——中國的民意政治
民意對政府決策的影響日益加大，這是近年來中國政治一個明顯的特征。特別是隨著博客、微博和微信等網(wǎng)絡(luò)新媒體的興起，民意正在深刻地影響中國政治的進(jìn)程并改變中國的政治生態(tài)。過去幾年中，許多在普通民眾中影響廣泛的政治事件直接是由民意引發(fā)的，如“貴州甕安事件”、“廈門PX事件”、“四川什邡事件”、“重慶雷政富事件”、“江蘇啟東事件”、“甘肅隴南事件”、“浙江海寧事件”、“廣東烏坎事件”等；一些違法官員在民意的要求下受到了法律的懲罰，如前發(fā)改委副主任劉鐵男等；一些政府的重大決策也迫于民意而發(fā)生重大改變，如“四川什邡事件”直接導(dǎo)致了當(dāng)?shù)卣{(diào)整相關(guān)政策，原定的鉬銅項(xiàng)目被迫停頓下來。
民意政治正在中國悄然興起。“民意”再度成為中國政治的流行詞匯，被視為中國民主政治的重大進(jìn)步，“敬畏民意”也成為流行的政治口號。一些地方政府甚至正式將民意當(dāng)作評價政府績效和制訂公共政策的基本依據(jù)，例如，江蘇省江陰市的“幸福江陰”計畫，試圖用民意來倒逼政府的改革；浙江省湖州市的“民意導(dǎo)向警務(wù)”活動，則試圖用民意來引導(dǎo)和評價員警服務(wù)。新一屆中共領(lǐng)導(dǎo)層決定從2013年下半年開始在中共各級權(quán)力部門進(jìn)行“群眾路線教育活動” [1]，這既可以看作是中國新領(lǐng)導(dǎo)人對毛澤東開創(chuàng)的中共政治傳統(tǒng)的自覺延續(xù)，也可以看作是在新的歷史條件下對民意的再度重視。
然而，人們也不難發(fā)現(xiàn)，民意政治在中國也產(chǎn)生了另一種后果：民粹主義的興起。洶涌的民意有時也變成一種“軟暴力”，扭曲了正常的社會政治生活。特別是在網(wǎng)絡(luò)上，不少帶有明顯偏激的言論形成“網(wǎng)絡(luò)暴力”，壓制社會的理性行為，干預(yù)獨(dú)立的司法審判和正常的決策程式，侵犯包括官員在內(nèi)的公民的合法個人權(quán)利。一些商人和政客甚至不惜動用金錢和權(quán)力，雇傭“水軍”或“五毛”人員制造所謂的網(wǎng)絡(luò)“民意”，以滿足自己的私欲。
那么，中國的民意政治究竟擁有一種什么樣的政治生態(tài)？民意影響政治的主要機(jī)制和重點(diǎn)領(lǐng)域是什么？民意的興起對中國政治的發(fā)展又意味著什么？它究竟是民主政治的進(jìn)步，還是民粹主義的泛濫？努力闡述并回答這些問題，正是本文的主要內(nèi)容。
一、民意影響決策的主要機(jī)制
民意是政府制定公共政策的基本依據(jù)。在民主政治條件下，民意實(shí)際上是公共政策的主要合法性來源，幾乎所有決策者都會聲稱自己的政策反映著廣大公民的意愿和需求。中共在這方面表現(xiàn)尤其突出，“群眾路線”被認(rèn)為是中共取得政權(quán)的重要“法寶”之一，從某種意義上說，“群眾路線”就是一種民意政治。中共歷屆領(lǐng)導(dǎo)人在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時都反復(fù)強(qiáng)調(diào)，什么時候黨與人民的聯(lián)系緊密了，黨的事業(yè)就會成功；什么時候黨脫離人民了，其事業(yè)就會遭致失敗。施行“改革開放”路線以后，鄧小平再度運(yùn)用了民意這個“法寶”。他提出了一個著名的觀點(diǎn)：黨的全部工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，就是“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”、“人民答應(yīng)不答應(yīng)” [2]。然而，公共政策是否反映公眾的需求和意愿，并不取決于決策者的愿望，更不取決于決策者的自我宣示，而首先取決于是否存在一套通暢地傳遞民意的表達(dá)機(jī)制和體現(xiàn)民意的決策機(jī)制。鄧小平不僅提出了“人民滿意”論，更重要的是他看到了要確保政府政策反映民意，關(guān)鍵在制度。他在改革開放初期就說：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化。使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。” [3]他大力推動“黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度”的改革，特別重視決策民主化和科學(xué)化的制度建設(shè)。在鄧小平的直接領(lǐng)導(dǎo)下，中共十三大首次提出了“決策民主化和科學(xué)化”的改革議題，著手建立一套真實(shí)反映民意的決策機(jī)制 [4]。經(jīng)過三十年來的摸索，逐漸形成了“中國特色”的民意影響決策的特殊機(jī)制，主要是影響決策的民意表達(dá)渠道和處理機(jī)制。它們包括：“兩會”、“內(nèi)參”、“政治教育活動”、“信訪”、“聽證會”、“懇談會”和“網(wǎng)絡(luò)問政”等。其中，有些機(jī)制在過去就以某種形式存在，但現(xiàn)在具有了新的內(nèi)容和新的作用；而有些則完全是這些年中形成的，從內(nèi)容到形式都是過去所沒有的。
