作者簡(jiǎn)介：王廣輝，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。
內(nèi)容提要：中國(guó)正在步入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老問(wèn)題將成為一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題。應(yīng)對(duì)人口的老齡化，核心是要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老責(zé)任的分擔(dān)，其中重要的方面是國(guó)家對(duì)養(yǎng)老責(zé)任的承擔(dān)。從憲法學(xué)的意義上，國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任不僅有對(duì)個(gè)人的“生存照顧”“基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)”作為理論基礎(chǔ)，更有憲法規(guī)范上的直接依據(jù)。但是，國(guó)家作為承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的一方，與其他養(yǎng)老責(zé)任主體的責(zé)任內(nèi)容有所不同，表現(xiàn)為指引責(zé)任、給付責(zé)任、制度建設(shè)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任等方面。這些責(zé)任的履行，能夠解決養(yǎng)老責(zé)任的社會(huì)化，有力推動(dòng)我國(guó)老年人事業(yè)的發(fā)展。
關(guān) 鍵 詞：憲法/養(yǎng)老/國(guó)家責(zé)任/
國(guó)際上通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10％，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7％作為該國(guó)家和地區(qū)進(jìn)入老齡化的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的人口數(shù)據(jù)，“到2016年底，全國(guó)60歲及以上老年人口2.31億，占總?cè)丝诘谋壤?6.7％，是目前世界上唯一老年人口超過(guò)2億的國(guó)家。預(yù)計(jì)中國(guó)老年人口至2025年將突破3億，至2033年將突破4億，至2053年將達(dá)到峰值4.87億，占屆時(shí)全球老年人口的1/4。其中，失能、半失能老年人將由2015年底的4000萬(wàn)，持續(xù)增長(zhǎng)到2050年的9750萬(wàn)；80歲以上高齡老人，由2500萬(wàn)持續(xù)增長(zhǎng)到1.08億”。①我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重的老齡化社會(huì)，對(duì)老年人權(quán)益的保護(hù)將變?yōu)槿找嬷匾纳鐣?huì)問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要完善老年人關(guān)愛(ài)法律制度。②表明黨和國(guó)家對(duì)我國(guó)老齡化社會(huì)面臨的問(wèn)題已經(jīng)有所認(rèn)識(shí)，并做好了充分應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備。
進(jìn)入老齡化社會(huì)以后，養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展必然會(huì)成為一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題。原因有二：一是關(guān)系到老年人是否能夠安度晚年，老年階段的生活質(zhì)量是否能夠得到保障；即便是在生命的終老過(guò)程中，也能很好地享有人的尊嚴(yán)；二是關(guān)系到老人所在家庭是否會(huì)因養(yǎng)老問(wèn)題而陷入困境，甚至導(dǎo)致家庭內(nèi)部人際關(guān)系的緊張，進(jìn)而讓親情面臨考驗(yàn)，建立在家庭和睦基礎(chǔ)上的社會(huì)和諧關(guān)系受到考驗(yàn)。從這個(gè)意義上講，養(yǎng)老問(wèn)題不僅是當(dāng)下，而且應(yīng)該是今后中國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中始終面臨的一個(gè)重要社會(huì)問(wèn)題。
一、國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的憲法理論根據(jù)
國(guó)家為何要在養(yǎng)老方面承擔(dān)責(zé)任呢？這顯然與社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致的國(guó)家責(zé)任的擴(kuò)大并由此孕育出的國(guó)家對(duì)個(gè)人的生存照顧義務(wù)有很大關(guān)系。工業(yè)革命導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)的生活形態(tài)發(fā)生了巨大變化：人們逐漸走出自給自足的狀態(tài)，開(kāi)始依賴于機(jī)器工業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)產(chǎn)品而生活；另一方面，工業(yè)化又導(dǎo)致了人口的增長(zhǎng)和城市化，個(gè)人逐漸失去獨(dú)立自主生活的能力，越來(lái)越具有社會(huì)依賴性，具體表現(xiàn)為當(dāng)個(gè)人無(wú)法通過(guò)自身?yè)碛械馁Y源來(lái)滿足生存所需或者生存所需之上的其他需求時(shí)，不得不依賴于個(gè)人之外的資源，德國(guó)學(xué)者福斯多夫稱之為“生存照顧”。③在西方國(guó)家，伴隨國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)，國(guó)家的功能由消極不作為以維持社會(huì)治安轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極作為去建立和維持公平正義的社會(huì)秩序，④從而為個(gè)人的生存提供最低限度的保障，使得個(gè)人即便是因?yàn)楦鞣N自然或社會(huì)的原因?qū)е旅媾R生存困境的時(shí)候，通過(guò)國(guó)家和社會(huì)提供的照顧，其作為人的最低限度尊嚴(yán)也能得到保障，在此基礎(chǔ)上方能通過(guò)自己的努力而擺脫困境，恢復(fù)到正常的生存狀態(tài)。由此孕育出了國(guó)家對(duì)個(gè)人有“生存照顧義務(wù)”的理念。⑤由于人的生命是一個(gè)自然的過(guò)程，雖然現(xiàn)在由于生活水平的提高以及醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，人的生理壽命在延長(zhǎng)，但仍然不能改變最終會(huì)進(jìn)入到老年的結(jié)局。對(duì)于人而言，因?yàn)槟昀蠈?dǎo)致的生命機(jī)能退化以及身體器官的衰退，依靠自身能力來(lái)維持生存會(huì)變得越來(lái)越困難，這不僅是指獲得生存需要的外在物質(zhì)條件方面，更主要是指自身的生存能力上，如喪失了生活自理能力的老人，如果沒(méi)有其他人的照顧，很快就會(huì)面臨被餓死的狀態(tài)，這時(shí)，他作為人應(yīng)該享有的尊嚴(yán)就無(wú)法得到保障，需要國(guó)家建立相應(yīng)的養(yǎng)老制度來(lái)加以解決。之所以要讓國(guó)家承擔(dān)起責(zé)任，主要的原因是社會(huì)的自治自足不是十全十美的，社會(huì)依靠自身的力量并不能完全解決其自身發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的所有問(wèn)題。而國(guó)家不僅擁有可以強(qiáng)制他人服從的公權(quán)力，也掌握著大量的社會(huì)資源，借此可以彌補(bǔ)社會(huì)在自治自足方面存在的不足。另外，國(guó)家就是以追求公共利益的實(shí)現(xiàn)為目的，當(dāng)養(yǎng)老成為社會(huì)問(wèn)題的時(shí)候，其涉及的并不是少數(shù)人，每一個(gè)人都是現(xiàn)實(shí)或潛在的受益者，于是，養(yǎng)老事業(yè)就是一個(gè)公共利益的問(wèn)題，與國(guó)家權(quán)力存在的目的之間具有內(nèi)在的一致性。
