作者簡介：鄭雅方，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院副教授，法學博士。
標題注釋：2015年度國家社科基金青年項目“行政法視野中的成本收益分析方法研究”(項目批準號：15CFX034)的研究成果。
在國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的語境中，對行政行為效力的判斷必須建立在“政府—市場—社會”科學分工的基礎上，而政府一方面需要介入市場與社會的復雜利益中，面對多元化的新問題，另一方面需要打破傳統(tǒng)行政法的舊理念、舊思維、舊方法之不能，判斷行政行為合法性并關注行政活動的結(jié)果與成效，即政府績效。同時，大數(shù)據(jù)時代要求以尊重事實、強調(diào)精確、推崇理性和邏輯為特點的國家治理模式，以數(shù)字化為特點的政府行為需要行政法學具有更準確化與體系化的邏輯及更強的現(xiàn)實解釋力。然而，我國行政法學中的現(xiàn)有的理論體系，尚且無法回應政府上述要求并提供操作指引。
行政法理論要革新，基本原則論即為第一步。我國行政法基本原則的問題主要集中在兩個層面，第一個層面是當下衍生原則極多，適用混亂，且沒有規(guī)范的邏輯分析框架；第二個層面是從國外移植的原則頗多，與我國當下政府管理實踐脫節(jié)，缺乏現(xiàn)實的解釋力，已然不能解決我國行政法的本土問題。因此，我國行政法在理論上必須建立一種與我國法治政府理念相契合且科學性與實操性并重的基本原則，以回應“政府—市場—社會”三元關系中對行政法學最實質(zhì)性的要求。鑒于此，將經(jīng)濟學中的成本收益分析引入我國行政法學理論中，以科學的分析邏輯、精確的定量分析與規(guī)范的定性分析相結(jié)合為優(yōu)勢，彌補傳統(tǒng)行政法科學性的缺失，使行政法的理論與實踐中主觀表達客觀化，切實加強行政法解釋的解釋力，進而實現(xiàn)新行政法學方法論的變革。同時，在跨學科理論的融合過程中，往往會導致理論內(nèi)化為學科的基本原則乃至理念，因此，在我國行政法中構建成本收益分析原則作為我國行政法的基本原則之一，某種程度上就等同于構建了一種行政法學理論的思維方式和思維能力。
一、我國行政法理論體系中引入成本收益分析原則的正當性
行政法上“成本收益分析原則”是根據(jù)我國行政土壤構建的、以解決實際問題為目的的實用主義哲學為功能定位、以定量分析與定性分析相結(jié)合為科學的方法論、以事實與規(guī)范問題相分離為程序結(jié)構特點的工具性與程序性并重的行政法學的基本原則。
(一)行政法上成本收益分析原則的功能定位
實用主義不以實證主義為前提，因為實用主義認為，任何理論想找到普遍而確定的基礎是不可能的，沒有任何一個學科或者文化對知識或真理享有特權。因此，基于實用主義的功能定位，行政法中的成本收益分析原則應當具有問題導向性、規(guī)范性、推論性、透明性四個特征。
(二)成本收益分析原則引入我國行政法的方法論意義
成本收益分析原則作為行政法學基本原則予以構建，其中最為重要的價值就在于方法論變革的進步意義，因為行政法方法論的任何變革都直接與行政法學本體論相關。
1.行政法學移植經(jīng)濟學方法論的可行性。行政法學借鑒其他學科的研究方法，成本收益分析并不是創(chuàng)舉，如社會調(diào)查法、實證分析法、數(shù)學方法等，都是對其他學科研究方法的借鑒而不斷總結(jié)出來的。經(jīng)濟分析是一種可以有效幫助法律人識別和分析法律制度需要處理的實質(zhì)目標問題的方法。
2.成本收益分析原則開啟行政法的“科學性”：定量分析與定性分析相結(jié)合。首先，應當明確行政法學“科學性”的要件，即可證明性、抽象性、研究對象的恒久存在性及可傳授性；其次，成本收益分析原則是行政法中的工具性原則之一；最后，明確定量分析與定性分析相結(jié)合在行政法學科學方法論中的意義。
(三)成本收益分析原則對行政法程序的結(jié)構性意義：事實和價值問題相分離