——“兩會”是目前中國最重要的制度化民意表達(dá)機(jī)制。“兩會”是一年一度的各級“人民代表大會”和“政治協(xié)商會議”的簡稱，也是中國法律規(guī)定的基本政治制度。“兩會”制度從1949年中共建政后不久形成，其中“政治協(xié)商會議”（簡稱“政協(xié)”）早于“人民代表大會”（簡稱“人大”）。第一屆“中國人民政治協(xié)商會議”于1949年9月21日召開，而第一屆全國人民代表大會于1954年9月15日召開。但在20世紀(jì)80年代之前，“兩會”自身的活動并不正常，經(jīng)常被各種政治運(yùn)動中斷，在“文化大革命”期間幾乎陷于停頓狀態(tài)。改革開放之前，即使召開“兩會”，其重點(diǎn)也不在表達(dá)民意上，而是在完成黨和政府交付的“法定程式”，它們也因此被戲稱為“花瓶”。20世紀(jì)80年代之后，這種狀況開始發(fā)生重大變化。首先是“兩會”開始常規(guī)化和制度化，“兩會”各有自己的年度例會。其中，人民代表大會從中央到省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)均召開年會，而政治協(xié)商會議則只在縣市級以上才召開年會。其次，除了完成黨和政府交付的法定程式外，“兩會”開始日益重視民意的收集和表達(dá)。人大代表和政協(xié)委員在參加“兩會”前，通常會想方設(shè)法征求自己所在地區(qū)或行業(yè)的公眾意見，在此基礎(chǔ)上形成各種“議案”、“提案”。這些“議案”、“提案”分別經(jīng)由人大和政協(xié)的“提案委員會”審核后，直接提交給政府責(zé)任部門，政府責(zé)任部門在收到這些“議案”、“提案”后必須就如何處理這些“議案”、“提案”作出回應(yīng)。每當(dāng)各級“兩會”召開前夕，各級人大代表和政協(xié)委員會設(shè)法聽取民眾的意見，然后形成各種各樣的“議案”、“提案”，已經(jīng)成為公眾民意影響政府決策最重要的制度性渠道。據(jù)統(tǒng)計，從2000—2010年間，“兩會”提案和議案數(shù)量超過了10萬件 [5]。近年來，許多網(wǎng)民還通過微博向“兩會”代表和委員提出各種建議，出現(xiàn)了所謂的“微博問政”。“兩會”的年度例會，也因此成為社會關(guān)注度最高的政治事件，是中國政治的一道風(fēng)景線。
——“內(nèi)參”是中共內(nèi)部民情上達(dá)的重要政治信息渠道和決策依據(jù)。中共執(zhí)政后，為使各級權(quán)力機(jī)關(guān)了解民情、作出正確決策，逐漸建立了一整套十分完備的內(nèi)部政治信息傳播機(jī)制。五花八門的“內(nèi)參”，不同于向上級權(quán)力機(jī)關(guān)匯報和請示工作的“報告”，其主要內(nèi)容是反映存在的問題、民眾的意見，以及報送者處理相關(guān)問題的建議。“內(nèi)參”所載內(nèi)容多半是不宜公開發(fā)布的政治信息，包括負(fù)面的政治信息，如民眾的抱怨等，因此，許多“內(nèi)參”都被列入保密范圍，不得隨意擴(kuò)散。在過去，中共的“內(nèi)參”體系主要由新華社、《人民日報》等官方媒體組成。尤其是新華社，至今仍維持著最為重要的高層決策所依據(jù)的“內(nèi)參”體系，包括《參考要聞》、《國內(nèi)動態(tài)清樣》、《內(nèi)部參考》、《內(nèi)參選編》、《參考清樣》等。20世紀(jì)90年代后，中共決策系統(tǒng)中的這一“內(nèi)參”制度進(jìn)一步發(fā)展，除了新華社、《人民日報》、《求是》等官方媒體擁有正式向中央決策層報送的數(shù)十種“內(nèi)參”外，中央多數(shù)部委也各有其定期或不定期向中央決策層報送的行業(yè)性和部門性“內(nèi)參”，一些重要智庫如中央政策研究室、中央黨校、中央編譯局、國家行政學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社會科學(xué)院等，都各有其多種“內(nèi)參”直接報送中央決策層。一些地方政府近年來也開始建立自己的“內(nèi)參”體系，作為地方黨政機(jī)關(guān)了解當(dāng)?shù)孛袂楹椭贫ǖ胤秸叩闹匾罁?jù)。隨著信息時代的到來，“內(nèi)參”中反映民眾意見和需求的內(nèi)容日益增多，而決策者經(jīng)常在重要的“內(nèi)參”上就一些具體的問題作出“批示”，作為對民意的一種回應(yīng)。
