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中共十八大、特別是十八屆三中全會以來，作為國家治理體系現(xiàn)代化主要指標(biāo)的法治受到空前重視，儼然形成了基本共識。過去一年間轟轟烈烈的反腐敗運動，為樹立法制權(quán)威提供了必要的前提條件、營造了適宜的政治氛圍，也大幅度提升了民眾對嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的期待。
在此背景下，怎樣加快“法治中國”建設(shè)的進程、真正落實公平正義原則，成為一項牽動全局的、迫切的中心工作。
但在現(xiàn)階段的中國，推行法治不得不面對路徑依賴的事實和過渡期的特殊形勢，切忌僅憑理念、教條、舶來品、既有框架閉門造車，更不能陷入“口號治國”式的語言游戲之中。為此，首先需要對實踐中無法回避的問題群以及有效治理的需求進行梳理，明確界定今后制度創(chuàng)新的目標(biāo)和通道。
頂層設(shè)計的三個向度
在我看來，現(xiàn)代法治國家的頂層設(shè)計必須綜合考慮以下三個基本向度。
第一、主權(quán)學(xué)說和政治決斷力。也就是說，為了形成統(tǒng)一的國內(nèi)市場，增強行政效率，應(yīng)該確立全國整合化的秩序，避免某種被放任的自由最終導(dǎo)致執(zhí)政者舉棋不定的狀態(tài)。
特別是在過去十余年間，種種原因已經(jīng)造成或者進一步強化了“制度之中有土制度、規(guī)則之中有潛規(guī)則”、“上有政策、下有對策”的拼圖格局，甚至呈現(xiàn)某種尾大不掉之勢，因而當(dāng)今撥亂反正的要務(wù)是盡量消除纏訟不已、推諉責(zé)任、大事無從決斷、沒有人能一錘定音的危險。在這個意義上，卡爾o施密特所強調(diào)的主權(quán)者決斷并非無稽之談，其實也并非單純的“例外狀態(tài)”一個概念可以打發(fā)。決斷的思維方式帶有功利主義色彩，以目的和手段的邏輯關(guān)系為基調(diào)。
眾所周知，在中國的語境里，主權(quán)的話語又分為兩組，一曰堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，二曰堅持人民當(dāng)家做主。但是，這兩者勾連的各種制度環(huán)節(jié)，特別是程序要件還有待進一步完備。
第二、規(guī)范體系和法律共同體。通過主權(quán)概念加強決斷和單一秩序的政治主張，始終會遭遇權(quán)力過度集中的指責(zé)以及加劇結(jié)構(gòu)性腐敗的危險。為此，應(yīng)該對極其強大的支配者意志加以約束，通過行為規(guī)范、程序以及根據(jù)個人權(quán)利的各種追訴活動把權(quán)力關(guān)到制度的籠子里，這就是依法治國的基本邏輯，也是現(xiàn)代國家治理的“日常狀態(tài)”。
中共十八屆三中全會決定中所提出的“法治政府”和“法治社會”命題，屬于現(xiàn)代法治原則的題中應(yīng)有之意。只有政府和社會都共同守法，才能建構(gòu)一個法律共同體，才能樹立一個絲絲入扣、層層相洽的法律體系。嚴(yán)格意義上的法律秩序應(yīng)該具有如下本質(zhì)特征：一視同仁、不全則無；絕對不能容許任何個人或團體享有凌駕于法律之上的特權(quán)并以此撕裂規(guī)范之網(wǎng)、縱容吞舟之魚。因此，從中國的現(xiàn)實問題出發(fā)，在依法執(zhí)政思路的延長線上還有必要再追加“法治立黨”、“依法管黨”的原則，這亦屬于“法治中國”的題中應(yīng)有之意。
這就表明執(zhí)政黨采取法治方式的實質(zhì)是要貫徹普遍的、全面的守法精神和規(guī)范思維，而行之有效的關(guān)鍵在于獨立而公正的審判權(quán)。沒有中立的第三方進行判斷和制裁，法律就有可能逐漸流于形式，甚至被誤解、被玩弄、被踐踏。在這里，法院的權(quán)威與法制的權(quán)威互為表里。
第三、操作技術(shù)和制度合理化。在當(dāng)局者的決斷與普遍遵循的規(guī)范之間要達(dá)成符合實際情況的平衡，還需要各種具體的機制和舉措來適當(dāng)運作，需要保留一定的彈性空間，其中特別值得重視的問題是如何堅持統(tǒng)治理性，防止裁量權(quán)被濫用。
