目錄
一、合憲性審查的憲制背景：民主集中制下的權(quán)力結(jié)構(gòu)
二、合憲性審查的功能定位：維系議行二元結(jié)構(gòu)的平衡
三、合憲性審查制度的雙重功能及其具體展開
內(nèi)容提要：作為憲法上的重大制度，合憲性審查既是一項法律安排也是一項政治安排，既具有法律方面的功能又具有政治方面的功能。中國需立足自身的政治結(jié)構(gòu)和國家權(quán)力運(yùn)行體制，探索發(fā)展合憲性審查的中國道路。在“八二憲法”確立的國家權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)中，民主集中制、議行關(guān)系、合憲性審查三者之間相互依存、環(huán)環(huán)相扣。合憲性審查制度應(yīng)以維系議行關(guān)系的平衡為功能定向，圍繞效率與約束的雙重目標(biāo)，在政治層面和法律層面發(fā)揮雙重功能。政治性的合憲性審查主要從黨政關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)和民主運(yùn)行的角度進(jìn)行，規(guī)范和保障人民民主的實現(xiàn)；法律性的合憲性審查，主要涉及法院在審理個案遇到合憲性疑問時應(yīng)如何處理的問題。合憲性審查的政治功能決定了，法律性的合憲性審查應(yīng)改變當(dāng)前多元多軌的立法審查現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)向全國人大及其常委會與最高人民法院相銜接的二元雙軌機(jī)制。
關(guān)鍵詞：議行關(guān)系；議行合一；功能適當(dāng)；民主集中制；合憲性審查
中共十九大報告明確提出，要“加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”，這意味著合憲性審查制度的建設(shè)被正式提上中國的政治議程。合憲性審查制度建設(shè)，離不開對其制度功能的設(shè)計和探討。十九大召開以來，學(xué)界對此已給予較多關(guān)注�，F(xiàn)有研究大多聚焦合憲性審查制度的法律功能。以近期代表性成果為例，這些研究或以立法法為基礎(chǔ)，討論合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的類型化構(gòu)建，或闡釋分析備案審查與合憲性審查的關(guān)系，或爭論合憲性審查究竟應(yīng)以事前的法律草案審查為主還是以事后的抽象規(guī)范審查為主，或討論全國人大憲法和法律委員會的功能如何發(fā)揮，等等。這些研究，無疑為合憲性審查制度的建設(shè)提供了必要的理論基礎(chǔ)和有益的智識貢獻(xiàn)。
不過，作為中國憲法上的一項重大制度，合憲性審查不僅是一項法律安排也是一項政治安排，既具有法律方面的功能又具有政治方面的功能。作為一項政治安排，合憲性審查權(quán)力需要內(nèi)嵌于“八二憲法”所確立的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，構(gòu)成中國政治體制和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的一個基本環(huán)節(jié)。合憲性審查制度要與既有政治制度安排相協(xié)調(diào)，并通過對既有制度安排的影響，填補(bǔ)因社會發(fā)展、政治系統(tǒng)功能變遷形成的國家權(quán)力配置方面的縫隙，完善國家權(quán)力運(yùn)行的憲法秩序。在中國特色社會主義憲法秩序的語境中，合憲性審查制度的政治功能是其法律功能實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，脫離政治功能孤立地探討法律功能，既無法理解中國合憲性審查制度的獨(dú)特性，也很難為合憲性審查制度的建設(shè)提供有效的理論指導(dǎo)。有鑒于此，本文嘗試在合憲性審查制度的憲制背景下發(fā)掘其在國家權(quán)力運(yùn)行體制中的政治功能。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步討論其政治功能和法律功能的實現(xiàn)問題。
一、合憲性審查的憲制背景：民主集中制下的權(quán)力結(jié)構(gòu)
在“八二憲法”的規(guī)范結(jié)構(gòu)中，民主集中制是中國特色社會主義政治制度的根本原則，也是國家權(quán)力運(yùn)行和配置的根本原則，延伸適用于所有國家機(jī)構(gòu)。憲法第3條第1款規(guī)定，中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則，第2—4款規(guī)定了民主集中制展開的三個場域：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會、國家機(jī)構(gòu)、中央與地方關(guān)系。從這一意義上講，民主集中制是將人民、全國人大、國家機(jī)構(gòu)三者關(guān)聯(lián)到一起的重要線索，構(gòu)成了中國合憲性審查制度展開的憲制背景。
（一）理解民主集中制的政治社會學(xué)視角
“民主集中制”最早由列寧提出，在實踐中逐漸發(fā)展。其最初主要指向聯(lián)邦制和單一制的國家結(jié)構(gòu)原則，后來演變?yōu)檩椛潼h內(nèi)以及整個國家機(jī)構(gòu)權(quán)力配置的組織原則。從其語詞結(jié)構(gòu)、制度源起以及設(shè)立目的看，民主集中制想要實現(xiàn)的，是“在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”，民主集中制有其自身相對固定的內(nèi)涵。民主是為了形成正確的意見，集中則是為了在民主決策的框架下更好地執(zhí)行并塑造更加強(qiáng)有力的政府，但這種強(qiáng)大必須建立在民主的基礎(chǔ)之上。“當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過民意機(jī)關(guān)而交付于自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻。這就是集中制的意義。只有采取民主集中制，政府的力量才能特別強(qiáng)大。”因此，民主集中要同絕對集中區(qū)分開來。
