改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)組織體制發(fā)生的這些變化和遇到的新問(wèn)題,既需要我們不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),在實(shí)踐中加快探索的步伐,也需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),明確實(shí)踐探索的道路和方向。
我國(guó)社會(huì)體制的改革,涉及就業(yè)、教育、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療、城鄉(xiāng)管理等諸多方面。改革開(kāi)放以來(lái),這些領(lǐng)域都進(jìn)行了一系列的改革,但與不斷深化的經(jīng)濟(jì)體制改革相比,在廣度和深度上都處于滯后的狀態(tài),難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的需要。從社會(huì)運(yùn)行的機(jī)制和規(guī)則來(lái)看,社會(huì)體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù),就是社會(huì)組織體制的改革。黨的十八大報(bào)告提出,加強(qiáng)社會(huì)建設(shè),必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革,加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。本文通過(guò)分析我國(guó)社會(huì)組織體制的歷史背景和改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)組織體制的變化,提出了不同于單純通過(guò)發(fā)展民間組織促進(jìn)社會(huì)發(fā)育的社會(huì)組織體系發(fā)展框架,主張通過(guò)體制內(nèi)改革和體制外發(fā)展雙軌驅(qū)動(dòng)來(lái)構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)組織體制。
一、超越國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立
長(zhǎng)期以來(lái),受古典社會(huì)學(xué)的影響,國(guó)家與社會(huì)被描述成一種二元對(duì)立的關(guān)系,“國(guó)家與社會(huì)”的分析框架也成為社會(huì)學(xué)的一種基本分析框架。洛克(2007)“天賦人權(quán)”的社會(huì)政治思想傳統(tǒng),塑造了“社會(huì)先于國(guó)家”的框架,孟德斯鳩(1961)、托克維爾(2007)“權(quán)力分立”的社會(huì)思想傳統(tǒng),塑造了“社會(huì)制衡國(guó)家”的框架。黑格爾(1961)的社會(huì)哲學(xué)思想傳統(tǒng),則塑造了“國(guó)家高于社會(huì)”的框架,國(guó)家是絕對(duì)精神進(jìn)入精神樂(lè)園后的最高體現(xiàn),行政管理機(jī)構(gòu)是“國(guó)家”從高層政權(quán)進(jìn)入基層世俗社會(huì)的必要中介。這些分析框架,要么強(qiáng)調(diào)社會(huì)是抗衡國(guó)家、防止國(guó)家成為絕對(duì)權(quán)力的力量,要么強(qiáng)調(diào)國(guó)家是管制社會(huì)無(wú)序“自然狀態(tài)”的必要機(jī)器。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府、市場(chǎng)、社會(huì)成為分析現(xiàn)代社會(huì)治理的三個(gè)維度。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主奧斯特羅姆(2000)認(rèn)為,傳統(tǒng)的分析公共事務(wù)的理論模型主要有三個(gè),即哈丁(Garrett Hardin)的“公地悲劇”、戴維斯(Robyn Dawes)等人的“囚徒困境”以及奧爾森(MancurOlson)的“集體行動(dòng)邏輯”,他們提出的解決方案不是市場(chǎng)的就是政府的。奧斯特羅姆另辟蹊徑,提出通過(guò)社會(huì)自治管理公共物品的新途徑,認(rèn)為運(yùn)用什么辦法應(yīng)因地制宜,關(guān)鍵是取決于治理的效果、效益和公平。
在不同的國(guó)家與社會(huì),社會(huì)組織的治理能力是不同的。19世紀(jì)30年代初,年僅25歲的法國(guó)學(xué)者托克維爾(2007)到美國(guó)訪問(wèn)9個(gè)多月發(fā)現(xiàn),當(dāng)出現(xiàn)一種社會(huì)需求或社會(huì)問(wèn)題需要解決時(shí),當(dāng)時(shí)在英國(guó)是貴族出面,在法國(guó)是政府決策,而在美國(guó)一定會(huì)為此組織個(gè)什么社團(tuán)來(lái)應(yīng)對(duì)。
所以,使用什么樣的理論分析框架,要根據(jù)分析的對(duì)象。對(duì)中國(guó)社會(huì)組織體制的分析,要根據(jù)中國(guó)的國(guó)情,這里所說(shuō)的國(guó)情,包括以下三方面的情況:即中國(guó)的歷史傳統(tǒng)制度、新中國(guó)成立后的社會(huì)體制、特別是改革開(kāi)放以來(lái)巨大的社會(huì)變遷。要超越傳統(tǒng)的國(guó)家和社會(huì)二元對(duì)立的思維定式,建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互制衡、合作共贏的組織體制。
