【摘 要】優(yōu)化營商環(huán)境的核心是企業(yè)導(dǎo)向的政府再造，同時(shí)也蘊(yùn)含著行政法理論的新發(fā)展與概念工具的新豐富。改革以企業(yè)需求為中心、以企業(yè)所處的微觀法治環(huán)境為載體、以企業(yè)獲得感為檢驗(yàn)，在話語和方法上受到國際營商環(huán)境評(píng)估的影響，在內(nèi)容上承接我國“放管服”改革的成果。從地方實(shí)證層面，系列改革展現(xiàn)出一幅組織變革、流程再造與現(xiàn)代行政活動(dòng)方式多元開發(fā)的廣闊圖景。
【關(guān)鍵詞】營商環(huán)境；“放管服”改革；行政法理；新發(fā)展
打造一流營商環(huán)境，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)、國內(nèi)改革發(fā)展新要求的必然選擇。2018年以來，我國政府新一輪優(yōu)化營商環(huán)境改革，以企業(yè)市場(chǎng)主體為中心展開，帶有鮮明的時(shí)代特征。同時(shí)，改革所貫穿的顧客導(dǎo)向、放松規(guī)制、程序法治、整體政府等理念，也與近年來世界范圍內(nèi)公共行政改革的普遍經(jīng)驗(yàn)高度契合。
優(yōu)化營商環(huán)境的改革實(shí)踐，也是我國行政法治理念與制度的一場(chǎng)深刻變革。本文試圖從地方政府這一視角來展開實(shí)證觀察，采擷其中的典型做法和實(shí)踐，并從理念、組織、流程等層面，探究系列政府改革所蘊(yùn)含的行政法課題及公法理論的新發(fā)展。
一、改革背景：營商環(huán)境評(píng)估與“放管服”的深化
改革，是人工開掘，更是水到渠成。2018年以來，新一輪優(yōu)化營商環(huán)境改革目標(biāo)的提出，標(biāo)志著“放管服”改革進(jìn)入新階段，改革需要新的制度供給，以企業(yè)辦事便利度為標(biāo)準(zhǔn)的營商環(huán)境評(píng)價(jià)成為推進(jìn)并檢驗(yàn)改革的有效抓手，激發(fā)地方展開新一輪制度競(jìng)爭。
（一）基于企業(yè)生命周期的營商環(huán)境評(píng)估
基于企業(yè)生命周期的國際營商環(huán)境評(píng)估理念和方法，對(duì)我國這一輪營商環(huán)境改革產(chǎn)生了積極的影響。正如世界銀行已經(jīng)形成的相對(duì)穩(wěn)定的10個(gè)一級(jí)指標(biāo)集，就是從一個(gè)企業(yè)的視角來觀測(cè)和衡量：從企業(yè)開辦到破產(chǎn)退出這一生命周期中最重要也最具普遍性的10個(gè)環(huán)節(jié)，其所需的辦事手續(xù)、時(shí)限、成本等影響其運(yùn)行的法律和制度環(huán)境。這種可定量、有抓手、城市間可借鑒復(fù)制、極具實(shí)操性的測(cè)量技術(shù)，經(jīng)過在地化的調(diào)整，就迅速與中國的行政改革模式和地方競(jìng)爭機(jī)制產(chǎn)生了化學(xué)反應(yīng)，開啟所謂地方改革的“錦標(biāo)賽”模式。
以開辦企業(yè)這一指標(biāo)為例。測(cè)評(píng)城市上海通過企業(yè)登記流程再造和“一窗通”的職能集中，將開辦流程壓縮為申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照、刻章、辦稅、社保登記四個(gè)環(huán)節(jié)，用時(shí)從22個(gè)工作日提升到5個(gè)工作日。改革迅速推開，毗鄰城市嘉興通過設(shè)置“企業(yè)開辦”專窗，進(jìn)一步整合工商、稅務(wù)、公安、住建等機(jī)構(gòu)的職能，引入銀行等金融機(jī)構(gòu)、公章刻制等中介服務(wù)，把四個(gè)環(huán)節(jié)并聯(lián)為一個(gè)閉環(huán)流程同步進(jìn)行，將常態(tài)化企業(yè)開辦用時(shí)提升到最快1個(gè)工作日。