中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，政治上以追求人民利益的實(shí)現(xiàn)為根本目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)制度上實(shí)行的是公有制，公有制的表現(xiàn)形式就是生產(chǎn)資料和自然資源由國(guó)家代表人民來(lái)占有。盡管我們的公有制并不是絕對(duì)的，而是公有制為主的多種所有制并存，公有制為主表現(xiàn)為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)部門(mén)由國(guó)家來(lái)控制，也就意味著大量的社會(huì)財(cái)富和資源掌握在代表人民的國(guó)家手中，目的是為了避免發(fā)生私有制之下個(gè)人利用掌握的生產(chǎn)資料對(duì)他人進(jìn)行剝削而產(chǎn)生社會(huì)不公平的問(wèn)題，讓代表人民的國(guó)家運(yùn)用人民賦予的權(quán)力對(duì)手中掌握的公有資源進(jìn)行社會(huì)財(cái)富的再分配，以調(diào)節(jié)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中客觀上存在的因?yàn)樽陨項(xiàng)l件以及其他原因而導(dǎo)致的社會(huì)不公問(wèn)題，建立和維持一個(gè)比私有制更加合理的社會(huì)秩序，從而讓生活其中的每一個(gè)人都能享受到作為人的尊嚴(yán)。從這個(gè)意義上講，社會(huì)主義的國(guó)家更應(yīng)該在養(yǎng)老問(wèn)題解決上承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，甚至可以說(shuō)，社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)以及公有制的經(jīng)濟(jì)制度，內(nèi)在要求國(guó)家在養(yǎng)老方面承擔(dān)更大的責(zé)任，對(duì)國(guó)家承擔(dān)責(zé)任內(nèi)容的要求更高。這是社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)所要求的，更關(guān)鍵的是，在公有制之下，國(guó)家掌握著重要的生產(chǎn)資料和所有的自然資源，在承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任方面比起私有制下的國(guó)家具有更強(qiáng)的負(fù)擔(dān)和履行能力。
從公民基本權(quán)利保障的角度看，養(yǎng)老問(wèn)題實(shí)際上是如何保障老年人的晚年生活目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，使他們?cè)诳梢灶A(yù)期的生存期間內(nèi)，能夠繼續(xù)過(guò)著有尊嚴(yán)的生活，不至于因?yàn)樯眢w機(jī)能的衰老導(dǎo)致的疾病、生活自理能力降低而使人的尊嚴(yán)無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)，甚至于淪落到僅僅維持生命體征那樣的動(dòng)物性存在，實(shí)質(zhì)上就是老年人的生存權(quán)保障問(wèn)題。如此，基于國(guó)家對(duì)基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)義務(wù)，⑥國(guó)家對(duì)老年人的生存權(quán)的保護(hù)就集中體現(xiàn)在對(duì)老年人養(yǎng)老責(zé)任的承擔(dān)上。
二、國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的憲法規(guī)范依據(jù)
現(xiàn)代的法治制度下，國(guó)家的權(quán)力行使以及職責(zé)承擔(dān)，都必須遵循法治主義的原理，有法律上的依據(jù)，方能獲得正當(dāng)性。就國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任而言，也需要有法律的基礎(chǔ)，才能體現(xiàn)依法治國(guó)的精神和要求。而國(guó)家法治的基礎(chǔ)在憲法，從我國(guó)的憲法規(guī)定看，國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的憲法依據(jù)有：
(一)憲法規(guī)定的國(guó)家目標(biāo)
憲法序言規(guī)定，“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。這是憲法規(guī)定的國(guó)家任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，其中的“文明”就包含實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的內(nèi)容，如果老年人的養(yǎng)老問(wèn)題不能得到很好解決，怎么可能建成文明國(guó)家、文明社會(huì)？同樣地，如果不能實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，何以能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的“和諧”？因此，從憲法規(guī)定的建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的國(guó)家目標(biāo)規(guī)定中，毫無(wú)疑問(wèn)可以引申出國(guó)家在養(yǎng)老事業(yè)上具有不可推卸的責(zé)任。
(二)憲法關(guān)于社會(huì)保障制度的規(guī)定
憲法第十四條規(guī)定，“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。社會(huì)保障制度中就包括對(duì)老年人生活的保障，其中養(yǎng)老是一個(gè)非常重要的方面。根據(jù)憲法的這一規(guī)定，國(guó)家要根據(jù)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)構(gòu)建相應(yīng)的社會(huì)保障制度，包括與社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老以及老年人事業(yè)建設(shè)的制度。之所以要求與社會(huì)的發(fā)展水平相適應(yīng)，是因?yàn)閲?guó)家建立的社會(huì)保障制度本身要受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，而且必須是以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到的程度能夠支撐得起，才能現(xiàn)實(shí)地為每個(gè)人實(shí)際享受，才能促進(jìn)社會(huì)保障制度的目的實(shí)現(xiàn)。
(三)憲法關(guān)于保護(hù)人民健康和開(kāi)展群眾性文化活動(dòng)的規(guī)定
憲法第二十一條規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)……開(kāi)展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)，保護(hù)人民健康”。第二十二條規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書(shū)館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開(kāi)展群眾性的文化活動(dòng)”。這樣的規(guī)定，同樣適用于老年人，也就是國(guó)家也要保護(hù)老年人的健康，開(kāi)展的群眾性文化活動(dòng)也包括老年人在內(nèi)。
(四)憲法關(guān)于退休人員生活保障的規(guī)定
憲法第四十四條規(guī)定，“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障”。按照我國(guó)目前法律的規(guī)定，退休年齡在55至60歲之間，也就是開(kāi)始和即將開(kāi)始步入老年人之列，對(duì)退休人員的生活保障，在某種程度上就是對(duì)老年人的生活保障，就是解決老有所養(yǎng)的問(wèn)題。
(五)憲法關(guān)于物質(zhì)幫助權(quán)的規(guī)定
憲法第四十五條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。這一規(guī)定，是國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的直接憲法依據(jù)。因?yàn)槠渲忻鞔_規(guī)定，公民因?yàn)槟昀系脑颍袕膰?guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。這個(gè)物質(zhì)幫助的權(quán)利實(shí)際就是指公民因?yàn)槟昀隙媾R生存困難，有權(quán)要求國(guó)家提供幫助，通過(guò)國(guó)家或社會(huì)提供的物質(zhì)幫助，解決其基本生存所需，使其能夠得到老有所養(yǎng)的保障。特別是，前面所指出的憲法規(guī)定，雖然能夠作為國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的依據(jù)，但更多是從國(guó)家任務(wù)以及國(guó)策之中引申出來(lái)的。根據(jù)這些規(guī)定，國(guó)家在保障公民養(yǎng)老上承擔(dān)責(zé)任，但公民并不能以這些規(guī)定為依據(jù)，在國(guó)家不履行責(zé)任的時(shí)候，享有請(qǐng)求國(guó)家履行責(zé)任的權(quán)利。
三、憲法上國(guó)家養(yǎng)老責(zé)任的內(nèi)容
根據(jù)上述的分析可知，國(guó)家在養(yǎng)老方面承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，是由兩個(gè)方面的因素決定的，一是社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致的國(guó)家職能的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變，孕育出了國(guó)家對(duì)個(gè)人有“生存照顧”的理念，內(nèi)在地要求國(guó)家要關(guān)心個(gè)人的生存，特別是解決個(gè)人在生存方面面臨的困難或所處的困境，人在進(jìn)入老年?duì)顟B(tài)以后面臨的有關(guān)困難或困境，也屬于生存階段的問(wèn)題，當(dāng)然應(yīng)該納入國(guó)家“生存照顧”的范圍。二是國(guó)家在養(yǎng)老方面承擔(dān)“生存照顧”的責(zé)任，并不是僅僅樹(shù)立起“生存照顧”的理念，更主要的是遵循此理念設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度，將對(duì)個(gè)人養(yǎng)老方面提供的生存照顧具體落實(shí)，解決個(gè)人在養(yǎng)老方面面臨的各種實(shí)際困難，特別是能夠擺脫已經(jīng)陷入的困境，這顯然是需要一定的物資或金錢(qián)支出作為支撐的。如前所述，在我國(guó)實(shí)行的公有制經(jīng)濟(jì)制度下，國(guó)家占有或控制巨額的社會(huì)財(cái)富和自然資源，比起資本主義的私有制，應(yīng)該有更強(qiáng)的能力來(lái)滿足養(yǎng)老方面需要的物資或金錢(qián)支出。那么，國(guó)家在養(yǎng)老問(wèn)題上承擔(dān)的責(zé)任有哪些呢？大致可以概括為以下幾個(gè)方面：