二、我國(guó)社會(huì)組織體制的歷史背景
自秦漢以降至明清,在長(zhǎng)達(dá)兩千余年的歷史中,中國(guó)的社會(huì)治理存在著兩種秩序:一種是“皇權(quán)秩序”,以皇權(quán)為中心,自上而下形成等級(jí)分明的結(jié)構(gòu),其地方基礎(chǔ)是縣政,縣政建制在兩千多年中大體上保持在1 300多個(gè),多數(shù)縣名沿用至今;但“皇權(quán)止于縣”,縣以下是另一種“鄉(xiāng)土秩序”,以家族為中心,形成一個(gè)個(gè)村落自治共同體,連接這兩種秩序的是鄉(xiāng)紳階層。費(fèi)孝通(1999:368)在20世紀(jì)40年代末曾談到鄉(xiāng)土中國(guó)的“無(wú)為政治”,他認(rèn)為皇權(quán)統(tǒng)治“在人民實(shí)際生活上看,是松弛和微弱的,是掛名的,是無(wú)為的”。這種傳統(tǒng)制度下的鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序非常脆弱,遇到戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)變、饑荒,人民往往難以抵御,被迫流離失所。
在近代歷史上,我國(guó)人口眾多,卻一再遭受列強(qiáng)蹂躪和歷經(jīng)戰(zhàn)亂,國(guó)家積貧積弱的根源之一,就是社會(huì)的一盤(pán)散沙。所以,新中國(guó)成立后的首要任務(wù),就是“組織起來(lái)”。
這種社會(huì)組織體制以“單位體制”+“街居體制”為特征,推動(dòng)國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)、下基層。一是以“單位組織”為基礎(chǔ),建立起從業(yè)人員管理組織體系。在這種體制下,國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民公社,都成為一個(gè)個(gè)“大而全”或“小而全”的單位組織,都隸屬于一定的政府部門(mén),“單位組織”既是工作組織,也是生活保障部門(mén)和社會(huì)管理部門(mén),同時(shí)也成為一種把各種社會(huì)問(wèn)題化解在基層的機(jī)制。二是以“街居組織”為基礎(chǔ),建立起單位外的社會(huì)管理體制。政府通過(guò)街道—居委會(huì)體系,管理社會(huì)無(wú)工作人員、閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等。當(dāng)然,由于絕大多數(shù)人都隸屬于某一單位,與單位體制相比,街居體制實(shí)際上起著一種社會(huì)管理的輔助作用。
這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府全能的社會(huì)組織體制,改變了舊中國(guó)社會(huì)一盤(pán)散沙的狀態(tài),建立起高度統(tǒng)一的社會(huì)秩序,極大地增強(qiáng)了國(guó)家對(duì)社會(huì)的組織動(dòng)員能力和控制能力,為我國(guó)在非常薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)一切資源完成工業(yè)化體系的建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。然而,這種社會(huì)管理體制也存在固有的弊病,政府在把一切權(quán)力集中到政府的同時(shí),也把一切責(zé)任都集中到政府,社會(huì)被管得太死,缺乏必要的社會(huì)流動(dòng),社會(huì)自身缺乏自組織能力和自我調(diào)節(jié)的機(jī)制,缺乏活力和創(chuàng)造力。
三、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)組織體制發(fā)生的變化
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)發(fā)展了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入,使社會(huì)組織體制發(fā)生了深刻變化。這些變化對(duì)社會(huì)生活的影響很大,也帶來(lái)一系列新問(wèn)題。
家庭生產(chǎn)承包制使農(nóng)村居民自治組織弱化 改革開(kāi)放以后,我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)民獲得了土地承包權(quán)和生產(chǎn)自主權(quán),從而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)的家族制度曾起到過(guò)摧毀作用的人民公社的“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制,在家庭生產(chǎn)承包制實(shí)行后也徹底解體了。農(nóng)村成為由一個(gè)個(gè)獨(dú)立的家庭構(gòu)成的社會(huì),除了少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)很強(qiáng)的“工業(yè)村”以外,絕大多數(shù)農(nóng)村居民委員會(huì)發(fā)揮的作用十分有限,農(nóng)村自治組織的力量大大弱化了。在一些農(nóng)村地區(qū),出現(xiàn)了鄉(xiāng)村空心化和凋敝現(xiàn)象,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空了,青年人走了,富人到城市買(mǎi)房居住了,干部也不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住了。如何在新形勢(shì)下建設(shè)好社會(huì)主義新農(nóng)村,是涉及國(guó)家長(zhǎng)治久安的社會(huì)管理的大問(wèn)題。
