[摘要]法治和人治問題的歷史碰撞與理論交鋒延綿千年。在中華文化中，人治論占據(jù)統(tǒng)治地位;在西方傳統(tǒng)中，法治論構(gòu)成主導(dǎo)理論。人治可能表現(xiàn)為德治、君主專制、宗教專制三種治理模式;相較而言，法治建立于制度權(quán)威而非個人權(quán)威的基礎(chǔ)上，因而更具穩(wěn)定性和持久性，是現(xiàn)代社會最為有效的國家治理方略。
[關(guān)鍵詞]人治;法治;歷史碰撞;國家治理
[作者簡介]韓春暉,國家行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授。
習(xí)近平同志在在黨的十八屆四中全會第二次全體會議時講話指出：
“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題�？v觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然一度實現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進現(xiàn)代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)。”
這一深刻精辟的闡述非但高度總結(jié)了中外歷史的基本經(jīng)驗，也深沉地表達了我國未來發(fā)展必然追求、推進和踐行法治的堅定信念。它表明，我國已經(jīng)在長期爭論不休的人治與法治兩種治理模式之間做出了明確取舍。因為，堅定不移地走符合本國實際的法治道路，既是世界的發(fā)展大勢，也是歷史的經(jīng)驗總結(jié)，還是時代的現(xiàn)實呼喚，更是人民的殷切期盼。
一、理論之爭：人治與法治的碰撞交鋒
盡管中西方法律文化和傳統(tǒng)存在重大差異，但追根溯源仔細查究，仍可發(fā)現(xiàn)都存在著人治與法治的爭論。而且，恰如兩重奏般此起彼伏，該爭論延綿千年始終沒有完全平息。
(一)中華文化：“人治論”占據(jù)統(tǒng)治地位
在我國，“人治論”的思想可以追訴到春秋時期。其中，孔子、孟子和荀子可謂這一理論的代表人物。孔子曰：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥;道之以德，齊之以禮，有恥且格。”這種對于德行的極度推崇必定走向人治的理論主張。當(dāng)然，荀子所主張的“賢賢”則強調(diào)所有公共職位都應(yīng)當(dāng)是有德行者來擔(dān)任，在人治的理論主張中輸入了一些樸素的民主意識。儒家主張很快在諸子百家中脫穎而出，到漢代則獲得了“罷黝百家，獨尊儒術(shù)”的統(tǒng)治地位，開始全面排斥法治思想。從此，“人治論”成為中國文化中占據(jù)主導(dǎo)地位的思想一直延續(xù)至近現(xiàn)代。鴉片戰(zhàn)爭后，西方法治思想東漸，出現(xiàn)了以梁啟超為代表的資產(chǎn)階級改良派，他們在批評古代法家思想的同時，主張改革封建君主制，建立君主立憲制，實質(zhì)上也只是用“多數(shù)人治”取代“ 少數(shù)人治”。很快，這種主張演變?yōu)橐淮尾怀晒Φ摹拔煨缱兎ā薄?/p>