一般而言，中國的文化傳統(tǒng)傾向于用道德來彌補法律的不足。正是道德話語可以使法律條文具有彈性和轉(zhuǎn)機，從而為裁量和通融打開方便之門。在現(xiàn)階段的政治實踐中，一旦依法治國受阻，人們總是拿“以德治國”來搪塞，這樣的傳統(tǒng)思維定式隨處可見、經(jīng)久不衰。然而我們必須清醒地認(rèn)識到，遵守法律只是道德的底線，德治的要求遠(yuǎn)比法治難得多。如果一個人連法律規(guī)則都不能遵守，怎能指望他踐行道德的更高標(biāo)準(zhǔn)？對于一個社會而言，守法并非公平正義和道德的充分條件，但一定是實現(xiàn)善治的必需條件、首要前提。在這個意義上也可以說，法律秩序不立，道德理念就根本無從談起。
在這樣的語境里，為了確保法律落到實處、收到實效，反倒更應(yīng)該強調(diào)法律的工具理性和反思理性，并竭力推動點點滴滴的制度建設(shè)，為個人依法維權(quán)的活動提供充分的保障，包括律師們尋找法律漏洞的技術(shù)競賽。也就是說，把道德問題盡量轉(zhuǎn)換成程序和專業(yè)技術(shù)問題來處理。
法治中國“四維”的合理化
值得指出的是，在各種具體制度和舉措的合理化方面，有四個法學(xué)領(lǐng)域或者部門法值得給予高度重視，不妨稱之為“法治中國的四維”。即：刑事法、稅法、侵權(quán)責(zé)任法以及行政訴訟法。
刑事法涉及公民的自由和生命，是法律強制力最典型的表現(xiàn)。因此，刑事審判的公正和精確直接影響法律秩序的正當(dāng)性。刑事制度設(shè)計的核心價值是罪刑法定，并通過程序公正、充分保障辯護權(quán)以及無罪推定等原則來預(yù)防冤假錯案，而不是通過事后的伸冤和平反來主張司法體制的正當(dāng)性。
稅法關(guān)乎公民財產(chǎn)權(quán)保障以及政府權(quán)力邊界，是統(tǒng)治理性和公共服務(wù)質(zhì)量的象征。征稅必須經(jīng)過人民代表大會審議和同意，因而必須采取法律形式，而不能任由行政機關(guān)拍板決定。稅種、稅率以及財權(quán)與事權(quán)的配置都需要以合理的規(guī)劃和計算為基礎(chǔ)，不能主觀武斷。稅政的核心價值是無產(chǎn)政府和有限政府，并且把稅金理解為政府向人民或者社會提供公共物品的對價。
侵權(quán)責(zé)任法涉及公民相互之間行為的橫向調(diào)整，以借助個人的訴訟活動來限制社會性權(quán)力為宗旨。行政訴訟法涉及公民與政府之間行為的縱向調(diào)整，以通過個人訴訟活動限制國家性權(quán)力為宗旨。兩項結(jié)合，構(gòu)成法治國家的重要訴訟指標(biāo)。
如果這四根法律支柱不是穩(wěn)固的、強有力的，那么法治中國的構(gòu)想就會變成空中樓閣。因而在立法和修法基礎(chǔ)之上，還須推動財稅制度改革、行政制度改革以及司法制度改革，使得有關(guān)規(guī)范能夠真正運作起來。
財稅改革是憲法實施的必由之路。尤其是預(yù)算法案的革新以及人民代表大會預(yù)算審議的實質(zhì)性開展，可以當(dāng)作憲法秩序重構(gòu)的主要抓手。鑒于目前中國的客觀形勢，財稅改革的中心課題理當(dāng)設(shè)定為：瓦解權(quán)力與資本的分利聯(lián)盟，防止經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑畸形固化，保衛(wèi)社會自治機制與再建民間社會－－這才是社會主義的真諦。具體而言，就是要采取生活者的立場和視角，通過公正而有效率的財政再分配，盡快推進保障與保險、醫(yī)療服務(wù)、住房和交通等基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、糧食和資源能源的自給、環(huán)境保護、社區(qū)安全、溝通條件改善等一系列重要的社會系統(tǒng)工程。
在中國現(xiàn)階段的社會脈絡(luò)里，行政制度改革也有必要采取財政手法，并通過行政管理的負(fù)面清單或者權(quán)力清單的明確化、簡短化的方式來減少政府干預(yù)。司法制度改革則應(yīng)該主要采取人事手法來切入，通過法官任免程序的調(diào)整以及司法的專業(yè)化、透明化來實現(xiàn)審判的獨立與公正。
司法體制改革的杠桿與支點
在司法改革方面，還不得不指出一個最重要的出發(fā)點：我國的審判機關(guān)和檢察機關(guān)都不是閉合系統(tǒng)，沒有形成自我完成的結(jié)構(gòu)、功能以及涵義。
從法律文本上看，最高人民法院被認(rèn)為是終審機關(guān)，是就案件進行法律判斷的終極權(quán)威，但卻又受制于作為法律監(jiān)督機構(gòu)的檢察院，對抽象行政行為以及導(dǎo)致規(guī)范沖突的行政規(guī)則沒有合法性審查的權(quán)限而只能提交國務(wù)院法制辦處理，幾乎從來不對憲法文本進行解釋。從而導(dǎo)致審判活動以最高檢察院、全國人大常委會、國務(wù)院法制局以及信訪系統(tǒng)為樞紐，在法院之外形成了一個周而復(fù)始的循環(huán)圈，貫通法律的頂端與社會的基層。