單位組織改革使單位人變社會(huì)人 單位組織的改革是從國(guó)有企業(yè)的改革開(kāi)始的,為了提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率,減低社會(huì)成本,解決企業(yè)辦社會(huì)等問(wèn)題,國(guó)有企業(yè)先后進(jìn)行了住房自有化、社會(huì)保障社會(huì)化、后勤服務(wù)市場(chǎng)化等一系列改革。這些改革措施為解決國(guó)有企業(yè)低效率問(wèn)題發(fā)揮了重要作用,并隨后推廣到事業(yè)單位和行政機(jī)構(gòu)的改革中。但是,相關(guān)的改革也使得單位組織原有的解決社會(huì)事務(wù)的能力大大弱化了,一大批單位人變成社會(huì)人。根據(jù)估算,目前仍在單位組織體制內(nèi)的從業(yè)人員,已經(jīng)減少到約占城鎮(zhèn)全部從業(yè)人員的25%。在這種情況下,形成了這樣一種局面,即政府往往要直接面對(duì)分散的個(gè)人,治理的摩擦成本大量增加,從而也使得自上而下的社會(huì)事務(wù)的貫徹和落實(shí)以及自下而上的社會(huì)問(wèn)題的調(diào)解和解決都受到阻礙。對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣了通過(guò)紅頭文件向各單位部署各種社會(huì)事務(wù)的管理體制來(lái)說(shuō),如何管理社會(huì)人還是一個(gè)新問(wèn)題。
社會(huì)大流動(dòng)使熟人社會(huì)變陌生人社會(huì) 農(nóng)村改革使農(nóng)民從土地束縛中解放出來(lái),獲得了選擇職業(yè)和工作地點(diǎn)的自由,數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,形成了整個(gè)社會(huì)大流動(dòng)的局面;城市管理體制的改革,也打破了禁止人員流動(dòng)的單位體制,社會(huì)人員流動(dòng)的頻率、規(guī)模、速度都大大增加;住房制度的改革,使買(mǎi)房、租房和移居成為人們社會(huì)生活的一部分,無(wú)數(shù)商品房新區(qū)高樓拔地而起,使得主要由大量陌生人居住的新空間不斷擴(kuò)大,過(guò)去由鄰里、鄉(xiāng)親構(gòu)成的熟人社會(huì)逐步被“相鄰不相識(shí)”的陌生人社會(huì)所取代;共同生活的家庭人口規(guī)模急劇減小,幾世同堂的傳統(tǒng)大家庭幾乎不復(fù)存在;互聯(lián)網(wǎng)的陌生人虛擬社會(huì)越來(lái)越成為人們新的生活方式;孤獨(dú)癥和抑郁癥成為陌生人社會(huì)的現(xiàn)代病,等等。如何在陌生人社會(huì)構(gòu)建新的人際關(guān)系和社會(huì)團(tuán)結(jié),是建設(shè)一個(gè)健康和諧安定社會(huì)必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。
基層社區(qū)變動(dòng)使管理難度增加 我國(guó)目前的財(cái)政體制,比較向上集中,基層財(cái)政相對(duì)薄弱,基層社區(qū)組織的管理和服務(wù)能力也相對(duì)薄弱。在逐漸加速的城市化進(jìn)程中,農(nóng)村人口大量外流,為了擴(kuò)大基層公共服務(wù)和管理的平臺(tái),農(nóng)村進(jìn)行了較大規(guī)模的撤村并村。1992-2012年的20年間,我國(guó)行政村組織的數(shù)量從100多萬(wàn)個(gè)減少到不足60萬(wàn)個(gè)。與此同時(shí),城市也大規(guī)模地將居民委員會(huì)合并為社區(qū)委員會(huì),全國(guó)城鎮(zhèn)行政社區(qū)(居委會(huì))的數(shù)量也從10萬(wàn)多個(gè)減少到8萬(wàn)多個(gè)。無(wú)論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn),基層社區(qū)管理的地域范圍和人口規(guī)模都大大增加了,很多大城市的社區(qū)人口一般都達(dá)到幾萬(wàn)人。近年來(lái),社區(qū)建設(shè)得到前所未有的重視,但社區(qū)提供服務(wù)和解決問(wèn)題的能力仍未得到根本性的改觀。基層發(fā)生的一些社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾現(xiàn)在很難“解決在基層”,所以“上訪”現(xiàn)象越來(lái)越突出,群眾上訪和地方政府?dāng)r截上訪形成尖銳沖突。在一些地方,有些社會(huì)問(wèn)題由于多年積累形成普遍民怨,很容易因意外事情造成群體性事件。所以,如何降低社會(huì)管理的成本,形成“把問(wèn)題化解在基層”的有效的社會(huì)機(jī)制,是社會(huì)組織體制創(chuàng)新需要探索的新問(wèn)題。
