數(shù)據(jù)資源已成為推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)性要素。我省是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高地，數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展保持強(qiáng)勁勢(shì)頭。如何從制度上保障數(shù)據(jù)資源的充分、有序流動(dòng)，是我省數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)、快速發(fā)展的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)的流動(dòng)主要有兩大方向，一是數(shù)據(jù)從政府流向社會(huì)，即政府?dāng)?shù)據(jù)開放；二是數(shù)據(jù)從社會(huì)流向政府，即公民和企業(yè)的數(shù)據(jù)報(bào)送。數(shù)據(jù)的雙向流動(dòng)不可偏廢，應(yīng)協(xié)同發(fā)展。企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送的規(guī)模與質(zhì)量，直接影響到電子商務(wù)的發(fā)展與政府公共數(shù)據(jù)開放的規(guī)模與質(zhì)量，也決定了數(shù)字治理的發(fā)達(dá)程度。[1]近年來(lái)，我省公共數(shù)據(jù)開放與管理、數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)等領(lǐng)域的地方立法正有條不紊地推進(jìn)，相較而言，企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送法律制度的構(gòu)建相對(duì)緩慢。當(dāng)前亟需結(jié)合我省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共數(shù)據(jù)開放的大趨勢(shì)，率先探索完善企業(yè)向政府報(bào)送數(shù)據(jù)的制度。
一、企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)制度快速推進(jìn)
近年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息化的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)政府積極探索能夠適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展的新型監(jiān)管方式，利用大數(shù)據(jù)提升監(jiān)管效果成為改革的重要切入點(diǎn)。2015年7月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》要求各級(jí)政府將大數(shù)據(jù)作為提高政府治理能力的重要手段，完善對(duì)市場(chǎng)主體的全方位服務(wù)和全生命周期監(jiān)管。該《意見》指出要鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)自愿公示更多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)、銷售物流等數(shù)據(jù)，及時(shí)掌握市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為、規(guī)律與特征，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的事中、事后監(jiān)管，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。[2]國(guó)務(wù)院于2017年1月發(fā)布的《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》提出“智慧監(jiān)管”的理念。該《規(guī)劃》要求：（政府有關(guān)部門）“適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)，適應(yīng)市場(chǎng)主體活躍發(fā)展的客觀要求，充分發(fā)揮新科技在市場(chǎng)監(jiān)管中的作用。運(yùn)用大數(shù)據(jù)等推動(dòng)監(jiān)管創(chuàng)新，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，打造市場(chǎng)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推動(dòng)‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’，提高市場(chǎng)監(jiān)管智能化水平”。
目前網(wǎng)約車行業(yè)是數(shù)據(jù)報(bào)送要求最高的行業(yè)。[3]交通運(yùn)輸部于2016年11月頒布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第29條允許交通行政、公安等部門根據(jù)管理需要依法調(diào)取、查閱網(wǎng)約車平臺(tái)公司的登記、運(yùn)營(yíng)和交易等相關(guān)數(shù)據(jù)信息。隨后交通運(yùn)輸部開發(fā)了覆蓋全國(guó)的網(wǎng)約車監(jiān)管信息交互平臺(tái)，并要求從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的企業(yè)將其數(shù)據(jù)庫(kù)接入該平臺(tái)。2018年交通運(yùn)輸部頒布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺(tái)運(yùn)行管理辦法》，對(duì)網(wǎng)約車企業(yè)通過接口向監(jiān)管平臺(tái)報(bào)送數(shù)據(jù)進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。根據(jù)該《辦法》，網(wǎng)約車平臺(tái)公司應(yīng)向監(jiān)管平臺(tái)報(bào)送基礎(chǔ)靜態(tài)信息以及訂單信息、經(jīng)營(yíng)信息、定位信息、服務(wù)質(zhì)量信息等運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)。網(wǎng)約車平臺(tái)公司還應(yīng)保持傳輸數(shù)據(jù)的完整性、規(guī)范性、及時(shí)性和真實(shí)性等。