當(dāng)然，這種“人治論”主導(dǎo)下的社會文化結(jié)構(gòu)并未能完全扼制法治論的孕育、產(chǎn)生以及時斷時續(xù)地流傳。盡管中國古代思想家很少能夠上升到現(xiàn)代“法治論”的層面來論述和推行依法治國的方略，也沒有形成明確而系統(tǒng)的法治理論，但從他們許多關(guān)于法律的非系統(tǒng)的、零散化的論述中，我們?nèi)钥梢酝茖?dǎo)和演繹出很多與現(xiàn)代法治精神相吻合的思維觀念、價值取向和道德意蘊。在一定意義上，道家的世界觀與西方的“自然法”思想有異曲同工之處。恰如老子所言：“人法地，地法天，天法道，道法自然。”這一表述中已經(jīng)潛含了“自然法是永恒法”，“自然法是高級法”這樣的基本命題。不同的是，老子所指的“自然”不包含西方“自然法”所包容的“社會秩序規(guī)則”這種與人有關(guān)聯(lián)的因素，完全指一種物質(zhì)性的客觀世界。遺憾的是，老子在“天、地、人”三者之間進一步細化，把“人”分為“王”與“民”予以區(qū)別對待，進行“王高于民”的層級化設(shè)計，為特權(quán)階層的解讀創(chuàng)造了理論空間。其實，中國歷代君主制的治理模式恰恰是走的這一叉道。
戰(zhàn)國時期的韓非將商鞅的“法”、申不韋的“術(shù)”、慎到的“勢”三者糅合為一，又吸收道家思想，成為將中國法治思想系統(tǒng)化的集大成者。他認為：“君無術(shù)，則弊于上;臣無法，則亂于下。此不可一無，皆帝王之具也�！� 在韓非的思想中，法律其實并非普遍適用的，只是對于官民適用，而不適用于君主。顯然，這種思想沒能跳出“人治”的窠臼，反而是對此的一種強化。盡管如此，他的思想中仍然包含著許多與現(xiàn)代法治精神相一致的觀念，特別是在法的適用這一點更是如此。比如，他強調(diào)“天下事無大小皆決于法�！睂⑦@些論述轉(zhuǎn)化成當(dāng)今時代的時髦用語，即一切的事情都通過法治的方式去解決，法治成為治國理政的基本方式。
總體來看，“人治論”在與“法治論”的歷史交鋒中始終占據(jù)巨大優(yōu)勢。恰如荀子所稱：“法者，治之端也，君主者，法之原也。”這種人治的思維四處泛濫，浸透了公權(quán)力蔓延的每一個角落。
(二)西方傳統(tǒng)：“法治論”構(gòu)成主導(dǎo)理論
在西方, 古希臘被稱為“法治論”的搖籃。其實仔細審查，我們會發(fā)現(xiàn)那時也同樣存在人治與法治之爭。自從梭倫改革之后，希臘趨向法治。但是諸如僭主政治、寡頭政治的現(xiàn)象，在當(dāng)時各個城邦還是時有發(fā)生，它同樣也是“人治論”的源頭，兩種理論在城邦治理的政治實踐中交鋒碰撞一路前行，最終凝結(jié)成現(xiàn)代法治的基本共識。
柏拉圖在《理想國》一書中就明確提出“哲學(xué)王”的統(tǒng)治，堪稱“人治論”鼻祖。他認為，“理想國”應(yīng)由金質(zhì)的哲學(xué)家、銀質(zhì)的武士和銅質(zhì)的手工業(yè)者和農(nóng)民三個等級的人員組成。其中，法律是不被信任的，他認為“不停的制定和修改法律——來杜絕商業(yè)及其他方面的弊端”，無異于“在砍九頭蛇的腦袋”。[1]到了晚年，由于經(jīng)歷了現(xiàn)實的打擊，其思想自《政治家》落筆時就從人治轉(zhuǎn)向法治。但在他心中，人治還是優(yōu)于法治的。到了中世紀，“ 人治論” 發(fā)展為“ 神權(quán)論”，代表人物為托馬斯·阿奎那。他主張，既然上帝創(chuàng)造了世界, 也應(yīng)主宰一切，國王就是上帝主宰世界一切的代表。這種理論本質(zhì)上是“王治” 的人治。二十世紀出現(xiàn)的各類專制獨裁和法西斯統(tǒng)治，這些社會治理模式往往以元首的意志替代法律，實際上是“人治論”在政治實踐中的癲狂表現(xiàn)。