民間組織的發(fā)展使組織格局發(fā)生深刻變化 近幾年來(lái),全國(guó)各地深入探索民間組織登記管理體制的改革,降低登記門(mén)檻,放寬注冊(cè)條件,為民間組織發(fā)展創(chuàng)造更好的政策環(huán)境。截至2010年底,全國(guó)共有民間組織44.6萬(wàn)個(gè),其中基金會(huì)0.22萬(wàn)個(gè),社團(tuán)24.5萬(wàn)個(gè),民辦非企業(yè)單位19.8萬(wàn)個(gè),吸納社會(huì)各類(lèi)就業(yè)人員618.2萬(wàn)人。加上未注冊(cè)或?yàn)榱吮荛_(kāi)民政注冊(cè)而在工商注冊(cè)的民間組織,估計(jì)全國(guó)民間組織數(shù)量是目前統(tǒng)計(jì)數(shù)字的幾倍甚至十幾倍。民間組織自我服務(wù)、自我管理的力量盡管目前還相對(duì)薄弱,但卻已經(jīng)使原有的組織格局發(fā)生了深刻的變化。
改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)組織體制發(fā)生的這些變化和遇到的新問(wèn)題,既需要我們不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),在實(shí)踐中加快探索的步伐,也需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),明確實(shí)踐探索的道路和方向。
四、現(xiàn)代社會(huì)的組織架構(gòu)
從宏觀上看,現(xiàn)代社會(huì)的組織體系主要由三大部門(mén)構(gòu)成,第一部門(mén)是以行政機(jī)構(gòu)為主體的國(guó)家政府組織;第二部門(mén)是以企業(yè)為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織;第三部門(mén)是以非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為主體的社會(huì)組織。換句話說(shuō),在組織分類(lèi)上,除了“政府的”和“市場(chǎng)的”,剩下的都是“社會(huì)的”。這三大部門(mén),在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中都承擔(dān)著重任。社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理,不是單靠發(fā)展社會(huì)組織就可以完成的。
作為第一部門(mén),政府組織是社會(huì)建設(shè)所需公共資源的投入主體,并且扮演著領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角色。政府不能也不需要包辦一切,其最重要的職責(zé)在于,充分投入和合理配置公共資源,不斷改革和完善社會(huì)管理體制,廣泛動(dòng)員社會(huì)各界積極參與,逐步實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員公平公正地分享社會(huì)建設(shè)的成果。
作為第二部門(mén),企業(yè)組織主要通過(guò)承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的方式來(lái)發(fā)揮其在社會(huì)建設(shè)中的作用。企業(yè)社會(huì)責(zé)任的核心在于社區(qū)參與社會(huì)責(zé)任、生產(chǎn)過(guò)程社會(huì)責(zé)任和勞動(dòng)關(guān)系社會(huì)責(zé)任等方面。社區(qū)參與社會(huì)責(zé)任包括參與一般性的社區(qū)事項(xiàng)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)發(fā)展、文化教育培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、健康、住房、體育、福利等;生產(chǎn)過(guò)程社會(huì)責(zé)任包括環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生與安全、人力資源以及企業(yè)責(zé)任倫理;勞動(dòng)關(guān)系社會(huì)責(zé)任包括雇員福利和雇員參與,以及在企業(yè)決策和社會(huì)責(zé)任實(shí)踐中把勞動(dòng)者作為重要利益相關(guān)者加以考慮。大量的研究表明,企業(yè)社會(huì)責(zé)任的履行與企業(yè)贏利的增長(zhǎng)是相輔相成的。
作為第三部門(mén),從社會(huì)治理來(lái)說(shuō),非營(yíng)利組織有其自身相對(duì)于政府和企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì):一是它們具有很大彈性,可以根據(jù)社會(huì)服務(wù)需要的變化很快做出調(diào)整,從而使服務(wù)更具有針對(duì)性;二是它們通常都很貼近社區(qū)和群眾,對(duì)群眾的需要有更深切的理解,非營(yíng)利組織工作人員的規(guī)則方式也更有人情味;三是它們的運(yùn)行成本比政府部門(mén)低,它們要通過(guò)降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得政府的資金支持;四是它們要保證公益目標(biāo),不以謀利為目的,法律上不允許它們獲得分紅的利潤(rùn);五是它們提供的服務(wù)更加豐富多樣,可以滿足多樣性的需求和針對(duì)不同的特殊需求。