——“群眾性政治活動”是脫胎于原先的政治運(yùn)動的中共特有的民意收集機(jī)制。“從群眾中來，到群眾中去”；密切聯(lián)系群眾，廣泛聽取群眾意見，是中共至今仍聲稱堅持的優(yōu)良傳統(tǒng)。中共在奪取政權(quán)和鞏固政權(quán)時，屢屢通過群眾性政治運(yùn)動來進(jìn)行廣泛的政治動員，曾經(jīng)獲得極大的成功。1949年執(zhí)政后，中共繼續(xù)了這一政治傳統(tǒng)，更加頻繁地發(fā)起了一個又一個的政治運(yùn)動，包括“土地改革”（1947—1952）、“鎮(zhèn)壓反革命”（1950—1953）、“三反五反”（1951）、“反右”（1957—1958）、“人民公社”（1958）、“大躍進(jìn)”（1958—1960）、“社會主義教育”（1962—1966）、“四清”（1963—1966）、“文化大革命”（1966—1976）、“批林批孔”（1974—1975）、“批鄧反擊右傾翻案風(fēng)”（1975—1977）等。但是，這些群眾性政治運(yùn)動的性質(zhì)逐漸發(fā)生了重要變化。自“四清”開始，它們事實(shí)上已蛻變?yōu)殡A級斗爭或政治斗爭的主要工具。歷次政治運(yùn)動，均造成了難以計數(shù)的冤假錯案。改革開放以后，中共吸取過去群眾運(yùn)動的教訓(xùn)，力圖在恢復(fù)其作為聯(lián)系群眾紐帶的同時，避免大規(guī)模的政治斗爭，聲勢浩大的“群眾運(yùn)動”因此而成為“群眾性教育活動”。從20世紀(jì)90年代開始，歷屆新任中共領(lǐng)袖都發(fā)起過多次這樣的群眾性教育活動，從“三講”（即1996年中共十四屆六中全會作出決定，對縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行一次以“講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣”為主要內(nèi)容的黨性黨風(fēng)教育，為期三年）、“保先”（即2004年中共中央決定在全黨開展以實(shí)踐“三個代表”重要思想為主要內(nèi)容的“保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性”教育活動，為期一年半），到“科發(fā)”（即2008年中共中央決定在全黨分批開展深入學(xué)習(xí)實(shí)踐“科學(xué)發(fā)展觀”活動，為期一年半）、“創(chuàng)先爭優(yōu)”（即2010年中共中央決定在黨的基層組織和黨員中深入開展“爭先創(chuàng)優(yōu)”活動，為期一年半至二年），再到2013年下半年啟動的“群眾路線教育活動”。這些“學(xué)習(xí)實(shí)踐活動”或“教育實(shí)踐活動”雖然不再像過去那樣廣泛發(fā)動群眾搞“人人過關(guān)”，但仍然聲勢浩大。例如，“學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動”涉及了7，500多萬黨員和370多萬個黨組織 [6]。所有這些“教育活動”，除了黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的自我批評、自我教育外，另外一個重要內(nèi)容就是在活動期間專門聽取普通黨員和其他民眾的意見，然后根據(jù)這些意見提出具體的“整改措施”，并向本部門或本地區(qū)的民眾作出“公開承諾”，在一定期限內(nèi)完成這些“整改措施”，接受民眾的監(jiān)督。這些“整改措施”和“公開承諾”，實(shí)際上就是基于民意之上的決策 [7]。
——“信訪”（人民來信、來訪的簡稱）是目前中國最普遍的民意表達(dá)機(jī)制。中國的信訪制度也由來已久，早在1951年，當(dāng)時的中央政府就頒布了《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。但那時信訪制度的主要職能是接收各地群眾給中央領(lǐng)導(dǎo)和中央領(lǐng)導(dǎo)部門的來信，這被當(dāng)作中共聯(lián)系群眾的一種形式。改革開放以后，特別是20世紀(jì)90年代后，信訪的職能發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，成為中國最重要的民意表達(dá)和收集制度之一。1995年，國務(wù)院正式頒布《信訪條例》；2005年，國務(wù)院再次頒布修訂后的《信訪條例》。根據(jù)這兩個法令，信訪是“指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動” [8]。根據(jù)這一條例，從中央到地方縣級政府都正式設(shè)立信訪辦公室，一些重要的權(quán)力部門也內(nèi)設(shè)了信訪辦公室，如全國人大和公、檢、法部門，專門負(fù)責(zé)處理人民來信來訪。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，所有信訪部門在接到公民的來信來訪后，應(yīng)當(dāng)將來訪者的訴求加以記錄和分類，然后轉(zhuǎn)交給相關(guān)政府部門，政府部門通常須向信訪部門和上訪者回饋其處理意見。信訪制度和信訪機(jī)構(gòu)從而成為中國最重要的民意訴求渠道之一，也是公民合法地影響政府政策的便捷途徑。