在我國行政法學中，程序的結(jié)構性意義有兩點，一是協(xié)調(diào)科學性與民主性內(nèi)在沖突，二是實現(xiàn)事實與價值問題的分離。前者是“科學與民主之爭”，系政府失靈的根本原因；后者則是實現(xiàn)協(xié)調(diào)科學與民主之爭的途徑所在。事實問題與價值問題的判斷卻各自遵循不同的邏輯，不能混同，也不可互相否定，否則最為直接的不良后果就是常見的政府失靈。
(四)成本收益分析原則的引入對我國行政法基本原則的功能拓展
1.行政法學基本原則內(nèi)在張力的要求
我國行政法的基本原則基于法教義學的研究在體系與內(nèi)容安排上，多是建立在秩序行政原理的基礎之上，行政法的基本原則多為碎片化、補丁化的功能，對于行政法思維方式及規(guī)則體系評價方面尚無專論涉及，行政法的封閉性與空洞性越來越凸顯，新的方法、原則及思想很難融入行政法的基本原則之中，行政法缺乏深刻的現(xiàn)實解釋力，這與我們這個時代對于行政法的開放性與多元化價值的要求背道而馳。
2.與比例原則之間的關系
作為行政法的基本原則，比例原則與成本收益分析原則應當在行政法的理論體系中共存，兩者應當區(qū)分適用。首先，適用領域不同。比例原則依附于傳統(tǒng)行政行為理論，受行政行為類型化思路影響，多適用于秩序行政，尤其在秩序行政中對行政裁量權行使的價值判斷具有優(yōu)勢地位，但在面對諸如扶貧等新興的給付行政領域則顯得力不從心。成本收益分析原則可適用于行政活動全過程，尤其是在科學化、技術化水平要求高的規(guī)制行政領域適用，具有無可替代的優(yōu)勢。其次，邏輯推演方式不同。從未來行政法理論的革新與重構角度而言，新的行政法理論與制度體系，不能僅僅依靠定性分析的邏輯推演方式，必須借助以大數(shù)據(jù)為基礎的定量分析，并將定量分析與定性分析結(jié)合，才能得出科學的結(jié)論，而這些正是比例原則所欠缺的。最后，程序結(jié)構性不同。成本收益分析原則在程序結(jié)構上強調(diào)事實與價值問題分離，比例原則卻更多強調(diào)均衡理念的價值判斷。
二、我國行政法上成本收益分析原則的邏輯與技術
(一)行政法中成本收益分析原則的邏輯結(jié)構
我國行政法中成本收益分析原則分為針對事實認定的科學化過程、針對價值判斷的民主化過程和替代性方案形成過程三步法邏輯結(jié)構。
(二)成本收益分析原則的核心技術
1.成本收益分析的主流方法�？柖唷？怂箻藴适浅杀臼找娣治龅闹髁鞣椒�，優(yōu)勢在于成本收益分析是為了解決問題提供答案，而不是為了爭論繼續(xù)提供信息。詳見原文補償變差要素分析表。
2.不確定因素的估測技術。在行政法學領域，社會折現(xiàn)率的選擇是不確定性問題估測的技術難點，這項技術已經(jīng)在一些國家食品安全與環(huán)境保護的風險評估領域得以應用。而在我國，行政法視野中社會折現(xiàn)率的選擇與適用并沒有納入規(guī)則體系中。
(三)技術層面可能的質(zhì)疑及回應
1.涉及定量分析層面的質(zhì)疑。第一，精確度問題。這點質(zhì)疑必須要從實用主義程序結(jié)構去回應；第二，無法量化的道德問題。所有問題都可以量化是對成本收益分析認識的錯誤。
2.涉及定性分析層面的問題。第一，偏好問題。偏好問題不可避免，通過透明度予以糾偏。第二，政治問題。從政府角度而言，告別了傳統(tǒng)政治問題解決過程中的三個缺陷，即信息貧乏、思維混亂及無力的解釋。從公眾角度而言，壓縮暗箱操作及非理性決策的空間，對規(guī)制行政裁量權的濫用及預防腐敗也具有積極的促進作用。
三、成本收益分析原則在我國行政法上的適用展開
(一)成本收益分析原則在重大行政決策領域的適用
《決策條例》標志著重大行政決策法學的制度先行，從其文本意涵上看是科學與民主的矛盾在行政法上的體現(xiàn)。用成本收益分析原則的理論框架分析有以下三個方面：一是科學決策，即事實問題的法律認定；二是民主決策，價值問題的法律表達；三是依法決策，事實與價值在行政法程序結(jié)構性層面的重組。這三個核心問題正好是成本收益分析原則的核心理論問題，三者的關系是，科學決策是民主決策的前置程序，依法決策是科學決策與民主決策的運行軌道與最終成果。
