作者：周漢華，中國(guó)社科院法學(xué)所副所長(zhǎng)、研究員。
來源：《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第1期。
成功國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和法治理論研究均表明，法治必須能夠滿足三個(gè)方面的要求。首先，法治必須具有最高權(quán)威，任何組織和個(gè)人都必須遵守法律，這是法治的規(guī)范要求；其次，法治必須體現(xiàn)公平、正義等基本原則，核心是權(quán)利保護(hù)，這是法治的價(jià)值要求；最后，法治必須與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，不能與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)脫節(jié)，這是法治的功能要求。
法治的根本特征在于規(guī)則的權(quán)威性、穩(wěn)定性、中立性，具有公開、一致、不溯及既往、程序保護(hù)、平等適用、第三方執(zhí)行等特點(diǎn)。法治之下，憲法與法律具有最高權(quán)威，任何人都不得違反憲法和法律，違法行為必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果；法治之下，規(guī)則具有穩(wěn)定性，不因個(gè)人意志改變而改變；法治之下，規(guī)則最終由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，可以擺脫各種不當(dāng)因素對(duì)于執(zhí)法過程的干擾。法治的對(duì)立面是人治、官僚化、特權(quán)化、等級(jí)化。正是法治的這些特征與作用，使其成為社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)和政府權(quán)威的來源。
我國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)并未發(fā)育出現(xiàn)代法治觀念與制度，“有治人無治法”；改革開放之前的高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步強(qiáng)化了行政權(quán)力的作用。因此，我國(guó)一直缺乏按規(guī)則辦事的法治傳統(tǒng)。時(shí)至今日，盡管我們已經(jīng)制定了大量的法律，建成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，但法律的執(zhí)行情況并不令人滿意，很多法律規(guī)定長(zhǎng)期都只是停留在書本之中，“潛規(guī)則”無處不在。因此，確立法治的最高權(quán)威，尊重憲法和法律，養(yǎng)成嚴(yán)格依法辦事的習(xí)慣與文化，使法律成為人們普遍的行為規(guī)范，是構(gòu)建法治中國(guó)必須解決的首要問題。
遵守并執(zhí)行規(guī)則，預(yù)設(shè)的前提是規(guī)則本身符合公平正義的基本要求。規(guī)則之所以被遵守，不僅僅因?yàn)橐?guī)則是一種外在的威懾或者命令，更重要的原因在于遵守規(guī)則是一種發(fā)自內(nèi)心的信念和信仰。如果規(guī)則本身不合理，就不會(huì)得到認(rèn)同，甚至規(guī)則越多，正義越少，“法令滋彰而盜賊多有”；越嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則，越遠(yuǎn)離公平正義。因此，法治中國(guó)建設(shè)必須滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身所要求的諸如自由、平等、權(quán)利、公平、誠(chéng)實(shí)信用等基本價(jià)值。沒有這些內(nèi)在價(jià)值，法治就完全可能演化成為管理的工具，必然失去社會(huì)基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上說，法治中國(guó)建設(shè)不僅僅只是遵守規(guī)則，更重要的是規(guī)則必須體現(xiàn)社會(huì)共同信奉的價(jià)值觀念和社會(huì)進(jìn)步的基本要求。
社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，價(jià)值觀念最容易受到?jīng)_擊，不但傳統(tǒng)的價(jià)值觀念處于不確定之中，新的價(jià)值觀念也很難馬上形成共識(shí)。脫離了價(jià)值觀念支撐的法律規(guī)則，只是規(guī)則制定者的主觀意志或者命令，既不會(huì)為社會(huì)所理解和接受，更不可能很好地被遵守和執(zhí)行。我國(guó)法治建設(shè)所面臨的深層困境，其實(shí)在于價(jià)值的缺失。法治中國(guó)建設(shè)，根本上應(yīng)從弘揚(yáng)基本價(jià)值開始，以贏得民心。
法治觀念從最初產(chǎn)生開始，就與權(quán)利觀念結(jié)下了不解之緣，其核心就是而且只能是權(quán)利保護(hù)。只要法律沒有禁止，人民就享有選擇和行動(dòng)的自由；未經(jīng)法律授權(quán)并經(jīng)合法程序決定，任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)都不得被侵犯或者剝奪；任何違法行為，都必須受到法律的追究。正是法治的這種核心價(jià)值，使其成為公平與正義的化身，社會(huì)進(jìn)步的推進(jìn)器，也推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。環(huán)視世界各國(guó)，權(quán)利保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府能力之間呈高度的正相關(guān)關(guān)系，法治則國(guó)安，民強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)。權(quán)利得到有效保護(hù)的國(guó)家，不但經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民安居樂業(yè)，并且政府管理能力也更強(qiáng);缺乏權(quán)利保護(hù)的國(guó)家，總會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)無序或者政府管理無效等方面的挑戰(zhàn)。讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，決定了權(quán)利保護(hù)是整個(gè)法治中國(guó)建設(shè)的基石。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革所取得的巨大成就，也是來自于“放權(quán)”、“松綁”所釋放出來的巨大創(chuàng)造力與活力;我們今天面臨的各種問題，如資金與人才外流、群體性事件、市場(chǎng)無序等，無一不折射了權(quán)利保護(hù)的缺失;我們下一步的改革部署，如行政審批制度改革、政企分開、政資分開、政事分開、政社分開等，其本質(zhì)要求均是權(quán)利保護(hù)的全面實(shí)現(xiàn)。