2018年頒布的《電子商務(wù)法》首次在國(guó)家法律層面確認(rèn)了平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的數(shù)據(jù)提供義務(wù)。[4]該法對(duì)數(shù)據(jù)報(bào)送義務(wù)的規(guī)定從兩個(gè)方面展開。首先，規(guī)定平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)保存、核驗(yàn)、更新平臺(tái)內(nèi)電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者的身份信息。這些信息包括姓名、地址、聯(lián)系方式和行政許可等。保存和核驗(yàn)這些信息構(gòu)成了平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提供數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)。其次，明確平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者報(bào)送數(shù)據(jù)的對(duì)象。平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)向市場(chǎng)監(jiān)管部門和稅務(wù)部門提供電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者的身份信息和與納稅有關(guān)的信息。不按照上述規(guī)定提供的，將被處以責(zé)令限期改正、10萬(wàn)元以下罰款，乃至責(zé)令停業(yè)整頓并處最高50萬(wàn)元罰款的行政處罰。
國(guó)家網(wǎng)信辦于2019年5月發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》（征求意見稿）對(duì)于網(wǎng)絡(luò)交易領(lǐng)域的數(shù)據(jù)報(bào)送進(jìn)行了較為具體的規(guī)定。具體而言，市場(chǎng)監(jiān)管部門有權(quán)要求網(wǎng)絡(luò)交易經(jīng)營(yíng)者直接向其提供交易數(shù)據(jù)信息，包括特定時(shí)代、特定品類、特定區(qū)域的商品或服務(wù)的銷量、銷售額等信息。此外，市場(chǎng)監(jiān)管部門還有權(quán)要求平臺(tái)企業(yè)提供商戶的數(shù)據(jù)。相關(guān)規(guī)定主要明確了四個(gè)方面的內(nèi)容：首先，規(guī)定了提供數(shù)據(jù)的最低頻率。該《辦法》要求平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者至少每半年報(bào)送一次商戶的身份信息，同時(shí)鼓勵(lì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者增加報(bào)送的頻次。其次，明確了數(shù)據(jù)提供的對(duì)象。該《辦法》規(guī)定縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門是數(shù)據(jù)報(bào)送的對(duì)象，但上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門可以直接向平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提出數(shù)據(jù)報(bào)送的要求。再次，列舉了商戶身份信息的類型。這些信息主要包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照、行政許可、聯(lián)系方式、店鋪名稱、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等五類。最后，規(guī)定了平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的協(xié)助、配合義務(wù)。該《辦法》要求平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)協(xié)助、配合市場(chǎng)監(jiān)管部門的調(diào)查取證工作。
以上對(duì)政策和法律的梳理蘊(yùn)含豐富的信息，展現(xiàn)了數(shù)據(jù)報(bào)送制度的若干特點(diǎn)，總結(jié)如下。
第一，從立法類型來(lái)看，數(shù)據(jù)報(bào)送相關(guān)立法呈現(xiàn)出國(guó)家法律牽頭，部門規(guī)章積極推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。中央立法在該領(lǐng)域成為主導(dǎo)，地方的立法極少。具體而言，《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《電子商務(wù)法》等國(guó)家法律的有關(guān)原則性規(guī)定起支架作用，而近期涌現(xiàn)的政府部門規(guī)章才是政府?dāng)?shù)據(jù)報(bào)送的主要法律依據(jù)。這些數(shù)量可觀的部門規(guī)章則在各自領(lǐng)域?qū)?shù)據(jù)報(bào)送進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。國(guó)家法律牽頭、部門規(guī)章積極推進(jìn)的立法進(jìn)路是謹(jǐn)慎可行的，有助于保障法律規(guī)范的實(shí)施效果。需要引起高度重視的是在數(shù)據(jù)報(bào)送領(lǐng)域行政法規(guī)缺位的問題。國(guó)家法律過于原則，而規(guī)章的規(guī)制范圍偏窄，法律位階偏低，不利于指導(dǎo)數(shù)據(jù)報(bào)送實(shí)踐的順利發(fā)展。未來(lái)應(yīng)積極總結(jié)規(guī)章的立法經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)制定綜合性較強(qiáng)的行政法規(guī)，對(duì)上承接國(guó)家法律，對(duì)下指導(dǎo)部門規(guī)章和地方性法規(guī)（規(guī)章）的制定。