首先，重大行政決策分為科學決策與民主決策兩個階段，依據(jù)成本收益分析原則，要在程序結(jié)構上實現(xiàn)事實判斷和價值判斷相分離。這種程序結(jié)構意義的變革，使行政法中程序正義價值通過程序本身的結(jié)構自治性與理性選擇發(fā)現(xiàn)并實現(xiàn)公共利益。其次，在科學決策階段難點在于公共利益的論證。公共利益的本質(zhì)既是具有科學依據(jù)的事實真相，也在“政府—市場—社會”三元理論框架內(nèi)利益關系的選擇與實際所取得的結(jié)果及成效，這也是政府績效的重要指標。公共利益的保護或稱最大化，在法學、經(jīng)濟學、政治學、社會學、管理學的視野中，都是源于對政府行為擴張的限制，這也是使市場在資源配置中起決定性作用為政府行為劃清界限的原因所在。最后，重大行政決策中關于不確定性問題的論證中諸如社會折現(xiàn)率的制定與選擇的過程是非常專業(yè)化與精細化的，需要政府官方組織法學、經(jīng)濟學、管理學、會計學、審計學、社會學、政治學、行政學等專業(yè)的專家共同論證，并作為重大決策動態(tài)清單，定期評估與更新。
(二)成本收益分析原則在行政爭議解決中的應用
近些年來，學者們在糾紛解決領域如何適用成本收益分析也有一定的關注，但是，整體上是定性分析的模式，并不符合成本收益分析定量分析與定性分析相結(jié)合、事實與價值問題相分離的本質(zhì)，并且始終跳不出比例原則的思維方式。從“行政復議雙被告”制度選擇邏輯看，“行政復議雙被告”和“復議機關為被告”各有利弊，所謂兩者之間的選擇，從本質(zhì)上說是由“效率”與“效果”問題之間發(fā)生沖突所導致，因為以“效果”為導向的“成本—有效性分析”無法進行以“效率”為中心的成本收益分析。在這種情形下，通過建立成本收益分析模型的方式更加具有客觀性與直觀性。
關于技術性問題的選擇需要強調(diào)的是，因為成本收益分析的技術有很多種，所以并不是一個模型會適用于所有領域。在量化技術借鑒過程中，首先，需清楚認識到要分析的問題要素之間的邏輯關系；其次，要具有經(jīng)濟學、法學、政治學、公共管理學等專業(yè)背景的共同考量；再次，被帶入的數(shù)據(jù)要具有權威且準確性；最后，在法學中的結(jié)論，一定要與定性分析相結(jié)合才能使結(jié)論具有科學性及可接受性。
成本收益分析原則在我國行政法上的適用具有“宏觀層面的廣泛性”與“微觀層面的特定性”雙重屬性。所謂宏觀層面的廣泛性，是指成本收益分析原則的原理與法治政府的基本理念是相同的，任何行政活動都應該量入而出，而不是不計成本靠拍腦袋或一意孤行行使行政權力；所謂微觀層面的特定性，是指成本收益分析原則在每一個行政領域的每一個問題上都具有特定性，分析思路、方法、方案都是特定的，演繹法和數(shù)學模型的使用，具有形式化、定量化、精確化和邏輯一致性。作為我國行政法中最富有工具性價值的原則，成本收益分析原則的核心特點就是程序化與技術化。為此，本文更多關注的是理論的建構問題，并未將重點放在技術介紹與應用上。一則進行成本收益分析的技術有很多種，本文不能窮盡；二則成本收益分析原則并不局限于某種技術，而技術性問題要引入到行政法中，必須要與行政法學理和實踐的發(fā)展需要相結(jié)合，經(jīng)過不斷地摸索、研討、實驗與發(fā)展而漸漸成熟的過程。
需要指出的是，行政法上成本收益分析原則的建構所涉及的領域非常寬泛。從某種意義上來說，既是在“政府—市場—社會”的關系中尋找政府介入復雜利益的績效評價的政治過程，也是基于此的行政行為合法性、合理性與有效性的判斷過程。成本收益分析原則的建立，對行政法專家在復雜行政行為判斷中作為主導提出了更高的要求。在一個需要經(jīng)過成本收益分析原則進行分析的問題中，在定量與定性分析中、事實與價值分析的過程中，交叉學科的智識融合是必不可少的，行政法學者必須熟知經(jīng)濟學和其他相關學科知識的基本原理及在行政法中可結(jié)合適用的空間。