(一)國(guó)家的引領(lǐng)責(zé)任
無(wú)論是社會(huì)主義國(guó)家還是資本主義國(guó)家，在履行統(tǒng)治職能，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的治理方面，除了自己直接采取一定的管理措施來(lái)達(dá)到目的之外，還需要通過(guò)制定相關(guān)方針政策的方式，引導(dǎo)社會(huì)組織和個(gè)人參與到相關(guān)的治理活動(dòng)中，既可減輕國(guó)家面臨的人力或財(cái)力等壓力，也可以充分發(fā)揮社會(huì)組織和個(gè)人的作用，使國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的治理變成各方力量共同參與的事業(yè)，而不是國(guó)家單方面的責(zé)任，這才符合當(dāng)下國(guó)際社會(huì)有關(guān)“治理”的理念，才能促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
改革開(kāi)放之前，我國(guó)政府的工作重心在于國(guó)家建設(shè)，而不是社會(huì)發(fā)展，國(guó)家安全、工業(yè)化是其追求的核心價(jià)值，實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制表現(xiàn)為政府直接運(yùn)用行政性指令來(lái)實(shí)現(xiàn)其預(yù)設(shè)的目標(biāo)，具體而言，就是國(guó)家借助于掌握的公權(quán)力，直接參與社會(huì)資源和物質(zhì)財(cái)富的分配，不要說(shuō)根本沒(méi)有市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮作用的空間，就是社會(huì)組織和個(gè)人也只能是被動(dòng)接受國(guó)家計(jì)劃做出的安排，根本沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到社會(huì)事務(wù)的管理之中。在此情形下，也就根本不需要國(guó)家以方針政策的形式來(lái)引導(dǎo)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家的管理，所有的管理事務(wù)由國(guó)家直接壟斷，給人們?cè)斐闪藦?qiáng)勢(shì)國(guó)家與“萬(wàn)能政府”的印象，某種程度上也就阻斷了人們參與國(guó)家社會(huì)事務(wù)管理的途徑與管道。改革開(kāi)放之后，伴隨著國(guó)家工作中心的轉(zhuǎn)移，特別是開(kāi)始承認(rèn)市場(chǎng)的作用，我國(guó)開(kāi)始棄用了政府直接運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)的管理模式，逐漸走上了政府職能探索與轉(zhuǎn)變的道路。最大的變化在于引領(lǐng)社會(huì)建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)的全面發(fā)展，促使了中國(guó)社會(huì)由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)化社會(huì)的轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡，實(shí)現(xiàn)了歷史性飛躍�！笆澜鐨v史上從沒(méi)有過(guò)像中國(guó)這樣的國(guó)家，將發(fā)達(dá)國(guó)家兩三個(gè)世紀(jì)的市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、國(guó)際化過(guò)程濃縮到同一個(gè)時(shí)代，從而形成與發(fā)達(dá)國(guó)家通然不同的成功發(fā)展方式�！雹�
總的來(lái)看，我國(guó)的國(guó)家引導(dǎo)型職能模式轉(zhuǎn)變不僅表現(xiàn)在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，也體現(xiàn)在引導(dǎo)社會(huì)保障、社會(huì)治理、社會(huì)文化等的發(fā)展之上�！吧鐣�(huì)總體性的進(jìn)程首先應(yīng)當(dāng)寄托在政府身上，只有當(dāng)政府自覺(jué)促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展的責(zé)任，并主動(dòng)擔(dān)負(fù)起這一職能，才能引導(dǎo)社會(huì)走上總體性的道路�！雹囵B(yǎng)老事業(yè)是社會(huì)總體性進(jìn)程中的一個(gè)方面。在我國(guó)老齡人口不斷增加，老齡社會(huì)的特征日益顯現(xiàn)的情形之下，養(yǎng)老問(wèn)題會(huì)成為重要的社會(huì)問(wèn)題，內(nèi)在地要求國(guó)家在此方面承擔(dān)起更多的責(zé)任。尤其在新時(shí)代下發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題成為社會(huì)主要矛盾，政府在養(yǎng)老事業(yè)上的引領(lǐng)作用應(yīng)該持續(xù)從宏觀到微觀，不斷由個(gè)人向社會(huì)、社會(huì)向國(guó)家發(fā)生職責(zé)轉(zhuǎn)移。政府不僅需要積極通過(guò)政策、資金、制度建設(shè)、權(quán)利保障等手段來(lái)引領(lǐng)公民，特別是社會(huì)組織參與到養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)之中，消除養(yǎng)老事業(yè)中不平衡不充分的問(wèn)題。
國(guó)家在養(yǎng)老方面承擔(dān)的引領(lǐng)責(zé)任的具體內(nèi)容包括：
(1)制定并發(fā)布作為國(guó)家和社會(huì)發(fā)展組成部分的宏觀養(yǎng)老政策，用以引導(dǎo)各方責(zé)任主體朝著既定的政策目標(biāo)努力。
(2)明確國(guó)家對(duì)社會(huì)參與養(yǎng)老方面施行的政策支撐，用以鼓勵(lì)社會(huì)力量能夠積極地參與到養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展之中。
(3)根據(jù)中國(guó)社會(huì)的實(shí)際，包括歷史傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、社會(huì)負(fù)擔(dān)能力、老齡化的程度等，在充分借鑒相關(guān)國(guó)家或地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇合適可行的養(yǎng)老模式，引導(dǎo)各方力量在此模式之下發(fā)揮自己的作用。
(4)建立和發(fā)展與養(yǎng)老事業(yè)需要相配套的有關(guān)制度，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)與其他事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，2000年以后伴隨著中國(guó)社會(huì)老齡化問(wèn)題的日益突顯，政府出臺(tái)了一系列相關(guān)的政策，對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮引領(lǐng)作用。2000年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》，主要目標(biāo)是在養(yǎng)老問(wèn)題上形成國(guó)家倡導(dǎo)資助、社會(huì)各方面力量積極興辦社會(huì)福利事業(yè)的養(yǎng)老方式。該《意見(jiàn)》明確指出社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象要大眾化，即養(yǎng)老院、敬老院等單位不再僅僅面向“三無(wú)”老人，而是面向所有老年人。第一次將包括投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象的公眾化等內(nèi)容。2005年，民政部出臺(tái)《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》，從政府政策優(yōu)惠、資金來(lái)源支持等方面鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦福利機(jī)構(gòu)。2006年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)意見(jiàn)》，核心都是鼓勵(lì)和扶持社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。