再以獲得電力指標(biāo)為例。世行評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)是：企業(yè)接入電網(wǎng)的環(huán)節(jié)（個(gè)數(shù)）、時(shí)間（天數(shù)）、成本（人均收入百分比）以及供電可靠性和電費(fèi)透明度。我國的改革實(shí)踐，將這一測(cè)評(píng)理念和方法延伸運(yùn)用至企業(yè)用水用氣用網(wǎng)等其他公用事業(yè)領(lǐng)域。例如，浙江的桐鄉(xiāng)市通過勘察設(shè)計(jì)階段簡化事前審查（水務(wù)公司與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)信息共享獲取用水企業(yè)的報(bào)裝材料）、行政審批階段（用水接入建設(shè)項(xiàng)目審批）推行告知承諾制改革，整合建設(shè)、綜合執(zhí)法、交通、公安、應(yīng)急管理5個(gè)部門的12項(xiàng)許可為一項(xiàng)綜合許可，從而實(shí)現(xiàn)大幅度減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)間。還有的地方則開始探索水電氣網(wǎng)協(xié)同報(bào)裝的全流程改革。
作為這一輪改革的親歷者，筆者深深感受到這波“技術(shù)流”的操作，一是地方官員無論是話語體系還是立場(chǎng)站位，從一個(gè)行政官僚向“店小二”角色的快速轉(zhuǎn)變；二是企業(yè)微觀視角的營商環(huán)境改革，本質(zhì)是作用于市場(chǎng)主體的法律規(guī)則（主要是公法規(guī)則）及其實(shí)施體系的改革。就開辦企業(yè)流程改革而言，涉及我國商事登記是采實(shí)質(zhì)審查還是形式審查，一個(gè)行政程序譬如社會(huì)保險(xiǎn)的登記、核定、征收等是采整體還是分立，以及改革中大量涉及的復(fù)合許可程序問題、政府購買中介服務(wù)免費(fèi)提供企業(yè)的正當(dāng)性問題，等等，價(jià)值與技術(shù)常常交織纏繞，法律與規(guī)制政策往往緊密互動(dòng)。
（二）“放管服”改革的持續(xù)積累
優(yōu)化營商環(huán)境改革目標(biāo)的提出，與2013年以來我國新一輪審批制度改革的推進(jìn)、“放管服”改革的深化是一脈相承、相向而行的。改革至今，大力取消、下放和調(diào)整審批事項(xiàng)、實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，同時(shí)，推動(dòng)商事登記、投資準(zhǔn)入、職業(yè)許可、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、綜合行政執(zhí)法等全面改革，推進(jìn)“告知承諾制”“雙隨機(jī)一公開”等事中事后監(jiān)管，系列改革的深化，本身就是一個(gè)持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的過程。
商事登記效率，無疑是市場(chǎng)主體對(duì)營商環(huán)境最直接的感受。六年來，我國企業(yè)開辦便利化程度不斷提升，該項(xiàng)指標(biāo)已進(jìn)入先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體行列，這與“放管服”在商事登記領(lǐng)域取得的改革成效形成印證。最早自2012年廣東順德等地的改革者喊出“天賦商權(quán)”的口號(hào)，推行主體資格（營業(yè)執(zhí)照）與經(jīng)營資格（許可證）相分離的新型商事登記，此后，中央頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐探索緊密互動(dòng)，通過“先照后證”“一照一碼”“多證合一”“一址多照”“一照多址”以及注冊(cè)資本實(shí)繳改認(rèn)繳、“年檢”改“年報(bào)”、企業(yè)登記全程電子化、名稱管理改革、住所申報(bào)承諾制等，不斷降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化營業(yè)執(zhí)照的主體資格憑證功能。