從規(guī)范文本來看，中華人民共和國成立以來的歷部憲法都對民主集中制作出了規(guī)定。憲法雖歷經(jīng)三次全面修改，議行雙層結(jié)構(gòu)（全國人大/全國人大常委會及由其產(chǎn)生的其他國家機(jī)關(guān)）的權(quán)力分配體制并未發(fā)生根本變化，有關(guān)民主集中制的規(guī)定在形式上也沒有多大改變，只是更加明晰了。但就內(nèi)涵而言，民主集中制卻發(fā)生了實實在在的改變，這種變化同“八二憲法”以來國家權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的變遷息息相關(guān)。要深刻理解這種變遷及其內(nèi)在機(jī)理，有必要引入政治社會學(xué)的視角。一方面，“八二憲法”以來的憲法變遷與社會系統(tǒng)所描述的功能分化圖景存在一定的契合。在社會功能分化的基礎(chǔ)上，政治也根據(jù)自身功能限定了更為集中的事務(wù)領(lǐng)域，不再將政治的標(biāo)準(zhǔn)輻射到全社會領(lǐng)域，這反過來影響了政治系統(tǒng)內(nèi)部的國家權(quán)力配置。另一方面，隨著政治領(lǐng)域的功能限定，政治系統(tǒng)的運(yùn)行模式也要做出相應(yīng)調(diào)整，其內(nèi)部發(fā)生了“政”與“治”的分化，二者各自承擔(dān)特定的功能，并與人民形成內(nèi)在聯(lián)系，從而形成政、治、民的三重結(jié)構(gòu)�？梢哉f，“八二憲法”以來國家權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的變遷，與政、治、民三者之間關(guān)系的變遷具有緊密關(guān)聯(lián)，需要從這三者關(guān)系的視角透視民主集中制的規(guī)范內(nèi)涵。
現(xiàn)代民主社會中，為應(yīng)對社會復(fù)雜性的提升，政、治、民三者應(yīng)當(dāng)有所界分，并各自承擔(dān)不可替代的功能，形成一種分化、依存和制約的結(jié)構(gòu)。在一個功能分化的、按多元標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的復(fù)雜社會中，政治系統(tǒng)的目標(biāo)是，通過組織機(jī)制的合理設(shè)置，不再將一元化標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)行植入社會領(lǐng)域，同時又要保證政治系統(tǒng)沿著特定的政治方向運(yùn)行，充分回應(yīng)社會中不斷涌現(xiàn)的新問題，并有足夠能力作出“有約束力的政治決斷”。這其實就是“既保障民主、又保證集中”。政治系統(tǒng)需要保持“對可能性的開放態(tài)勢”，更加及時地獲取多樣化的信息，以使政治決定能夠在充分的可選擇空間內(nèi)，及時應(yīng)對經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、環(huán)境、道德、文化等領(lǐng)域的高度復(fù)雜性。在這一背景下，政、治、民三者既獨(dú)立運(yùn)行并承擔(dān)、實現(xiàn)著各自功能，又能在動態(tài)中保持緊密聯(lián)系，共同服務(wù)于政治系統(tǒng)目標(biāo)的實現(xiàn)。
“政”是狹義之政治。狹義的政治僅限于政黨政治，是民主運(yùn)行的基礎(chǔ)，其任務(wù)是確定政治方向，為行政決定設(shè)定前提，其過程表現(xiàn)為政治意志統(tǒng)一的過程�！爸巍眲t是一套專業(yè)化的科層體系。廣義的“治”包括立法、行政等國家權(quán)力活動，它能夠?qū)I(yè)化地應(yīng)對社會復(fù)雜情勢。諸如安全、經(jīng)濟(jì)、民生、環(huán)境、科技等領(lǐng)域存在或出現(xiàn)的問題，都需要通過“治”的運(yùn)作加以解決。在“政”與“治”的關(guān)系中，前者可以為技術(shù)化的科層體制指明政治方向，但又不直接介入“治”的事務(wù)領(lǐng)域，主要通過特定的監(jiān)督機(jī)制對“治”發(fā)揮影響�！爸巍弊鳛閷I(yè)化的科層運(yùn)行機(jī)制，能夠更加高效精準(zhǔn)地回應(yīng)社會環(huán)境中諸如金融、科技、互聯(lián)網(wǎng)、食品安全等領(lǐng)域的問題，并將相關(guān)信息反饋給“政”，促使其對政治決策進(jìn)行反思和改進(jìn)。“民”作為政治權(quán)力的來源和基礎(chǔ)，不能等同于權(quán)力本身。人民既不直接行使權(quán)力，也不直接介入“政”與“治”的事務(wù)，而是通過“代表”“選舉”“程序”等要素同“政”與“治”產(chǎn)生結(jié)構(gòu)上的關(guān)聯(lián)。例如，“民”可以通過民意表達(dá)等渠道對政治決定或行政決定產(chǎn)生間接的刺激和影響。接收到民意信號的“政”與“治”，再通過各自的法定程序?qū)γ褚庾鞒龇磻?yīng)。從這一意義上講，“民”乃是政黨政治的動力所在�？傊�，政、治、民三者在分化、依賴的基礎(chǔ)上形成了政治系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)，共同維系著政治系統(tǒng)的運(yùn)行。這三者之間關(guān)系演變的趨勢，可從中華人民共和國成立以來因社會復(fù)雜性提升而導(dǎo)致的國家權(quán)力運(yùn)行實踐的變遷中加以透視。在此基礎(chǔ)上，也能更加清晰地提煉出民主集中制的規(guī)范內(nèi)涵及其變遷軌跡。
（二）民主集中制規(guī)范內(nèi)涵的變遷
“政”與“治”的區(qū)分改變了整個政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)以及權(quán)力的分配方式，對于現(xiàn)代社會具有重要的革新意義。就中國而言，民主集中制的運(yùn)行同樣涉及政、治、民三重結(jié)構(gòu)的關(guān)系。這三者關(guān)系的不同，構(gòu)成了“民主”運(yùn)行機(jī)制的不同以及“集中”在實現(xiàn)形式、程度與范圍上的差異。
中華人民共和國成立之時，建立在當(dāng)時政治情勢基礎(chǔ)上的政治目的是國家穩(wěn)定、統(tǒng)一、富強(qiáng)，這決定了民主集中制要更加朝向“集中”的方向發(fā)展，從而建立起理想化的“議行合一”的民主集中結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)代議、執(zhí)行的高度同質(zhì)化，而非議行之間的區(qū)分與制約。在實踐中，某種程度上甚至出現(xiàn)了人民、代議、執(zhí)行三者不分的情況，表現(xiàn)為繞開專業(yè)化的科層體制，通過群眾運(yùn)動直接實現(xiàn)政治目的，導(dǎo)致“政”“民”界限不分，打破了憲法所確立的國家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。當(dāng)時，為配合國家戰(zhàn)略，快速實現(xiàn)社會改造和國家富強(qiáng)，圍繞公有制及其配套的計劃經(jīng)濟(jì)模式，國家權(quán)力擴(kuò)張并滲入到全社會領(lǐng)域的方方面面，對科層體制提出了極高要求。具體而言，既要求權(quán)力覆蓋范圍廣泛且組織規(guī)模龐大，又要求權(quán)力的執(zhí)行力具有高度組織性和統(tǒng)一性。由于常規(guī)的科層體制難以滿足上述要求，為實現(xiàn)政治目標(biāo)，只能突破常規(guī)，展開“運(yùn)動式治理”。在當(dāng)時，為追求社會高度同質(zhì)化的目標(biāo)，運(yùn)動式治理不得不取代常規(guī)的科層體制。職業(yè)化、專業(yè)化的科層體制高度依賴于運(yùn)動式的政治過程，不僅“政”與“治”的內(nèi)在區(qū)分未能實現(xiàn)，“治”還被迫從屬于“政”。人民也時常伴隨政治運(yùn)動直接出場，民眾不是通過制度化的程序去影響“政”，而是與“政”相混同�？傊�，在政、治、民三重結(jié)構(gòu)中，“政”被高度強(qiáng)化，“集中”得到空前提高，過度的“集中”甚至脫離了“民主”的軌道。
