【內(nèi)容摘要】 防止民營(yíng)企業(yè)家因經(jīng)濟(jì)糾紛被入罪，學(xué)界和最高司法機(jī)關(guān)主要關(guān)注的是如何從刑法、民法等實(shí)體法角度區(qū)分經(jīng)濟(jì)糾紛與刑事犯罪，刑訴學(xué)者則是從偵查、起訴和審判的角度探討如何防止民營(yíng)企業(yè)家被錯(cuò)捕、錯(cuò)訴、錯(cuò)判及如何通過再審程序平反冤假錯(cuò)案。民營(yíng)企業(yè)家被錯(cuò)誤定罪的源頭在于公安機(jī)關(guān)將經(jīng)濟(jì)糾紛予以刑事立案，其主觀動(dòng)因有：對(duì)民刑交叉案件認(rèn)識(shí)上的模糊性和片面性、簡(jiǎn)單適用“先刑后民”原則、機(jī)械司法。原因在于公安機(jī)關(guān)享有太大的立案裁量權(quán)和立案?jìng)刹楣茌牂?quán)、實(shí)踐操作上的漏洞及檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督手段和權(quán)能相對(duì)弱化。對(duì)于涉民營(yíng)企業(yè)家案件一般應(yīng)采取“先民后刑”處理；聯(lián)通公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的辦案網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使檢察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)、全面了解公安機(jī)關(guān)刑事立案信息；規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的提前介入，健全對(duì)公安機(jī)關(guān)立案和偵查的同步監(jiān)督機(jī)制；規(guī)范公安機(jī)關(guān)的立案裁量權(quán)，堵塞操作上的漏洞；賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事立案異議權(quán)。
【關(guān)鍵詞】 刑事立案 裁量權(quán) 管轄權(quán) 同步監(jiān)督 管轄異議權(quán)
2018年11月1日，習(xí)近平總書記在“民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上的講話”中指出：“對(duì)一些民營(yíng)企業(yè)歷史上曾有過的不規(guī)范行為，要以發(fā)展的眼光看問題，按照罪刑法定、疑罪從無原則處理。”總書記同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，要平反一批侵害企業(yè)產(chǎn)權(quán)的冤假錯(cuò)案，保障民營(yíng)企業(yè)家的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。事實(shí)上，一直以來，尤其是黨的十八大以后，黨中央、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院頒布了系列保護(hù)民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的政策及司法解釋，各級(jí)法院也通過再審程序宣判了200多名被錯(cuò)誤定罪民營(yíng)企業(yè)家無罪，如張文中、顧雛軍、趙明利等系列案件。最高人民法院、最高人民檢察院結(jié)合上述再審實(shí)踐出臺(tái)了一些指導(dǎo)性案例，以區(qū)分民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛與刑事犯罪之間的界限，防止民營(yíng)企業(yè)家被錯(cuò)誤追訴。
目前法學(xué)界及最高司法機(jī)關(guān)主要關(guān)注的是如何從刑法、民法等實(shí)體法角度區(qū)分民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛和刑事犯罪，個(gè)別刑訴學(xué)者雖然對(duì)此也進(jìn)行了探討，但主要立足于民營(yíng)企業(yè)的刑事合規(guī)；如何在偵查、起訴和審判階段解決民營(yíng)企業(yè)家被錯(cuò)捕、錯(cuò)訴、錯(cuò)判；如何通過再審平反冤假錯(cuò)案。事實(shí)上，公安機(jī)關(guān)的立案程序是刑事訴訟的起始階段，因?yàn)椤爸挥姓搅负�，刑事訴訟的程序才正式啟動(dòng)，才可以進(jìn)行后續(xù)的訴訟程序”。因此，有學(xué)者指出：“刑事立案環(huán)節(jié)是企業(yè)家面臨刑事風(fēng)險(xiǎn)的開始�！�
若考察《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《公安機(jī)關(guān)刑事案件規(guī)定》）、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《公安機(jī)關(guān)行政案件規(guī)定》）、《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《立案受案意見》）、《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《刑事立案監(jiān)督規(guī)定》）、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《檢察院刑事訴訟規(guī)則》）、《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《非法集資意見》）、《最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪案件規(guī)定》），可以看出，針對(duì)民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛與刑事犯罪，公安機(jī)關(guān)享有較大的立案裁量權(quán)與立案管轄權(quán)，且缺乏有效的審查與監(jiān)督機(jī)制。涉民營(yíng)企業(yè)家案件往往是民刑交叉，大多還是涉眾型，案情重大、復(fù)雜、疑難，公安機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)上的模糊性與片面性、機(jī)械適用“先刑后民”原則等，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)及個(gè)別公安人員容易將民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛予以刑事立案。
有鑒于此，本文擬提出適當(dāng)調(diào)整“先刑后民”原則、完善檢察機(jī)關(guān)的提前介入與立案監(jiān)督同步機(jī)制、規(guī)范公安機(jī)關(guān)的立案裁量權(quán)與立案管轄權(quán)等系列舉措，從源頭上防止民營(yíng)企業(yè)家被錯(cuò)誤立案。
一、公安機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛
刑事立案的主觀動(dòng)因
在司法實(shí)踐中，一旦公安機(jī)關(guān)予以刑事立案，則基本上意味著犯罪嫌疑人、被告人會(huì)被定罪。要規(guī)范對(duì)民營(yíng)企業(yè)家刑事立案的制度設(shè)置，首先應(yīng)該探討公安機(jī)關(guān)將涉民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛刑事立案的主觀動(dòng)因及其制度依據(jù)。
（一）民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛，基本上屬于民刑交叉案件，在理論上、實(shí)踐中有很大爭(zhēng)議
民營(yíng)企業(yè)家被定罪的案件大多屬于民刑交叉案件。如何正確處理民刑交叉案件，一直是困擾法學(xué)界和司法實(shí)踐部門的難題。在2015年12月1日至2016年11月30日這一年度內(nèi)，破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪占總數(shù)的58.7%，其中非法吸收公眾存款罪232起，排第一位；金融詐騙（貸款詐騙、集資詐騙、票據(jù)詐騙、信用卡詐騙）、擾亂市場(chǎng)秩序罪（非法經(jīng)營(yíng)罪、合同詐騙罪、串通投標(biāo)罪）占大多數(shù)。