2014年的《關(guān)于鼓勵(lì)外國(guó)投資者在華設(shè)立營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)的公告》和《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》擴(kuò)大了養(yǎng)老服務(wù)的投資主體；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》《關(guān)于民政部門(mén)利用福利彩票公益金向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等擴(kuò)大了養(yǎng)老服務(wù)的供給方式，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。2013年民政部印發(fā)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》先后出臺(tái)針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)的指導(dǎo)性方案，為社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供了方針指南。在這些政策的引導(dǎo)下，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了較多的成就，2000年至2010年是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的起步發(fā)展階段，政府在養(yǎng)老方面的政策以頂層設(shè)計(jì)為主，表明國(guó)家在宏觀上的鼓勵(lì)態(tài)度；2010年以后，養(yǎng)老服務(wù)的政策明顯更具體，更加具有可操作性：從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用地、養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的融資、養(yǎng)老服務(wù)的提供者、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)等方面做出了較豐富的規(guī)定，到現(xiàn)在基本上形成了我國(guó)社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)體系，為老年人提供養(yǎng)老保障服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。
(二)國(guó)家的給付責(zé)任
由于自然原因，每個(gè)自然人都會(huì)因?yàn)槟昀隙鴨适趧?dòng)能力甚至生活能力。因此，養(yǎng)老是人自身存在和發(fā)展無(wú)法避免的問(wèn)題，養(yǎng)老的歷史因此而源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，甚至在原始社會(huì)末期就已出現(xiàn)幫助式的供養(yǎng)模式，這種供養(yǎng)模式在我國(guó)歷史上更是被作為一種禮制而納入“宗法制度”之中，它要求給年老不能自給的人以供給或扶養(yǎng)。西方歷史上也存在國(guó)家建立濟(jì)貧制度，為老年人提供基本生存所需，滿足其老年生活的需要。但是，這樣的做法或制度在性質(zhì)上僅僅是私人之間的互助性質(zhì)，或者是國(guó)家對(duì)個(gè)人的一種施舍、恩惠，不具有法律責(zé)任的屬性。近代憲法產(chǎn)生以后，保障人權(quán)包括對(duì)老年人權(quán)益的保障成為憲法的核心價(jià)值，但早期的人權(quán)以自由權(quán)為內(nèi)容，主要是針對(duì)國(guó)家的防御權(quán)，以防范來(lái)自國(guó)家公權(quán)力的侵犯，此時(shí)的國(guó)家責(zé)任是消極性的，政府最重要的職能是消極不作為來(lái)保障個(gè)人自由，由此而導(dǎo)致即便是對(duì)老年人權(quán)益的保障，也主要體現(xiàn)為不去侵犯老年人的權(quán)益之上，并不直接要求對(duì)老年人養(yǎng)老承擔(dān)積極的作為責(zé)任。20世紀(jì)福利國(guó)家建設(shè)以及社會(huì)權(quán)成為憲法權(quán)利后，國(guó)家的職能逐漸由消極向積極擴(kuò)張，特別是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化、市場(chǎng)失靈、社會(huì)關(guān)聯(lián)性日益增強(qiáng)等因素的影響，要求國(guó)家積極履行職責(zé)的發(fā)展趨勢(shì)明顯增強(qiáng)，人們對(duì)國(guó)家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)由強(qiáng)調(diào)二者之間的對(duì)立向注重其相互依存轉(zhuǎn)變，于是，自由法治國(guó)蘊(yùn)含的對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制在社會(huì)法治國(guó)時(shí)期有所減弱，在堅(jiān)持對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行限制的前提下更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家的積極作為，通過(guò)國(guó)家的積極作為確保個(gè)人從中受益。⑨實(shí)際上，黑格爾早就關(guān)注到這個(gè)問(wèn)題，并且反對(duì)極端的自由主義，認(rèn)為“權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合會(huì)產(chǎn)生雙重的結(jié)果，那就是，國(guó)家作為義務(wù)來(lái)要求的東西直接就會(huì)變成個(gè)人的權(quán)利，因?yàn)樗贿^(guò)是自由理念的組織而已。個(gè)人的主觀選擇將通過(guò)國(guó)家而獲得客觀的存在，并進(jìn)而達(dá)致它們的真實(shí)和實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)。國(guó)家是個(gè)人達(dá)致其特殊目的和福利的唯一手段�！雹饣趪�(guó)家職能由消極向積極的轉(zhuǎn)變，加之國(guó)家對(duì)個(gè)人“生存照顧”理念的孕育，在養(yǎng)老事業(yè)中的表現(xiàn)就是承擔(dān)責(zé)任的重心由個(gè)人、社會(huì)向國(guó)家發(fā)生轉(zhuǎn)變，國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的重要方式就是提供相應(yīng)的給付，經(jīng)由國(guó)家的給付，讓個(gè)人從中獲得相應(yīng)的利益，也就是受益。關(guān)鍵是，國(guó)家承擔(dān)的給付責(zé)任與歷史上采取的濟(jì)貧政策在性質(zhì)上有根本的區(qū)別，不屬于恩惠的性質(zhì)，而是國(guó)家在法律上應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。對(duì)個(gè)人而言，國(guó)家的職責(zé)就變成了個(gè)人享有的權(quán)利，當(dāng)國(guó)家不履行該職責(zé)的時(shí)候，可以向國(guó)家提出請(qǐng)求，要求國(guó)家進(jìn)行作為。
我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)也內(nèi)在地要求政府積極履行保障公民社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的職能，確保公民的社會(huì)保障權(quán)在政府的積極作為下得到保障，在養(yǎng)老問(wèn)題上，就體現(xiàn)為公民年老的時(shí)候國(guó)家為其生活提供切實(shí)可行的保障。如此一來(lái)，獲取維持生存所需的條件既是公民享有的權(quán)利，也是國(guó)家應(yīng)盡到的職責(zé)。公民享有的養(yǎng)老權(quán)與國(guó)家應(yīng)積極履行的職責(zé)構(gòu)成相互依存的關(guān)系，國(guó)家的職責(zé)需要通過(guò)給付責(zé)任的承擔(dān)來(lái)實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)就是要求政府為養(yǎng)老事業(yè)給予特定的財(cái)政支持和安排。當(dāng)然，政府的給付責(zé)任并不完全是給予財(cái)政供給的支持，還包括通過(guò)統(tǒng)籌、倡導(dǎo)、補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、政策支持等多方面來(lái)完成給付責(zé)任。國(guó)家的給付責(zé)任包括的內(nèi)容有：
1.物質(zhì)性給付
物質(zhì)性給付主要是解決老年人生存中面臨的物質(zhì)性需求不足或短缺問(wèn)題。老年人自身的身體機(jī)能處于不斷衰老的過(guò)程中，依靠自己的力量去獲取維持生計(jì)需要的生活資料的能力在不斷下降，加之因?yàn)榧膊〉仍�，�?huì)逐漸地部分或全部喪失生活自理能力。如果有子女贍養(yǎng)或者有養(yǎng)老金領(lǐng)取，生存所需能夠得到保障，否則，就會(huì)陷入生存困境之中，導(dǎo)致人的最低限度尊嚴(yán)難以確保。此時(shí)，需要國(guó)家直接給予物質(zhì)性的給付來(lái)解決其生存問(wèn)題，主要的形式有：將這些老年人納入最低生活保障的對(duì)象之中；不定期或者一次性地給予一定的生活補(bǔ)助；需要高額的醫(yī)療費(fèi)用支出的時(shí)候給予大病救助等；涉及經(jīng)濟(jì)困難的老年人的訴訟，給予訴訟費(fèi)用的減免或提供法律援助等。
2.組織性給付
