患難之際，疏如路人�！�(27)解決的辦法就是強(qiáng)化黨組織的紀(jì)律和黨員對黨魁的服從。孫中山的認(rèn)知和做法遭到了黨內(nèi)一些人的懷疑和指責(zé)，他公開回答：“黨之所以能夠團(tuán)結(jié)發(fā)達(dá)，必要有兩個(gè)作用，一是感情作用，二是主義作用，至于法治作用，其效力甚小�！�(28)
作為生活于20世紀(jì)的政治家，孫中山也懂得不可能完全舍去法治。為此，他于1917年至1921年間兩次發(fā)動護(hù)法戰(zhàn)爭。但戰(zhàn)爭未能捍衛(wèi)新的法統(tǒng)，反而加劇了孫中山在政壇上的邊緣化。為逆轉(zhuǎn)局面，20世紀(jì)20年代初，孫中山接受了李大釗等中共黨員的建議，全面仿效俄共，強(qiáng)化黨內(nèi)紀(jì)律，完善黨的組織，建立“黨民”“黨軍”和“黨國”，置政黨為國家一切工作的核心。1924年10月9日，孫中山致函蔣介石“我黨今后之革命，非以俄為師，斷無成就”(29)。對法律制度抱有不信任感的絕非孫中山一人，蔣介石也不例外。何廉說：“他認(rèn)識人，也懂得人，但是他不懂得制度和使用制度。我和他談問題時(shí)，一談到許多事情該制度化的時(shí)候，他的注意力就會向別處轉(zhuǎn)移。我對他有這樣的感覺，從根本上說，他不是一個(gè)現(xiàn)代人，基本上屬于孔子思想影響下的人。他辦起事來首先是靠人和個(gè)人接觸以及關(guān)系等，而不是靠制度�！�(30)
早在1906年孫中山在《同盟會革命方略》“軍政府宣言”中，就明確地把建國大業(yè)分為軍法之治、約法之治、憲法之治三個(gè)時(shí)期。換言之，孫中山之所以能接受蘇俄的經(jīng)驗(yàn)，原本有著認(rèn)識上的基礎(chǔ)。但孫中山的理論中存在著無法自洽的問題：
孫文以革命黨自居垂30年，且以唯一革命黨自居30年。卻是對于革命的真義毫不知道。他30來年努力的目標(biāo)，曰以黨治國，而不知黨之所以有意義，在于代表人民以治國。否則以一部分黨人治國，與以一部分特殊階級，與一個(gè)獨(dú)夫治國，有什么區(qū)別？(31)
接受蘇俄的黨國體制，特別是蘇俄所倡導(dǎo)的扶助工農(nóng)的主張，打通了黨治與民治的阻隔。1924年4月孫中山發(fā)表《國民政府建國大綱》，再將革命建國的程序分為“軍政”“訓(xùn)政”“憲政”三個(gè)首尾相連的時(shí)期。軍政的任務(wù)是以武力統(tǒng)一全國，憲政是徹底實(shí)現(xiàn)法治，訓(xùn)政為兩者之間的過渡時(shí)期，任務(wù)是由國民黨對民眾進(jìn)行政治訓(xùn)導(dǎo)。宣布訓(xùn)政只是一種過渡，使以黨治國主張有了正當(dāng)性。“政法”體制終于有了理論之基礎(chǔ)。
當(dāng)然，從“法政”到“政法”不是幾個(gè)政治家所能完全左右的，無法忽略民眾的作用。法政追求的是法律至上，形式上表現(xiàn)為去除政治中心和政治方面的多元主義。在一個(gè)長期靠權(quán)力維系的國度，這一轉(zhuǎn)變極易引發(fā)政局的動蕩，清末民初就是如此。而政局的動蕩加大了民眾的生活成本，出于利益的考量和歷史的記憶，普通民眾勢必會懷念曾經(jīng)的皇權(quán)。有革命者回憶，1917年張勛復(fù)辟，北京一家茶房的侍衛(wèi)極為興奮，“‘張大帥來了，宣統(tǒng)皇帝已經(jīng)復(fù)位，我們要太平了，從今天起，會有廉價(jià)米面吃�！f話時(shí)，滿臉驕傲，神氣活現(xiàn)的樣子，使我感到變故重大，就跑出大門探望，發(fā)現(xiàn)北京城內(nèi)確與平常不同，大街小巷都掛滿了黃龍旗�！�(32)這則材料與歷史教科書中的描述截然不同，但可能更真實(shí)。當(dāng)然，材料中個(gè)體民眾的情感更多的是對宣統(tǒng)皇帝所代表的統(tǒng)一和秩序的需求。上述原因匯合在一起，催生了“政法”體制的出現(xiàn)。
三、“政法”體制的確立
“政法”體制是一種保證孫中山訓(xùn)政思想得以實(shí)現(xiàn)的制度安排�！罢ā斌w制并非一般否定法制在現(xiàn)代社會中的治理作用，其核心是強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨對國家法制建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)法律必須為執(zhí)政黨的政策服務(wù)，其確立牽涉到黨、政、法和國民四者關(guān)系的重構(gòu)。