這類案件的普遍特點(diǎn)是案情復(fù)雜、認(rèn)定事實(shí)和適用法律存在疑難，有的還是涉眾型，往往經(jīng)過一審、二審甚至再審，在認(rèn)定事實(shí)與適用法律上依然存在較大爭(zhēng)議。吳英集資詐騙案受到普遍質(zhì)疑的主要原因是，吳英的行為究竟屬于集資詐騙罪、非法吸收公眾存款罪還是民間借貸，難有定論。刑法學(xué)界的絕大多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為吳英不符合集資詐騙罪和非法吸收公眾存款罪的構(gòu)成要件，屬于民間借貸。其理由之一是，集資詐騙罪與殺人、搶劫等犯罪行為不同，欺詐總是與民事活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)糾紛交織在一起，“一個(gè)存在一定風(fēng)險(xiǎn)但是富有活力的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，比起一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)較小但是缺乏活力的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，更符合人類的福利需求”。因此，“在商業(yè)買賣方面，歷來，盡量是避免適用詐騙罪”。在吳英集資詐騙案中，非法集資行為并不是針對(duì)社會(huì)不特定多人，貸款人只有11人，均是對(duì)吳英較為熟悉的親友，其中7人被判處非法吸收公眾存款罪。作為專業(yè)的高利貸者，對(duì)年息100%甚至是400%的高風(fēng)險(xiǎn)非常了解，他們之所以敢把資金借貸給吳英，顯然是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)之間的關(guān)系進(jìn)行了仔細(xì)評(píng)估。金融本來就是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的投機(jī)領(lǐng)域，對(duì)此，有學(xué)者甚至指出，“投機(jī)要追求高利，也因而承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)價(jià)值上的取舍，刑法管得著嗎？”最近，最高人民法院的有關(guān)專家也與學(xué)界的共識(shí)達(dá)成了一致：針對(duì)特定對(duì)象或者少數(shù)人的“民間借貸”，因不符合非法吸收公眾存款罪的犯罪構(gòu)成要件，即使涉案數(shù)額較大，也不以犯罪論處。
由于民營(yíng)企業(yè)家被定罪的案件大多屬于重大、復(fù)雜、疑難，在受案之初，往往只是基于受害人的單方控告，這種認(rèn)識(shí)上的模糊性和片面性使得公安機(jī)關(guān)容易將民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛作為刑事犯罪予以立案。
（二）民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛往往是涉眾型，海量糾紛中既有合法的民間借貸也有刑事不法，且涉案金額巨大，受害人眾多，公安機(jī)關(guān)難以將所有案情一一厘清
目前，民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，這類糾紛往往是涉眾型，涉案金額巨大，受害人眾多。僅以非法吸收公眾存款、集資詐騙案為例，2013年1月至2015年6月，北京市檢察機(jī)關(guān)共依法審查起訴非法吸收公眾存款和集資詐騙犯罪案件141件506人，涉案金額總計(jì)折合人民幣159.54億余元，涉及投資人73 693余人。這類案件不但受害人眾多，而且加害人往往又是受害人，涉案金額巨大，多數(shù)資金的返還比例在10%～30%左右，這也是此類案件經(jīng)常出現(xiàn)集體上訪的重要原因。另外，這類案件不但涉案金額巨大，受害人眾多，而且不同涉案人員之間的案情也呈現(xiàn)較大差異。如涉眾型非法融資是由眾多的借貸關(guān)系形成的集合，其中既有合法的民間借貸，也有非法集資情形。由于涉案人數(shù)眾多，公安機(jī)關(guān)在受案之初，無法將這些海量的借貸關(guān)系一一予以厘清，分辨出每一筆究竟屬于合法民間借貸還是非法集資。
這些涉案被害人最關(guān)注的是自己的資金能否足額返還及集資者是否會(huì)被繩之以法，“處置此類案件不單是一個(gè)追究被告人刑事責(zé)任的問題，更多的是一個(gè)如何挽回被害人經(jīng)濟(jì)損失、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的問題”。如果對(duì)這類涉眾型集資糾紛作為刑事案件立案，并將相關(guān)責(zé)任人員一律采取刑事強(qiáng)制措施，既有利于追回涉案財(cái)產(chǎn)，也可以給眾多涉案被害人一個(gè)好的說法，這樣從法理上也有一定的依據(jù)，往往可以避免群體性事件的發(fā)生。
（三）部分公安機(jī)關(guān)機(jī)械司法，未能準(zhǔn)確把握保護(hù)民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的刑事司法政策
機(jī)械司法是指公安司法機(jī)關(guān)在刑事訴訟過程中，對(duì)法律條文采取機(jī)械和僵化理解與適用，重形式輕實(shí)質(zhì)、重行為輕后果，不注意法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。機(jī)械司法是刑事司法實(shí)踐中由來已久的問題。黨中央、國(guó)務(wù)院三令五申：對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行刑事追究，要貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，當(dāng)寬則寬，嚴(yán)格遵循疑罪從無、罪刑法定、證據(jù)裁判與不溯及既往原則。事實(shí)上，民營(yíng)企業(yè)家所涉嫌的犯罪，往往既有歷史也有現(xiàn)實(shí)成因，如多數(shù)民營(yíng)企業(yè)因難以通過正當(dāng)途徑從四大國(guó)有銀行貸款，不得已在申請(qǐng)貸款時(shí)填寫了一些不實(shí)的材料。主觀上既沒有騙取銀行貸款的故意，客觀上事后也償還了該筆款項(xiàng)。對(duì)于這類行為，2010年5月《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》第27條明確指出：凡以欺騙手段取得貸款數(shù)額在一百萬元以上的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案追訴。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對(duì)于民營(yíng)企業(yè)家只要騙貸超過一百萬的，都是作為刑事案件立案。在筆者看來，這也屬于一種機(jī)械司法現(xiàn)象。因?yàn)殂y行對(duì)民營(yíng)企業(yè)貸款最為關(guān)注的是抵押及貸款本息到期能否足額償還。很顯然，從立法的原意來看，騙取貸款罪應(yīng)該屬于結(jié)果犯（貸款流失）而不是行為犯（申報(bào)不實(shí)即定罪）。但是上述司法解釋使得公安機(jī)關(guān)的機(jī)械司法有了充足依據(jù)。實(shí)踐中，最高人民法院也意識(shí)到對(duì)騙取貸款罪的定罪和量刑應(yīng)該以結(jié)果犯來予以對(duì)待。例如劉漢案在二審和最高人民法院核準(zhǔn)時(shí)，對(duì)原指控的多達(dá)50億左右的騙取貸款事實(shí)只認(rèn)定了人民幣4.52億，美元1.2億，并將罰金由三億減為一億。
總之，公安機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單的機(jī)械司法容易導(dǎo)致太多的民營(yíng)企業(yè)家被定罪和量刑，即“在可罪可不罪的案件中以犯罪論處，在可罰可不罰的案件中以刑罰處置”，這既與中央一直以來為民營(yíng)企業(yè)家提供更好的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的政策相違背，也難以實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。
二、公安機(jī)關(guān)違規(guī)對(duì)民營(yíng)企業(yè)家
刑事立案的制度成因
（一）對(duì)于涉民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛與違法犯罪活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)享有較大的立案裁量權(quán)
《刑事訴訟法》第112條規(guī)定的立案條件是：“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案；認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人�！睆脑摋l規(guī)定來看，公安機(jī)關(guān)的刑事立案條件是較為苛刻的，因?yàn)樵诹笗r(shí)就必須清楚犯罪構(gòu)成的諸要件，還必須確定犯罪嫌疑人是否達(dá)到刑事責(zé)任年齡等免責(zé)事由。很顯然，在立案之時(shí)，即要求對(duì)案情作出以上預(yù)判是很難的，這樣一來，在是否達(dá)到立案條件的問題上，必須賦予公安人員較大自由裁量權(quán)，如《公安機(jī)關(guān)行政案件程序規(guī)定》第65條規(guī)定：“對(duì)發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時(shí)無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以依照行政案件的程序辦理。”該條規(guī)定中的“可以”意味著也可以作為刑事案件立案。