改革開放后，經(jīng)過一系列的憲法修改，“八二憲法”形成了“中國特色社會主義”“公私二元”的憲法結(jié)構(gòu)�！八饺死妗钡娜谌胍l(fā)了一系列制度轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)事務(wù)、法律事務(wù)等開始朝向獨(dú)立化和專業(yè)化的方向發(fā)展。相應(yīng)地，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和法律系統(tǒng)等社會子系統(tǒng)，都獲得了獨(dú)立于政治系統(tǒng)的特殊性，并根據(jù)自身的特性、邏輯和符碼各自展開。從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，意味著國家權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的根本改變。隨著經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的分出，為適應(yīng)由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)治理的需要，以及進(jìn)一步產(chǎn)生的多元社會治理的需要，政治系統(tǒng)也隨之調(diào)整，運(yùn)動式治理逐漸讓位于日常的行政治理體制。這種日常的行政體制中，決策具備技術(shù)性和專業(yè)性更強(qiáng)、可預(yù)測性更高的特點(diǎn)，于是“治”逐漸從狹義的“政”中分化出來，在政治系統(tǒng)中形成了“政”與“治”的分離。“政”所發(fā)生的變遷表現(xiàn)為大規(guī)模的群眾運(yùn)動逐漸退場，政黨政治的展開更加具有常規(guī)性，也更依賴制度化的程序。另外，為應(yīng)對復(fù)雜的專業(yè)事務(wù)，專業(yè)化、常規(guī)化的科層體制，即“治”的系統(tǒng)開始獨(dú)立。其一方面具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，在處理日常事務(wù)時不直接屈從于政治過程；另一方面，在科層制中，當(dāng)“治”的結(jié)構(gòu)遇到重大問題，又需受到政治過程設(shè)定的政治方向的制約。與此相應(yīng)，國家權(quán)力配置也圍繞這一制度轉(zhuǎn)型進(jìn)行了調(diào)適。比如，由于法律系統(tǒng)獨(dú)立性的加強(qiáng)，立法權(quán)得到擴(kuò)張；行政權(quán)受到限縮，不再隨意干預(yù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，宏觀調(diào)控權(quán)力的行使受到了節(jié)制。當(dāng)然，由于社會復(fù)雜性的提升以及各類新興事物的出現(xiàn)，行政權(quán)也要在某種程度上獲得強(qiáng)化，但這種強(qiáng)化往往是在其自身專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)的。此外，隨著法律系統(tǒng)的逐漸分出，司法權(quán)也相應(yīng)地得到加強(qiáng)，并使政法適度分開。整體來看，改革開放以來，在憲法修改的基礎(chǔ)上，國家權(quán)力的運(yùn)行和配置相應(yīng)發(fā)生了變遷。在理解和把握民主集中制規(guī)范內(nèi)涵時，要更加強(qiáng)調(diào)民主的制度化以及“民主與集中相結(jié)合”，強(qiáng)調(diào)“民”與“政”的適度分化以及“政”與“治”的功能區(qū)分。政、治、民三個內(nèi)部系統(tǒng)的分化，滿足了社會復(fù)雜性不斷提升的需要。保持三者的適度分化，保證三者的功能界分與實現(xiàn)，是保障現(xiàn)代社會政治系統(tǒng)功能展開的重要基石。只有如此，民主才能通過制度化的程序?qū)⒍鄻踊纳鐣枨蠓从车秸螌用�，政治系統(tǒng)也才能具備迅速、充分回應(yīng)社會需求的專業(yè)能力，真正做到“民主”與“集中”相結(jié)合。
改革開放進(jìn)入到新時代，社會領(lǐng)域進(jìn)一步分化，社會主要矛盾從人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這意味著，因經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域高度自治引發(fā)的各種負(fù)面效應(yīng)開始顯現(xiàn)，需要在私人自治的基礎(chǔ)上適度強(qiáng)化國家干預(yù)。社會由此衍生出新的復(fù)雜性，主要表現(xiàn)為社會福利需求和社會保障需求日益增多，需要增加公共管理機(jī)構(gòu)與之配套，在不加重政府財政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上確保公共服務(wù)的高效供給；新的金融風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、科技風(fēng)險、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)風(fēng)險不斷出現(xiàn)，需要分工精細(xì)、專業(yè)精深的專門機(jī)構(gòu)予以應(yīng)對。諸如此類的新形勢，要求相應(yīng)的公共行政部門保持組織架構(gòu)上的穩(wěn)定性以及政策層面的持續(xù)性和連續(xù)性。同時，行政權(quán)力的觸角有必要向未曾涉及的領(lǐng)域不斷延伸和擴(kuò)展，為追求效率之目的，甚至需在某種程度上突破傳統(tǒng)法治國的束縛。如韋伯所見，行政任務(wù)的強(qiáng)度和質(zhì)的發(fā)展更加有力地推動了科層化進(jìn)程。在此背景下，政、治、民的關(guān)系在分立的基礎(chǔ)上，又呈現(xiàn)新的態(tài)勢。為應(yīng)對新的復(fù)雜情勢，三者的依存度開始提升。具體而言，“政”的一面將適度得到加強(qiáng)�！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”被寫入憲法條文，正是為了順應(yīng)新時代背景下加強(qiáng)“政”的需要。同時，“政”與“民”之間通過程序建立起來的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制需要進(jìn)一步提升，以確保民眾意見能夠反映到政治決策層面。在日益緊迫的時間壓力下，“治”的專業(yè)化應(yīng)進(jìn)一步得到強(qiáng)化，但為確�！爸巍蹦茏鞒鲂兄行У臎Q定，還需采取措施防止權(quán)力濫用�？傊诿裰鞯幕A(chǔ)上有效實現(xiàn)“集中”，政、治、民三者不能僅僅滿足于分化，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，以使“民主”和“集中”同時實現(xiàn)。