法治的功能在于定分止?fàn)帲S護(hù)社會(huì)和諧，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，因此，法治必須與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)合，不能走入自我封閉的邏輯體系之中。法治中國(guó)建設(shè)，核心要義就在于需要以法治來保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，兩者需要結(jié)合而不是分離。然而，法律規(guī)則體系與法律運(yùn)行過程的專業(yè)化、復(fù)雜化、中立化等特點(diǎn)，又很容易使法治陷入形式邏輯推理過程之中，就法論法，不考慮任何外在因素。尤其在缺乏法治傳統(tǒng)的國(guó)家，這樣的做法往往更能得到道德上的正當(dāng)性支持。并且，法治(技術(shù))越發(fā)達(dá)，法治與社會(huì)相互脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)就越大。法治一旦陷人到法律形式主義之中，就無法發(fā)揮其應(yīng)有功能，甚至?xí)叩缴鐣?huì)進(jìn)步的對(duì)立面，最終為社會(huì)所拋棄。我國(guó)三十多年前的經(jīng)濟(jì)體制改革，就是從突破不合時(shí)宜的舊規(guī)則開始的，教訓(xùn)不可謂不深刻。建設(shè)法治中國(guó)，目的是實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的同步發(fā)展，更好地發(fā)揮法治的功能，而不是造成相互之間的脫節(jié)或者對(duì)立。
盡管我國(guó)法治建設(shè)仍然處在起步階段，但實(shí)踐中法治成熟階段才會(huì)出現(xiàn)的法律形式主義問題并不少見，合法不合理、合理不合法等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在一些領(lǐng)域，法律己經(jīng)成為進(jìn)一步推擠體制改革的最大障礙，值得引起法律人深刻思考。當(dāng)繁瑣的審批規(guī)定使當(dāng)事人干脆選擇體外循環(huán)，當(dāng)限購(gòu)政策促使人們選擇以離婚方式規(guī)避法律，當(dāng)司法裁判導(dǎo)致無人再向跌倒的老人伸出援手，不應(yīng)該去簡(jiǎn)單指責(zé)人們不遵守法律或者道德滑坡，而是要深刻反思法治本身的方向。防止法律形式主義，實(shí)現(xiàn)法律與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的同步發(fā)展，無疑是建設(shè)法治中國(guó)的又一目標(biāo)。
可以看到，法治中國(guó)的三個(gè)基本要求之間并不總是一致，很多情況下會(huì)處于沖突之中。諸如權(quán)利還是秩序、公平還是效率、開放還是獨(dú)立、規(guī)則還是原則、一般正義還是個(gè)別正義、程序公正還是實(shí)體公正、維護(hù)穩(wěn)定還是應(yīng)時(shí)而變等問題，總會(huì)不斷拷問立法者、執(zhí)法者和社會(huì)公眾。處理得好，可以實(shí)現(xiàn)多贏，不同要求均得到平衡，成為成功國(guó)家；處理不好，難免顧此失彼，甚至陷人法律虛無主義與法律形式主義的兩難，淪為失敗國(guó)家。
早發(fā)國(guó)家由于歷史際遇不同，經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的法治自發(fā)演進(jìn)過程，尤其是其宗教影響與城市自治傳統(tǒng)，使自由、公平、正義等價(jià)值觀念較為普遍為各方面所接受，并最終確立法治權(quán)威，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在此過程中，法治權(quán)威與法治的內(nèi)在價(jià)值都得到比較充分的發(fā)育。經(jīng)過數(shù)百年的自發(fā)演化之后，才進(jìn)人國(guó)家干預(yù)主義階段，需要通過變法，更好地發(fā)揮法治的功能。這樣的兩階段發(fā)展軌跡，使早發(fā)國(guó)家相對(duì)容易協(xié)調(diào)法治不同要求之間的關(guān)系，盡管國(guó)家干預(yù)主義的出現(xiàn)對(duì)其法治也帶來了全面的挑戰(zhàn)。
包括我國(guó)在內(nèi)的后發(fā)國(guó)家，既缺乏法治傳統(tǒng)，也缺少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的基本制度，并且，需要在很短的時(shí)間里，同時(shí)完成早發(fā)國(guó)家分兩步走、歷經(jīng)數(shù)百年才完成的法治建設(shè)任務(wù)。其難度與挑戰(zhàn)之大，可想而知。我國(guó)目前面臨的其實(shí)是法律缺乏權(quán)威，法律制度核心價(jià)值模糊與法律存在走向形式主義風(fēng)險(xiǎn)的三大并發(fā)問題。由此可見，法治中國(guó)建設(shè)，我們面臨的最大挑戰(zhàn)，其實(shí)不是要不要法治，而是如何處理好法治不同要求相互之間的關(guān)系，滿足不同任務(wù)要求。要實(shí)現(xiàn)這一歷史性轉(zhuǎn)型，必須在頂層設(shè)計(jì)、全面規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過后續(xù)的立法與法律實(shí)施活動(dòng)，充分發(fā)揮立法者、執(zhí)法者、司法者的聰明才智與法律智慧，戮力同心，扎實(shí)推進(jìn)。法治中國(guó)建設(shè)，不只是提出一個(gè)口號(hào)，也不只是制定一份時(shí)間表和路線圖，而是一個(gè)至少需要全社會(huì)幾十年持續(xù)努力的歷史過程。