地方領(lǐng)導(dǎo)干部走出機(jī)關(guān)到基層單位的所謂“接訪”或“下訪”，是信訪的一種新形式。從1992年開始，全國各地的信訪數(shù)量連續(xù)迅速上升，在2003—2004年間達(dá)到信訪的“洪峰”。2003年的6月至9月，國家信訪局來信來人上訪的數(shù)量同比分別增長了67.3%和58.4% [9]。為了處理大量的信訪問題，防止正常的信訪演變成群體性事件，從21世紀(jì)初開始，一些地方試行主要領(lǐng)導(dǎo)干部直接接待群眾來訪的新制度，增加了一條普通民眾直接向決策者反映訴求的重要渠道，成為基層決策部門了解并處理民意的重要制度。這項(xiàng)制度推行后，明顯減輕了信訪機(jī)關(guān)的壓力。因此，2009年，中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》，在全國普遍推行領(lǐng)導(dǎo)干部接訪制度。2012年《人民日報》報導(dǎo)稱，全國信訪總量已連續(xù)7年下降。然而該報導(dǎo)同時指出，僅2011年一年，全國縣以上領(lǐng)導(dǎo)干部接待來訪的群眾就達(dá)337.2萬人次，可見整個信訪總量仍然非常之高。 [10]
近年來，信訪制度出現(xiàn)了一個新的變化趨勢：從正常的個人上訪演變?yōu)榉钦５?/span>“群體性事件”。按照官方的界定，“群體性事件”是指“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動” [11]。“群體性事件”是民眾表達(dá)對政府及政府官員不滿的一種特殊方式，實(shí)際上是一種集體的抗議和示威。由于這種非正常的民意表達(dá)方式通常會造成廣泛的社會影響，對政府形成重大壓力，因而，它已經(jīng)成為當(dāng)今中國最重要的民意表達(dá)形式之一。群體性事件的表現(xiàn)形式及數(shù)量在近些中獲得了快速增長。有學(xué)者也把“群體性事件”稱為“社會性突發(fā)事件”，并認(rèn)為在眼前的中國這類事件多達(dá)15個種類：集體上訪、靜坐、集會、示威游行、示威抗議、罷工、堵塞交通、封堵政府大門、沖擊政府、公共混亂事件、騷亂、民族間紛爭、網(wǎng)絡(luò)聚集、傳聞引發(fā)的集體行動，以及組合形式的集體行動 [12]。20世紀(jì)90年代以后，群體性事件的增長速度幾乎與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）一樣，年均超過9%。有學(xué)者估計，群體性事件在1993年為0.87萬起，1999年為3.2萬起，2003年為5.8萬起，2011年則高達(dá)19萬起 [13]。群體性事件正在以一種獨(dú)特的形式改變著中國的政治生態(tài)，它不僅是民意影響政府決策的重要形式，也是影響社會穩(wěn)定的重要因素。
——網(wǎng)絡(luò)是中國目前影響最廣泛的民意表達(dá)平臺，也是普通民眾影響政府決策的最重要機(jī)制。中國是網(wǎng)民大國，目前網(wǎng)民已經(jīng)超過6億，僅新浪的微博用戶就超過了5億，騰訊的微信用戶超過3億，而且還在快速增長。“兩會”、“內(nèi)參”主要是官方的民意收集渠道，“信訪”、“群眾活動”雖然直接與民眾接觸，但民意通常要經(jīng)過多層過濾，唯有微博和微信等網(wǎng)絡(luò)工具，既方便實(shí)用又幾乎沒有“信息過濾”，因此，在合法的公眾參與渠道相對缺少的情況下便迅速成為公眾表達(dá)其民意的最重要平臺。網(wǎng)絡(luò)議政和網(wǎng)絡(luò)參與是中國網(wǎng)民生活的重要內(nèi)容，也是中國網(wǎng)民區(qū)別于他國網(wǎng)民的重要特征。中國的網(wǎng)民紛紛利用網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)表對時政的評論，表達(dá)自己的政治訴求，傳播各種政治信息，因而，以博客、微博和微信為代表的網(wǎng)絡(luò)平臺，成為民意洶涌匯集的海洋。與這種現(xiàn)實(shí)情況相適應(yīng)，中國領(lǐng)導(dǎo)人，如前總書記胡錦濤和前總理溫家寶，十分重視網(wǎng)絡(luò)民意，并使之成為決策的重要參考依據(jù)。各級政府紛紛開設(shè)了自己的門戶網(wǎng)站，其中不少政府還在門戶網(wǎng)站內(nèi)開辟了專門的民聲通道，或另外創(chuàng)辦專門傾聽市民意見的網(wǎng)站，鼓勵本地居民對政府工作提出意見和建議，如遼寧沈陽市的“民心網(wǎng)”等。新華社和《人民日報》等官方媒體也專門創(chuàng)辦了反映網(wǎng)絡(luò)民意的“內(nèi)參”，如人民網(wǎng)的《網(wǎng)絡(luò)輿情》、《輿情分析》和新華社的《輿情摘要》等，直接報送中央最高決策層。各級地方政府也紛紛效仿，監(jiān)視和摘報當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)絡(luò)輿情，作為其決策的重要參考。