（三）民主集中制下的議行關(guān)系
新的社會情勢下，政、治、民三重結(jié)構(gòu)的關(guān)系變化需要在國家權(quán)力配置方面獲得體現(xiàn)，具體反映到憲法所規(guī)定的議行雙層結(jié)構(gòu)中。在憲法上的國家權(quán)力配置層面，政、治、民的三重關(guān)系反映為“人民—中國共產(chǎn)黨/全國人大—國家機(jī)構(gòu)”三位一體的結(jié)構(gòu)體系。民意、政治決斷、科層體制三者各自在獨(dú)立的空間內(nèi)運(yùn)作，互不侵?jǐn)_又互相依賴，保持著良好的平衡。從政治社會學(xué)的角度來看，這一結(jié)構(gòu)是當(dāng)今中國政治穩(wěn)定的重要前提。這三者的內(nèi)在關(guān)系，構(gòu)成了政治系統(tǒng)的內(nèi)部組織制約，一方面可以通過組織約束防止政治系統(tǒng)的內(nèi)在擴(kuò)張，將政治系統(tǒng)限定在特定的政治事務(wù)領(lǐng)域，另一方面又能使政治系統(tǒng)及時回應(yīng)社會日益涌現(xiàn)的各種新問題，并在特定的政治前提下，作出有約束力的決斷�！鞍硕椃ā币詠恚袊鴩覚�(quán)力配置的總框架并未發(fā)生實質(zhì)變化，仍然是“全國人大/常委會之下各國家機(jī)關(guān)分工、配合和制約”的模式。然而，隨著改革開放以來社會的轉(zhuǎn)型和整體變遷，“八二憲法”內(nèi)置的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)已悄然發(fā)生了“憲法/政治狀態(tài)”的改變。
首先，“八二憲法”的權(quán)力決斷機(jī)制，即確立國家根本政治決斷的機(jī)制，是通過“中國共產(chǎn)黨—全國人大/全國人大常委會”的二元結(jié)構(gòu)塑造的。其次，“八二憲法”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制屬于技術(shù)化的權(quán)力分工和制約，這一維度主要通過立法、行政、司法、監(jiān)察等國家權(quán)力之間的關(guān)系來界定。在這個二元維度的分層結(jié)構(gòu)中，第一個層面涉及“政”的內(nèi)部構(gòu)造以及“政”與“民”的關(guān)系，第二個層面涉及國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，并因為建立了制度化的“行—政”結(jié)構(gòu)，從而形成了“政”與“治”的內(nèi)在區(qū)分。此即“八二憲法”中的議行雙層結(jié)構(gòu)：“中國共產(chǎn)黨—全國人民代表大會”的政治決斷維度，屬于“議”的層面，立法、行政、司法、監(jiān)察維度的國家權(quán)力則屬于“行”的層面。這一議行結(jié)構(gòu)的特征不能簡單地用合一、分開或者融合來概括。首先，這兩個維度的權(quán)力結(jié)構(gòu)顯然并未合一。其次，議行結(jié)構(gòu)涉及的是兩個層面的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而非平行層面上的權(quán)力分開，權(quán)力分開只能限于第二維度中的國家權(quán)力分工，并僅在這一層面，可適用“功能適當(dāng)”原則�！白h行融合”的說法可能更為貼切，但“融合”一詞的表意并不清晰，融合的程度和范圍也難以確定。
議行雙層結(jié)構(gòu)的特征、議與行在功能上的區(qū)分及其相互依存的關(guān)系，只能置于政、治、民這三重結(jié)構(gòu)中才能理解。首先，議行之間互相區(qū)分、功能有別。前者更注重發(fā)掘民意，并以民意為基礎(chǔ)，通過特定程序作出政治決定，把握政治方向。后者則是在政治方向的框架中進(jìn)行技術(shù)化治理。其次，議行之間相互影響、相互合作，科層制帶有技術(shù)化、專業(yè)性和政治中立的特點(diǎn)，需要通過民主政治過程為其設(shè)定政治方向，并通過特定方式對其加以限制。比如，通過人事關(guān)聯(lián)、黨委在政府機(jī)構(gòu)中的設(shè)置、黨政合署辦公等機(jī)制安排，將黨的決定轉(zhuǎn)換為國家意志，為治權(quán)結(jié)構(gòu)的運(yùn)作設(shè)定前提。再次，在議行二元結(jié)構(gòu)中，后者也能夠?qū)η罢弋a(chǎn)生影響。政治決定作出過程中可能出現(xiàn)專業(yè)知識不足或信息不對稱等問題，此時，專業(yè)化的治理機(jī)制可以對政權(quán)結(jié)構(gòu)提供反饋。最后，二者都離不開民眾這一系統(tǒng)的支撐，只有與民眾產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，議行二元結(jié)構(gòu)才能獲得源源不斷的民主動力，糾錯機(jī)制才能行之有效。
二、合憲性審查的功能定位：維系議行二元結(jié)構(gòu)的平衡
國家權(quán)力既要在政治民主過程設(shè)定的政治方向中運(yùn)行，又內(nèi)在地建立起了分工體系，從而實現(xiàn)民主運(yùn)行、專業(yè)行政、政治集中三者的平衡建構(gòu)，以最大限度地實現(xiàn)政治系統(tǒng)的功能，滿足民主集中制的要求。政治系統(tǒng)因應(yīng)社會復(fù)雜性的要求而產(chǎn)生的功能定位，構(gòu)成了“議行雙層結(jié)構(gòu)”的規(guī)范目標(biāo)，也為合憲性審查的功能展開設(shè)定了方向。
（一）議行雙層結(jié)構(gòu)的規(guī)范目標(biāo)