對(duì)民營(yíng)企業(yè)的行政違法與刑事犯罪，公安機(jī)關(guān)的裁量權(quán)更大。因?yàn)槊駹I(yíng)企業(yè)的上述行為大多屬于民刑交叉。對(duì)于此類行為是否構(gòu)成犯罪，我國(guó)刑法學(xué)界一直采取“質(zhì)量差異理論”，行政違法行為必須達(dá)到“嚴(yán)重的社會(huì)危害性”才能構(gòu)成犯罪，而“‘嚴(yán)重的社會(huì)危害性’屬于主觀裁量權(quán)極大的范疇，由公安人員獨(dú)立判斷，而‘嚴(yán)重的社會(huì)危害性’這一標(biāo)準(zhǔn)既不明確，也不具體，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致諸多行政違法行為被認(rèn)定為犯罪”。仍以民營(yíng)企業(yè)的非法集資案件為例予以說明，非法集資既有合法的民間借貸，也有不受法律保護(hù)的高額利息融資及利用合法的形式掩蓋的非法集資行為，這幾類行為交織在一起，公安人員在受案之初既很難一一厘清上述所有行為的性質(zhì)，也更不容易判斷上述行為是否達(dá)到“嚴(yán)重的社會(huì)危害性”的程度。這樣只能委諸公安人員自由裁量，但若公安人員“缺乏充分執(zhí)法必然引起目標(biāo)選擇上的自由裁量權(quán)，這種自由裁量權(quán)的行使，只可能是專斷的”。
總之，黨中央再三強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，對(duì)于涉民營(yíng)企業(yè)案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該從有利于保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家的角度出發(fā)，不要輕易作為刑事案件予以立案。因?yàn)椤斑@些都在司法裁量權(quán)范圍，并不違法。但這樣做，不論是對(duì)案件本身處理，對(duì)民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家保護(hù)，還是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定維護(hù)，都有非常重要的意義”。但是，由于立法、司法解釋以及立案實(shí)踐中提供了較大裁量空間，這樣就為公安機(jī)關(guān)和個(gè)別公安人員不當(dāng)行使自由裁量權(quán)提供了方便，而“濫用執(zhí)行自由裁量權(quán)的最大的危險(xiǎn)就在此處：公報(bào)私仇、提供敲詐勒索的可能、給可以有不同處理的行為貼上越軌或不受歡迎的標(biāo)簽”。
（二）關(guān)于涉民營(yíng)企業(yè)糾紛，《公安機(jī)關(guān)刑事案件規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪案件規(guī)定》等司法解釋中賦予了過多的公安機(jī)關(guān)享有立案管轄權(quán)
《刑事訴訟法》中沒有對(duì)公安機(jī)關(guān)立案管轄權(quán)作出規(guī)定，該法第25條規(guī)定刑事案件以犯罪地人民法院管轄為主、被告人居住地人民法院管轄為輔。司法解釋中對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案管轄以審判管轄為對(duì)標(biāo)：以犯罪地公安機(jī)關(guān)管轄為主、犯罪嫌疑人居住地管轄為輔。對(duì)此，雖然有學(xué)者認(rèn)為：“刑事訴訟各階段順序推進(jìn)，以后行的審判階段管轄權(quán)‘逆推’約束在后的立案、偵查和審判階段的‘管轄權(quán)’，不符合訴訟規(guī)律�！鼻摇坝捎诹⒎ㄒ罁�(jù)不足，而且程序環(huán)節(jié)在先，偵查機(jī)關(guān)在管轄上先行確定，難免有時(shí)會(huì)被司法機(jī)關(guān)認(rèn)定是‘越俎代庖’。因此，偵查管轄雖然可以自行運(yùn)行，但與司法對(duì)接可能發(fā)生錯(cuò)誤”。但是在《公安機(jī)關(guān)刑事案件規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪案件規(guī)定》中，對(duì)立案管轄進(jìn)行了具體化�？疾焐鲜鲆�(guī)定的內(nèi)容，可以看出，幾乎所有與犯罪行為及嫌疑人有關(guān)聯(lián)的公安機(jī)關(guān)均可以立案?jìng)刹椤?/p>
首先，《公安機(jī)關(guān)刑事案件規(guī)定》對(duì)犯罪地的解釋極為寬泛，幾乎所有與犯罪行為有牽連的公安機(jī)關(guān)均享有管轄權(quán)。該規(guī)定第15條指出：“犯罪地包括犯罪行為發(fā)生地和犯罪結(jié)果發(fā)生地。犯罪行為發(fā)生地，包括犯罪行為的實(shí)施地以及預(yù)備地、開始地、途徑地、結(jié)束地等與犯罪行為有關(guān)的地點(diǎn)；犯罪行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，犯罪行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實(shí)施的地方都屬于犯罪行為發(fā)生地。犯罪結(jié)果發(fā)生地，包括犯罪對(duì)象被侵害地、犯罪所得實(shí)際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地。居住地包括戶籍所在地、經(jīng)常居住地。經(jīng)常居住地是指公民離開戶籍所在地最后連續(xù)居住一年以上的地方。”從該條規(guī)定可以看出，“犯罪地”所包含的范圍極為廣泛，基本上只要與犯罪有牽連的地方皆為犯罪地，這些地方的公安機(jī)關(guān)均對(duì)案件享有立案管轄權(quán)。
其次，《公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪案件規(guī)定》與“以犯罪地為主、居住地為輔”的立案管轄原則存在沖突。其一，《公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪案件規(guī)定》將“犯罪地”與“居住地”置于同等位置。該規(guī)定第八條指出：“單位涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的，由犯罪地或者所在地公安機(jī)關(guān)管轄。所在地是指單位登記的住所地。主要營(yíng)業(yè)地或者主要辦事機(jī)構(gòu)所在地與登記的住所地不一致的，主要營(yíng)業(yè)地或者主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為其所在地�！睂�(duì)于民營(yíng)企業(yè)而言，“所在地”相當(dāng)于自然人的居住地。因此，該條規(guī)定實(shí)質(zhì)上是將“犯罪地”等同于“所在地”（類似于犯罪嫌疑人的居住地）；其二，將“犯罪嫌疑人工作單位所在地”優(yōu)先于“犯罪地”�！豆矙C(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪案件規(guī)定》第9條指出：“非國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利實(shí)施經(jīng)濟(jì)犯罪的，由犯罪嫌疑人工作單位所在地公安機(jī)關(guān)管轄。如果由犯罪行為實(shí)施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安機(jī)關(guān)管轄更為適宜的，也可以由犯罪行為實(shí)施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安機(jī)關(guān)管轄�！焙茱@然，該條規(guī)定實(shí)質(zhì)上是違背了“以犯罪地為主、居住地為輔”的原則，將居住地置于犯罪地管轄優(yōu)先的位置。
再次，“更為適宜”是過于模糊的彈性條款，容易成為各個(gè)公安機(jī)關(guān)爭(zhēng)攬或者推諉管轄的理由�！豆矙C(jī)關(guān)刑事案件程序規(guī)定》第15條、《公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪案件規(guī)定》第9條均規(guī)定：如果由犯罪嫌疑人居住地公安機(jī)關(guān)管轄更為適宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地公安機(jī)關(guān)管轄。但是對(duì)何種情形屬于“更為適宜”，立法和司法解釋中均沒有作出明確限定。這樣一來，“更為適宜”就容易異化成為一些公安機(jī)關(guān)爭(zhēng)攬管轄權(quán)的理由。