另一方面，最高人民檢察院直接對全國人民代表大會負(fù)責(zé)的制度設(shè)計雖然有利于檢察獨立原則的貫徹，也有利于對行政權(quán)的監(jiān)督。但是，即便如此，最高人民檢察院還是不能在公訴和法律監(jiān)督等方面一錘定音。就刑事偵查而言，公安部門享有更大的權(quán)力，檢察機關(guān)并不能真正進行有效地進行節(jié)制。就法律監(jiān)督而言，全國人大常委會、中央紀(jì)委監(jiān)察部、信訪系統(tǒng)等等同樣享有很大的權(quán)限。也就是說，檢察活動也以其他國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)以及信訪系統(tǒng)為節(jié)點和通道，在檢察院之外形成了一個循環(huán)圈，使得權(quán)限和責(zé)任的界限變得非常曖昧。
只要上述體外循環(huán)圈沒有打破，層出不窮、永無止境的信訪和疊床架屋的互相監(jiān)督會把現(xiàn)代國家治理的各種合理形式溶解于無形，審判獨立和檢察獨立就難以真正推動。所以，近來我們可以觀察到一種不可思議的現(xiàn)象：身處司法第一線的法官和檢察官似乎頗有那么一點“葉公好龍”。當(dāng)中央似乎要正式給審判獨立和檢察獨立以說法時，有關(guān)方面卻突然表現(xiàn)得憂心忡忡、顧慮重重。
據(jù)悉檢察院害怕獨立之后公訴的證據(jù)基礎(chǔ)會削弱、刑事偵查的質(zhì)量要求得不到公安部門的支持，在法律監(jiān)督方面也會出現(xiàn)有心無力的場面。而法院則害怕獨立之后的地位進一步邊緣化，司法經(jīng)費得不到充分保障，判決執(zhí)行率也會下滑。在基層，法官因工作太難、責(zé)任太大、待遇太低、風(fēng)險太高而開始采取“三十六計、走為上計”的態(tài)度，有些地方的辭職者已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模。這些動向決不可成為妨礙司法改革的理由，但卻是推敲具體實施方案之際不容忽視的參考因素。
這些奇妙現(xiàn)象告訴我們：司法改革不可能繼續(xù)靠局部的修修補補來推進，而必須跳出既有的體制窠臼，按照法治的邏輯和解決現(xiàn)實問題的客觀需求進行頂層設(shè)計。要考慮的制度改革事項固然很多，但其中有一個非常重要的作業(yè)是綱舉目張的，這就是根據(jù)依法執(zhí)政的指導(dǎo)思想重新定位中央政法委員會。
如果把現(xiàn)代國家治理體系理解為一個統(tǒng)一的、閉合的法治系統(tǒng)，那么中央政法委的職責(zé)可以設(shè)定為切實管好它的入口和出口。入口在全國人大立法程序，執(zhí)政黨可以通過政法委進行不同政策之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，防止部門利益和地方利益影響法律規(guī)范的合理性、連貫性。出口在司法文書執(zhí)行程序，執(zhí)政黨可以通過政法委進行不同權(quán)力之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，動員各種體制資源確保法律決定的落實。如果這樣的制度安排可行，那么執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律至上原則和司法獨立原則之間就不存在任何矛盾。
另外，要打破前述的那兩個體外循環(huán)圈，在對有關(guān)組織法進行修改，特別是重新界定信訪系統(tǒng)的職能之余，還應(yīng)該追加一個有百利而無一害的憲法性規(guī)定，即承認(rèn)最高人民法院享有在具體問題上的憲法解釋權(quán)。
試想，作為對法律解釋和判斷的終局性機關(guān)，如果無權(quán)在具體案件審理或具體權(quán)利認(rèn)定之際根據(jù)需要參與憲法文本解釋，豈非咄咄怪事？反過來看，承認(rèn)最高法院的憲法解釋權(quán)則是成本最小、對法治方式和規(guī)范思維的普及影響最大的一項司法改革舉措。沒有這樣的舉措，中共十八屆三中全會提出的進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序、一切違反憲法法律的行為必須予以追究的命題就很容易流于空談，人權(quán)的司法保障也無從著手。 |
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