除此之外，還有世行評(píng)估所不能涵蓋和體現(xiàn)的大量我國特有的改革實(shí)踐，例如，各級(jí)政府通過“證照分離”“照后減證”“一企一證”“一業(yè)一證”“一證多址”等改革，推進(jìn)行業(yè)性許可證的數(shù)量精簡和流程優(yōu)化，進(jìn)一步破解我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中較為典型的“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題。這些改革互為支撐、彼此促進(jìn)，并通過技術(shù)的、漸進(jìn)的、系統(tǒng)的改進(jìn)，帶來了整個(gè)商事法律體系從控風(fēng)險(xiǎn)向著促交易、從“小監(jiān)管”向著“大監(jiān)管”的價(jià)值轉(zhuǎn)型。典型的表現(xiàn)，即商事登記形式審查原則作為法定原則的確立。
總之，“放管服”改革構(gòu)成了營商環(huán)境優(yōu)化的主體內(nèi)容，而營商環(huán)境評(píng)估則為改革進(jìn)入新的階段提供了新的話語和動(dòng)員�？梢哉f，無論是國際還是立足本土的營商環(huán)境評(píng)估，每一個(gè)指標(biāo)都與“放管服”改革的前期積累和持續(xù)深化密切相關(guān)，不僅包括建設(shè)項(xiàng)目審批程序改革與辦理施工許可證指標(biāo)、不動(dòng)產(chǎn)登記改革與登記財(cái)產(chǎn)指標(biāo)等直接相對(duì)應(yīng)的改革實(shí)踐；也包括互聯(lián)互通的電子政務(wù)系統(tǒng)、四大領(lǐng)域社會(huì)信用體系建設(shè)等支撐這些改革的政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)制度。當(dāng)然，改革的內(nèi)容包羅萬象，事實(shí)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出營商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)所能涵蓋和映射的范圍。
二、理念革新：企業(yè)導(dǎo)向的政府再造
營商環(huán)境，泛指涉及企業(yè)等市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的體制機(jī)制性因素和條件。中國經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程，就是一個(gè)“市場(chǎng)在地域和范圍上不斷擴(kuò)大的過程”，從這個(gè)意義上說，一部改革開放史，就是一部營商環(huán)境優(yōu)化史。但是，概念必然有其時(shí)代特征。2018年以來黨中央和國務(wù)院改革部署的打造“一流營商環(huán)境”，即鮮明地帶有以企業(yè)需求為中心、以企業(yè)所處的微觀法治環(huán)境為載體、以企業(yè)獲得感為檢驗(yàn)的價(jià)值導(dǎo)向。
（一）以企業(yè)需求為中心設(shè)計(jì)改革內(nèi)容
從地方實(shí)證層面考察，優(yōu)化營商環(huán)境主要包括精準(zhǔn)有效的政策環(huán)境、透明高效的政務(wù)環(huán)境、公正規(guī)范的執(zhí)法環(huán)境、親商安商的社會(huì)環(huán)境等。雖然涵蓋面極其廣泛，但始終圍繞著以企業(yè)等市場(chǎng)主體為顧客導(dǎo)向這一中心展開。
例如，這一輪改革中，不少地方喊出了“沒有高質(zhì)量的涉企政策，就沒有高質(zhì)量的營商環(huán)境”的口號(hào)。從中國發(fā)展模式獨(dú)特的“三維市場(chǎng)”出發(fā)，“涉企政策”在我國營商環(huán)境建設(shè)中具有特殊地位。改革的目標(biāo)，是要提升“涉企政策”的科學(xué)性，而更長遠(yuǎn)的是要形成政策制定者與被規(guī)制對(duì)象的“激勵(lì)相容”。