1925年7月1日，由國民黨創(chuàng)建的廣州國民政府宣告成立，黨政法三者的關(guān)系有了具體的載體，嚴(yán)格意義上的“政法”體制由此開啟。此后數(shù)年間，伴隨著北伐軍勝利的腳步，“政法”體制被逐漸推向全國。
1.放棄分權(quán)制衡原則。辦法是將國家權(quán)力分為政權(quán)和治權(quán)，政權(quán)包括選舉、罷免、創(chuàng)制和否決四項(xiàng)。1928年10月國民黨公布《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，第1條規(guī)定“中華民國于訓(xùn)政時(shí)期，由國民黨全國代表大會代表國民大會領(lǐng)導(dǎo)國民行使政權(quán)”；第2條規(guī)定“中國國民黨全國代表大會閉幕時(shí)，以政權(quán)委托國民黨中央執(zhí)行委員會執(zhí)行之”�！队�(xùn)政大綱提案說明書》對此作進(jìn)一步闡釋，“在向于憲政時(shí)期進(jìn)行的途程中，所有軍政、訓(xùn)政皆為本黨建國時(shí)期之工作，一切權(quán)力皆由黨集中，由黨發(fā)施政府，由黨員任保姆之責(zé)。故由黨指導(dǎo)，由黨擁護(hù)，在人民未經(jīng)政治訓(xùn)練及完全了解實(shí)行三民主義以前，惟有黨能代表人民負(fù)建國之大任，亦惟有黨能領(lǐng)導(dǎo)全國人民向三民主義實(shí)現(xiàn)之目標(biāo)而前進(jìn)”(33)�！毒V領(lǐng)》《大綱》具有憲法的效力，它明確宣布國民黨為中華民國一切權(quán)力的來源，放棄了法政體制下的分權(quán)原則。
1929年3月，國民黨第三次全國代表大會通過《確定訓(xùn)政時(shí)期黨、政府、人民行使政權(quán)、治權(quán)之實(shí)際的分際及方略案》，第6條規(guī)定“中華民國人民必須服從擁護(hù)中國國民黨，誓行三民主義，接受四權(quán)使用之訓(xùn)練，努力地方自治之完成，始得享受中華民國國民之權(quán)利”，重塑國民黨與國民之關(guān)系。
2.以黨統(tǒng)政制度化。黨與政府屬于兩套不同的組織體系，原本無隸屬關(guān)系。1925年7月1日，國民黨中央執(zhí)行委員會公布《國民政府組織法》，第1條規(guī)定“國民政府受中國國民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督，掌理全國政務(wù)”，確立了以黨統(tǒng)政的新原則。為落實(shí)這一原則，國民黨在黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——中央執(zhí)行委員會內(nèi)設(shè)立常設(shè)的中央政治會議，負(fù)指導(dǎo)政府及軍隊(duì)之責(zé)。1928年10月25日出臺的《中央執(zhí)行委員會政治會議暫行條例》，第5條規(guī)定“政治會議討論及決議之事項(xiàng)，以左列為限，甲建國綱領(lǐng)，乙立法原則，丙施政方針，丁軍事大計(jì)，戊國民政府委員、各院長副院長及委員、各部長及委員會委員長、各省政府委員主席及廳長、各特別市、駐外大使特使公使及特任特派官吏之人選”；第6條“政治會議不直接發(fā)布命令，及處理政務(wù)”；第10條“政治會議之決議，直接交由國民政府執(zhí)行”。顯然，在“政法”體制下“一切國家大政，醞釀之于黨者，至政治會議而結(jié)晶，國民政府只需以合法的形式為之具體地發(fā)表于外耳”(34)。
3.確立五權(quán)政府。1928年10月8日修正的《中華民國國民政府組織法》根據(jù)孫中山設(shè)計(jì)的五院制權(quán)力配置體系，將治權(quán)之行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五項(xiàng)托付于國民政府，建立了中國歷史上第一個(gè)五權(quán)制政府。