最后，涉民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛往往是跨區(qū)域、涉眾型，相關(guān)司法解釋賦予了各地公安機(jī)關(guān)同時(shí)享有立案管轄權(quán)。民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛往往是跨區(qū)域、涉眾型案件，如果其中有些行為可能構(gòu)成犯罪，司法解釋要求各地公安機(jī)關(guān)同時(shí)進(jìn)行立案，只不過由主要犯罪地作為案件主辦地。例如2019年1月30日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合頒布的《關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《辦理非法集資若干意見》）第7條規(guī)定：“辦理跨區(qū)域非法集資刑事案件，如果多個(gè)公安機(jī)關(guān)都有權(quán)立案?jìng)刹榈�，一般由主要犯罪地公安機(jī)關(guān)作為案件主辦地，對(duì)主要犯罪嫌疑人立案?jìng)刹楹鸵扑蛯彶槠鹪V；由其他犯罪地公安機(jī)關(guān)作為案件分辦地，根據(jù)案件具體情況，對(duì)本地區(qū)犯罪嫌疑人立案?jìng)刹楹鸵扑蛯彶槠鹪V�！痹撘�(guī)定容易導(dǎo)致一些公安機(jī)關(guān)跨區(qū)域查封、扣押和凍結(jié)民營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)和羈押犯罪嫌疑人，造成這種現(xiàn)象的主要原因是不宜規(guī)定對(duì)這類案件采取分案?jìng)刹�，而�?yīng)該由主要犯罪地公安機(jī)關(guān)偵查，其他犯罪地公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助。
總之，鑒于《刑事訴訟法》和司法解釋中對(duì)涉民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛賦予了太多公安機(jī)關(guān)享有立案管轄權(quán)，而“由于多數(shù)的職務(wù)犯罪案件、經(jīng)濟(jì)犯罪案件的管轄既有名又有利，因此交給誰辦既體現(xiàn)上級(jí)信任，又有其他利益伴隨”。因此，對(duì)于有些公安機(jī)關(guān)而言，基于利益尋租、追繳財(cái)產(chǎn)及維穩(wěn)等動(dòng)機(jī)，在立案管轄裁量權(quán)的范圍之內(nèi)就可能爭(zhēng)攬上述案件。
（三）“先刑后民”原則使公安機(jī)關(guān)將民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛作為刑事案件立案成為思維慣性
對(duì)于刑民交叉案件，司法解釋中要求按照“先刑后民”原則處理。1985年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部頒布的《關(guān)于及時(shí)查處在經(jīng)濟(jì)糾紛案件中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)犯罪的通知》中就已經(jīng)確立了“先刑后民”原則，此后幾乎所有“兩高”頒布的處理民刑交叉案件的司法解釋中，均規(guī)定了“先刑后民”原則。2019年7月3日最高人民法院劉貴祥專委在全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議上也明確指出：“刑民交叉案件的一個(gè)基本原則是：刑事案件涉及‘同一事實(shí)’的，原則上應(yīng)通過刑事訴訟方式解決�！奔磳⒁恢币詠淼摹巴环墒聦�(shí)”調(diào)整為“同一事實(shí)”，但不論是“同一法律事實(shí)”還是“同一事實(shí)”，公安機(jī)關(guān)在受案之初往往難以認(rèn)定，甚至實(shí)踐中有些代表性案例經(jīng)過一審、二審以及再審，對(duì)于“同一事實(shí)”和“同一法律事實(shí)”的認(rèn)定，法院系統(tǒng)及學(xué)界仍然存在重大分歧，典型的如梅振嬌訴李紅玲等借款合同糾紛案（該案最高法的再審判決認(rèn)定是涉眾型犯罪，按照“先刑后民”處理）。
由于“先刑后民”是處理刑民交叉案件的原則，對(duì)于涉民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛則更是如此。如非法集資案件是目前民營(yíng)企業(yè)高發(fā)類經(jīng)濟(jì)糾紛，對(duì)于此類案件的處理，《非法集資意見》第7條中明確規(guī)定：應(yīng)該適用“先刑后民”原則。這樣一來，公安機(jī)關(guān)無論基于不同的主觀動(dòng)機(jī)，希望借助刑事立案插手民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛就有了司法解釋的依據(jù)，這樣就會(huì)“本來可以用民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法能夠解決的那些所謂刑民交叉類的案件，被有意地拔高到先用刑事手段甚至只能用刑事手段加以解決問題的高度就變得順理成章了”。
（四）檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段和權(quán)能相對(duì)弱化
近年來，最高人民檢察院和公安部制定了系列司法解釋，以強(qiáng)化對(duì)公安機(jī)關(guān)違規(guī)立案的檢察監(jiān)督。但是公安機(jī)關(guān)借助刑事立案插手民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛現(xiàn)象還是很嚴(yán)重的。如有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了2015—2017年某省檢察院監(jiān)督公安機(jī)關(guān)違規(guī)立案的數(shù)量為1 184件，其中1 102件公安機(jī)關(guān)事后作了撤案處理，占比達(dá)93.1%。導(dǎo)致上述現(xiàn)象的主要原因之一是，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)違規(guī)立案的監(jiān)督手段和權(quán)能相對(duì)弱化。
首先，司法解釋缺乏上位法依據(jù)。1996年修改的《刑事訴訟法》增設(shè)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)（2012年、2018年《刑事訴訟法》對(duì)該款予以保留），但只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)該立案而不立案的監(jiān)督，以解決實(shí)踐中大量存在的所謂被害人“告狀難”問題。這樣一來，雖然司法解釋中賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)違規(guī)立案的監(jiān)督權(quán)，但是處于上位法的《刑事訴訟法》卻沒有規(guī)定，從法律位階的層級(jí)效力這個(gè)角度看，檢察院似乎就不應(yīng)該享有對(duì)公安機(jī)關(guān)違規(guī)立案的監(jiān)督權(quán)，這樣顯然不利于檢察院充分發(fā)揮監(jiān)督公安機(jī)關(guān)違規(guī)立案的效能。
其次，檢察監(jiān)督信息來源單一、滯后和片面。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的信息來源主要是來自兩個(gè)方面：公安機(jī)關(guān)移送審查批捕和審查起訴以及被刑事立案的犯罪嫌疑人。這樣的弊端可體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，信息來源單一。公安機(jī)關(guān)移送審查批捕和審查起訴的材料不可避免地多是有利于追訴犯罪嫌疑人的信息，可能難以全面反映案情。犯罪嫌疑人大多法律意識(shí)淡薄，尤其難以區(qū)分經(jīng)濟(jì)糾紛與犯罪之間的界限，提出申訴的概率相對(duì)較小。實(shí)證數(shù)據(jù)也可印證這一點(diǎn)，從檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的線索來源中，當(dāng)事人通過申訴渠道的只占3.7%。其二，信息滯后。上述兩種信息均產(chǎn)生自公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案，且往往是在對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施之后。司法解釋中也沒有賦予檢察機(jī)關(guān)及時(shí)查閱公安機(jī)關(guān)立案材料和被刑事拘留犯罪嫌疑人案卷的權(quán)利。其三，信息來源片面。實(shí)踐中，特別是一些公安機(jī)關(guān)通過刑事立案插手民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛的案件中，這些公安人員明知無法將此類案件作為刑事犯罪進(jìn)行偵查，因此既不申請(qǐng)批捕，也不移送審查起訴，而是往往采取保候?qū)�、撤案處理或者轉(zhuǎn)換為行政執(zhí)法案件結(jié)案。