從三大組織力量對(duì)比來(lái)看,中國(guó)改革開(kāi)放以前的組織架構(gòu)具有“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)、弱社會(huì)”的特征;改革開(kāi)放以后,通過(guò)大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),逐步形成了“強(qiáng)政府、強(qiáng)市場(chǎng)、弱社會(huì)”的格局。在這種情況下,為了加強(qiáng)社會(huì)建設(shè),需要對(duì)中國(guó)社會(huì)的組織架構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整,其關(guān)鍵在于發(fā)展非營(yíng)利社會(huì)組織,增強(qiáng)第三部門(mén)的力量,最終建構(gòu)起“有效政府、有序市場(chǎng)、活力社會(huì)”的組織體系。
五、我國(guó)社會(huì)組織體系發(fā)展框架設(shè)想
在加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理,加快推進(jìn)社會(huì)體制改革的過(guò)程中,很多學(xué)者認(rèn)為,在當(dāng)前“強(qiáng)政府、強(qiáng)市場(chǎng)、弱社會(huì)”的情況下,重要的是駕馭市場(chǎng),制衡權(quán)力,保衛(wèi)社會(huì),促進(jìn)公民社會(huì)的成長(zhǎng)和壯大,而公民社會(huì)的主要載體就是社會(huì)組織,所以迅速發(fā)展和壯大社會(huì)組織是首要任務(wù)。
這里所說(shuō)的“社會(huì)組織”的概念是2006年黨的十六屆六中全會(huì)作出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的決定中提出的,在內(nèi)涵上其主體與民政部門(mén)管理的“民間組織”基本相同。民間組織包括社團(tuán)、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。其中社團(tuán)包括各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等,多數(shù)也是官辦和半官辦的;基金會(huì)是指具有慈善公益性質(zhì)的基金組織;民辦非企業(yè)單位(簡(jiǎn)稱(chēng)“民非”)是指民辦的各種非營(yíng)利機(jī)構(gòu),其中60%以上是民辦的學(xué)校、醫(yī)院、福利機(jī)構(gòu)等。目前在全國(guó)民政部門(mén)登記注冊(cè)的40多萬(wàn)個(gè)各類(lèi)民間組織的業(yè)務(wù)范圍涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、公益、慈善等社會(huì)生活的方方面面,不過(guò),總的來(lái)說(shuō),我國(guó)民間組織還非常薄弱,難以在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中發(fā)揮主體作用。
從中國(guó)的國(guó)情和目前的實(shí)際狀況出發(fā),在組織分類(lèi)上,依據(jù)上述提及的除了“政府的”和“市場(chǎng)的”剩下的都是“社會(huì)的”這一寬口徑的界定標(biāo)準(zhǔn),本文所說(shuō)的“社會(huì)組織”應(yīng)當(dāng)與國(guó)際上的“第三部門(mén)”和“非營(yíng)利組織”大體一致。社會(huì)運(yùn)行的三大支點(diǎn)是政府、企業(yè)和非營(yíng)利組織,政府是靠科層權(quán)力體系的機(jī)制運(yùn)行,企業(yè)是靠市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行,而非營(yíng)利組織是靠社會(huì)參與和利益協(xié)調(diào)的機(jī)制運(yùn)行。從理論上說(shuō),私人部門(mén)提供私人物品和服務(wù),公共部門(mén)(政府)提供公共物品和服務(wù),而第三部門(mén)(即非營(yíng)利組織)通過(guò)社會(huì)參與和社會(huì)行動(dòng)來(lái)提供企業(yè)不愿做、政府顧不上做或成本太高難以做的公共服務(wù)。
第三部門(mén)的發(fā)展,其意義不僅限于社會(huì)治理。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家,第三部門(mén)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中都發(fā)揮著重要作用,以至于人們創(chuàng)造了“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”、“社區(qū)經(jīng)濟(jì)”這樣的新名詞來(lái)概括非營(yíng)利組織的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)。例如在加拿大,到21世紀(jì)的初期,非營(yíng)利組織對(duì)GDP的貢獻(xiàn),已經(jīng)是機(jī)動(dòng)車(chē)制造業(yè)的11倍,農(nóng)業(yè)的4倍多,礦、油、氣開(kāi)采業(yè)的2倍以上,商品零售業(yè)的1倍半(李培林、徐崇溫、李林,2006)。