社會復(fù)雜性的提升對于政治系統(tǒng)的能力提出了相應(yīng)要求。政治系統(tǒng)亟需在傳統(tǒng)代表制的基礎(chǔ)上，建立起應(yīng)對復(fù)雜社會問題的反思機(jī)制，強(qiáng)化民眾與政權(quán)之間的程序通道，將公共意見與“政治決定的前提”緊密聯(lián)系在一起，實現(xiàn)政治系統(tǒng)的功能——“作出有約束力的政治決斷”。如果說傳統(tǒng)上權(quán)力分立的主要目的在于制約權(quán)力和保障自由，今天的國家權(quán)力配置則需要在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步。在此背景下，就產(chǎn)生了兩種需求：保障政治系統(tǒng)功能的展開，以作出有約束力的政治決斷；規(guī)訓(xùn)政治系統(tǒng)以防止政治系統(tǒng)擴(kuò)張。
彭真在總結(jié)“八二憲法”有關(guān)國家權(quán)力分配的諸原則時指出，國家機(jī)構(gòu)的諸多規(guī)定應(yīng)遵循三項原則：“第一，使全體人民能夠更好地行使國家權(quán)力；第二，使國家機(jī)關(guān)能夠更有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會主義建設(shè)事業(yè)；第三，使各個國家機(jī)關(guān)更好地分工合作、相互配合。”對此，張翔和王旭分別進(jìn)行了解讀，王旭將之歸納為“民主制約原理”“機(jī)構(gòu)效能原理”“機(jī)構(gòu)耦合原則”。張翔認(rèn)為這段話要表達(dá)的核心是“國家權(quán)力行使要有效能”這一原理，進(jìn)而與國家權(quán)力配置的“正確性”問題聯(lián)系在一起。兩位學(xué)者的上述歸納，無疑看到了政治系統(tǒng)功能取向中的政治效率面向，但政治效率需置于社會系統(tǒng)功能分化背景下的政治系統(tǒng)功能定位中方能更好展現(xiàn)。否則，無論是“效率”還是“正確性”，都難以找到界定標(biāo)準(zhǔn)。
在彭真總結(jié)的三項原則中，第一個子原則確立的不僅僅是民主制約原理，也有狹義政治維度上的民主實現(xiàn)和政治過程的原理，其中提到的“人民更好地行使國家權(quán)力”至少包括兩方面要求：（1）民主過程最大程度的實現(xiàn)；（2）有效率地作出有約束力的政治決定。在這個維度中，主要涉及“中國共產(chǎn)黨—全國人民代表大會”的黨政結(jié)構(gòu)。一方面是“中國共產(chǎn)黨”的政黨代表結(jié)構(gòu)，有學(xué)者將其稱為來自人民的“委托專政”，這種民主建構(gòu)主要通過黨群之間的、制度化的和非制度化的各種聯(lián)系（比如群眾路線等）形成；另一方面是中國共產(chǎn)黨與全國人大之間的關(guān)聯(lián)，黨的意志與國家意志之間的銜接，涉及黨政之間的關(guān)系問題。關(guān)于這二者的關(guān)系，習(xí)近平曾有明確論述，即“通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行�！朴谑裹h的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國家權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”。這也意味著，中國共產(chǎn)黨通過民主過程所作的政治決定，需要經(jīng)過法定程序轉(zhuǎn)換為國家意志，即通過人民代表大會制度將黨的意志上升為國家意志，以此實現(xiàn)黨政之間的聯(lián)系。
第二、三個子原則涉及國家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力配置的原理，屬于治權(quán)維度中的國家權(quán)力分配原理。這兩個原則要求：（1）國家機(jī)關(guān)要更有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會主義建設(shè)事業(yè)。為適應(yīng)時代的發(fā)展，國家機(jī)關(guān)要發(fā)展出專業(yè)化的科層體制。（2）在這個維度中，國家機(jī)關(guān)相互之間要形成分工、配合和制約的機(jī)制，即立法、行政、司法、監(jiān)察等權(quán)力的分工與制約。因此，作為厘清國家機(jī)構(gòu)分工維度的“功能適當(dāng)”原則只能停留在這個層面。
總之，“八二憲法”建立起的議行結(jié)構(gòu)，某種程度上與政治社會學(xué)上政治系統(tǒng)的內(nèi)在分化相吻合。這種分化與耦合的議行結(jié)構(gòu)，正體現(xiàn)了民主集中制原則的要求：建立既民主又集中、既追求效率又注重制約的國家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。同時，其也符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，能夠最大限度地實現(xiàn)政治系統(tǒng)在現(xiàn)代社會的功能。
（二）合憲性審查的功能分析
作為國家權(quán)力運(yùn)行重要環(huán)節(jié)的合憲性審查也應(yīng)嵌入到議行雙層結(jié)構(gòu)中去：一方面，合憲性審查功能的展開需要以我國獨(dú)特的議行結(jié)構(gòu)為前提；另一方面，合憲性審查又要起到維系議行結(jié)構(gòu)平衡的作用。憲法文本對于議行關(guān)系的規(guī)定畢竟是靜態(tài)的。歷史實踐表明，議行之間的關(guān)系經(jīng)常遭到扭曲，二者之間的平衡經(jīng)常被打破。例如，中華人民共和國成立之初，政、治、民三者之間的平衡結(jié)構(gòu)并不存在。即使是1982年憲法通過后，議行關(guān)系處于相對平衡狀態(tài)，但黨政之間的關(guān)系、國家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限分工、立法的合憲性等方面一直存在諸多亟待解決的難題。為維持議行關(guān)系之平衡，就需要一種制度安排，合憲性審查制度恰好可以起到這種作用。合憲性審查的權(quán)力保留給全國人民代表大會憲法和法律委員會這一制度事實表明，合憲性審查是位于“議—政”這一維度的。合憲性審查擴(kuò)展和加強(qiáng)了全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的屬性，不能僅從立法機(jī)關(guān)的屬性中去理解合憲性審查。要準(zhǔn)確把握合憲性審查的功能定位，首先需要對置身于議行結(jié)構(gòu)中的全國人大及其常委會的憲法屬性進(jìn)行分析。
在規(guī)范層面，全國人民代表大會具有雙重的主體地位，即最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家立法機(jī)關(guān)�；谶@一雙重屬性，全國人大同時處于“政”與“治”兩個系統(tǒng)，作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大處于“政”的維度，作為立法機(jī)關(guān)，則處于“治”的維度。這也使全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家立法機(jī)關(guān)的雙重地位變得更為清晰。