最后，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的時(shí)機(jī)和手段存在缺陷。其一，監(jiān)督時(shí)機(jī)。2019年修訂的《檢察院刑事訴訟規(guī)則》第559條規(guī)定，檢察院負(fù)責(zé)控告和申訴部門受理對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的控告和申訴，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實(shí)、法律進(jìn)行審查。認(rèn)為需要公安機(jī)關(guān)說明不立案或者立案理由的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送負(fù)責(zé)捕訴的部門辦理。這就意味著對(duì)控告和申訴違規(guī)立案的材料，首先由檢察院的控告和申訴部門進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，確實(shí)存在問題的，再由捕訴部門審查后才作出決定。由于這類案件均是民刑交叉類案件，案情難以在短時(shí)間作出判斷，同時(shí)一些有利于犯罪嫌疑人一方的證據(jù)也可能因?yàn)闀r(shí)過境遷而難以取證，這樣就會(huì)喪失監(jiān)督時(shí)機(jī)。從近年來實(shí)證數(shù)據(jù)反映的情況來看，檢察院在辦案過程中發(fā)現(xiàn)上述違規(guī)立案的線索呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，這從一個(gè)側(cè)面表明在偵查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索難度越來越大。其二，監(jiān)督手段相對(duì)乏力�！稒z察院刑事訴訟規(guī)則》第556條至第566條中專門規(guī)定了檢察院立案監(jiān)督的程序及其手段，但是總體而言，其手段相對(duì)乏力。因?yàn)閷?duì)于違規(guī)立案的案件，雖然檢察機(jī)關(guān)可以通知公安機(jī)關(guān)撤案，但是否撤案，對(duì)公安機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制力，檢察機(jī)關(guān)只能發(fā)出糾正違法通知書，若公安機(jī)關(guān)還是不撤銷案件，檢察機(jī)關(guān)只得報(bào)上一級(jí)人民檢察院協(xié)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)還可以申請(qǐng)復(fù)議和復(fù)核。因此，缺乏強(qiáng)制力和及時(shí)性約束的檢察監(jiān)督勢(shì)必會(huì)影響監(jiān)督的效果。
三、規(guī)范對(duì)民營(yíng)企業(yè)家刑事立案的
制度構(gòu)想
要規(guī)范對(duì)民營(yíng)企業(yè)家刑事立案的制度，既應(yīng)緊扣民營(yíng)企業(yè)家刑事犯罪與經(jīng)濟(jì)糾紛的自身特點(diǎn)，也要結(jié)合公安機(jī)關(guān)將涉民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛刑事立案的主觀動(dòng)機(jī)、制度成因及操作上的漏洞，因?yàn)椤爸挥袑⑿谭ㄅc刑事訴訟法立法密切聯(lián)系起來，樹立整體意識(shí)，立法才不會(huì)犯兩者銜接不暢的錯(cuò)誤，才能減少?zèng)_突，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的配合”。下文中，以涉民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛的共性為立足點(diǎn)，從規(guī)范公安機(jī)關(guān)的立案裁量權(quán)、調(diào)整“先刑后民”原則、健全檢察機(jī)關(guān)的立案同步監(jiān)督和提前介入機(jī)制、限定公安機(jī)關(guān)對(duì)于涉民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛的立案管轄權(quán)、賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人一方立案管轄異議權(quán)等方面，針對(duì)性地提出規(guī)范對(duì)民營(yíng)企業(yè)家刑事立案的制度設(shè)置。
（一）規(guī)范公安機(jī)關(guān)的立案裁量權(quán)，堵塞操作上的漏洞
無論是基于何種主觀動(dòng)因，公安機(jī)關(guān)將涉民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛作為刑事案件予以立案，過大的立案裁量權(quán)都是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的首要原因。因此，應(yīng)該規(guī)范公安機(jī)關(guān)的立案裁量權(quán)。對(duì)此，可從以下兩個(gè)方面著手：其一，從操作層面進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的立案程序。筆者從實(shí)證中了解到，目前公安機(jī)關(guān)派出所、刑偵、經(jīng)偵、網(wǎng)監(jiān)、禁毒等部門申請(qǐng)刑事立案的，均須填寫《刑事案件立案報(bào)告書》，申請(qǐng)表中應(yīng)該載明刑事案件的“六要素”（時(shí)間、人物、地點(diǎn)、動(dòng)機(jī)、過程、危害后果）以及援用的刑法條款和犯罪嫌疑人應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任的證據(jù)材料。雖然從刑事訴訟的基本法理來看，立法上和實(shí)踐中對(duì)刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過于苛刻，因?yàn)檫@一條件實(shí)質(zhì)上將偵查中該完成的調(diào)查取證前置于立案程序之中。但是基于涉民營(yíng)企業(yè)家案件自身的復(fù)雜性與疑難性，且這類案件與普通刑事案件而言，犯罪嫌疑人身份是一目了然的，證據(jù)收集往往也不存在急迫性。因此，對(duì)于此類案件，有必要按照《刑事案件立案報(bào)告書》的要求，在申請(qǐng)表上載明“六要素”、觸犯的刑法條款及犯罪嫌疑人應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任的證據(jù)材料，由分管經(jīng)濟(jì)犯罪偵查的局領(lǐng)導(dǎo)和主要負(fù)責(zé)人同時(shí)簽批，從而填補(bǔ)由值班領(lǐng)導(dǎo)簽批即可的操作漏洞。其二，加強(qiáng)檢察院對(duì)違規(guī)立案監(jiān)督的剛性和時(shí)效性，進(jìn)一步健全檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案與偵查的同步監(jiān)督機(jī)制。對(duì)此，可借鑒S省N縣檢察院的做法，公安機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)企業(yè)家準(zhǔn)備刑事立案之前，必須征得檢察院的同意。同時(shí)，負(fù)責(zé)偵查監(jiān)督的檢察人員還應(yīng)該同步監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)，如果在后續(xù)的監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)存在借助刑事手段插手民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛的，應(yīng)該依法查處，并通知公安機(jī)關(guān)撤銷案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即撤銷案件。對(duì)撤銷案件決定不服的，公安機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)復(fù)議和復(fù)核，但復(fù)議和復(fù)核期間不影響撤銷案件決定的效力。需要特別指出的是，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)撤銷案件決定的剛性和時(shí)效性，既要解決不同司法解釋之間的內(nèi)在矛盾，也要對(duì)司法解釋進(jìn)行修改。如《公安機(jī)關(guān)刑事案件規(guī)定》第183條中對(duì)于違規(guī)立案的，檢察院只能提出糾正意見，并無要求公安機(jī)關(guān)撤銷案件的權(quán)利。而《刑事立案監(jiān)督規(guī)定》第8條、《檢察院刑事訴訟規(guī)則》第561條中均規(guī)定了檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)違規(guī)立案的，可以決定通知其撤銷案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該撤銷案件。只不過，在公安機(jī)關(guān)復(fù)議、復(fù)核期間，檢察機(jī)關(guān)撤銷案件的決定并沒有立即產(chǎn)生法律效力�；诖�，筆者認(rèn)為，應(yīng)該修改上述三大司法解釋，統(tǒng)一賦予檢察機(jī)關(guān)要求公安機(jī)關(guān)撤銷案件決定的權(quán)利，該撤銷案件的決定一經(jīng)作出，立即產(chǎn)生法律效力。