在另一端，蘇格拉底則可謂西方“法治論”鼻祖，他主張人們應(yīng)當(dāng)追尋“只需服從法律的城邦”。為了捍衛(wèi)雅典城邦法律的尊嚴，他寧愿接受不公的死刑判決也不越獄偷生。可見，他心中是認同法治重于人治。亞里士多德則是“法治論”的真正建構(gòu)者。亞氏關(guān)于“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”的著名論斷，及時糾正了柏拉圖“哲學(xué)王統(tǒng)治”的思想所衍生的“人治”觀念，開啟了理想國家應(yīng)當(dāng)為“法律的統(tǒng)治”的理論模式。[2]在《政治學(xué)》中他進一步主張“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于人治”，并對法治的雙重意義加以詮釋：法治應(yīng)當(dāng)是“已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)當(dāng)本身是制定得良好的法律”。這一表述已然從邏輯上勾勒出了法治的三個形式：一是為了公共利益而實現(xiàn)的統(tǒng)治，即不是為了某個階級和個人利益的專治;二是守法的統(tǒng)治，即依據(jù)法律的要求和方式來實施統(tǒng)治;三是臣民自愿的統(tǒng)治，即不是僅僅依賴武力的專制。[3]但是，何為“良好的法律”?何為“公共利益”?并且如何規(guī)定的良法能夠為臣民“自愿服從”?對于這些問題，亞里士多德并沒有、也不可能作出具體的說明和回答。對此，不同的時代有不同的回答，不同的回答展示了不同時代的法治需求。
由此，西方的“法治論”也緩慢發(fā)展，但直到19世紀才開始得到全面闡述，首先畢其功者當(dāng)屬英國的戴雪。他認為，法治要義有三：一是防止政府的專斷、特權(quán);二是法律之前人人平等;三是英國憲法是個案判決保障人權(quán)的結(jié)果，而非保障人權(quán)之來源。[4]盡管戴雪的法治理論遭到了一定的批評，特別是其中第三點被認為只是對于英國法治實踐的描述，不應(yīng)被表達為法治的內(nèi)涵。筆者以為，恰恰是第三點要義表明，英國的法治實踐是法治思維長期運用的結(jié)果，而且至今仍在延續(xù)。在德國，“法治論”經(jīng)歷了從形式主義法治到實質(zhì)主義法治的歷史變遷。
而今，追求并奉行法治已經(jīng)成為了現(xiàn)代各國的基本共識，并且一般都在憲法性的文本中規(guī)定法治國的基本原則。但是，沒有任何國家能夠在法律性文本中列舉或窮盡“法治”應(yīng)有的價值和追求，也無法停止或者中止這種持續(xù)的追求。
二、理想型構(gòu)：人治與法治的利弊優(yōu)劣
在中國古代的“禮法天下”中，“禮”是精神實質(zhì)，是內(nèi)在的“體”;“法”是規(guī)范載體，是外在的“表”�？梢姡袊幕瘋鹘y(tǒng)中始終認為禮治優(yōu)于法治。這種以德治為內(nèi)核的人治，在歷史變革中往往被異化為世俗上的專制(君主專制)和精神上的專制(宗教專制)。由此可知，德治、君主專制、宗教專制和法治是歷史發(fā)展中最為重要的四種治理模式，前三種都是人治的表現(xiàn)形式，德治是人治的優(yōu)良展現(xiàn)，君主專制和宗教專制是人治的異化形式。
(一)德治
德治是指治理者通過教育、風(fēng)俗、習(xí)慣等方式推行某種政治倫理觀念，勸說百姓自愿接受和奉行其政策方針的治理方式。在中國古代，儒家所倡導(dǎo)的“禮治”和“仁政”就是德治的理論基礎(chǔ);在西方，柏拉圖所描繪的“哲學(xué)王的統(tǒng)治”是同樣的理論版本。這種治理方式往往強調(diào)“以德配天”的正當(dāng)性，以君主的開明德行所形成的政治權(quán)威為前提，以柔性的教化作用為著力點，使得治理者與被治理者之間形成“勸說—服從”的誘導(dǎo)型社會關(guān)系。在中國歷史上，這種治理機制曾長期發(fā)揮重要作用。但是，這種治理機制也具有兩面性，它既有溫情脈脈，也有殘酷暴戾。而且對不同的事項、不同的個體要求不一，往往造成人與人之間的不平等性。
(二)君主專制