4.強(qiáng)化法律的階級性。廣州國民政府甫經(jīng)成立，便成立法制委員會著手進(jìn)行法制改革。孫中山親自闡明改革之內(nèi)容：對所有現(xiàn)行的組織條例進(jìn)行審查，以使符合新的以黨治國的需要；對一切現(xiàn)行的法律進(jìn)行審定，凡與民國建國精神相違背的全部進(jìn)行修改，務(wù)必使法律適應(yīng)國家和人民的需要。(35)表面上看，后起的武漢和南京國民政府繼續(xù)秉持晚清以來諸法分立的體例，但深察則不難發(fā)現(xiàn)其變化：強(qiáng)調(diào)以三民主義為立法原則；制定特別法，強(qiáng)化法律的階級性。武漢國民政府先后制定了《佃農(nóng)保護(hù)法》《反革命條例》《懲治土豪劣紳暫行條例》《勞工仲裁條例》等。
5.司法改革。1927年武漢國民政府公布《新司法制度》，核心內(nèi)容為：改審判廳為法院，裁撤檢察廳將其置于法院之內(nèi)；廢棄法官非黨的禁令，強(qiáng)調(diào)法官的政治素質(zhì)；實(shí)行參審和陪審制度，直接吸納民眾和民眾團(tuán)體參與審判工作；減輕訴訟費(fèi)和狀子費(fèi)，便于民眾訴訟等。
綜上，“法政”與“政法”是兩種既有聯(lián)系但又差異極大的法制類型。
闡釋近現(xiàn)代中國法治的走向，必須將其置放于兩個(gè)維度之下去思考。
1.如何面對民族競爭。中國是被西方列強(qiáng)以武力的方式強(qiáng)迫拖進(jìn)世界體系的，加之歷史上從未遇到過文明程度較高的強(qiáng)大對手，從未有過與其他民族平等、正常交往的經(jīng)驗(yàn)。面對遠(yuǎn)道而來的闖入者以及民族之間的競爭，國人的心態(tài)變得較為復(fù)雜，“其一，它是入侵者，它對中國權(quán)益的不斷侵犯和奪取，使中國失去了諸多主權(quán)，失去了獨(dú)立和平等的地位；其二，它是較農(nóng)業(yè)文明更為先進(jìn)的工業(yè)文明的傳入者。歷史上處于較高發(fā)展階段的中原文明曾經(jīng)多次同化了征服者。而此次，面對著更高發(fā)展階段的文明，中國社會喪失了數(shù)千年來未曾喪失的文化優(yōu)越感，面臨著如何向入侵者學(xué)習(xí)的問題”(36)。于是，民族競爭的作用被放大，以至于20世紀(jì)中國所有政治家都有一個(gè)共同的政治目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)中華民族的富強(qiáng)，不再受外敵欺辱。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，幾乎所有派別都謀求建立一個(gè)強(qiáng)大的、有行動力的政府，對權(quán)力的副作用估計(jì)不足。
此外，同樣是受民族競爭的刺激，近現(xiàn)代中國國民意識快速形成，但公民意識的形成則較為緩慢。如何完成從臣民到國民再到公民的形塑是必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。現(xiàn)代政黨的動員能力極強(qiáng)，現(xiàn)代政府的管理能力亦非傳統(tǒng)政府可比，被動員起來的民眾無疑是實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)的重要動力，但如果缺乏公民意識，稍有閃失，被動員起來的民眾也極易彼此互害，給國家、社會乃至個(gè)體帶來可怕的后果。
2.如何闡釋清帝國解體后出現(xiàn)的亂世現(xiàn)象。傳統(tǒng)中國，一個(gè)龐大帝國解體到新的帝國出現(xiàn)之間會有一個(gè)割據(jù)混亂的時(shí)代，有時(shí)會持續(xù)數(shù)百年，結(jié)束混亂的辦法是強(qiáng)人的出現(xiàn)。就表象而言，民國時(shí)期展現(xiàn)在人們面前的與歷史上的亂世十分相像。“民國亂到二十二年，加以強(qiáng)鄰侵略，國家愈陷不可收拾的地步。紛亂的根本原因，人人都知道是政治不上軌，當(dāng)然要講法治……我們固然知道這癥結(jié)所在，但是我們沒有辦法，也沒有力量，去把政治弄成有辦法。非特我們沒有，恐怕誰也想不出這個(gè)辦法，誰也不敢說有此力量”(37)。