作為人的生存需求，組織性給付不僅包括物質(zhì)性的，還包括精神性的需求方面。很多人在年老以后，物質(zhì)性的需求量在降低，或者是物質(zhì)性的需求不成問(wèn)題，面臨的主要是精神性的需求，原因是子女不在身邊，容易產(chǎn)生孤獨(dú)感，更需要精神性方面的慰藉。為了滿足這方面的需求，除了老年人自己要“找樂(lè)”之外，還需要國(guó)家和社會(huì)建立相應(yīng)的組織，為老年人精神需求的滿足提供機(jī)會(huì)或創(chuàng)造條件，如建立為老年人提供服務(wù)的組織，像志愿服務(wù)社團(tuán)等；設(shè)立供老年人活動(dòng)的場(chǎng)所及管理機(jī)構(gòu)；為生產(chǎn)老年人使用產(chǎn)品的企業(yè)給予特許等。
3.程序性給付
法治國(guó)家的建設(shè)中，程序正義是一個(gè)非常重要的方面，而程序正義的核心就是讓利益相關(guān)方能夠參與到法律程序之中來(lái)，親身感受到正義是如何以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)的，并在此過(guò)程中表達(dá)自己的訴求，特別是對(duì)相對(duì)方的訴求給予反駁或辯解，以便讓基于一定的法律程序做出的決定或裁判具有公正性。老年人因?yàn)樯眢w不便等原因，在參加法律程序方面會(huì)面臨很多的困難。為此，國(guó)家應(yīng)該為老年人參與法律程序提供便利，如涉及老年人的訴訟，實(shí)行巡回審理，以方便老年人參加；為表達(dá)障礙的老年人提供必要的協(xié)助；對(duì)行動(dòng)不便或身體健康狀況較差的老年人參與法律程序，盡可能地適用簡(jiǎn)便的法律程序等。
(三)國(guó)家的制度建設(shè)責(zé)任
進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，養(yǎng)老事業(yè)逐漸演變成為公共問(wèn)題，要求國(guó)家為此而進(jìn)行制度的建設(shè)，而不能完全依賴于市場(chǎng)機(jī)制或社會(huì)自治來(lái)應(yīng)對(duì)養(yǎng)老事業(yè)中的各種問(wèn)題，為此，政府必須基于社會(huì)整體利益對(duì)國(guó)家收入和支出進(jìn)行再分配，建立和完善與相關(guān)法律配套的養(yǎng)老保障制度體系，并將實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平視為最重要的價(jià)值選擇。養(yǎng)老制度的建構(gòu)，涉及為社會(huì)提供獲得服務(wù)的最低條件，國(guó)民收入再分配就需要為實(shí)現(xiàn)這種最低條件進(jìn)行公平締造。以目前城鄉(xiāng)二元體制尚比較明顯、社會(huì)貧富差距不斷拉大的情況而言，政府有責(zé)任通過(guò)科學(xué)、完善的制度設(shè)計(jì)來(lái)創(chuàng)建公平的公共制度環(huán)境，盡快建立并完善養(yǎng)老保障制度。
就當(dāng)下中國(guó)社會(huì)面臨的養(yǎng)老問(wèn)題而言，政府的制度建設(shè)責(zé)任主要表現(xiàn)為建構(gòu)一種符合中國(guó)老年事業(yè)發(fā)展的養(yǎng)老模式，解決日益嚴(yán)重的“養(yǎng)老難”問(wèn)題。在養(yǎng)老模式上，大體有“家庭養(yǎng)老”或者“居家養(yǎng)老”“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”和“社區(qū)養(yǎng)老”等模式。其中“居家養(yǎng)老”仍然是傳統(tǒng)的子女養(yǎng)老模式，一方面在中國(guó)社會(huì)“少子化”以及人員流動(dòng)頻繁化的情形下難于延續(xù)，特別是建立在農(nóng)耕社會(huì)的基礎(chǔ)之上，已經(jīng)不能適應(yīng)中國(guó)社會(huì)日益工業(yè)化的發(fā)展需要。另一方面，也是最重要的，“居家養(yǎng)老”的模式不能很好體現(xiàn)養(yǎng)老問(wèn)題的社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì)以及政府在養(yǎng)老上應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任�！梆B(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”則需要國(guó)家或社會(huì)建設(shè)大量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，配備健全的養(yǎng)老設(shè)施，提供良好的養(yǎng)老服務(wù)，以解決子女養(yǎng)老面臨的各種困難。但是，我國(guó)現(xiàn)有的法律，仍然將家庭作為承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的主要形式，不僅《老年人權(quán)益保障法》設(shè)立“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”專章，條文數(shù)量占該部法律條文總數(shù)的20％以上；而且很多地方性法規(guī)也都規(guī)定家庭承擔(dān)主要的養(yǎng)老責(zé)任，實(shí)際上都是沿用了傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老”模式。受此影響，已經(jīng)設(shè)立起來(lái)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量非常有限，短時(shí)間之內(nèi)也無(wú)法得到根本性的改善，導(dǎo)致有限的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量與不斷增長(zhǎng)的老年人口之間存在嚴(yán)重的緊張關(guān)系。其中公立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重短缺，無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的老年人口數(shù)量養(yǎng)老的需要；社會(huì)舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則存在供不應(yīng)求的問(wèn)題，更主要的問(wèn)題是收費(fèi)太高，很多老年人及其家庭負(fù)擔(dān)不起。即便是建設(shè)足夠多的養(yǎng)老院滿足老年人的養(yǎng)老需求，也會(huì)存在一定的問(wèn)題。中國(guó)傳統(tǒng)的“家庭本位”文化造就了家庭成員之間形成了濃重的親情關(guān)系，尤其是人在年老的時(shí)候，親情成了強(qiáng)大的精神支柱。養(yǎng)老院養(yǎng)老的模式會(huì)給家庭成員之間的親情維系帶來(lái)困難。具體的表現(xiàn)就是子女去探望住在養(yǎng)老院中的父母會(huì)不方便，難解老人對(duì)子女的相思之苦，老人無(wú)法能夠及時(shí)享受到子女探望而帶來(lái)的精神慰藉，由此帶來(lái)的精神寂寞甚至是痛苦會(huì)極大地降低老年人晚年的生存質(zhì)量。因此，在中國(guó)比較適合的養(yǎng)老模式是“社區(qū)養(yǎng)老”，能夠很好地兼顧老年人養(yǎng)老與子女探望方便的需要。然而，建立和實(shí)行“社區(qū)養(yǎng)老”的模式，只是滿足了家庭成員之間親情維系的需要，并不意味所有問(wèn)題都因此而得到了解決，還需要國(guó)家進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與建設(shè)，特別是在住宅小區(qū)的土地供給、設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)設(shè)計(jì)等方面建立相應(yīng)的制度，以確保每一個(gè)住宅小區(qū)都能有一定數(shù)量的適合于養(yǎng)老需要的配套設(shè)施。
國(guó)家在養(yǎng)老方面的制度建設(shè)責(zé)任不是單純的養(yǎng)老模式選擇問(wèn)題，還應(yīng)該包括為所選擇的養(yǎng)老模式提供相應(yīng)的制度支持。
首先，國(guó)家應(yīng)該通過(guò)立法將所選擇的養(yǎng)老制度模式加以法律化，借助于法律的權(quán)威來(lái)保障該養(yǎng)老模式制度的有效性與規(guī)范性，這既是法治國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在要求，也是養(yǎng)老制度實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的題中應(yīng)有之義。為此，國(guó)家應(yīng)按照相關(guān)立法權(quán)限以及授權(quán)，結(jié)合社會(huì)養(yǎng)老的實(shí)際情況，制定出更具操作性、實(shí)踐性的養(yǎng)老保障制度法律規(guī)范，將養(yǎng)老方面的政策盡可能地轉(zhuǎn)化為法律，嚴(yán)格按法定職權(quán)范圍及程序來(lái)履行自己的立法責(zé)任。例如，通過(guò)立法來(lái)落實(shí)延遲退休制度、彈性退休制度、農(nóng)民退休制度等等，其中一個(gè)重要的方面就是構(gòu)建和推行養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)化的制度，實(shí)現(xiàn)個(gè)人與國(guó)家養(yǎng)老責(zé)任之間的良好“合作”。(11)當(dāng)前面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，因?yàn)橛?jì)劃生育的實(shí)行，很多家庭屬于獨(dú)生子女家庭，這些獨(dú)生子女的父母面臨的養(yǎng)老問(wèn)題中，比較突出的是當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重的疾病或生活不能自理的時(shí)候，子女無(wú)法進(jìn)行照料，為此，一些地方性法規(guī)開(kāi)始規(guī)定這些獨(dú)生子女在父母生病的時(shí)候享有一定時(shí)間的照護(hù)假期，但不同地方的規(guī)定不一致，導(dǎo)致執(zhí)行起來(lái)難以落實(shí)，甚至是沖突。與此同時(shí)，還存在超過(guò)百萬(wàn)的“失獨(dú)家庭”，更面臨養(yǎng)老上的巨大困難。(12)解決這一問(wèn)題，需要國(guó)家層面在立法上做出統(tǒng)一的規(guī)定，以保證獨(dú)生子女家庭子女的照護(hù)假真正能夠?qū)嶋H享有。