君主專制是指作為治理者的君主通過運用其所掌握的獨斷權(quán)力強制地要求百姓接受其政策方針的治理方式。在中國古代，“申子之術(shù)”、 “慎到之勢”和“韓非之法”都曾為君主專制提供理論依據(jù);在西方，馬基雅維利所提出的君主應(yīng)當(dāng)具有“獅子”和“狐貍”兩種特質(zhì)的論述則是對君主專制另一種理論闡釋。[5]這種治理方式往往凸顯“君權(quán)神授”的正當(dāng)性，以君主的神秘主義所形成的政治權(quán)威為前提，以強制性的暴力工具為保障，使得治理者與被治理者之間形成“命令—服從”的壓制型社會關(guān)系。顯然，這種壓制型的社會秩序只是表面的、短暫的社會平衡，難以持久。
(三)宗教專制
宗教專制是指作為治理主體的宗教團體通過運用某種宗教教義的價值導(dǎo)向作用以及宗教機構(gòu)的社會組織能力來引導(dǎo)百姓服從和接受其政策方針的治理方式。西方的“上帝之城”[6]和東方的“佛國”都是這種治理方式的理論追求。這種治理方式往往強調(diào)“神”或“佛”的全能、偉大與正確，以個體的敬畏感所產(chǎn)生的精神權(quán)威為前提，以全面支配個體的精神生活為目標(biāo)，使得治理者與被治理者之間形成“宣教—追隨”的控制型社會關(guān)系。毫無疑問，這一治理方式也有著其自身合理性，但是它在西方中世紀走到了一個極端，形成了對公民生活和尊嚴的全面控制和剝奪，因而被史學(xué)家描繪為“黑暗時期”。
(四)法治
法治是指作為治理主體的人民運用預(yù)定的、穩(wěn)定的、具有共識的制度和規(guī)則來引導(dǎo)、約束和規(guī)范百姓行為，促使其服從和接受其政策方針的治理方式。西方的“法治國”理論是其理論源頭，但也已經(jīng)在中國的土地上生根、發(fā)芽并開出具有中國特色的理論花朵。這種治理方式往往強調(diào)“規(guī)則之治”的正當(dāng)性，以尊重規(guī)則、信仰法治為前提，以調(diào)整個體的行為為重點，使得治理者與被治理者之間形成“權(quán)力—監(jiān)督”的平等型社會關(guān)系。
相較而言，法治建立于制度權(quán)威而非個人權(quán)威的基礎(chǔ)上，
因而更具穩(wěn)定性和持久性，并且旨在創(chuàng)造治理者與被治理者之間的平等型社會關(guān)系，是現(xiàn)代社會最為有效的天下歸心方式。
三、時代抉擇：我國法治道路的百年探索
近代以來，我國開始探索法治的百年歷程。孫中山的“五權(quán)共和”從未在生活中得到真正落實，國民政府長期實行的是專制和獨裁，并未實行西方式的法治。在新中國建立以前，中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地建設(shè)中盡管曾制定過一些行政法律性文件，建立了人民群眾的申訴、控告、檢舉等制度。但是，那時的根本任務(wù)是革命和戰(zhàn)爭，而不是建設(shè)和發(fā)展，革命和戰(zhàn)爭需要的是權(quán)威和服從，而不是民主和法治。
新中國成立后較長一段時間內(nèi)，黨和政府開始探索走法治道路，在制度建設(shè)中比較重視約束公權(quán)力的運行，并且開始了行政法制的初步建設(shè)，但是他們對法治的認識并不是很深刻的。在最高領(lǐng)導(dǎo)人心理上還是更加傾向于人治的。在二十世紀五十年代后期，在國際國內(nèi)出現(xiàn)新形勢后，我們的領(lǐng)導(dǎo)人就完全放棄了對法治的探索而決然地實行人治。自1957年至1978年的二十年間，我國法治建設(shè)進入停滯和倒退的時期。特別是文革十年，法制更是備受摧殘和踐踏，陷入了徹底的法律虛無主義。在這一時期，憲法被實際廢除，刑罰被完全濫用，民法變得毫無作用，行政法已無存在余地，公民權(quán)利缺乏基本保障，整個國家法制都遭到毀滅性的破壞。