第二，與數(shù)據(jù)報(bào)送相關(guān)的立法主要針對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全、電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、交通出行等領(lǐng)域，且在這些領(lǐng)域的規(guī)制強(qiáng)度存在較大差異。上述領(lǐng)域是我國(guó)信息化發(fā)展程度較高、對(duì)人民生活影響較大領(lǐng)域，也是大數(shù)據(jù)的價(jià)值體現(xiàn)較為顯著的領(lǐng)域。相關(guān)立法的及時(shí)制定表明盡管目前數(shù)據(jù)立法尚處于起步階段，但數(shù)據(jù)報(bào)送相關(guān)的規(guī)范已實(shí)現(xiàn)了及時(shí)跟進(jìn)，覆蓋面具有相當(dāng)?shù)拇硇�。不足之處在于，目前的立法仍然是部門法推進(jìn)的進(jìn)路，其他互聯(lián)網(wǎng)新興領(lǐng)域的數(shù)據(jù)提供問題就面臨缺乏明確法律規(guī)范的指引。此外，國(guó)務(wù)院各部門制定規(guī)章的規(guī)制強(qiáng)度存在較大差異。[5]例如網(wǎng)約車和網(wǎng)絡(luò)交易相關(guān)的規(guī)章對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者施加的數(shù)據(jù)報(bào)送義務(wù)較強(qiáng)。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺(tái)運(yùn)行管理辦法》，縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門及其上級(jí)部門不僅可以要求平臺(tái)上的商戶提供身份信息，也可以直接要求平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提供其平臺(tái)內(nèi)所有商戶的身份信息。同網(wǎng)約車和網(wǎng)絡(luò)交易相比，網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)報(bào)送的規(guī)制強(qiáng)度就要小很多。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全管理辦法》（征求意見稿）的要求，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者收集重要數(shù)據(jù)或個(gè)人敏感數(shù)據(jù)應(yīng)向所在地網(wǎng)信部門備案，備案內(nèi)容包括收集、使用的目的、規(guī)模、范圍信息等，但不包括數(shù)據(jù)內(nèi)容本身。
第三，大體而言，當(dāng)前立法承認(rèn)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者占有、使用數(shù)據(jù)的權(quán)利，但不承認(rèn)此項(xiàng)權(quán)利的絕對(duì)性。根本上看，數(shù)據(jù)報(bào)送問題涉及數(shù)據(jù)權(quán)屬問題。如果能夠從法律上厘清數(shù)據(jù)權(quán)屬問題，那么數(shù)據(jù)提供問題將迎刃而解。但問題在于數(shù)據(jù)權(quán)屬問題目前尚處于不清晰的狀態(tài)，立法上也并未給出明確的答案。[6]盡管如此，我們可以從二級(jí)權(quán)利，即占用、使用權(quán)入手來(lái)認(rèn)識(shí)關(guān)于數(shù)據(jù)提供立法的基本立場(chǎng)�！峨娮由虅�(wù)法》規(guī)定國(guó)家保護(hù)電子商務(wù)用戶信息，鼓勵(lì)電子商務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用，保障電子商務(wù)數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)。而《數(shù)據(jù)安全管理辦法》（征求意見稿）也要求網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者備案的內(nèi)容是其收集重要數(shù)據(jù)或個(gè)人敏感數(shù)據(jù)的規(guī)則，不包括數(shù)據(jù)內(nèi)容本身。還有部分規(guī)章規(guī)定平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者僅限于向執(zhí)法部門提供必要的協(xié)助。從立法的趨勢(shì)來(lái)看，基于執(zhí)法目的所提供的數(shù)據(jù)類型趨向于明確化。這些立法動(dòng)向都表明國(guó)家尊重平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者占有、使用數(shù)據(jù)的權(quán)利。此外，我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》等國(guó)家法律規(guī)定基于刑事偵查的需要，公安機(jī)關(guān)可以要求平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提供任何相關(guān)的數(shù)據(jù)。這說明平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的占有、使用數(shù)據(jù)的權(quán)利并不是絕對(duì)的。[7]