第一，針對(duì)實(shí)踐中企業(yè)反映較為集中的政策變動(dòng)過快、政策上下不一致、政策效應(yīng)相互抵消等問題，此輪改革提出了政策協(xié)調(diào)性評(píng)估制度。接下來，如何執(zhí)行《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第65條規(guī)定的“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理把握規(guī)章、行政規(guī)范性文件等的出臺(tái)節(jié)奏”，將其納入備案審查制度并發(fā)展相應(yīng)的評(píng)估工具，亟待行政法學(xué)破題。第二，此輪改革將企業(yè)家參與立法和政策制定的一般做法予以制度化、類型化。比如，有的地方規(guī)定三大類涉企政策制定，企業(yè)家代表中原則上民營企業(yè)比例不低于70%，且中小企業(yè)比例不低于50%。這些制度實(shí)踐為行政法上觀察和研究規(guī)制決策形成中不同主體的參與以及合作治理增加了窗口和載體。第三，是政策的實(shí)施程序。從企業(yè)的視角，“沒有兌現(xiàn)，就沒有政策”。對(duì)此，有的地方政府集中財(cái)政、商務(wù)、經(jīng)信、人社等職能，設(shè)立“惠企財(cái)政政策集中兌現(xiàn)辦公室”，實(shí)行“一條咨詢熱線、一個(gè)受理窗口、一套辦理流程、一次申報(bào)兌現(xiàn)”。改革中，不僅有組織的變革，還有方法的創(chuàng)新。比如，以企業(yè)承諾為基礎(chǔ)，將公示程序與撥付程序并行“一日撥付”；再如，通過與企業(yè)簽訂項(xiàng)目達(dá)標(biāo)兌現(xiàn)協(xié)議實(shí)行預(yù)撥付，等等，無不充斥著行政協(xié)議、信用工具等新型行政活動(dòng)方式的應(yīng)用。
（二）以企業(yè)微觀法治環(huán)境為載體展開改革競(jìng)爭
國際營商環(huán)境評(píng)估的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了一個(gè)“從全要素評(píng)估，到制度要素評(píng)估，再到法治要素評(píng)估”的過程，也是一個(gè)“從宏觀‘硬’環(huán)境到宏觀‘軟’環(huán)境再到企業(yè)所處的微觀‘軟’環(huán)境的變化歷程”。以企業(yè)為中心的微觀營商環(huán)境，本質(zhì)上就是企業(yè)在市場(chǎng)活動(dòng)中所感知的一整套由規(guī)則、程序、責(zé)任及其實(shí)施機(jī)制等構(gòu)成的法治環(huán)境。對(duì)于地方改革者來講，營商環(huán)境的競(jìng)爭，就是“改善一個(gè)區(qū)域的市場(chǎng)主體所面臨的政治、法治等各種要素構(gòu)成的綜合發(fā)展環(huán)境”的競(jìng)爭。
舉一個(gè)“鳳岐茶社”的例子，同一家創(chuàng)業(yè)服務(wù)企業(yè)，在不同城市卻遭遇截然不同的發(fā)展命運(yùn)，企業(yè)用腳“丈量”出中國地方之間營商環(huán)境也是法治環(huán)境的差異。實(shí)務(wù)上對(duì)這種差異的認(rèn)識(shí)，往往是經(jīng)驗(yàn)的、碎片的，而法學(xué)研究者的任務(wù)，是通過實(shí)證的案例、數(shù)據(jù)去分析、提煉這種差異背后的制度因素，尤其是其中的法治因素。譬如，“鳳岐茶社”在山東連市級(jí)眾創(chuàng)空間都評(píng)不上，在浙江則被認(rèn)定為國家級(jí)眾創(chuàng)空間�？疾爝@個(gè)細(xì)節(jié)，可以發(fā)現(xiàn)國家立法和政策在進(jìn)入地方后的差異樣態(tài)。根據(jù)科技部《國家眾創(chuàng)空間備案暫行規(guī)定》，申請(qǐng)國家眾創(chuàng)空間，條件之一是“擁有不低于500平米的服務(wù)場(chǎng)地”。在山東，這一場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)被“嚴(yán)格”執(zhí)行，地方官員認(rèn)為，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“還是線下為主、線上為輔”。