（二）適當(dāng)調(diào)整“先刑后民”原則，對(duì)于涉民營(yíng)企業(yè)家案件一般宜采取“先民后刑”處理
第一，對(duì)于案情復(fù)雜、難以認(rèn)定案件性質(zhì)的，應(yīng)該采取“先民后刑”處理。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于案件性質(zhì)不清楚的，應(yīng)該堅(jiān)持“先刑后民”原則。對(duì)于上述觀點(diǎn)，學(xué)界明確表示反對(duì)的并不多見。鑒于涉民營(yíng)企業(yè)案件往往案情疑難復(fù)雜，尤其是一些新型的網(wǎng)絡(luò)集資、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)等類型的案件，公安司法人員基于已有的法律知識(shí)儲(chǔ)備，往往難以在受案之初就判斷出是刑事犯罪還是經(jīng)濟(jì)糾紛，直接作為刑事案件予以立案，顯然既不符合《刑事訴訟法》中規(guī)定的立案條件，也會(huì)導(dǎo)致太多的民營(yíng)企業(yè)家被錯(cuò)誤定罪，違背了“刑法應(yīng)謙抑，民法要擴(kuò)張”的基本法理。同時(shí)，《公安機(jī)關(guān)行政案件規(guī)定》第65條指出：公安機(jī)關(guān)“對(duì)發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時(shí)無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過程中，認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照《公安機(jī)關(guān)刑事案件規(guī)定》辦理”。筆者認(rèn)為，上述公安機(jī)關(guān)處理行刑交叉案件的做法（對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的這類行刑交叉案件往往也是民行刑交叉），可以作為公安司法機(jī)關(guān)處理民刑交叉案件的參考。
第二，對(duì)于法院等以“先刑后民”或者無管轄權(quán)為由移送過來的民刑交叉案件，公安機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照立案審查程序進(jìn)行操作，而不宜一律作為刑事案件予以立案。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對(duì)于涉民營(yíng)企業(yè)的案件來源，一個(gè)重要的渠道是法院以“先刑后民”為由移送過來的。通常情況下，“無論‘民轉(zhuǎn)刑’的依據(jù)還有哪些，只要公安機(jī)關(guān)接受法院移送的案卷材料，就被從事實(shí)上推定由公安機(jī)關(guān)代表公共法益，對(duì)失范秩序進(jìn)行矯正，并對(duì)受害人進(jìn)行公法益面的刑事替代性國(guó)家救濟(jì)”。對(duì)于此類案件，公安機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單直接地作為刑事案件予以立案是不適宜的。因?yàn)槭欠窬邆湫淌铝笚l件，只能由公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照《刑事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行立案審查，而上述實(shí)踐中的這種操作方法，實(shí)質(zhì)上是法院的審判權(quán)替代了公安機(jī)關(guān)的刑事立案審查權(quán)，違背了調(diào)整三機(jī)關(guān)的“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則。
第三，對(duì)于可以通過民事訴訟程序予以救濟(jì)的民刑交叉案件，應(yīng)該以“先民后刑”原則予以處理�！靶谭ㄒt抑，民法要擴(kuò)張”是目前刑法和民法學(xué)界的共識(shí)，但有學(xué)者認(rèn)為，該原則過于抽象，不利于指導(dǎo)司法實(shí)踐，可以具體化為“可救濟(jì)無刑法”。即只要通過民事訴訟等程序能夠予以解決的民刑交叉案件，均不應(yīng)按照“先刑后民”處理。如民營(yíng)企業(yè)的非法集資案件，由于非法集資的主體身份是公開的，完全可以通過民事訴訟程序來救濟(jì)眾多受害人，只有當(dāng)侵權(quán)人“跑路”而不知所蹤等特殊情況下才能作為刑事犯罪處理。筆者贊成上述觀點(diǎn)，認(rèn)為“可救濟(jì)無刑法”既是刑法謙抑性的具體體現(xiàn)，可操作性強(qiáng)，也與保護(hù)民營(yíng)企業(yè)、改善營(yíng)商環(huán)境的國(guó)家政策、立法本意保持了一致。因?yàn)椤靶谭ń槿氲谋匾獥l件是前置法管控失靈，刑法應(yīng)以保障法、事后法和制裁法的身份出現(xiàn)在司法領(lǐng)域”。實(shí)際上，民營(yíng)企業(yè)家的三大高頻罪名（非法集資罪、偷稅罪、拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪）均規(guī)定了前置性行政處置與民事救濟(jì)程序。如偷稅罪增設(shè)了“經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)通知而拒不申報(bào)”的行政處置程序、拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪的適用前提也是“經(jīng)政府主管部門責(zé)令支付仍不支付的”。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛與刑事犯罪，一律以“先刑后民”原則為由予以刑事立案，是與立法者本意和學(xué)界的共識(shí)相違背的。
總之，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛或者違法犯罪行為，“先刑后民”的傳統(tǒng)原則必須進(jìn)行調(diào)整。不過，筆者認(rèn)為，雖然有學(xué)者考察了日本、韓國(guó)、新加坡及我國(guó)香港特別行政區(qū)等國(guó)家和地區(qū)的立法與司法實(shí)踐，均不存在“先刑后民”原則，但是考慮到我國(guó)特有的傳統(tǒng)法文化與社會(huì)民眾對(duì)判決的可接受度，如果民事訴訟與刑事訴訟系同一事實(shí)，且民事訴訟的審理依賴于刑事判決的事實(shí)認(rèn)定，為了避免刑事判決與民事判決在關(guān)鍵事實(shí)上產(chǎn)生沖突，此時(shí)應(yīng)該按照“先刑后民”原則處理。
（三）聯(lián)通公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的辦案網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使得檢察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)、全面了解公安機(jī)關(guān)對(duì)于民營(yíng)企業(yè)家刑事立案的基本信息
在目前的立案監(jiān)督實(shí)踐中，存在的主要問題之一是檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案信息的掌握存在滯后性和片面性。因此，應(yīng)該聯(lián)通公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的辦案網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。在必要的時(shí)候，如果公安機(jī)關(guān)擬對(duì)民營(yíng)企業(yè)家刑事立案，檢察機(jī)關(guān)可以提前介入，并進(jìn)行指導(dǎo)和審查。其意義和可行性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，既順應(yīng)了“要把大數(shù)據(jù)作為推動(dòng)公安工作創(chuàng)新發(fā)展的大引擎”的時(shí)代需求，也是落實(shí)《刑事立案監(jiān)督規(guī)定》的舉措。2019年5月7—8日，習(xí)近平總書記在參加全國(guó)公安工作會(huì)議時(shí)指出：“要把大數(shù)據(jù)作為推動(dòng)公安工作創(chuàng)新發(fā)展的大引擎，培育戰(zhàn)斗力生成的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，全面助推公安工作質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。”