二、企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)的運(yùn)行現(xiàn)狀
通過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)目前向政府部門報(bào)送數(shù)據(jù)較多的企業(yè)集中在運(yùn)營(yíng)大型線上商業(yè)平臺(tái)的企業(yè)，主要涵蓋購(gòu)物、交通出行、支付等與公眾日常生活密切相關(guān)的領(lǐng)域。這些企業(yè)的客戶群規(guī)模巨大，往往覆蓋全國(guó)。這些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)向政府部門報(bào)送數(shù)據(jù)的方式主要有兩類。第一類是應(yīng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)個(gè)案協(xié)查的要求，提供某個(gè)或某些主體的具體數(shù)據(jù)。提出協(xié)查要求的國(guó)家機(jī)關(guān)主要包括具有刑事偵查、反恐、反間諜等職能的政府部門，以及從事具體民事、刑事、行政案件審判的法院。從企業(yè)經(jīng)營(yíng)角度來(lái)看，基于個(gè)案協(xié)查的數(shù)據(jù)報(bào)送涉及信息的廣度和深度有限，一般不涉及企業(yè)的商業(yè)秘密或?qū)ζ髽I(yè)權(quán)益造成較大威脅或損害。同時(shí)所指向的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化程度不高，類型不多，也不會(huì)耗費(fèi)企業(yè)過多的人力和財(cái)力。正是因?yàn)槿绱�，互�?lián)網(wǎng)企業(yè)對(duì)于這類數(shù)據(jù)報(bào)送要求通常予以積極配合。第二類提供數(shù)據(jù)的類型是應(yīng)政府部門的要求，報(bào)送綜合性數(shù)據(jù)。提出這類要求的政府部門主要是具有相關(guān)行政管理權(quán)限的政府部門。從整體趨勢(shì)來(lái)看，政府監(jiān)管部門要求獲取平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者數(shù)據(jù)的需求越來(lái)越大，而相較于第一類數(shù)據(jù)提供要求，此種類型的數(shù)據(jù)報(bào)送義務(wù)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及權(quán)益的影響也更為凸顯。因此，第二類數(shù)據(jù)提供是本報(bào)告考察的重點(diǎn)內(nèi)容。企業(yè)向政府部門報(bào)送數(shù)據(jù)的基本情況總結(jié)如下。
第一，從形式上看，企業(yè)同政府部門事前簽訂的“數(shù)據(jù)報(bào)送協(xié)議”是報(bào)送數(shù)據(jù)的基本依據(jù)。該類協(xié)議內(nèi)容較為簡(jiǎn)短，通常規(guī)定了數(shù)據(jù)報(bào)送的主體與接收主體、類型、目的等。從性質(zhì)上看，數(shù)據(jù)報(bào)送協(xié)議并非是政府部門同平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者就具體事項(xiàng)的數(shù)據(jù)提供達(dá)成的合意，而是針對(duì)不特定事項(xiàng)達(dá)成的“協(xié)助”合意。數(shù)據(jù)報(bào)送協(xié)議并非是傳統(tǒng)意義上的雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系對(duì)等的協(xié)議，而更多地具有備忘錄的性質(zhì)。簽訂數(shù)據(jù)報(bào)送協(xié)議說明雙方有實(shí)現(xiàn)規(guī)范化數(shù)據(jù)報(bào)送的意愿，也體現(xiàn)了雙方提高數(shù)據(jù)報(bào)送可預(yù)期性和穩(wěn)定性的共識(shí)。
第二，企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)通常一事一議且在收到具體要求后才予以提供。企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)活動(dòng)的啟動(dòng)具有被動(dòng)性。盡管事前簽署了數(shù)據(jù)報(bào)送協(xié)議，但是企業(yè)一般是在收到政府部門的具體要求時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)數(shù)據(jù)報(bào)送。除網(wǎng)約車行業(yè)的通過接口進(jìn)行數(shù)據(jù)報(bào)送外，目前尚不存在主動(dòng)的、常態(tài)化的數(shù)據(jù)報(bào)送實(shí)踐。此類經(jīng)政府部門要求從而啟動(dòng)數(shù)據(jù)報(bào)送的實(shí)踐符合《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》等法律規(guī)范的要求，但是尚未達(dá)到以《電子商務(wù)法》為代表的新近國(guó)家立法所提出的主動(dòng)、常態(tài)化報(bào)送數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，國(guó)家網(wǎng)信辦、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等部門陸續(xù)公布了《數(shù)據(jù)安全管理辦法》（征求意見稿）、《網(wǎng)絡(luò)加以監(jiān)督管理辦法》（征求意見稿）等規(guī)章草案。這些草案的相關(guān)規(guī)范普遍地細(xì)化了《電子商務(wù)法》中關(guān)于數(shù)據(jù)報(bào)送的原則性規(guī)定�？梢灶A(yù)見的是未來(lái)關(guān)于企業(yè)常態(tài)化數(shù)據(jù)報(bào)送的法律規(guī)定將更為的明確、具體，相應(yīng)的執(zhí)法力度也會(huì)加大。目前常態(tài)化報(bào)送實(shí)踐的缺失表明：現(xiàn)實(shí)情況同法律的要求及立法的趨勢(shì)還存有明顯的距離。