其次，在養(yǎng)老保障制度的實(shí)施方面，國(guó)家應(yīng)按社會(huì)化、法制化、科學(xué)化原則進(jìn)行組織設(shè)置，建構(gòu)并不斷完善落實(shí)養(yǎng)老保障制度的政府管理體系。目前的養(yǎng)老制度中，應(yīng)進(jìn)行養(yǎng)老保障體制上的創(chuàng)新，不斷加強(qiáng)養(yǎng)老保障機(jī)構(gòu)的建設(shè)，具體而言就是國(guó)家應(yīng)根據(jù)養(yǎng)老保障的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及實(shí)際需要來(lái)組建一些新的組織實(shí)體，充分承擔(dān)養(yǎng)老保障在費(fèi)用收支、政策宣傳、養(yǎng)老服務(wù)等事務(wù)性職能。另外，落實(shí)政府管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化程度、流動(dòng)人口等情況“制定符合本區(qū)特點(diǎn)的養(yǎng)老事業(yè)的總體規(guī)劃以及相關(guān)項(xiàng)目的具體規(guī)劃，將其納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，從而為相關(guān)部門(mén)組織實(shí)施農(nóng)村基本養(yǎng)老保障項(xiàng)目提供依據(jù)�！�(13)特別是，應(yīng)該基于服務(wù)行政的理念，強(qiáng)化政府在養(yǎng)老事業(yè)管理上的服務(wù)意識(shí)和職能，將政府對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的管理由過(guò)去的注重管制向提供服務(wù)轉(zhuǎn)變。
(四)國(guó)家的監(jiān)督責(zé)任
國(guó)家在養(yǎng)老事業(yè)中承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任是要通過(guò)采取一定的監(jiān)督措施，來(lái)保證養(yǎng)老制度功能的實(shí)現(xiàn)和相關(guān)目標(biāo)的落實(shí)，是國(guó)家本身承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任在養(yǎng)老事業(yè)管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。任何事業(yè)的興辦和建設(shè)，無(wú)論設(shè)計(jì)的方案多么好，承辦的主體有多么強(qiáng)的能力，如果缺乏相應(yīng)的監(jiān)督措施，都有可能淪為空談，或者無(wú)法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展也概莫能外。
國(guó)家的監(jiān)督責(zé)任主要體現(xiàn)在兩方面：一是對(duì)養(yǎng)老保障監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，不斷改進(jìn)管理方法和手段，強(qiáng)化養(yǎng)老保障過(guò)程中的信息化管理。此外，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)工作人員要加強(qiáng)監(jiān)督素養(yǎng)，尤其是社會(huì)多元化的養(yǎng)老事業(yè)中的養(yǎng)老保障不僅要范圍廣、政策性極強(qiáng)，而且需要相關(guān)人員不斷提高理論水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)以及準(zhǔn)確理解政策水平的能力。二是要監(jiān)督養(yǎng)老保障的效能，主要是監(jiān)督各個(gè)承擔(dān)養(yǎng)老職能的主體。據(jù)此，養(yǎng)老保障管理機(jī)構(gòu)需要改變行政監(jiān)督手段，加強(qiáng)社會(huì)共治模式建設(shè)，防止監(jiān)督行為專斷。
從宏觀層面而言，養(yǎng)老制度的國(guó)家監(jiān)督責(zé)任主要有：針對(duì)政府養(yǎng)老行為的監(jiān)督，主要有相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)范性文件的監(jiān)督。還包括政府養(yǎng)老財(cái)政行為的監(jiān)督、養(yǎng)老保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(包括工作人員)的監(jiān)督。除此，還包括針對(duì)老年人養(yǎng)老生活保障方面的監(jiān)督。在居家養(yǎng)老方面，主要有公共醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)督、老年人娛樂(lè)設(shè)施建設(shè)監(jiān)督、公共服務(wù)物資管理監(jiān)督、公共服務(wù)打造的監(jiān)督，并且還具有公共資金流失的監(jiān)督任務(wù)；在市場(chǎng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)督方面，政府需要加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)合法性，提供服務(wù)的公共標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、安全措施進(jìn)行監(jiān)督，尤其需要對(duì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的監(jiān)督，以防止市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)引起的養(yǎng)老服務(wù)體系不足；在外出養(yǎng)老方面，需要政府加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、供求情況的監(jiān)督等等。(14)
具體而言，國(guó)家在養(yǎng)老事業(yè)中的監(jiān)督責(zé)任包括這樣幾個(gè)方面：(1)對(duì)個(gè)人履行養(yǎng)老義務(wù)的監(jiān)督。我國(guó)憲法將贍養(yǎng)老人規(guī)定為子女的義務(wù)，相關(guān)的法律依據(jù)憲法也規(guī)定了子女不履行該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)子女不履行養(yǎng)老義務(wù)而進(jìn)行的法律責(zé)任追究，就是一種對(duì)子女履行養(yǎng)老義務(wù)的監(jiān)督。(2)對(duì)國(guó)家履行責(zé)任的監(jiān)督，可分為兩個(gè)方面：監(jiān)督國(guó)家制定和執(zhí)行的有關(guān)政策是否得到了落實(shí)；有關(guān)的法律、法規(guī)內(nèi)容是否符合憲法對(duì)老年人權(quán)益保障的精神；國(guó)家應(yīng)提供的服務(wù)或給付是否達(dá)到了應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)。(3)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。根據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》的規(guī)定，民政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，包括建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，定期對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員、設(shè)施、服務(wù)、管理、信譽(yù)等情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。定期開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)統(tǒng)計(jì)工作。建立對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的舉報(bào)和投訴制度。尤其是體現(xiàn)在對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違反有關(guān)法律、法規(guī)的行為給予責(zé)任追究之上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如有下列情形之一：①未與老年人或者其代理人簽訂服務(wù)協(xié)議，或者協(xié)議不符合規(guī)定的；②未按照國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定開(kāi)展服務(wù)的；③配備人員的資格不符合規(guī)定的；④向負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的民政部門(mén)隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動(dòng)情況真實(shí)材料的；⑤利用養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的房屋、場(chǎng)地、設(shè)施開(kāi)展與養(yǎng)老服務(wù)宗旨無(wú)關(guān)的活動(dòng)的；⑥歧視、侮辱、虐待或遺棄老年人以及其他侵犯老年人合法權(quán)益行為的；⑦擅自暫�；蛘呓K止服務(wù)的；民政機(jī)關(guān)除了責(zé)令其改正之外，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