民國時(shí)期的混亂不可否認(rèn)，但解決混亂的機(jī)會及可能卻比歷史上的那些王朝多得多，刷新政治外，加大法治的作用原本是一個(gè)不該忽略的選項(xiàng)�！皯�(yīng)當(dāng)如何恰當(dāng)?shù)孛枋雒駠鴷r(shí)期的中國政局和政治制度呢？對這一問題的探索，有兩種不同的路徑……第二種研究路徑是將政治體制的形式作為觀察對象，這種方法雖不能對實(shí)際狀況做出精確的描繪，但也有它的好處，因?yàn)樗屛覀兞私獾�，中華民國是一個(gè)立憲制共和國，這一地位是受到外國承認(rèn)的。1911年12月，中國制定并頒布了第一部憲法性文件——《臨時(shí)政府組織大綱》。此后，一直到1946年，又陸續(xù)推出了另外至少5部憲法或準(zhǔn)憲法。人們可以從這些憲法中，對其制定者在政治上的自我認(rèn)知獲得了解。但是，現(xiàn)實(shí)往往與這些政治體制的基本框架大相徑庭。民國政府雖然通過憲法的形式確立了國家機(jī)構(gòu)，并建立了一個(gè)中國歷史上前所未有的類似權(quán)力分立式的制度，但實(shí)際權(quán)力卻很少出現(xiàn)在憲法所規(guī)定的地方�！�(38)
換言之，法治為化解民國的亂世提供了一種可能，如軍閥割據(jù)是民國時(shí)期令所有人頭疼的問題，在傳統(tǒng)中國解決割據(jù)的辦法只有武力。但身處民國，在堅(jiān)持法治的原則下，以良好的地方自治為前提的統(tǒng)一則不失一個(gè)方案、一種新的路徑：
統(tǒng)一和自治，可算近來中國政治上最當(dāng)令的兩個(gè)名詞了。輿論用它，經(jīng)世家用它，官閥軍閥也用它，國人幾年來厭亂的心里，在這兩個(gè)名詞里已完全表現(xiàn)出來了。這兩件事固然辦得好，中國政治便會漸入正軌。(39)
遺憾的是，大多數(shù)時(shí)人對此察覺不夠，并把自治本身也當(dāng)作了一個(gè)割據(jù)。最后，引用張君勱的觀點(diǎn)作為本文的結(jié)尾：
中國要變成近代國家，當(dāng)然條件很多，如鞏固國防，如發(fā)達(dá)科學(xué)，都是很重要的問題，但是還有一最切要、最基本的條件，便是法律。國家有法律，等于房子有基石一樣。換句話說，要變成近代國家，非要變成法治國不可。所謂法治國者，是以法律治國，不是以人治國。但這是表面上的話，法治國云者，尚有特別意義。(40)
�、儆嘘P(guān)“政法”一詞的含義目前國內(nèi)學(xué)界尚未達(dá)成一致，大致可以分為廣義和狹義說兩種觀點(diǎn)。廣義說認(rèn)為，“政法”是一種涉及國家體制的制度安排和運(yùn)行機(jī)制，涵蓋一國之內(nèi)與政治和法律相關(guān)的所有機(jī)構(gòu)，“政法”的特點(diǎn)是以政統(tǒng)法，“政法”體制的核心是確保執(zhí)政黨在國家政治生活中的地位。狹義說則主張，“政法”是指政法機(jī)關(guān)及其工作，本質(zhì)是執(zhí)政黨與司法機(jī)關(guān)之間關(guān)系的制度安排。本文采廣義說。不管廣義還是狹義說，均承認(rèn)政治和法律之間存在著關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)這種關(guān)系的核心是以政統(tǒng)法。
②李劍農(nóng)：《中國近百年政治史》，北京：商務(wù)印書館，2011年，第11頁。
�、畚涸矗骸段涸慈返�7卷，長沙：岳麓書社，2004年，第1883頁。
④郭嵩燾：《郭嵩燾日記》第3冊，長沙：湖南人民出版社，1983年，第393—394頁。
�、堇顚W(xué)智：《民國初年的法治思潮與法制建設(shè)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2004年。
�、藿鹩^濤、劉青峰：《導(dǎo)論：為什么從思想史轉(zhuǎn)向觀念史》，金觀濤、劉青峰：《觀念史研究：中國現(xiàn)代重要政治術(shù)語的形成》，高潮群整理，北京：法律出版社，2009年，第17頁。
�、哂谑矫叮骸冻鍪沟聡疾鞈椪蟪加谑矫蹲嗫疾鞈椪�(jǐn)議辦法宗旨折》，《政治官報(bào)》，第37號，1907年12月1日。
�、唷豆饩w宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第28冊，1902年，第36—37頁。
�、嵬糨媽殻骸睹駠痉ㄖ尽�，北京：商務(wù)印書館，2013年，第9頁。
�、狻墩{(diào)查治外法權(quán)委員會報(bào)告書》，出版單位不詳，1926年。