改革開放以后，在痛定思痛后深刻反省，我們又重新啟程開始了對于中國特色法治道路的探索，并逐步走向了中國特色法治道路的正途。經(jīng)歷了自1978年至1992年我國法制的恢復(fù)和重建時期后，舉國上下對于法治的需求也隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷增長。在這種時代背景下，法治目標(biāo)開始孕育，法治建設(shè)開始加速。1992年，鄧小平同志在南巡講話中指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針政策，也將更加定型化。”這是我國依法治國目標(biāo)和時限思想的最初孕育。1997年，黨的十五大明確提出依法治國的基本方略，非常鮮明地反對人治，奉行法治。1999年，我國憲法修訂時更加明確提出依法治國的目標(biāo)是“建設(shè)社會主義法治國家”。這一目標(biāo)非常清楚地凸顯了我國法治建設(shè)目標(biāo)的社會主義特色。2013年1月，習(xí)近平同志提出了“法治中國”的目標(biāo)。這一表述在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》被采用。這一目標(biāo)非常清楚地凸顯了我國法治建設(shè)目標(biāo)的中國特色�？梢姡吧鐣髁x法治國家”與“法治中國”是我國法治模式的“一體兩面”，展現(xiàn)了我國法治道路兩個基本特征。
黨的十八屆四中全會報告指出：“我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”這充分表明，走中國特色的法治道路是我黨百年探索必然結(jié)果，是我黨總結(jié)歷史、立足當(dāng)前、著眼未來的時代抉擇。
四、正本清源：法治是治國之正道
“法行則人從法，法敗則法從人�！睔v史表明，人治與法治此消彼長的關(guān)聯(lián)性。因此，我們要堅定不移地走中國特色的法治道路，就必須堅決地糾正一些不正確觀念認識和思維模式，充分認識到惟有法治方為國家治理的正道。
(一)人治與法治的認知誤區(qū)及其批判
長期以來我們關(guān)于人治與法治的問題存在很多不正確的認識，大體有四：
其一，中國自古以來缺乏法治的生長土壤。這種觀點認為，中國自古以來，有法制而無法治，法律只是君主治理國家的工具，隱匿于這種工具主義法制觀念背后的是非常強烈的人治傳統(tǒng)。其實，盡管中國古代人治傳統(tǒng)占據(jù)主導(dǎo)地位，并不意味著中國古代思想土壤中不曾孕育法治的種子。比如，古人所主張“法者天下之平，與天下共之”、“不游意于法外，不為惠于法內(nèi)”、“執(zhí)法不敢惜死”、“執(zhí)法所在，不得舞文弄法”、“治官事則不營私”等理念，都洋溢著現(xiàn)代主義法治精神。著眼未來，這些被時代變革所過濾甚至揚棄的傳統(tǒng)思想仍可以為我國當(dāng)前法治建設(shè)提供一些思想源頭的活水，為法治思維的運用提供一些內(nèi)化標(biāo)準(zhǔn)。
其二，人治更有效率。當(dāng)前，很多官員流行一句口頭禪“有法就無法，無法就有法”，意思是有了法律就無辦法做事，沒有法律就有辦法做事，這是典型的法律虛無論。誠然，從一時一事而言，可能人治的方法更加有效率，但這種效率決非一種可以長久保持的效率。因為人治手段更加傾向一種上下壓制式管控，形成“命令-服從”的法律關(guān)系，并沒有解決問題的根源。而法治的手段更加強調(diào)一種合作式機制，形成“協(xié)商-合作”的法律關(guān)系，旨在從根源上解決問題，能夠?qū)崿F(xiàn)一種更加長久保持的效率。