其一，全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有連接黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家權(quán)力的橋梁作用，使黨的意志轉(zhuǎn)換為國家意志，并對由它產(chǎn)生的國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。鑒于應(yīng)對社會復(fù)雜性的功能劃分的要求，此處的監(jiān)督只能通過匯報工作、人事任免、人大代表的質(zhì)詢等非直接介入相關(guān)機(jī)構(gòu)工作的方式來進(jìn)行，這里的“最高性”也就不是直接命令式的工作領(lǐng)導(dǎo)，而是通過間接的監(jiān)督方式來體現(xiàn)。
其二，全國人大和全國人大常委會作為國家立法機(jī)關(guān)又存在于“治”的維度中。雖然“八二憲法”在制定時就已考慮要“擴(kuò)大全國人大常委會的職權(quán)和加強(qiáng)它的組織”，并且全國人大常委會在事實上也有所擴(kuò)權(quán)，大量的立法事項由全國人大常委會而非全國人大承擔(dān)，但這并未使全國人大和全國人大常委會變?yōu)榉痔幉煌S度的兩個機(jī)構(gòu)，全國人大仍然承擔(dān)著相應(yīng)的立法工作。在這個維度中，全國人大和全國人大常委會的權(quán)限也被明確限定，并與其他國家機(jī)關(guān)形成了權(quán)力分工。
其三，作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大并非是全權(quán)的，全國人大的最高性體現(xiàn)在擁有終局的監(jiān)督權(quán)。雖然由其產(chǎn)生的國家權(quán)力機(jī)關(guān)要以不同方式接受全國人大的監(jiān)督，但不意味全國人大可以直接介入其他國家權(quán)力的運(yùn)行。原因在于，以處于治權(quán)維度的國家機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)構(gòu)成的科層制，只有建立起適當(dāng)?shù)姆止�，才能�?gòu)建起專業(yè)化的科層體制，并適應(yīng)現(xiàn)代社會的復(fù)雜性。
全國人大及其常委會的雙重屬性，使其成為連接議行結(jié)構(gòu)的紐帶。由于合憲性審查權(quán)是保留給全國人大及其常委會的，合憲性審查的功能展開也需從這一前提出發(fā)，處理好議行之間的關(guān)系，維系議行之間的平衡�？紤]到政、治、民三者的關(guān)系，位于政治結(jié)構(gòu)中的合憲性審查需處理四重關(guān)系：（1）“議—政”維度中的黨政關(guān)系，即通過特定的程序?qū)崿F(xiàn)政黨意志向國家意志的轉(zhuǎn)換；（2）“行—政”維度中國家機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系，即權(quán)限爭議問題；（3）“議—行”兩個維度之間的關(guān)系，即針對立法權(quán)的規(guī)范審查以及針對行政、監(jiān)察等權(quán)力的合憲性審查；（4）議行作為整體的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與民眾之間的關(guān)系，涉及基本權(quán)利審查。合憲性審查需要在這之間保持平衡，從而最大程度實現(xiàn)政治系統(tǒng)的功能，即效率與約束的雙重實現(xiàn)。與此呼應(yīng)，處于“議—行”關(guān)系維度的合憲性審查，需同時在政治層面和法律層面展開。由于政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯不同，合憲性審查雙重功能的實現(xiàn)具體表現(xiàn)為：（1）在政治系統(tǒng)中，發(fā)揮服務(wù)人民民主、理順政治系統(tǒng)運(yùn)行、實現(xiàn)程序保障、解決權(quán)限爭議等作用，從而確保政治系統(tǒng)功能的最大化實現(xiàn)，即在民主基礎(chǔ)上有效率地作出有約束力的政治決斷；（2）在法律系統(tǒng)中，需遵循法律的邏輯，對立法加以審查，對個體基本權(quán)利給予保障，以及藉由對基本權(quán)利的保護(hù)間接促進(jìn)人民民主。
三、合憲性審查制度的雙重功能及其具體展開
合憲性審查制度在政治層面和法律層面的雙重功能，需要依托具體制度才能展開，也需要結(jié)合中國特殊的政治體制、法律體制以及憲法文本中的相關(guān)規(guī)定具體討論。
（一）政治層面的合憲性審查
在政治維度中，合憲性審查應(yīng)維系政治民主過程設(shè)定的政治方向，發(fā)揮服務(wù)政治民主過程和規(guī)范政治決定的雙重功能。一方面，合憲性審查應(yīng)有助于政治民主的實現(xiàn)，保證政治意志形成過程的民主性以及政治決定能夠獲得貫徹；另一方面，政治民主過程本身包含但不限于代議制民主過程，合憲性審查不僅應(yīng)對代議制民主（立法決定）加以規(guī)范，也應(yīng)對廣義上的政治決定加以規(guī)范。
首先，合憲性審查可以將通過政治民主過程作出的政治決定，通過合憲性確認(rèn)的方式轉(zhuǎn)換為法律決定，將政治意志貫徹到法律體系當(dāng)中，從而服務(wù)于“人民民主”。在這一維度中，合憲性審查對人民民主的服務(wù)與確認(rèn)，主要通過三種方式實現(xiàn)：其一，保障政治意志形成過程中的參與權(quán)。在政治意志的形成過程中，盡管政黨與群眾之間的聯(lián)系屬于政黨內(nèi)部民主過程，相關(guān)程序大多是非制度化的，但有必要通過確認(rèn)和保障基本權(quán)利，使來自最廣泛群眾的多元價值表達(dá)能以公開方式呈現(xiàn)，并獲得政黨的傾聽。其二，規(guī)范政治意志形成的過程，為之設(shè)定憲法邊界。雖然政黨意志的形成屬于政黨內(nèi)部事務(wù)，憲法仍然為之設(shè)定了秩序框架，政黨意志的形成不能逾越憲法秩序，運(yùn)動型治理模式因而受到限制。其三，對政黨意志的合憲性確認(rèn)。在我國的議政體制中，政黨意志與國家意志存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系，政黨意志的形成和貫徹是“議—政”維度的核心問題，從政黨意志轉(zhuǎn)換為國家意志的過程需交由合憲性審查機(jī)關(guān)加以確認(rèn)。相關(guān)審查涉及兩方面內(nèi)容：（1）要審查立法在內(nèi)容上是否符合政黨意志。對此，政黨意志需與憲法秩序相結(jié)合，通過將政黨意志納入考量的憲法文本對相關(guān)立法內(nèi)容進(jìn)行審查。這在物權(quán)法的審議過程中體現(xiàn)得非常明顯。物權(quán)法所設(shè)定的財產(chǎn)平等保護(hù)原則是否與政黨意志以及憲法所確立的社會主義制度相吻合，一度成為學(xué)者爭議的焦點(diǎn)。（2）要通過合憲性解釋的方式使立法符合政黨意志。立法往往存在解釋空間，在對立法中的相關(guān)條款進(jìn)行合憲性解釋時，應(yīng)選擇合乎政黨意志的方案。當(dāng)然，對政黨意志的確認(rèn)和探查應(yīng)限定在必要范圍內(nèi)，即只有當(dāng)立法內(nèi)容本身涉及重大政治爭議或意識形態(tài)分歧時才能適用，否則就只應(yīng)在憲法的規(guī)范框架內(nèi)進(jìn)行審查和解釋。