四、憲法關(guān)系中的養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)
所謂憲法關(guān)系中的國(guó)家養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)，是指基于憲法調(diào)整的國(guó)家與個(gè)人關(guān)系之中，以及介于二者之間的社會(huì)之間，如何去分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的問(wèn)題。之所以會(huì)有這樣的問(wèn)題，一方面是養(yǎng)老責(zé)任主體的變化呈現(xiàn)出由個(gè)人或家庭向社會(huì)或國(guó)家轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)；另一方面則是養(yǎng)老責(zé)任并不能由國(guó)家來(lái)壟斷，也不能讓個(gè)人或家庭借機(jī)推脫應(yīng)該承擔(dān)的養(yǎng)老義務(wù)。
常謂中國(guó)有尊老愛(ài)老的傳統(tǒng)，但在中國(guó)幾千年的發(fā)展歷史之中，對(duì)老年人的贍養(yǎng)一直是由家庭承擔(dān)的，這與中國(guó)長(zhǎng)期是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)、自然經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位以及由此而形成的“家庭本位”文化傳統(tǒng)有密切的關(guān)系，是“家庭本位”內(nèi)涵的倫理責(zé)任的必然產(chǎn)物。(15)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，人們主要依賴于土地而生存，家庭成員基本集中居住于一個(gè)共同的區(qū)域之內(nèi)，形成了安土重遷的意識(shí)，加之存在多子多福的生育觀念，對(duì)長(zhǎng)輩老年以后的贍養(yǎng)可以在多個(gè)子女之間進(jìn)行分擔(dān)，而且在一個(gè)空間相對(duì)較小的范圍內(nèi)，也比較容易實(shí)現(xiàn)。在此情形之下，養(yǎng)老問(wèn)題基本上屬于家庭的問(wèn)題，社會(huì)的責(zé)任在某種程度上僅僅是一種潛在的，或者僅是一種可能性。家庭的養(yǎng)老責(zé)任建立在家庭成員之間的血緣關(guān)系基礎(chǔ)上，這種血緣關(guān)系的存在，使得家庭成員之間存在與其他社會(huì)成員之間不同的親情關(guān)系，成為維持家庭成員之間關(guān)系的紐帶，也是在社會(huì)活動(dòng)之中處理與其他成員之間關(guān)系而不同的一項(xiàng)原則。正是基于此，法律才明確要求父母有撫養(yǎng)未成年子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)和扶助父母的義務(wù)，家庭中的養(yǎng)老責(zé)任是由作為晚輩的子女來(lái)承擔(dān)的，其本質(zhì)是對(duì)父母養(yǎng)育自己成人而作出的一種回報(bào)。憲法規(guī)定婚姻家庭受國(guó)家的保護(hù)，也就意味著家庭內(nèi)部的這種養(yǎng)老責(zé)任是受到國(guó)家的憲法和法律保護(hù)的。即便是在今天，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了很大的變化，經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化觀念與過(guò)去相比已經(jīng)是不可同日而語(yǔ)，但家庭仍然承擔(dān)著一定的養(yǎng)老功能，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，對(duì)老年人的贍養(yǎng)還沒(méi)有突破既有的家庭模式。
伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的興起，特別是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)引發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型以及由此而帶來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)和生活方式都帶來(lái)了極大的沖擊，不僅家庭成員在居住上難以集中于一個(gè)相對(duì)固定的空間范圍，工業(yè)化生產(chǎn)中形成的工作時(shí)間集中、規(guī)范性比較強(qiáng)等，使得子女對(duì)老年人的贍養(yǎng)缺乏足夠的時(shí)間保障；城鎮(zhèn)化以及人員的流動(dòng)使得子女無(wú)法在父母身邊去履行贍養(yǎng)的義務(wù)、老齡化社會(huì)的到來(lái)使得老年人占人口的比重在不斷增加，再加上人們生育觀念的變化，以及我國(guó)實(shí)行的以節(jié)制生育為內(nèi)容的計(jì)劃生育政策，多子多福的意識(shí)難于得到延續(xù)，現(xiàn)實(shí)上由于子女人數(shù)減少而導(dǎo)致贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)不斷加重。雖然不能完全否認(rèn)家庭以及子女在贍養(yǎng)老人方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但客觀上這種責(zé)任的實(shí)現(xiàn)或落實(shí)與過(guò)去相比較，確實(shí)面臨著非常大的困難。于是，養(yǎng)老問(wèn)題就會(huì)由家庭的問(wèn)題演變?yōu)樯鐣?huì)的問(wèn)題，形成所謂的“養(yǎng)老難”。既然成了社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)自然就不能回避，需要思考對(duì)策或采取相應(yīng)的措施去應(yīng)對(duì)，由此而引發(fā)養(yǎng)老的責(zé)任開(kāi)始由家庭向社會(huì)轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老模式必須突破傳統(tǒng)的家庭承擔(dān)責(zé)任模式，承擔(dān)責(zé)任的主體應(yīng)該向國(guó)家和社會(huì)外溢。(16)
社會(huì)組織的養(yǎng)老責(zé)任是在家庭責(zé)任基礎(chǔ)上的一種擴(kuò)展，同時(shí)也是對(duì)家庭養(yǎng)老責(zé)任的一種補(bǔ)充。原因在于，每一個(gè)人不僅是具體家庭的成員，同時(shí)也是社會(huì)的基本構(gòu)成分子。按照馬列主義的理論，人是社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，孤立的個(gè)人無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)生存的目標(biāo)，需要在社會(huì)中建立起人與人之間的合作關(guān)系來(lái)保障，以彌補(bǔ)每個(gè)人生存手段上的不足。更何況，人作為社會(huì)的動(dòng)物，與其他人進(jìn)行交流和交往是其社會(huì)性的體現(xiàn)，在社會(huì)交往過(guò)程中，每個(gè)人必須對(duì)與其交往的對(duì)象給予必要的關(guān)心和幫助，在自己需要他人關(guān)心和幫助的時(shí)候才能夠得到積極的回報(bào)，從而在人與人之間形成良好的互助合作關(guān)系，否則，人與人之間就會(huì)變成純粹的利益關(guān)系，各自為了自己利益的最大化而犧牲其他人的利益，甚至是侵犯其他人的利益，人的社會(huì)性就不能得到體現(xiàn)，人與人之間正常的交往也就無(wú)法進(jìn)行。具體到養(yǎng)老行為而言，社會(huì)組織之所以需要成為責(zé)任主體，根本的原因就是建立在人的社會(huì)性基礎(chǔ)之上。個(gè)人作為社會(huì)的成員，與其他的眾多個(gè)體組成了社會(huì)，聯(lián)結(jié)成為一個(gè)共同體。在此共同體內(nèi)，人與人之間雖然仍然以個(gè)體的方式獨(dú)立存在，但卻存在著不可分割的聯(lián)系。一方面，每一個(gè)人都可以自己的力量去追求個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，滿足自己的生存需求，但是，這種滿足必須建立在共同體創(chuàng)造的有序環(huán)境之上，并以其他的人創(chuàng)造的財(cái)富能夠適應(yīng)他人的生存需求為前提。另一方面，共同體內(nèi)的公共利益需要每一個(gè)成員去維護(hù)，才能確保共同體的存在和延續(xù)，從而為個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。而人的生命是一個(gè)自然的過(guò)程，從孕育、出生，到成長(zhǎng)、年老、死亡，既然人的社會(huì)性貫穿于人的整個(gè)生命過(guò)程之中，也就自然適用于年老的階段，社會(huì)對(duì)其共同體成員之中的年老人員進(jìn)行關(guān)愛(ài)、扶助等行為，就是人的社會(huì)性的直接體現(xiàn)。