在浙江，規(guī)則執(zhí)行要“靈活得多”，地方政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的“服務(wù)場(chǎng)地”的理解，不僅包括辦公場(chǎng)地，而且包括其在線服務(wù)輻射的公共空間，不僅包括集中的場(chǎng)地，也包括分散的點(diǎn)位。同一條剛性規(guī)則，不同地方的政府在法律解釋和裁量技術(shù)上的差異，典型的反映出營商環(huán)境中法治因素的決定性作用。
“法治是最好的營商環(huán)境”，不僅是在宏觀制度層面，也在微觀技術(shù)層面。營商環(huán)境的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化，過去講，“要致富，先修路”，而現(xiàn)在，“法治核心競(jìng)爭力”已為許多地方改革者所共識(shí)。以企業(yè)所處的微觀法治環(huán)境為載體的地方改革競(jìng)爭，雖然沒有改變改革的動(dòng)員模式，但是卻改變了改革的制度供給。
（三）以企業(yè)獲得感為標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)改革成效
新一輪審批制度改革、“放管服”改革啟動(dòng)以來，如何不落“閉門改革、自說自話”的窠臼，始終為改革者所警醒。然而，如何真正設(shè)計(jì)并實(shí)施一套基于企業(yè)、群眾獲得感的改革檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，仍是一個(gè)不斷探索的過程。
2013年改革之初，廣州一名企業(yè)家繪制的建設(shè)項(xiàng)目審批流程圖掛進(jìn)了新的牽頭部門——中央編辦的大廳。此后，在“開門改革”“啃硬骨頭”理念下，中央陸續(xù)推出廢除車輛“年檢”、取消評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰等一批被企業(yè)、群眾“點(diǎn)贊”的改革。但是，對(duì)部門和地方改革成效的檢驗(yàn)，主要還是通過體制內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的檢查、考評(píng)來完成。2015年以來，在“以人民為中心”的指導(dǎo)思想下，各地開始積極探索以企業(yè)、群眾體驗(yàn)感為檢驗(yàn)的改革舉措。例如，2017年初，浙江省提出“最多跑一次”改革，核心就是“以群眾感受為標(biāo)準(zhǔn)倒逼深化政府自身改革”，除了以企業(yè)眼中的“一件事”改造整個(gè)政務(wù)流程之外，還通過“‘跑一次’實(shí)現(xiàn)率”“滿意率”排名，形成地方“比學(xué)趕超”之勢(shì)。春江水暖鴨先知，在這些探索基礎(chǔ)上，改革確實(shí)也迫切需要一套體制外能夠反映企業(yè)、群眾獲得感，體制內(nèi)又在部門、地方間可量化、可比較的指標(biāo)體系。而國際營商環(huán)境評(píng)估所提供的企業(yè)視角下微觀的、實(shí)操性的、橫向可比的評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確地說，不是指標(biāo)本身，關(guān)于世行評(píng)估指標(biāo)與我國營商環(huán)境實(shí)際的不兼容，而是指標(biāo)背后的方法論，對(duì)于新一輪“放管服”改革，可謂是恰逢其“時(shí)”，大有可“為”。在此基礎(chǔ)上，我國正在構(gòu)建、調(diào)整適合我國實(shí)際的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而發(fā)揮考核評(píng)價(jià)的“指揮棒”作用，形成新一輪改革動(dòng)員。同時(shí)，在企業(yè)、群眾個(gè)體層面上，探索建立政務(wù)服務(wù)好差評(píng)制度，形成并發(fā)展“客觀指標(biāo)+主觀評(píng)價(jià)”一體的政務(wù)服務(wù)績效評(píng)價(jià)體系。