——“聽證”是各級政府在制定與民生相關(guān)的公共政策前聽取民眾意見的新機(jī)制。聽證制度在西方國家一直是重要的決策制度，是西方民主的基本制度之一，也因此在中國一直被視為典型的資本主義政治制度。從21世紀(jì)開始，聽證制度開始引入中國，先是在地方層面進(jìn)行試驗(yàn)性推廣，但很快被中央政府采納，是胡錦濤、溫家寶執(zhí)政時期在民主決策方面的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。溫家寶在就任總理伊始就明確要求，從中央到地方各級政府制定重大政策之前，必須經(jīng)過聽證程式。2008年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，明確規(guī)定重大決策必須舉行聽證。2010年進(jìn)一步發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，專門就政策聽證作出了具體的規(guī)定：“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程式。作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當(dāng)形式回饋或者公布。完善重大決策聽證制度，擴(kuò)大聽證范圍，規(guī)范聽證程式，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考” [14]。全國人大常委會也適時引入了聽證制度，在一些重要立法出臺之前召開聽證會議。按照中央政府的要求，各級地方政府紛紛出臺相關(guān)條例，進(jìn)行立法聽證和政策聽證的嘗試。雖然中國至今還沒有《聽證法》，但在事關(guān)民生的重要政策問題上，如自來水、家庭用電、煤氣和出租車費(fèi)的漲價等，舉行聽證會已經(jīng)成為一種慣例。聽證會主要是政策制定者聽取民眾代表和專家學(xué)者的意見，盡管在如何選取民眾代表、是否真正尊重民眾意見方面充滿著爭議，但聽證制度已經(jīng)成為民意影響決策的正式制度，而且這種制度對政府決策的影響無疑在逐步增大。
——“懇談會”也是近年發(fā)展起來的政府與公民進(jìn)行對話協(xié)商的新制度。“懇談會”在各地有不同的稱呼，例如“政策對話”和“民主協(xié)商”等，其基本內(nèi)容是基層的政策制定者就某項(xiàng)特定政策聽取利益相關(guān)者的意見。其中，最有影響的要數(shù)浙江省溫嶺市的“民主懇談會”。溫嶺市的松門鎮(zhèn)早在1999年就開始推行“民主懇談會”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府就一些具體的民生問題聽取民眾的意見。此后，這一制度在溫嶺市范圍內(nèi)得以推廣，并且有一系列的配套制度，一度成為中國式協(xié)商民主的典范 [15]。“懇談會”主要應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級的決策過程，是居民和地方當(dāng)局之間的協(xié)商對話，是一種直接民主。盡管學(xué)者和民眾對此好評如潮，但因?yàn)樯婕暗胤秸蛎癖姷姆謾?quán)和地方的行政效率，一直難以得到大范圍的推廣。
除了上述這些機(jī)制外，民眾表達(dá)其訴求和意見，并進(jìn)而影響政府決策和政治生活的還有一些其他的渠道。例如，大眾傳媒，過去群眾運(yùn)動時期遺留下來的“意見箱”制度，“舉報”制度，領(lǐng)導(dǎo)干部“下基層”制度，上級到下級部門的“巡視”制度，各類智庫的調(diào)研報告，等等。
二、民眾關(guān)注的主要問題
民眾所反映的問題與提出的訴求，大多與其切身利益直接相關(guān)，因而千差萬別。但從地區(qū)和國家的整體來看，每個時期的民意都有其特定的關(guān)注熱點(diǎn)，它們在相當(dāng)程度上反映著社會的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀�？梢哉f，民意是社會政治的晴雨表，帶有明顯的時代印記。例如，“文化大革命運(yùn)動”結(jié)束后，民意關(guān)注的焦點(diǎn)是平反歷次政治運(yùn)動造成的冤假錯案；國有企業(yè)改制時，民意關(guān)注的是職工下崗就業(yè)；城市化進(jìn)程加速時，民意關(guān)注的是拆遷補(bǔ)償。如此等等。目前民意關(guān)注的焦點(diǎn)問題主要有哪些呢？綜合相關(guān)調(diào)查、觀察材料，主要有以下八個方面：