其次，對政治民主過程的決定（包括立法）加以限定和規(guī)范。無論是制度化的立法還是非制度化的民意發(fā)現(xiàn)，民主過程總會出現(xiàn)偏離公意或異化的情況，也總有一些群體無法在政治意志形成過程中充分表達(dá)自己的利益訴求，此種情形構(gòu)成合憲性審查之必要。需受到合憲性審查的對象包括：（1）立法程序，如全國人大與全國人大常委會之間的立法分工；（2）立法對權(quán)利義務(wù)的分配；（3）政治決定，如全國人大或全國人大常委會的決議；（4）政黨意志的形成過程是否符合法定程序；（5）政黨運(yùn)行的內(nèi)部紀(jì)律是否與憲法上基本權(quán)利的要求相符，等等。
最后，由全國人大/全國人大常委會行使的合憲性審查權(quán)，同樣會對從屬于“行—政”維度中的權(quán)限爭議，即國家權(quán)力之間的分工以及中央與地方之間的關(guān)系產(chǎn)生影響。當(dāng)具有分工屬性的國家機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生權(quán)限爭議時，可以通過合憲性審查加以確認(rèn)。在中國，權(quán)限爭議是具有高度政治性的問題，無論是橫向的權(quán)限分工還是縱向的中央與地方關(guān)系問題，大多都是通過內(nèi)部的政治調(diào)控機(jī)制解決的，很難進(jìn)入正式的法律程序。相較而言，由于憲法對于橫向的權(quán)限分工規(guī)定較為詳細(xì)，權(quán)限邊界較為清晰，橫向的權(quán)限分工更容易成為憲法審查的對象。中央與地方之間的關(guān)系則因憲法規(guī)定太過籠統(tǒng)，很難通過憲法審查的方式加以明確。
（二）法律系統(tǒng)中的合憲性審查
我國的合憲性審查權(quán)由處于政治系統(tǒng)的全國人大及其常委會行使，但這并不妨礙合憲性審查出現(xiàn)于法律系統(tǒng)中。當(dāng)全國人大及其常委會對立法、行政等國家公權(quán)力的行使進(jìn)行審查時，必須借助合憲或違憲的符碼來運(yùn)行，而不能直接將經(jīng)濟(jì)、道德等其他類型的符碼作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。處于法律系統(tǒng)中的合憲性審查，需要適度隔離來自政治的直接影響，嚴(yán)格按照法律系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。在合憲性審查的諸項功能中，規(guī)范審查和憲法訴愿是最典型的處在法律系統(tǒng)之內(nèi)的功能。在我國，由于全國人大及其常委會不是司法機(jī)構(gòu)，受理基本權(quán)利案件的憲法訴愿無法納入我國合憲性審查的功能范圍，但全國人大及其常委會可以通過與最高人民法院建立規(guī)范審查的銜接機(jī)制，從而對個案產(chǎn)生間接影響。規(guī)范審查是我國法律系統(tǒng)中的合憲性審查的焦點(diǎn)。當(dāng)前，在規(guī)范審查領(lǐng)域，主要存在以下兩點(diǎn)問題需要厘清。
1.法律草案/法律的合憲性審查
法律系統(tǒng)中的合憲性審查面臨的最大問題在于，對于法律的合憲性審查能否以及如何展開，這涉及立法權(quán)與最高國家權(quán)力之間的內(nèi)在張力，即議行之間的關(guān)系。對于法律合憲性審查的討論，可從對法律草案的審查和對已通過的法律的審查兩方面進(jìn)行。
對法律草案的審查屬于事前審查。在法國和德國，對于法律的事前審查主要發(fā)生在國會通過法律之后、法律生效之前這一階段。法律通過之前的階段屬于議會通過民主程序?qū)Ψ刹莅高M(jìn)行論證的階段，合憲性審查機(jī)構(gòu)若在此時介入，或有過度介入民主過程之嫌。但在我國，全國人大及其常委會既是立法機(jī)關(guān)又是審查機(jī)關(guān)，在審議法律草案階段就開啟合憲性自審并無問題。并且，從邏輯上來說，也只有在這個階段進(jìn)行審查，才有可能避免全國人大或全國人大常委會剛剛表決通過某部法律，馬上又要啟動對該項法律的合憲性審查這一矛盾現(xiàn)象的出現(xiàn)。
在法律的事后審查方面，立法法第97條規(guī)定，“全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆伞�，但未反向�?guī)定全國人大常委會可以撤銷全國人大制定的基本法律，由此為全國人大常委會審查全國人大立法造成了困難。要解決這一問題，需要回到議行結(jié)構(gòu)和全國人大及其常委會的雙重屬性中才能理解。立法是民主過程的體現(xiàn)，合憲性審查是對代議制民主的糾正。立法處于“治”的維度，合憲性審查則處于“政”的維度，是最高國家權(quán)力的體現(xiàn)。對立法草案的合憲性審查固然重要，也確屬中國特色，但對立法草案的合憲性檢驗本質(zhì)上仍屬民主立法的范疇，是代議制民主過程的一環(huán)，其沒有進(jìn)入到合憲性審查的核心任務(wù)領(lǐng)域。盡管全國人大或其常委會作為立法機(jī)關(guān)，在對自己所立之法進(jìn)行合憲性審查時，會遭遇“自己審查自己”的悖論，但如果將時間因素考慮在內(nèi)，立法隨時代的發(fā)展極有可能出現(xiàn)原本合憲、如今卻不合憲的情況，這恰為合憲性審查的開展留有余地。因而，從憲法第57條關(guān)于全國人大最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)地位的規(guī)定出發(fā)，不難推斷出，無論是全國人大制定的法律還是全國人大常委會通過的立法，都應(yīng)受到衍生自“最高國家權(quán)力”的合憲性審查權(quán)的監(jiān)督。
2.合憲性審查機(jī)制以及人大與法院之間的聯(lián)動機(jī)制