隨著改革的深入，以企業(yè)為中心的改革理念，正在從政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域不斷向事中事后監(jiān)管、行政執(zhí)法、矛盾糾紛化解等領(lǐng)域延伸。概括起來，這是一場(chǎng)企業(yè)導(dǎo)向的政府再造運(yùn)動(dòng)，是新公共管理運(yùn)動(dòng)的又一輪演進(jìn)。由此帶來的，是政府從組織體系、監(jiān)管流程到責(zé)任機(jī)制的系列變革，顯然，也是支撐其運(yùn)行的法律體系及實(shí)施機(jī)制的系列變革。
三、組織與流程再造：從分權(quán)到整合
要感受當(dāng)下營商環(huán)境改革的蓬勃生機(jī)，莫過于走進(jìn)一個(gè)地方的行政服務(wù)中心，這里也是觀察改革引發(fā)的政府組織與流程變革的最佳“窗口”。自2013年新一輪“審改”以來，全國各地行政服務(wù)中心的空間布局大致經(jīng)歷了“部門專窗”模式、“主題窗口”模式、“全科綜合”模式三個(gè)階段的變化，空間變化的背后不僅有職能職責(zé)的重構(gòu)，也有政務(wù)流程的再造。其背后的機(jī)理，是從部門分權(quán)不斷走向整體政府。
（一）“部門專窗”與行政協(xié)調(diào)的成熟
第一個(gè)階段可以稱為“部門專窗”模式，即行政服務(wù)中心內(nèi)按照傳統(tǒng)的發(fā)改、住建、工商、人社等政府職能部門來設(shè)置窗口，許可權(quán)仍分散于部門，這個(gè)1.0版，是一級(jí)政府內(nèi)部門的簡單復(fù)制，是部門的物理集中。由于市場(chǎng)準(zhǔn)入往往是多部門多環(huán)節(jié)聯(lián)合審批的過程，因此，處于政府市場(chǎng)交界地帶的行政服務(wù)中心，也是我國整體政府實(shí)踐最早萌發(fā)的地方。
首先，中心對(duì)集中部門審批職能有著迫切的訴求。如推進(jìn)“兩集中兩到位”，主張把各個(gè)部門業(yè)務(wù)嫻熟的“精兵強(qiáng)將”派到一線窗口。2013年機(jī)構(gòu)改革前，一般地級(jí)市有許可權(quán)的行政主體為50-55個(gè)，縣級(jí)市為45-50個(gè)。實(shí)證調(diào)查表明，若地級(jí)市中心進(jìn)駐部門在35個(gè)以上，縣級(jí)市在30個(gè)以上，集中度越高，則中心運(yùn)行質(zhì)量越高，反之，則往往淪為“多一站”式服務(wù)中心。其次，部門聯(lián)合的流程改革已經(jīng)開始。新一輪“審改”啟動(dòng)以后，因應(yīng)聯(lián)合審批、并聯(lián)審批等改革目標(biāo)，中心在加強(qiáng)牽頭和部門協(xié)同基礎(chǔ)上紛紛建立聯(lián)合審批機(jī)制，通過個(gè)案式、常態(tài)化的協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)許可權(quán)的集中。各種形式的聯(lián)合審批，實(shí)質(zhì)是“部門角色向政府全局角色的轉(zhuǎn)變，以程序再造的方式實(shí)現(xiàn)了政府部門的虛擬合并”。最后，行政審批領(lǐng)域最早開展網(wǎng)上統(tǒng)一政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)�！盎ヂ�(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”最大的作用就在于打破了傳統(tǒng)行政辦公模式在時(shí)間和空間上的限制，加速了部門間的信息共享、職能協(xié)同。由此可見，1.0版本下，整體政府的改革已初顯成效，但主要是通過程序性協(xié)調(diào)機(jī)制來調(diào)和分散式許可體系。
（二）“一窗受理”與行政許可法的革新