社會(huì)組織承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的主要方式是建立各種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，例如，依靠社會(huì)力量興辦各種形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，目前存在的形式有敬老院、福利院、老年公寓、養(yǎng)老院、護(hù)養(yǎng)院、護(hù)老院、護(hù)理院等，性質(zhì)上可以是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，也可以是附屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或組織、綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門(mén)或者分支機(jī)構(gòu)。它們提供的養(yǎng)老服務(wù)是一種全人、全員、全程服務(wù)。“全人”是指不僅要滿足老人的衣、食、住、行等基本生存需求，還要滿足老年人醫(yī)療保健、疾病預(yù)防、護(hù)理與康復(fù)等健康需求以及精神文化方面的社會(huì)需求；“全員”服務(wù)是指需要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全體工作人員共同努力，以滿足入住老人的上述需求；“全程”服務(wù)是指絕大多數(shù)入住老人是把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為其人生最后的歸宿，因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要做好陪伴老人走完人生最后里程的準(zhǔn)備，提供相適應(yīng)的服務(wù)。
養(yǎng)老責(zé)任由家庭向社會(huì)轉(zhuǎn)變并不是一個(gè)完全由發(fā)展趨勢(shì)來(lái)決定的問(wèn)題，其真正實(shí)現(xiàn)必須具備一定的前提，那就是社會(huì)要具有承擔(dān)起養(yǎng)老責(zé)任的能力，主要由社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的負(fù)擔(dān)能力，也就是社會(huì)整體所擁有的財(cái)力來(lái)決定，但更重要的是需要社會(huì)能夠具有去承擔(dān)這種責(zé)任的自治能力。因?yàn)樯鐣?huì)與國(guó)家的最大不同就在于其是自治的，愿意依靠自己的力量去面對(duì)和解決社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。對(duì)于養(yǎng)老問(wèn)題而言，如果社會(huì)大眾的觀念仍然停留于家庭以及子女作為責(zé)任主體的層面，家庭之外的成員以及社會(huì)組織，無(wú)論如何都不會(huì)去思考自己如何去承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的問(wèn)題，更不會(huì)將養(yǎng)老責(zé)任的承擔(dān)作為社會(huì)自治的內(nèi)容來(lái)看待，這在我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。(17)因此，社會(huì)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的實(shí)際效果是由主觀上的責(zé)任認(rèn)同意識(shí)和客觀上的負(fù)擔(dān)能力這兩個(gè)方面來(lái)決定的。
根據(jù)上述，國(guó)家基于“生存照顧”的理念需要承擔(dān)相應(yīng)的養(yǎng)老責(zé)任，養(yǎng)老責(zé)任由個(gè)人或家庭向社會(huì)、國(guó)家的轉(zhuǎn)變，并不意味著個(gè)人或家庭的養(yǎng)老責(zé)任完全向國(guó)家、社會(huì)的轉(zhuǎn)移，而只是向國(guó)家、社會(huì)的拓展，即在原來(lái)個(gè)人以及家庭、社會(huì)承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，將責(zé)任的主體擴(kuò)大到國(guó)家的身上。(18)在此情形之下，承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的主體就包括國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人等多個(gè)方面，必然存在如何處理它們之間關(guān)系的問(wèn)題。但在國(guó)家不能將養(yǎng)老責(zé)任加以壟斷，事實(shí)上也無(wú)法壟斷的情形下，這種關(guān)系的核心就是各種主體之間如何分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，以免不同責(zé)任主體之間產(chǎn)生沖突，或者是不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展受到阻礙，甚至導(dǎo)致養(yǎng)老責(zé)任實(shí)現(xiàn)落空的不良后果。
具體而言，個(gè)人或家庭、社會(huì)、國(guó)家的養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)，可以借鑒歐洲國(guó)家遵循的“輔助性原則”，(19)按照由個(gè)人或家庭到社會(huì)、到國(guó)家的順序來(lái)決定養(yǎng)老責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)。當(dāng)然，這一原則的適用前提是，各責(zé)任主體都具有履行責(zé)任的能力，不能因此而將自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推諉給其他主體。如政策引導(dǎo)、制度構(gòu)建、監(jiān)督等責(zé)任主要應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)，就不能首先考慮由社會(huì)甚至是個(gè)人來(lái)完成。客觀地講，養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)主要涉及的是對(duì)老年人的生存性物質(zhì)需要、精神性慰藉、健康性保障方面，特別是涉及物質(zhì)性給付的時(shí)候，就應(yīng)該依照“輔助性原則”的精神，在責(zé)任承擔(dān)上首先考慮個(gè)人或家庭，然后是社會(huì)，最后才是國(guó)家。如此，方能確保各方主體在明確自己責(zé)任內(nèi)容的同時(shí)，能夠相互合作，形成既分工又合作的局面，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的和諧發(fā)展。
注釋：
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(11)劉瑋：《個(gè)人責(zé)任：養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)化的必要性分析》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》(漢文版)2007年第6期。
(12)《統(tǒng)計(jì)稱中國(guó)年增數(shù)萬(wàn)失獨(dú)家庭，評(píng)論呼吁補(bǔ)償機(jī)制盡孝》，《青島日?qǐng)?bào)》，http://www.chinanews.com/sh/2012/07-17/4038621.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年8月6日。
(13)蘇保忠、張正河：《農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的政府責(zé)任及其定位》，《中國(guó)行政管理》2007年第36期。
(14)霍雨慧：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府監(jiān)管責(zé)任》，《人民論壇》2015年第12期。
(15)張明鎖、韓江風(fēng)：《責(zé)任分配視角下家庭養(yǎng)老概念的重新解讀》，《華北水利水電大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第4期。
(16)張波：《中國(guó)誰(shuí)來(lái)養(yǎng)老？——基于中國(guó)人養(yǎng)老責(zé)任認(rèn)知及其影響因素分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第4期。
(17)孟潔：《農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老責(zé)任主體認(rèn)知的影響因素分析——基于子女結(jié)構(gòu)和社會(huì)保障視角》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第3期。
(18)汪潤(rùn)泉：《“社會(huì)養(yǎng)老”是否淡化了“子女責(zé)任”觀念？——來(lái)自中國(guó)農(nóng)村居民的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2016年第5期。
(19)苗靜著：《輔助原則研究》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2013年版，第143-144頁(yè)。