——民生問題。毫無疑問，普通民眾最為關(guān)心的當(dāng)然是與其生活密切相關(guān)的衣、食、住、行等民生問題 [16]。縱觀近年來各種輿情調(diào)查和分析報告，民生問題始終占據(jù)民意的核心地位，主要集中于所謂的“三難”（買房難、看病難、上學(xué)難）。房價飛漲，使社會中下層居民買不起房，或被銀行貸款綁架，成為“房奴”。藥價高、好醫(yī)院和好大夫少，加上醫(yī)療腐敗和醫(yī)療保險制度不完備，使得普通居民看病面臨物價高、好醫(yī)院難進(jìn)的雙重困難�，F(xiàn)在的適齡學(xué)童大都是獨(dú)生子女，父母們都希望孩子能上好一點(diǎn)的學(xué)校，但好學(xué)校與眾多學(xué)生相比總是稀缺，因而也與看病難一樣，廣大家長在孩子上學(xué)時面臨學(xué)費(fèi)高、好學(xué)校難進(jìn)的困難。這“三難”被一些網(wǎng)民戲稱為新的“三座大山”。除此外，下崗失業(yè)、退休養(yǎng)老、社會保障、食品安全、交通擁堵、公共安全、物業(yè)糾紛等基本民生問題，也是輿論關(guān)注的熱點(diǎn)。隨著城市化進(jìn)程的加速，一些特殊的民生問題，也逐漸演變成民意的焦點(diǎn)，如土地征用、房屋拆遷和環(huán)境保護(hù)等。
——土地征用。城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，快速的城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的重大成就之一。但中國的城鎮(zhèn)化速度令世人吃驚，其中還另有奧妙。1978年，城鄉(xiāng)人口比是17.92%∶80.02%；2000年，為36.22%∶63.78%；2011年則完全顛倒過來，變成了51.27%∶48.73% [17]。驅(qū)動快速城鎮(zhèn)化的直接動因之一，是地方政府從中獲取的巨大土地收益。由于中國的土地產(chǎn)權(quán)分為城市與鄉(xiāng)村兩種不同類型，城市土地屬于國家所有，鄉(xiāng)村土地屬于集體所有。國家所有的土地政府可以做主，集體所有的土地則由村民委員會做主。土地的市場價與對農(nóng)民的補(bǔ)償款之間存在著巨大的差價，少則十幾倍，多則上百倍。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉估計，地方政府這些年中從農(nóng)民手中攫取的土地溢價至少在30萬億元人民幣以上 [18]，土地收益已經(jīng)成為許多地方政府的主要財政來源。然而，地方政府的這種土地收益，是以剝奪農(nóng)民的權(quán)益為代價的。盡管中央政府三令五申，必須對失地農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，但并非所有地方政府都能按中央政府要求的那樣理性處事。許多失地農(nóng)民既得不到合理的補(bǔ)償，又沒有固定的職業(yè)和基本的養(yǎng)老等社會保障，成為所謂的無土地、無職業(yè)、無保障的“三無農(nóng)民”。不少農(nóng)民覺得自己在土地征用中受到了不公正的待遇，便向政府發(fā)出強(qiáng)烈的抱怨，直至形成所謂的“信訪潮流”。以南方的浙江省為例，僅1999—2002年的3年間，就征用農(nóng)村集體土地154.69萬畝。因土地征用而去省里上訪的，2000年為342批、1，015人，2001年為333批、1，010人，2002年上升至470批、1，615人 [19]。
——拆遷安置。這是與土地征用有密切關(guān)系但又有所不同的熱點(diǎn)問題。大量的拆遷安置也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的產(chǎn)物，但除了城鎮(zhèn)化外，大型水利工程和建設(shè)工程也帶來拆遷安置的問題。例如，三峽工程的安置移民，就多達(dá)140萬人。拆遷安置比土地征用更加復(fù)雜，它不僅涉及農(nóng)村居民，也涉及一些城鎮(zhèn)居民。由于城鎮(zhèn)化及大型工程的需要，對居民的房屋進(jìn)行拆遷，然后進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償并重新對其進(jìn)行安置，這直接關(guān)系到居民的安身立命，稍有不妥勢必引發(fā)居民與開發(fā)商的激烈沖突，最后雙方都有可能會求助于政府出面調(diào)解。如果居民以為政府的調(diào)解失卻公平公正，最后就會將其不滿轉(zhuǎn)向地方政府。近年來大量對政府的民怨直接由拆遷安置引發(fā)，各地還不時發(fā)生暴力沖突和惡性人命案件，如2007年重慶的“最牛釘子戶事件”和2009年四川省成都市的“拆遷戶自焚事件”。每年召開的“兩會”，按其本意應(yīng)當(dāng)是人民代表和政協(xié)委員議論國家大政方針，但近些年中比“兩會”代表和委員進(jìn)京更多的是“訪民”，其中相當(dāng)多數(shù)的上訪由拆遷安置引發(fā)，這些“訪民”希望借“兩會”之際引起上層對其問題的關(guān)注，在上層的干預(yù)下滿足其需要。