《刑事案件立案監(jiān)督規(guī)定》第三條指出：“公安機(jī)關(guān)與人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報(bào)制度……有條件的地方，應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息共享平臺(tái)�！睆倪@個(gè)意義上而言，如果聯(lián)動(dòng)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的辦案網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，既順應(yīng)了時(shí)代需求，也是落實(shí)司法解釋中相關(guān)規(guī)定的具體舉措。其二，彌補(bǔ)了目前全國(guó)各地政法機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通時(shí)融合性不足的缺陷，避免檢察機(jī)關(guān)在掌握立案信息時(shí)的片面性和滯后性。目前，全國(guó)各地大多數(shù)公安機(jī)關(guān)均建立了警務(wù)綜合應(yīng)用平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)也設(shè)置了統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，但是檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺(tái)并沒有共享，即“在業(yè)務(wù)融合方面、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通方面還有待進(jìn)一步提高”。2020年4月1日，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線運(yùn)行偵查監(jiān)督平臺(tái)的通知》，檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督有了操作指引平臺(tái)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，針對(duì)公安機(jī)關(guān)對(duì)于民營(yíng)企業(yè)家的刑事立案，應(yīng)該充分發(fā)揮公安和檢察系統(tǒng)業(yè)務(wù)平臺(tái)的深度融合功能。互聯(lián)互通公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間辦案系統(tǒng)的登錄、查詢權(quán)限，以便于檢察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)、全面了解刑事立案的信息，時(shí)時(shí)交流和反饋。這樣一來，如果公安機(jī)關(guān)違規(guī)將民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛作為刑事案件予以立案時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就可以及時(shí)有效地發(fā)揮立案監(jiān)督權(quán)。
（四）規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的提前介入，健全檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案和偵查的同步監(jiān)督機(jī)制
健全檢察機(jī)關(guān)的提前介入及同步立案和偵查監(jiān)督機(jī)制，是防止公安機(jī)關(guān)違規(guī)對(duì)涉民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛刑事立案的最有效的制約方式。分述如下：
第一，修改《刑事訴訟法》第113條內(nèi)容，增設(shè)規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面說明立案理由，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為立案理由不成立的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該撤銷案件�！边@樣既可以彌補(bǔ)《刑事訴訟法》第113條沒有賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)違規(guī)立案的立法缺陷，也使得《檢察院刑事訴訟規(guī)則》和《刑事案件立案監(jiān)督規(guī)定》有了上位法依據(jù)。
第二，既是深化檢察制度改革的要求，也與最高人民檢察院保障民營(yíng)企業(yè)家經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止其被錯(cuò)誤入罪和羈押相一致。2015年2月，最高人民檢察院頒發(fā)了《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》，提出要探索建立重大、疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議的制度，建立對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。其主要思路之一是將檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)、由事后變?yōu)橥健?019年7月，張軍檢察長(zhǎng)在“大檢察官研討班”上指出，最近最高檢部署了為期10個(gè)月涉民營(yíng)企業(yè)家案件立案監(jiān)督和羈押必要性審查專項(xiàng)活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)以刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛的案件，要堅(jiān)決糾正，對(duì)涉民營(yíng)企業(yè)家的羈押案件，要堅(jiān)持每案必審。 涉民營(yíng)企業(yè)家的案件大多屬于重大疑難，無疑屬于檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件范圍。最高檢要求對(duì)民營(yíng)企業(yè)家被羈押每案必審，如果公安機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)企業(yè)家進(jìn)行刑事立案時(shí)，檢察機(jī)關(guān)即進(jìn)行同步監(jiān)督，既是探索檢察機(jī)關(guān)提前介入公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榛顒?dòng)的實(shí)施手段，也是落實(shí)最高檢對(duì)民營(yíng)企業(yè)家被羈押案件每案必查的有效舉措。
第三，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)辦案網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，吸收一些地方檢察院探索同步立案監(jiān)督的有益經(jīng)驗(yàn)。近年來，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)均加強(qiáng)了對(duì)刑事立案尤其是民刑交叉類案件的立案監(jiān)督。S省N縣檢察院的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)更有值得借鑒之處。該縣檢察院在公安局設(shè)立了“刑事立案同步檢察監(jiān)督室”，從專門負(fù)責(zé)偵查監(jiān)督的部門中抽調(diào)一名員額檢察官和一名助理檢察官駐點(diǎn)，負(fù)責(zé)刑事立案同步監(jiān)督。對(duì)于“重大疑難復(fù)雜”等7類案件，公安機(jī)關(guān)必須經(jīng)檢察院審查同意后才能決定是否立案。同時(shí)，檢察院還享有建議撤銷案件承辦人、對(duì)涉嫌犯罪的進(jìn)行立案查辦等監(jiān)督權(quán)利。對(duì)此，筆者認(rèn)為，在聯(lián)通和共享公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的辦案網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)之后，S省N縣檢察院在探索同步立案監(jiān)督中的經(jīng)驗(yàn)就可以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，并在立法和司法解釋的層面上予以確立。具體而言，公安機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)企業(yè)家刑事立案的案件，屬于經(jīng)濟(jì)糾紛還是刑事犯罪往往難以從法律上予以區(qū)分，大多數(shù)公安人員雖然偵查業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富，但往往法律專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足。而解決法律適用上的疑難問題，檢察人員則較為專業(yè)。因此，通過共享公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)，對(duì)于防止公安機(jī)關(guān)借助刑事立案插手民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)糾紛，檢察院的前期介入尤其是同步立案監(jiān)督機(jī)制會(huì)發(fā)揮更好的效果。