第二個(gè)階段，可以稱為“主題窗口”模式，即打破部門分設(shè)，從企業(yè)和群眾辦事角度，根據(jù)辦事事項(xiàng)領(lǐng)域、辦理流程關(guān)聯(lián)度、辦理數(shù)量和頻度等要素分類設(shè)置窗口。一是圍繞企業(yè)、群眾辦事，設(shè)立商事登記（企業(yè)開辦）、投資項(xiàng)目審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、稅務(wù)辦理、社會(huì)事務(wù)等“主題窗口”（大約占70%以上辦件總量）；二是針對(duì)辦件量少、與其他事項(xiàng)關(guān)聯(lián)度低或季節(jié)性辦理的事項(xiàng)，設(shè)立“其他綜合事務(wù)”窗口；三是部分辦理量大、與其他事項(xiàng)無關(guān)聯(lián)或受理專業(yè)性強(qiáng)的事項(xiàng)，設(shè)立“專業(yè)窗口”。這一改革最早成熟于浙江，稱為“一窗受理，集成服務(wù)”。改革的核心，是通過職能的重組、流程的并聯(lián)，進(jìn)一步打破橫向部門間的邊界。2.0版本下，部門由“空間性集中”轉(zhuǎn)向“功能性集中”，分散式許可體系呈現(xiàn)質(zhì)的變革。
第一，“一窗受理”直接“催化”行政許可收件程序與受理程序的分離�！耙淮啊钡暮诵模恰扒芭_(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、統(tǒng)一窗口出件”，不同于部門模式下許可權(quán)的獨(dú)立分散，而是實(shí)現(xiàn)了部分集中，包括前端材料收受、受理環(huán)節(jié)和后端證照發(fā)放環(huán)節(jié)的集中。地方改革提出的問題是，收件是否可以與受理程序相分離，受理和送達(dá)集中由中心來實(shí)施，應(yīng)被視為許可的委托還是授權(quán)？對(duì)前者的肯定回答，典型反映出我國行政程序改革的進(jìn)路，即通過單一程序的裂變細(xì)分、排列組合推動(dòng)復(fù)合程序的集中、精簡。而對(duì)后者的定位，需要對(duì)許可法上的授權(quán)和委托作合目的性解釋。隨著“放管服”改革的深化，許可法的整體目標(biāo)已從“防腐敗”轉(zhuǎn)向“促效能”。新的形勢(shì)下，許可權(quán)委托的立法目的應(yīng)該作嚴(yán)格限定，即僅指作出許可決定的核心意志和責(zé)任歸屬仍屬行政機(jī)關(guān)，但受理、送達(dá)等非決定性事項(xiàng)可以委托符合法定條件的組織來辦理。第二，“集成服務(wù)”直接“牽引”部門職能重構(gòu)。以不動(dòng)產(chǎn)登記為例，改革后將國土、建設(shè)和稅務(wù)三個(gè)部門的職能整合，由一個(gè)窗口收件并完成網(wǎng)簽、受理、納稅等事項(xiàng)的辦理�？雌饋硭坪跏呛唵蔚目臻g位移，但背后的職權(quán)劃轉(zhuǎn)實(shí)際是非常頻繁的。這些劃轉(zhuǎn)，有的可以被行政委托所涵蓋，有的則觸及法律授權(quán)，預(yù)示著未來立法對(duì)機(jī)構(gòu)職權(quán)的約束更宜采動(dòng)態(tài)清單而非剛性規(guī)則模式。
與“一窗受理、集成服務(wù)”相配套的，還有容缺受理、告知承諾等系列改革舉措，限于篇幅，本文不再展開。改革的總體目標(biāo)，是在行政服務(wù)中心這個(gè)空間內(nèi)，以市場(chǎng)主體為導(dǎo)向，完成一級(jí)政府內(nèi)橫向權(quán)力的再造。這些改革舉措進(jìn)一步豐富了行政許可的受理、舉證、撤銷等制度實(shí)踐，發(fā)展了許可的委托與授權(quán)理論，為許可法的下一步修改積累了實(shí)證素材和地方經(jīng)驗(yàn)。
（三）“一窗通辦”與政府治理能力的提升
2.0版本下，整體政府的改革倍道而進(jìn)，組織變革與流程再造，往往是你中有我、我中有你。但同時(shí)，部門分散的許可實(shí)施體系并沒有被完全打破，許可權(quán)如何再向市場(chǎng)主體下沉，行政人員如何打破部門身份藩籬，改革仍在繼續(xù)。改革的第三個(gè)階段，可以稱為“全科綜合”模式，既包括行政服務(wù)中心下“無差別全科受理”的有序推進(jìn)，也包括職能、事項(xiàng)、人員等更為集中的行政審批局所呈現(xiàn)的燎原之勢(shì)。