——環(huán)境污染。中國迅速的現(xiàn)代化確實(shí)創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)史的奇跡，“GDP”年均增長連續(xù)33年超過9%，但為之付出的代價極其昂貴，其中主要代價之一就是環(huán)境污染。“GDP”崇拜和以“GDP”主導(dǎo)的官員績效考核，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)形成了不計環(huán)境成本的增長模式，“先發(fā)展，后環(huán)保”曾經(jīng)是許多地方政府的發(fā)展思路。雖然中國政府在前些年開始調(diào)整這種以犧牲環(huán)境為代價的增長模式，但為時已晚。水污染、大氣污染和土壤污染的程度已經(jīng)觸目驚心，嚴(yán)重威脅到人們的生活品質(zhì)和生命健康，促使人們對生態(tài)環(huán)境的神經(jīng)變得日益敏感。廣大的城鄉(xiāng)居民紛紛開始環(huán)境保護(hù)的自救行動和維權(quán)行動，其中引人注目的舉措就是日益關(guān)注周圍的環(huán)境質(zhì)量，主動反映周邊的環(huán)境狀況。不僅如此，當(dāng)民眾的環(huán)境權(quán)益面臨威脅時，越來越多的人開始采取抗?fàn)幮袨椋缟显L、示威、游行，直至演變成暴力對抗。近年發(fā)生的大規(guī)模官民沖突事件，許多是由環(huán)境問題引發(fā)的，如廈門市和大連市的PX項(xiàng)目事件、四川省什邡市的鉬銅事件、江蘇省啟東市的排污事件等便是典型案例。據(jù)專家統(tǒng)計，由環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增。僅2011年，環(huán)境保護(hù)部就直接處置突發(fā)性環(huán)境事件106起 [20]。
——社會公正。中國共產(chǎn)黨信仰社會主義，并把它作為執(zhí)政的基本原則。從理論上說，與資本主義相比，社會主義更強(qiáng)調(diào)平等和公正。因此，在中共執(zhí)政伊始，就推行均貧富的分配制度，致力于消滅占據(jù)大量財富的資本家階級和地主階級。長時間中，社會各階層的收入差距很小。改革開放前的1978年，中國城鎮(zhèn)的基尼系數(shù)只有0.16，農(nóng)村居民的基尼系數(shù)只有0.2889，平均為0.2797 [21]。但這種均貧富的收入分配制度，導(dǎo)致了居民生產(chǎn)積極性的嚴(yán)重不足，使中國長期處于嚴(yán)重的貧困狀態(tài)。改革開放之后，中共第二代領(lǐng)導(dǎo)集體為了克服平均主義的分配制度，制定了“允許一部分人一部分地區(qū)先富起來”的政策，強(qiáng)調(diào)以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為原則。結(jié)果是，一方面經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，財富急速增加；另一方面，貧富差距迅速拉大。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，1980—2010年的30年間，中國的基尼系數(shù)不斷上升，從0.2862攀升至0.48 [22]。
2013年1月，國家統(tǒng)計局首次公布了十年來（2003—2012）的中國基尼系數(shù)，這十年一直在0.47到0.49之間波動。但學(xué)者的統(tǒng)計遠(yuǎn)高于此，2012年12月，西南財經(jīng)大學(xué)公布的一份中國家庭金融調(diào)查結(jié)果顯示，2010年中國家庭的基尼系數(shù)為0.61。 [23]2012年，收入最低的5%的家庭收入累計占所有家庭總收入0.1%，而收入最高的5%家庭的收入?yún)s占所有家庭總收入的23.4%，是前者的234倍；而且，城鄉(xiāng)人均收入和東西部區(qū)域性人均收入的差距也在拉大。 [24]財富分配的不公，直接導(dǎo)致了教育、衛(wèi)生、安全、住房、司法等方面的明顯不公，成為公民對政府的不滿增加而信任減少的基本原因。一些調(diào)查表明，多達(dá)60%以上的居民覺得社會不公平 [25]。常言道，“不平則鳴”。種種社會的不公平，便成為各種正式的和非正式的民意訴求的焦點(diǎn)內(nèi)容。