（五）賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事立案管轄異議權(quán)
對(duì)于涉民營(yíng)企業(yè)案件，目前立法和司法解釋中賦予了過多的公安機(jī)關(guān)享有立案管轄權(quán)，這是導(dǎo)致一些公安機(jī)關(guān)爭(zhēng)攬涉民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛案件的主要原因。但是，立法及司法解釋中卻沒有賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人一方的管轄異議權(quán)，這樣勢(shì)必導(dǎo)致無法通過權(quán)利救濟(jì)的方式糾正公安機(jī)關(guān)違規(guī)的立案管轄權(quán)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下五個(gè)方面予以完善：
第一，明確規(guī)定對(duì)民營(yíng)企業(yè)家刑事犯罪的立案管轄原則：以主要犯罪地為主，其他犯罪地為輔，居住地為例外。《公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪案件規(guī)定》則將“被告人居住地”與“犯罪地”置于同等位置，這既違背了“以犯罪地為主，居住地為輔”的立案管轄原則，又使與刑事案件有任何關(guān)聯(lián)的公安機(jī)關(guān)均享有同等的立案管轄權(quán)。因此，對(duì)于“以犯罪地為主，居住地為輔”的管轄原則應(yīng)該調(diào)整為：“以主要犯罪地為主，其他犯罪地為輔，居住地為例外�！�
第二，對(duì)“主要犯罪地”明確限定為兩類情形：犯罪行為主要侵害地和取證便利地。確定公安機(jī)關(guān)立案管轄原則的目的在于有利于查明案件事實(shí)，懲罰犯罪，保障犯罪嫌疑人和被害人的權(quán)利，方便訴訟參與人參加訴訟。因此，將犯罪行為主要侵害地及取證便利地作為主要犯罪地，與設(shè)立偵查管轄原則的立法目的是一致的。當(dāng)然，雖然犯罪行為主要侵害地與取證便利地往往屬于同一公安機(jī)關(guān)，但若個(gè)別情況下非同一公安機(jī)關(guān)時(shí)，由最初受理的公安機(jī)關(guān)管轄，如果最初受理的公安機(jī)關(guān)難以確定時(shí)，則由雙方公安機(jī)關(guān)協(xié)商管轄，協(xié)商不成，由共同的上一級(jí)公安機(jī)關(guān)指定管轄。
第三，適用“其他犯罪地為輔，居住地為例外”均必須遵循前提條件。如果公安機(jī)關(guān)在受案時(shí)無法確定主要犯罪地，如民營(yíng)企業(yè)利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的非法集資案件，按照《關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》第2條第2款規(guī)定，這類案件的犯罪地甚至主要犯罪地范圍極廣：網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器所在地，網(wǎng)絡(luò)接入口、網(wǎng)絡(luò)建立者、管理者所在地，被侵害的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)及管理者所在地，被告人、被害人適用的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)所在地以及被害人財(cái)產(chǎn)遭受損失地。由于網(wǎng)絡(luò)犯罪多點(diǎn)爆發(fā)，“立案時(shí)犯罪關(guān)系脈絡(luò)較為模糊，很難說明哪是主要犯罪地”。在這種情形下，任何犯罪關(guān)聯(lián)地（如預(yù)備地、開始地、途徑地及犯罪所得的藏匿地、轉(zhuǎn)移地、銷售地、使用地）公安機(jī)關(guān)均享有立案管轄權(quán)。如果出現(xiàn)爭(zhēng)攬和推諉的現(xiàn)象，按照管轄權(quán)爭(zhēng)議制度處理；如果無法確定主要犯罪地和其他犯罪地時(shí)，犯罪嫌疑人居住地公安機(jī)關(guān)才能享有管轄權(quán)。
第四，跨區(qū)域、涉眾型民營(yíng)企業(yè)家犯罪，原則上不應(yīng)采取分案?jìng)刹榈姆绞��！掇k理非法集資若干意見》中規(guī)定，對(duì)于上述案件由主要犯罪地公安機(jī)關(guān)作為主辦地，立案?jìng)刹楹鸵扑推鹪V；由其他犯罪地公安機(jī)關(guān)作為案件分地，根據(jù)案件的具體情況對(duì)本地區(qū)犯罪嫌疑人立案?jìng)刹楹鸵扑推鹪V。這種分案?jìng)刹榈姆绞饺菀自斐芍T多弊端：不同地方公安司法機(jī)關(guān)容易在事實(shí)認(rèn)定上產(chǎn)生沖突，影響訴訟效率，而“采用合并管轄，顯然有利于公安司法機(jī)關(guān)依法集中偵查力量打擊犯罪和查清犯罪事實(shí)，避免了分別管轄所帶來的協(xié)調(diào)不暢，訴訟拖延等弊端”。同時(shí)，跨區(qū)域、涉眾型民營(yíng)企業(yè)家犯罪往往涉及到贓款、贓物的查封、扣押、凍結(jié)、收繳及被害人財(cái)產(chǎn)返還等系列問題，一些地方的公安機(jī)關(guān)可能基于部門利益、個(gè)別公安人員出于權(quán)力尋租的主觀動(dòng)機(jī)，就可能跨區(qū)域處置犯罪嫌疑人的財(cái)產(chǎn)，從而使分案?jìng)刹榈墓矙C(jī)關(guān)之間產(chǎn)生沖突。因此，對(duì)于上述民營(yíng)企業(yè)家涉嫌犯罪的案件，不宜采取分案?jìng)刹榈姆绞剑菓?yīng)該由主要犯罪地公安機(jī)關(guān)并案?jìng)刹�，其他犯罪地公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助。
第五，賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事案件立案管轄異議權(quán)。立案管轄是刑事訴訟程序的第一道環(huán)節(jié)，對(duì)于案件的公正處理具有至關(guān)重要的意義�！肮茌犝_與否關(guān)系到整個(gè)刑事追訴的容許性問題。管轄錯(cuò)誤必須得到糾正，方可保障國(guó)家刑罰權(quán)的正當(dāng)行使”。雖然司法解釋中對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案管轄是對(duì)標(biāo)審判管轄的，但是在“整個(gè)訴訟過程中，公檢法三個(gè)部門實(shí)際上是三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的三個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)‘一條龍’的流水作業(yè)——哪一地區(qū)的偵查機(jī)關(guān)享有立案權(quán)，哪個(gè)地區(qū)的法院就享有審判權(quán)”。與民事訴訟和行政訴訟相比，刑事訴訟的最終處理結(jié)果可能是剝奪公民的人身自由甚至是生命，民營(yíng)企業(yè)家的犯罪往往還會(huì)涉及到財(cái)產(chǎn)的追繳與罰款刑的適用。但民事訴訟與行政訴訟中均賦予了當(dāng)事人一方的管轄異議權(quán)，而刑事訴訟中卻沒有賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人的管轄異議權(quán)，這一方面說明我國(guó)立法和司法解釋的輕重失衡和法律體系的內(nèi)在矛盾性；另外，也體現(xiàn)了我國(guó)刑事訴訟的強(qiáng)職權(quán)主義色彩。當(dāng)今，即使是奉行強(qiáng)職權(quán)主義訴訟模式的國(guó)家和地區(qū)，也均賦予了犯罪嫌疑人的管轄異議權(quán)。因此，《刑事訴訟法》及司法解釋中應(yīng)該增加規(guī)定：犯罪嫌疑人、被害人如果認(rèn)為公安司法機(jī)關(guān)沒有管轄權(quán)，可以提出管轄權(quán)異議，公安司法機(jī)關(guān)經(jīng)過審查后必須作出決定或者裁定。對(duì)于決定或者裁定不服的，當(dāng)事人可以提出復(fù)議、復(fù)核或者上訴。同時(shí)，當(dāng)事人也可以向檢察院提出申訴，要求檢察機(jī)關(guān)履行專門法律監(jiān)督職能。