第三，數(shù)據(jù)報(bào)送主要以事件為導(dǎo)向，提出此類數(shù)據(jù)報(bào)送要求的政府部門呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。與個(gè)案協(xié)查主要圍繞數(shù)據(jù)主體不同，綜合性數(shù)據(jù)報(bào)送圍繞的是某項(xiàng)事件，如稅收稽查，打擊假貨等。如果說個(gè)案協(xié)查針對(duì)的是數(shù)據(jù)的“點(diǎn)”的話，那么綜合性的數(shù)據(jù)報(bào)送針對(duì)的是數(shù)據(jù)的“面”。[8]政府部門多元化體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是提出此類要求的政府部門類別多元，包括市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、網(wǎng)監(jiān)、金融監(jiān)管、商務(wù)管理等部門；二是政府部門層級(jí)多元，從縣級(jí)部門到國(guó)務(wù)院組成部門等多個(gè)級(jí)別的政府部門都有權(quán)向企業(yè)提出數(shù)據(jù)報(bào)送的要求。大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)往往需要對(duì)接本地和外地的多個(gè)政府部門，且各部門要求提供數(shù)據(jù)的內(nèi)容存在重疊的部分，這給企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)一定的煩擾。有受訪企業(yè)表示，希望政府能夠搭建一個(gè)數(shù)據(jù)報(bào)送平臺(tái)，企業(yè)將數(shù)據(jù)提交到該平臺(tái)，供有需求的政府部門自行下載。
第四，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)屬于無(wú)償服務(wù)，在這一過程中企業(yè)承擔(dān)了一定的經(jīng)濟(jì)成本。從性質(zhì)上看，企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送更多地屬于履行法定的協(xié)助義務(wù)，目的是配合政府部門履行其法定的監(jiān)管職權(quán)。企業(yè)并未在履行義務(wù)時(shí)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。此外，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)需要投入一定的人力和財(cái)力來(lái)進(jìn)行有針對(duì)性的數(shù)據(jù)處理，這體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，政府部門所需要的是結(jié)構(gòu)化程度較高的數(shù)據(jù)，要求具備可視化的效果。面對(duì)政府部門的數(shù)據(jù)提供要求，企業(yè)往往需要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、提煉和清洗，從而提供滿足政府部門的要求。其次，不同政府部門提出的數(shù)據(jù)報(bào)送要求存在較大差異。各政府部門根據(jù)其承擔(dān)的行政職責(zé)的不同，要求企業(yè)提供數(shù)據(jù)的目標(biāo)、要求、內(nèi)容以及頻次也并不相同，因此面對(duì)不同政府部門的要求，企業(yè)往往需要逐一進(jìn)行有針對(duì)性的處理，這同樣會(huì)帶來(lái)成本的增加。
三、當(dāng)前存在的主要問題
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前企業(yè)向政府部門報(bào)送數(shù)據(jù)的實(shí)踐已有相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展，但相關(guān)制度遠(yuǎn)未完善，存在若干問題。
第一，企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送的國(guó)家立法相對(duì)缺位，地方立法的機(jī)遇與挑戰(zhàn)共存。目前，關(guān)于企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送在國(guó)家層面的上位法主要是2018年頒布的《電子商務(wù)法》，該法第25條和第28條要求平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)向市場(chǎng)監(jiān)管部門和稅務(wù)部門提供電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者的身份信息和與納稅有關(guān)的信息，以及2017年國(guó)務(wù)院各部門制定的規(guī)章，對(duì)數(shù)據(jù)報(bào)送進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，涉及網(wǎng)絡(luò)安全、電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、交通出行、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域。但是，這些法規(guī)仍過于原則，管理色彩較濃、規(guī)制范圍偏窄，缺少對(duì)數(shù)據(jù)報(bào)送應(yīng)遵循的基本原則、報(bào)送的范圍等的規(guī)定，也難以照顧到地區(qū)差異。目前各省市尚未就企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送進(jìn)行專門立法。我省經(jīng)信廳牽頭起草的《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例（草案）》提到應(yīng)實(shí)現(xiàn)政企數(shù)據(jù)的雙向流通，但該草案缺乏關(guān)于企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)的全面、細(xì)致規(guī)定。因此，建立健全企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送制度對(duì)于我省發(fā)揮地方立法能力、突出數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)具有重要意義。