(11)參見書中相關(guān)內(nèi)容，嚴(yán)泉：《民國初年的國會政治》，北京：新星出版社，2014年。
(12)王寵惠：《中華民國憲法芻議》，載張仁善編：《王寵惠法學(xué)文集》，北京：法律出版社，2008年，第4—5頁。
(13)王涵：《試論宋教仁之死》，引自王邦佐等：《中國政黨制度的社會生態(tài)分析》，上海人民出版社，2000年，第53頁。
(14)朱宗震、楊光輝編：《民初政爭與二次革命》，上海人民出版社，1983年，第142頁。
(15)張君勱：《國憲議》，載張君勱：《憲政之道》，北京：清華大學(xué)出版社，2006年，第57頁。
(16)賀紹章：《都察院改費(fèi)問題》，引自宋玲：《清末民初行政訴訟制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2009年，第68頁。
(17)引自黃源盛：《民初法律變遷與裁判》，臺北：臺灣政治大學(xué)圖書館編輯委員會，2000年，第155頁。
(18)載澤：《奏請宣布立憲密折》，胡旭晟等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1997年，第40頁。
(19)《遠(yuǎn)藤報(bào)告》，轉(zhuǎn)引自蕭功秦：《危機(jī)中的變革——清末現(xiàn)代化進(jìn)程中的激進(jìn)與保守》，上海三聯(lián)書店，1999年，第261頁注1。
(20)傖父(杜亞泉)：《共和政體與國民心理》，《東方雜志》第9卷第5期，1912年。
(21)[日]任達(dá)：《新政革命與日本—中國(1898-1912)》，李仲賢譯，南京：江蘇人民出版社，1998年，第215頁。
(22)譚人鳳：《在同盟會歡迎孫毓筠王天縱大會上的演說》，1912年6月22日，載石芳勤編：《譚人鳳集》，長沙：湖南人民出版社，2008年，第51—52頁。
(23)《資政院第一次常年會議場速記錄》，第14號，引自韋慶遠(yuǎn)等：《清末憲政史》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1993年，第424頁。
(24)李劍農(nóng)：《中國近百年政治史》，北京：商務(wù)印書館，2011年，第568頁。
(25)引自金觀濤、劉青峰：《觀念史研究：中國現(xiàn)代重要政治術(shù)語的形成》，高潮群整理，第517頁。
(26)黃興：《黃興集》，北京：中華書局，1981年，第293頁。
(27)孫中山：《孫中山全集》第3卷，北京：中華書局，1985年，第92頁。
(28)孫中山：《孫中山全集》第5卷，北京：中華書局，1985年，第391頁。
(29)孫中山：《孫中山全集》第11卷，北京：中華書局，1986年，第145頁。
(30)何廉：《何廉回憶錄》，北京：中國文史出版社，2012年，第108頁。
(31)上海《時(shí)事新報(bào)》社論，引自李玉貞：《國民黨與共產(chǎn)國際》，北京：人民出版社，2012年，第323頁。
(32)劉鳳翰主編：《親歷者口述實(shí)錄(民初元年)》，口述者劉航琛，北京：中國大百科全書出版社，2010年，第127頁。
(33)《訓(xùn)政大綱提案說明書》，載王建朗、黃克武主編：《兩岸新編中國近代史》(民國卷上)，北京：中國社會科學(xué)出版社，2016年，第125頁。
(34)謝贏洲編：《國府組織法研究》，引自盧艷香：《中國國民黨中政會研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第131頁。
(35)《法制改革之帥座政見》，《民國日報(bào)》(廣州)，1924年4月19日。
(36)王建朗：《序一》，載王建朗、黃克武主編：《兩岸新編中國近代史》(民國卷上)。
(37)翁敬堂：《個(gè)人計(jì)劃》，載劉仰東編：《夢想的中國》，北京：西苑出版社，1998年，第196頁。
(38)[德]于爾根·奧斯特哈默：《中國革命：1925年5月30日》，強(qiáng)朝暉譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第135—137頁。
(39)康白情：《自治的統(tǒng)一與統(tǒng)一的自治》，《東方雜志》第19卷第11期，1922年。
(40)張君勱：《法治與獨(dú)裁》，載張君勱：《憲政之道》，北京：清華大學(xué)出版社，2006年，第376頁。