以“無差別全科受理”為例，即行政服務(wù)中心任何一個(gè)窗口都能夠代表政府受理辦事事項(xiàng)，最終實(shí)現(xiàn)“一窗通辦”�！叭啤蹦Ｊ皆谡⻊�(wù)流程上幾乎顛覆了傳統(tǒng)“市場(chǎng)主體—部門—政府”的關(guān)系。這個(gè)3.0版，是一級(jí)政府的結(jié)構(gòu)性重塑，從部門的“功能性集中”轉(zhuǎn)向“去部門化”。改革無疑對(duì)許可及政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化、部門數(shù)據(jù)共享、數(shù)字政府轉(zhuǎn)型等提出了更高的要求。
“無差別全科受理”不是為了簡單的追求更大的整體化改革，在現(xiàn)代行政的復(fù)雜性面前，“全知全會(huì)”聽起來像是“天方夜譚”。理論上，建立在分權(quán)基礎(chǔ)上的部門分工也永遠(yuǎn)取代不了。整體政府的改革，實(shí)質(zhì)是尋求最大程度地克服部門官僚主義與碎片化管理這一長期流弊。改革的初心，實(shí)際是基于行政成本的務(wù)實(shí)考慮：通過“一窗通辦”，從而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直至村（社區(qū)）一級(jí)實(shí)現(xiàn)改革的低成本復(fù)制、下沉。也即，前述主要發(fā)生在設(shè)區(qū)的市、縣一級(jí)的橫向權(quán)力重構(gòu)，也謀求在縱向?qū)蛹?jí)間傳遞，當(dāng)然，是向著更靠近市場(chǎng)主體的基層傳遞。這一改革，目前還在進(jìn)程當(dāng)中。首先，它必然遭遇機(jī)構(gòu)能力的瓶頸，首當(dāng)其沖是窗口人員的能力瓶頸。地方實(shí)踐層面，改革的主要做法是，引入政務(wù)輔助人，收編一支隸屬于行政服務(wù)中心的收件員隊(duì)伍，采取“職級(jí)晉升”激勵(lì)，實(shí)行企業(yè)化管理。然而，地方的先行先試也面臨法律體系的頂層設(shè)計(jì)。例如，《政府購買服務(wù)管理辦法》（2020年3月1日實(shí)施），明確“人員招、聘用，以勞務(wù)派遣方式用工等事項(xiàng)”不得作為政府購買服務(wù)內(nèi)容。據(jù)此，臺(tái)州模式難以在其他地方復(fù)制。這種地方先行先試與國家法律的“一刀切”之間的緊張關(guān)系，呼喚整個(gè)法治體系的“供給側(cè)”改革，進(jìn)入更為精細(xì)化、定制式的發(fā)展階段。
以上三個(gè)階段，很難給出一個(gè)準(zhǔn)確的時(shí)間軸，由于前期基礎(chǔ)、地方財(cái)力、理念文化、社會(huì)環(huán)境的差異，三個(gè)階段在全國不同地區(qū)，在同一個(gè)省份的不同城市都可能同時(shí)并存。盡管三個(gè)階段可以用不同的語詞來指稱，但核心只有一個(gè)，就是從分權(quán)走向整合。小小一個(gè)“窗口”，不僅在實(shí)務(wù)上為大部制改革和整體政府建設(shè)提供了先行經(jīng)驗(yàn)，也折射出現(xiàn)代行政法上的分權(quán)與協(xié)調(diào)原則、委托與授權(quán)理論、管轄與責(zé)任機(jī)制等出現(xiàn)的新興發(fā)展。
四、未盡的課題
本文花了較多的筆墨試圖勾勒：優(yōu)化營商環(huán)境的改革實(shí)踐，“正在真實(shí)地發(fā)生著什么”，這是一幅白描，更期一聲破曉。這一輪優(yōu)化營商環(huán)境的改革，本質(zhì)是一場(chǎng)以市場(chǎng)主體為中心的法治變革。諸如“一站式服務(wù)”的組織變革，打通了部門，破除了管轄壁壘，重塑了行政組織法上的分權(quán)原則；“最多跑一次”的政務(wù)服務(wù)流程再造，是現(xiàn)代行政程序法治觀的重塑。如果我們把視野放得更寬，就可以發(fā)現(xiàn)，諸如此類的命題在很多改革領(lǐng)域中正在發(fā)生。解剖改革中任意一只麻雀，均會(huì)展現(xiàn)出一幅組織變革、流程再造與現(xiàn)代行政活動(dòng)方式多元開發(fā)的圖景，其中蘊(yùn)含的行政法學(xué)理論的新發(fā)展和概念工具的新豐富，是源源不斷的。