從概念的內(nèi)涵看,非營(yíng)利組織和非政府組織在很多方面是重合的,但在許多國(guó)家,人們一般習(xí)慣于把從事全球活動(dòng)的非營(yíng)利組織稱(chēng)為非政府組織。根據(jù)大多數(shù)國(guó)家的法律,非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)是非政治性、非政黨性的組織,但在現(xiàn)實(shí)中,很多從事國(guó)際活動(dòng)的非政府組織都有一定的政治傾向性,而且比較復(fù)雜,如有的是持“無(wú)政府主義”傾向的,有的是向所謂“非民主國(guó)家”“輸出民主”的。西方政府對(duì)跨國(guó)非政府組織也存有警惕,因?yàn)橛行┛鐕?guó)非政府組織是從事反戰(zhàn)、反資本主義活動(dòng)的,甚至與恐怖主義有關(guān)聯(lián)。
在我國(guó),要加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制,就要從國(guó)情出發(fā),盤(pán)活現(xiàn)有社會(huì)組織資源的存量,擴(kuò)大社會(huì)組織資源的增量,通過(guò)體制內(nèi)改革和體制外發(fā)展的雙軌驅(qū)動(dòng),來(lái)構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)組織體制。具體來(lái)說(shuō),就是一方面要通過(guò)社區(qū)組織、事業(yè)單位和人民團(tuán)體的改革盤(pán)活現(xiàn)有社會(huì)組織資源的存量,另一方面要通過(guò)發(fā)展民間組織擴(kuò)大社會(huì)組織資源的增量。
第一,大力加強(qiáng)基層社區(qū)組織建設(shè)。在新的社會(huì)組織框架中,要特別注意發(fā)揮社區(qū)在基層社會(huì)管理中的作用。社區(qū)是居民自治組織,但同時(shí)也肩負(fù)著基層自我管理、自我服務(wù)的任務(wù),很多“社區(qū)服務(wù)中心”肩負(fù)著幾十種服務(wù)功能,包括稅收、治安、社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助、就業(yè)、衛(wèi)生、防疫,等等。有人用“社會(huì)千條線,社區(qū)一根針”來(lái)形容社區(qū)功能的廣泛性,具體體現(xiàn)為,隨著社會(huì)的發(fā)展變化,居民的各種生活需求也越來(lái)越多樣化,社區(qū)功能也會(huì)出現(xiàn)一個(gè)廣泛化的趨勢(shì),因此社區(qū)在基層社會(huì)自治和管理中的作用也將越來(lái)越重要。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)不斷增強(qiáng),同時(shí)這也會(huì)帶來(lái)圍繞權(quán)益保護(hù)而產(chǎn)生的一些權(quán)益糾紛,這就需要從社區(qū)的基層開(kāi)始,建立起“把問(wèn)題解決在基層”的機(jī)制。通過(guò)社區(qū)生活,人們會(huì)逐步地認(rèn)識(shí)到,公民意識(shí)不僅包括公民權(quán)益,也包括公民責(zé)任。社區(qū)具有成為新型公民社會(huì)管理基礎(chǔ)的趨勢(shì),這對(duì)中國(guó)未來(lái)的發(fā)展意義深遠(yuǎn)。
第二,加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革是我國(guó)社會(huì)體制改革的重要組成部分。目前全國(guó)共有事業(yè)單位130多萬(wàn)個(gè),近3 000萬(wàn)人,其各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占政府財(cái)政支出的30%以上。事業(yè)單位指我國(guó)公立的教育、醫(yī)療、新聞出版、文化團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)等,它們實(shí)行不同于政府公務(wù)員管理體制和企業(yè)市場(chǎng)聘任管理體制的事業(yè)單位管理體制。按照財(cái)政來(lái)源劃分,事業(yè)單位目前分為四種類(lèi)型:政府全額撥款單位、政府差額撥款單位、自收自支單位、企業(yè)化管理單位。中國(guó)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是,在其他國(guó)家由非營(yíng)利的社會(huì)組織承擔(dān)的社會(huì)功能和公益服務(wù),在中國(guó)很多實(shí)際上是由中國(guó)特有的“事業(yè)單位”來(lái)承擔(dān)的。中國(guó)事業(yè)單位改革的方向,是要建立一個(gè)能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡(jiǎn)高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。