立法法第96條、第97條、第99條確立了立法審查的二元機(jī)制：主動進(jìn)行“改變和撤銷”的機(jī)制和依申請被動審查的機(jī)制。這個二元機(jī)制不能完全覆蓋合憲性審查的任務(wù)領(lǐng)域。此外，第96條、第97條所規(guī)定的“改變與撤銷”的權(quán)限以及受理機(jī)關(guān)與第99條所規(guī)定的審查權(quán)限和受理機(jī)關(guān)，并不統(tǒng)一。有權(quán)做出改變與撤銷決定的主體是分散的、多元多軌的，而被動審查的機(jī)構(gòu)只能是全國人大常委會。在第96條規(guī)定的可以“改變和撤銷”的法定情形中并不包括違憲的情形。第97條卻規(guī)定，在對全國人大常委會制定的法律及之下的規(guī)范性法律文件進(jìn)行審查時，某些情況需要考量是否合憲的問題。第99條確立的被動審查機(jī)制雖然明顯包含了違憲情形，卻未將法律違憲的情形納入其中。如果將合憲性審查權(quán)建立在第96條、第97條的基礎(chǔ)上，就無法將全國人大制定的基本法律納入審查范圍�！安贿m當(dāng)”能否等同于“違憲”也難以確定。并且，多元多軌的審查模式下，不同審查主體對憲法的理解可能嚴(yán)重不統(tǒng)一，以致?lián)p及憲法權(quán)威。如果將合憲性審查權(quán)建立在第99條的基礎(chǔ)上，雖然合憲性審查權(quán)被專屬保留給全國人大常委會，但該條并未規(guī)定對基本法律和法律的合憲性審查。此外，第99條第3款關(guān)于主動“備案審查”的規(guī)定，顯然也無法完全取代合憲性審查的功能。
立法法規(guī)定中的上述缺漏決定了，合憲性審查不能局限于立法法所確立的立法審查體制，而應(yīng)有所超越。無論是從合憲性審查制度自身的屬性，還是從我國立法法的規(guī)定來看，合憲性審查權(quán)都應(yīng)在政治結(jié)構(gòu)中專屬保留給全國人大和全國人大常委會，而不應(yīng)像立法審查一樣出現(xiàn)多元多軌的情況。也就是說，當(dāng)立法法規(guī)定的相關(guān)主體發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)范文件存在違憲之虞，應(yīng)直接提請全國人大常委會進(jìn)行審查或給出憲法解釋，防止不同機(jī)構(gòu)對于憲法的理解發(fā)生不一致或出現(xiàn)偏差。這也意味著，立法法第99條的規(guī)定可以作為合憲性審查的規(guī)范基礎(chǔ)，但需將審查對象擴(kuò)展到全國人大及其常委會制定的法律。
在政治體制之內(nèi)全國人大及其常委會擁有專屬管轄權(quán)，意味著法院在遇到合憲性審查案件時，沒有處理權(quán)限，必須移交全國人大或全國人大常委會處理。但法院和全國人大、全國人大常委會之間可以建立起個案審查的聯(lián)動機(jī)制。在法院需要處理的案件中，有許多個案直接涉及公民的基本權(quán)利。法官在作出裁判時，有必要考量憲法規(guī)定并權(quán)衡基本權(quán)利的價值，以免造成法律體系的割裂。透過與公民基本權(quán)利直接相關(guān)的個案，能夠更容易地發(fā)現(xiàn)當(dāng)前法律制度規(guī)定與憲法規(guī)范的不一致之處，這正是個案審查相較于抽象審查的優(yōu)勢所在。雖然全國人大或全國人大常委會的合憲性審查只能是抽象審查，但法院在個案審判過程中，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律文件有違憲之嫌，完全可以暫停審理并提請全國人大常委會啟動合憲性審查。法國便有類似的做法。傳統(tǒng)上，法國的憲法委員會審查是一種政治審查。2008年修憲之后，法國改革了合憲性審查制度，建立了“合憲性先決程序”機(jī)制。法院若發(fā)現(xiàn)相關(guān)立法文件可能涉及違憲，可以立即暫停案件審查，并將案件提交至最高行政法院和最高法院進(jìn)行篩查，以便決定是否向憲法委員會呈交違憲審查的提請。這種二元雙軌的合憲性審查機(jī)制，目的在于突破合憲性審查的政治屬性，嘗試與司法渠道建立溝通，形成憲法審查機(jī)構(gòu)“司法權(quán)化”的趨勢。實際上，我國也有必要建立全國人大常委會與最高法院的聯(lián)動機(jī)制和二元雙軌的合憲性審查模式，賦予最高人民法院提請合憲性審查的篩選權(quán)和決定權(quán)，審查權(quán)則仍然歸屬于全國人大常委會。
（三）合憲性審查的制度落實
合憲性審查具有的政治層面與法律層面的雙重功能屬性，在“八二憲法”中也可找到對應(yīng)，即“監(jiān)督憲法的實施”和“解釋憲法”兩種制度安排。長期以來，學(xué)界并未對這兩種制度安排進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，經(jīng)常將“憲法解釋”“憲法實施”“憲法監(jiān)督”“合憲性審查”等術(shù)語相互混用。憲法第62條第2項關(guān)于“監(jiān)督憲法的實施”的規(guī)定以及第67條第1項關(guān)于“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”的規(guī)定均表明，上述概念對應(yīng)著不同的制度安排，在理解和使用時應(yīng)有區(qū)分�！皯椃▽嵤钡暮x最為廣泛，包括一切貫徹落實憲法的行為。“憲法監(jiān)督”和“憲法解釋”則同屬于“合憲性審查”的范疇。從法條規(guī)定來看，全國人大只享有憲法監(jiān)督的權(quán)限，全國人大常委會則擁有解釋憲法和憲法監(jiān)督的雙重權(quán)限。從合憲性審查的雙重屬性來看，“憲法監(jiān)督”更適合作為政治性的安排，“憲法解釋”更適合作為法律性的安排。具體來說，憲法監(jiān)督權(quán)是全國人大擁有的權(quán)力，全國人大常委會監(jiān)督憲法之權(quán)乃派生于全國人大，較全國人大常委會專屬的憲法解釋權(quán)更具有根本性，因而需要強(qiáng)調(diào)其政治屬性。憲法解釋主要涉及類似法律解釋的技術(shù)性操作，因而適合在法律系統(tǒng)中運(yùn)作。
基于上述分析，可以認(rèn)為，“八二憲法”中已經(jīng)蘊(yùn)含了合憲性審查功能展開的雙重制度安排。作為政治性安排的憲法監(jiān)督，適宜通過全國人大或全國人大常委會針對重要的政治決定進(jìn)行合憲性審查加以落實；作為法律性安排的憲法解釋，應(yīng)由全國人大常委會結(jié)合具體爭議，借助法律解釋技術(shù)展開說理和論證。全國人大和全國人大常委會有必要針對這兩種制度安排作出更為細(xì)致的規(guī)定，即在全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會相應(yīng)工作的基礎(chǔ)上，對憲法監(jiān)督和憲法解釋的事項進(jìn)行適度區(qū)分。例如，可以將權(quán)限爭議、黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查、政黨意志的合憲性確認(rèn)、全國人大/全國人大常委會決議的合憲性審查、政治民主程序的合憲性確認(rèn)等納入憲法監(jiān)督事項，將由最高人民法院移交的需附帶進(jìn)行合憲性審查的案件納入憲法解釋事項。只有如此，合憲性審查制度才能真正落地并發(fā)揮其特有功能。
*作者：李忠夏，山東大學(xué)法學(xué)院教授。
*本文原載《法學(xué)研究》2019年第6期第3-17頁。轉(zhuǎn)自《法學(xué)研究》公眾號”。