第二，數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)制尚未有效落實(shí)，存在選擇性實(shí)施的問題。企業(yè)履行數(shù)據(jù)報(bào)送義務(wù)時(shí)，存在差別對(duì)待的現(xiàn)象。從筆者在浙江省調(diào)研反饋的信息來(lái)看，受訪互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)盡管存在擔(dān)憂，但是對(duì)于本地政府部門的數(shù)據(jù)報(bào)送要求仍較為配合。但是對(duì)于業(yè)務(wù)較少地區(qū)的政府部門所提出的數(shù)據(jù)報(bào)送要求，企業(yè)拒絕后者要求的情況較多。此外，筆者調(diào)研的對(duì)象是具有全國(guó)影響的大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，這些企業(yè)的實(shí)踐并不能反映數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)制在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)中運(yùn)行的整體狀況。實(shí)際上數(shù)據(jù)報(bào)送在總體上并未普遍開展。以稅收數(shù)據(jù)報(bào)送為例，課題組對(duì)杭州地區(qū)相關(guān)政府部門的訪談顯示，企業(yè)履行數(shù)據(jù)報(bào)送義務(wù)的程度不高。稅務(wù)部門的負(fù)責(zé)同志表示，只有稅務(wù)部門主動(dòng)發(fā)起稅務(wù)檢查行動(dòng)時(shí)，才會(huì)要求平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者報(bào)送數(shù)據(jù)。平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者也并未向稅務(wù)部門主動(dòng)提供商戶的相關(guān)信息。筆者發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)報(bào)送落實(shí)不力的現(xiàn)象同樣存在于市場(chǎng)監(jiān)管、網(wǎng)監(jiān)、金融監(jiān)管等領(lǐng)域。
第三，企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送過程中的安全風(fēng)險(xiǎn)未能得到有效控制，企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送的積極性和主動(dòng)性亟待提高。隨著大數(shù)據(jù)價(jià)值的日益提升，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將數(shù)據(jù)利用與安全保障視為其核心競(jìng)爭(zhēng)力。企業(yè)普遍認(rèn)為向政府部門報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)將增加數(shù)據(jù)的安全風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)不利的影響。盡管《電子商務(wù)法》第25條提出了明確要求，但是實(shí)踐中安全保障問題仍然是短板。除網(wǎng)約車、快遞等行業(yè)外，一般不存在企業(yè)向政府報(bào)送數(shù)據(jù)的固定安全渠道，通常也未設(shè)置常態(tài)的接口，報(bào)送方式往往是企業(yè)同執(zhí)法單位的具體職能部門和具體負(fù)責(zé)的工作人員對(duì)接。結(jié)合數(shù)據(jù)“儲(chǔ)存即所有”的特性，數(shù)據(jù)在政府部門服務(wù)器中，以及在不同政府機(jī)構(gòu)中多次流轉(zhuǎn)，這無(wú)疑大大增加了數(shù)據(jù)泄露與濫用的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)報(bào)送的數(shù)據(jù)在政府部門的存儲(chǔ)與處理也存在很大的安全隱患。政府部門的數(shù)據(jù)庫(kù)通常由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來(lái)搭建和維護(hù)，甚至存在一些政府部門同企業(yè)共用數(shù)據(jù)庫(kù)的現(xiàn)象。企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)給政府部門后，通常會(huì)導(dǎo)致第三方介入到數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)與處理中來(lái)，這增加了數(shù)據(jù)泄露與濫用的風(fēng)險(xiǎn)，也加深了企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)報(bào)送問題的擔(dān)憂。
四、改革建議
按照“增量改革”的思路，未來(lái)企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)的制度建設(shè)在按照既定目標(biāo)加快推進(jìn)的同時(shí)，還應(yīng)重點(diǎn)考慮克服當(dāng)前存在的問題。為此，相關(guān)對(duì)策建議如下。