在這方面,要研究社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域不同于市場(chǎng)領(lǐng)域的規(guī)律,在政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制之間,探索多樣性的、分類(lèi)指導(dǎo)的管理方式:對(duì)管理類(lèi)事業(yè)單位,在保證財(cái)政供給的同時(shí),要堅(jiān)決切斷管理收費(fèi)與成員報(bào)酬之間的關(guān)系,實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算約束;對(duì)公益類(lèi)事業(yè)單位,要有更細(xì)致的財(cái)務(wù)管理,保證具有比政府直接辦事業(yè)和完全市場(chǎng)運(yùn)作更好的公益服務(wù)效果;對(duì)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位,要逐步實(shí)行企業(yè)化改制,并規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為、社會(huì)責(zé)任和發(fā)展方向。
第三,積極實(shí)現(xiàn)人民團(tuán)體的職能轉(zhuǎn)變。人民團(tuán)體是指工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、文聯(lián)等,這類(lèi)機(jī)構(gòu)一般都具有自上而下的全國(guó)組織體系,在財(cái)政供給、行政職級(jí)、管理體系等方面也基本參照政府公務(wù)員體系(簡(jiǎn)稱(chēng)“參公執(zhí)行單位”)。這些組織在革命時(shí)期的主要職能是政治方面的,是黨和國(guó)家聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁,是組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾、團(tuán)結(jié)群眾的力量,還是一種統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期,這些人民團(tuán)體要適應(yīng)形勢(shì)的變化,積極推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變,充分發(fā)揮它們?cè)谖覈?guó)社會(huì)管理和公共服務(wù)中的獨(dú)特作用。這些機(jī)構(gòu)有其自身優(yōu)勢(shì),它們有自上而下的龐大、完備的組織系統(tǒng),有充分的財(cái)政供給和支持,有一支具有群眾工作、思想政治工作和社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)的人才隊(duì)伍,它們不僅是黨和國(guó)家聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,而且應(yīng)當(dāng)和能夠在反映群眾訴求、化解社會(huì)矛盾、提供公共服務(wù)、參與社會(huì)管理等方面發(fā)揮更重要的作用。
第四,穩(wěn)步促進(jìn)民間組織的健康發(fā)展。在社會(huì)建設(shè)實(shí)踐中,要充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和中介組織等社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,要以社會(huì)組織服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為核心,以提高社會(huì)組織能力建設(shè)為重點(diǎn),推進(jìn)管理體制創(chuàng)新,建立法制健全、管理規(guī)范、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的民間組織管理體系。要適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府轉(zhuǎn)變職能的需要,著力培育發(fā)展經(jīng)濟(jì)類(lèi)、公益類(lèi)、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)和社區(qū)民間組織,支持和引導(dǎo)科、教、文、衛(wèi)、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸涌現(xiàn)的新型組織。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的依法監(jiān)管,形成社會(huì)組織自我發(fā)展、自我管理、自我教育、自我約束的運(yùn)行機(jī)制。要加大對(duì)非法、違法、違紀(jì)民間組織的查處和規(guī)范力度,打擊邪教組織、黑社會(huì)組織、非法傳銷(xiāo)組織和社會(huì)敵對(duì)組織,保證民間組織的健康發(fā)展。
改革開(kāi)放30多年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,市場(chǎng)經(jīng)歷了一個(gè)從發(fā)育到繁榮的過(guò)程,在我國(guó)今后數(shù)十幾年的發(fā)展中,隨著社會(huì)體制的改革和社會(huì)組織的發(fā)展,社會(huì)也將展現(xiàn)一個(gè)從發(fā)育到繁榮的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,社會(huì)組織必將在社會(huì)治理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
來(lái)源：《社會(huì)》2013年第3期