其三，法律的實施關(guān)鍵在于人，而非制度。比如，歐陽修所說：“治國用法，行法用人”。在他看來，法律是死的，人是活的。黃宗羲所說：“即論者謂有治人無治法，吾以謂有治法而后有治人”，同樣是強調(diào)人的作用大于規(guī)則的作用。這種論調(diào)在今天仍然很有市場。這種將人和制度對立的觀點顯然是錯誤的。一般而論，人是制度的唯一焦點，它是制度的制定者，也是制度的實施者，還是制度的調(diào)整對象，兩者是無法分開的。所以，要保證制度的實效性當(dāng)然離不開人。但是，具體而言，制度比任何一個單個的個人都更重要。因為，不管具體的某個人、具體某個崗位多么重要，都非不可替代的。而一個好的制度則不因人的改變而改變，可以長久、穩(wěn)定地發(fā)揮作用。
其四，人治方式更有利于選拔賢能。這種觀點的最大論據(jù)為“伯樂相馬”，認為人才的成長必須依靠“伯樂”，制度化的途徑無法保障選拔出國家需要的賢能。這一觀點的錯誤性顯而易見。問題有三：一是千里馬常有，而伯樂不常有。如果完全依靠“伯樂”來選撥官員，面對今天如此巨大的公務(wù)員隊伍，哪有那么多“伯樂”來負責(zé)這項工作。二是伯樂選才也可能“掛一漏萬”。在現(xiàn)代社會，沒有哪個“伯樂”能夠?qū)Ρ姸嗟膶I(yè)領(lǐng)域都有深入了解，“伯樂”對人才的選拔很可能“掛一漏萬”。三是“伯樂”也處于不被監(jiān)督的狀況，很可能存在用人不公。
(二)法者，治之正也
古人云：“法者，治之正也”，它是一國之內(nèi)各方主體能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化的治理機制。
第一，從國家建設(shè)層面來看，法治是構(gòu)建現(xiàn)代國家的強國之路、富國之策和定國之方。這一點已經(jīng)為中外歷史經(jīng)驗所證明。在中國歷史上，“大變法”往往是“大發(fā)展”的揭幕曲。商鞅變法是一次“抱法處勢”的成功改革，不僅使秦國得以富足、強大并一統(tǒng)天下，而且確立了封建集權(quán)制的基本體制，自此往后“百代皆行秦政治”。明朝張居正“一條鞭法”的變革，不僅使得政府歲入顯著增加，而且間接促進了工商業(yè)的發(fā)展。宋代王安石變法盡管沒有取得完全成功，但客觀上仍然穩(wěn)定了宋朝的統(tǒng)治基礎(chǔ)，為總體上頹靡不振的王朝注入一股清新之風(fēng)。
第二，從社會治理層面來看，法治是治理天下的理性之道、公平之道和長久之道。其一，法律作為一種制度文明，是公共精神的載體，是集體智慧的結(jié)晶。其二，法律是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，核心是調(diào)整權(quán)利義務(wù)等利益關(guān)系。奉行法治就是通過整體、全面、合理的制度安排，從制度上理順各種利益關(guān)系，平衡不同利益訴求，是治理天下的公平之道。其三，法律是明確的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的、符合民心所向的規(guī)范體系。
第三，從個體發(fā)展層面來看，法治是現(xiàn)代社會成本最低、機會最均等、和諧度最高的生活方式。在專制體制下，個體的生活成本較高，而且機會不均等，和諧度也不足。在禮治秩序中，個體的生活成本較低，和諧度也較高，但機會嚴重不均等。在現(xiàn)代法治社會中，規(guī)則的確定性降低了公民之間的交易成本，制度的公平性賦予了公平平等的發(fā)展機會，救濟的有效性防范了人民內(nèi)部矛盾激化。對于公民而言，尊法學(xué)法守法用法就是一種最優(yōu)良的生活方式。
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