第一，發(fā)揮地方立法的先行示范作用，打造企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送的浙江經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵期，我省應(yīng)通過地方立法，結(jié)合本地實(shí)際，積極探索企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送的相關(guān)規(guī)定。[9]
數(shù)據(jù)報(bào)送以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為宗旨。應(yīng)通過地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式，進(jìn)一步完善和細(xì)化《電子商務(wù)法》關(guān)于數(shù)據(jù)報(bào)送的原則性規(guī)定。為了提高企業(yè)對(duì)于數(shù)據(jù)報(bào)送的可預(yù)期性，降低監(jiān)管部門提出數(shù)據(jù)報(bào)送要求的恣意性，未來(lái)立法應(yīng)重點(diǎn)明確企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)的原則與范圍。
數(shù)據(jù)報(bào)送應(yīng)追求企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力和政府?dāng)?shù)據(jù)需求的平衡�？紤]到該項(xiàng)實(shí)踐尚處于初步階段，目前選擇必要性原則較為適宜，一是政府主管部門要求企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)的類型、數(shù)量與頻次應(yīng)以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)所必需為限；二是政府主管部門如果已掌握同類數(shù)據(jù)，或者能夠通過其他方式獲取所需數(shù)據(jù)的，不得要求企業(yè)再次提供此類數(shù)據(jù)。
第二，加強(qiáng)數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)制的落實(shí)力度，提高執(zhí)法的效力與守法的效果。在強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)開放與大數(shù)據(jù)監(jiān)管的大背景下，主動(dòng)、常規(guī)化數(shù)據(jù)報(bào)送已成為企業(yè)守法的新義務(wù)。應(yīng)激活《電子商務(wù)法》和相關(guān)部門規(guī)章的規(guī)定，積極探索數(shù)據(jù)報(bào)送的實(shí)踐，提高執(zhí)法的效力與守法效果。為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)監(jiān)管的趨勢(shì)，具體而言，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性，從供需匹配、外部執(zhí)法、內(nèi)部管理三個(gè)方面強(qiáng)化現(xiàn)行數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)制的落實(shí)。
依托地方立法的靈活性和自主性，根據(jù)各政府部門的監(jiān)管需求，對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)送義務(wù)作出定制化、個(gè)性化的制度設(shè)計(jì)，使監(jiān)管需求和數(shù)據(jù)供給達(dá)到精確匹配，避免給企業(yè)徒增負(fù)擔(dān)。
加強(qiáng)執(zhí)法，確保企業(yè)切實(shí)履行數(shù)據(jù)報(bào)送義務(wù)，保障數(shù)據(jù)的完整性、規(guī)范性、及時(shí)性和真實(shí)性。對(duì)于未依法履行數(shù)據(jù)報(bào)送義務(wù)的企業(yè)，政府主管部門應(yīng)及時(shí)責(zé)令其限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)依法予以相應(yīng)處罰。
應(yīng)建立健全內(nèi)部工作機(jī)制，明確同企業(yè)對(duì)接的責(zé)任人、業(yè)務(wù)人員與技術(shù)人員，指定專人負(fù)責(zé)本部門數(shù)據(jù)庫(kù)的運(yùn)轉(zhuǎn)、利用與維護(hù)。
第三，強(qiáng)化數(shù)據(jù)報(bào)送的安全保障，解除政府和企業(yè)數(shù)據(jù)流動(dòng)的后顧之憂，徹底解決“給的不想要，要的不愿給”的數(shù)據(jù)流動(dòng)僵局。隨著《民法典》的出臺(tái)以及《數(shù)據(jù)安全法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》起草工作的啟動(dòng)，可以預(yù)見未來(lái)我國(guó)數(shù)據(jù)安全與個(gè)人信息保護(hù)的立法要求將大幅提升。[10]政府部門與企業(yè)作為數(shù)據(jù)共享機(jī)制的雙方都應(yīng)順應(yīng)立法的大趨勢(shì)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的安全保障，確保對(duì)數(shù)據(jù)資源采集、傳輸、存儲(chǔ)、利用和開放過程的規(guī)范管理。保障個(gè)人數(shù)據(jù)隱私是重中之重，政府和企業(yè)在數(shù)據(jù)共享過程中，應(yīng)切實(shí)保障數(shù)據(jù)處理過程中的合法性，明確相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)濫用、侵犯?jìng)�(gè)人隱私行為的防范和懲戒。