——司法不公。中國有著長期的“人治”傳統(tǒng)，直至20世紀(jì)90年代末才正式提出要建設(shè)法治國家，并把“法治”當(dāng)作國家政治發(fā)展的根本目標(biāo)之一。但走向法治必然是一個相當(dāng)漫長的過程，在這個過程中，法制不完善、法外干預(yù)、法官腐敗、以權(quán)代法、刑訊逼供、有罪推定、地方保護(hù)等因素均會嚴(yán)重影響司法的公正。各地確實(shí)不時有一些民事和刑事案件，由于權(quán)力和金錢的干預(yù)而出現(xiàn)不公正的審判。此外，中國特有的信訪體制和維穩(wěn)體制，又進(jìn)一步增加了許多干預(yù)獨(dú)立司法審判的政治因素。一些已經(jīng)判決的案子，當(dāng)事人甲覺得不公平，便向上級投訴上訪，上級部門的干預(yù)有可能影響原先的判決，這樣又可能引發(fā)當(dāng)事人乙新的不滿。在“穩(wěn)定壓倒一切”方針的指引下，地方政府會以“息事寧人”的思維去解決民眾的某些強(qiáng)烈訴求，從而在現(xiàn)實(shí)生活中會形成一種“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的奇特政治邏輯。在信訪熱點(diǎn)問題中，由民眾感覺司法不公而引起的“涉法信訪”不僅占據(jù)比例高，而且持續(xù)時間也長久。一份課題報告指出，四川省樂山市僅2009年就發(fā)生“涉法信訪”4580件（人次），占該全部信訪總量的79% [26]。向政府討要“說法”，成為近年來許多民眾的強(qiáng)烈訴求。由于司法不公的現(xiàn)象成為長期得不到根本解決的體制性問題，因而也成為公眾輿論的熱點(diǎn)話題。
——腐敗特權(quán)。腐敗已經(jīng)成為中國政治的痼疾，從20世紀(jì)90年代中國開始轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)后便不斷加劇，直至現(xiàn)在還處于高峰值狀態(tài)。從工程承包招標(biāo)、稀缺資源供給、商品買賣回扣，到孩子上學(xué)、病人住院、官員選拔、榮譽(yù)評選等，幾乎涉及社會各個領(lǐng)域，案值也從數(shù)千數(shù)萬元到數(shù)億數(shù)十億元。腐敗的大量出現(xiàn)，極大地敗壞了社會風(fēng)氣，陡然增大了行政和交易成本，使普通民眾深深地感覺到社會的不公平和政府官員的不可信，從而長期成為公眾輿論關(guān)于黨和政府工作的最大關(guān)注點(diǎn)。實(shí)際上，許多中高級官員的腐敗案最終事發(fā)，輿論的披露和介入功不可沒。近年來，另一個與腐敗緊密相關(guān)但更為可怕的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，這就是愈演愈烈的特權(quán)。特權(quán)是制度許可或至少并不違法的特殊利益，它雖然極不合理但卻不被法律追究。特權(quán)是一種制度性腐敗，其危害比官員的普通腐敗更為嚴(yán)重。在上學(xué)、就業(yè)、升官、醫(yī)療、退休、交通、住房等利益糾紛突出的領(lǐng)域，特權(quán)現(xiàn)象便緊跟其后。在民意的關(guān)注中，特權(quán)與腐敗通常被不加區(qū)分地看待。近年來的許多民調(diào)表明，官員的腐敗特權(quán)是民眾關(guān)注度最高的社會問題。上引的一份調(diào)查稱，有75%多的居民認(rèn)為官員腐敗是目前最大的社會問題 [27]。
——民族主義。改革開放以后，中國迅速崛起，不僅成為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，綜合國力也日益強(qiáng)盛。在世界政治經(jīng)濟(jì)舞臺上，中國的聲音從來沒有像現(xiàn)在這樣響亮，中國的國際地位前所未有地提高。在這種背景下，中國人民的民族自豪感大大增強(qiáng)，對傳統(tǒng)文化的重視為中共執(zhí)政后所未有。這樣，一方面，中國繼續(xù)強(qiáng)調(diào)對外部世界開放，并學(xué)習(xí)借鑒國外的優(yōu)秀文明成果；另一方面，許多民眾開始有意識地抵觸外來文明，民族主義和愛國主義的情緒開始高漲。一些原來并不敏感的問題變得敏感了，特別是對外來的刺激開始產(chǎn)生強(qiáng)烈的反應(yīng)。在民眾中，反西方特別是反美的情緒變得日益強(qiáng)烈，對一些外交糾紛特別是領(lǐng)土糾紛，民眾開始發(fā)出自己的強(qiáng)烈呼聲，并且對政府的外交政策形成強(qiáng)大的壓力。例如，“中美撞機(jī)事件”、“中國駐南使館被炸事件”、“南海島礁之爭”、“釣魚島之爭”等，都成為當(dāng)時影響最大的公共輿論事件。以2012年的網(wǎng)絡(luò)輿情為例，“釣魚島與反日游行”以及“黃巖島與南海局勢”兩個議題高居中國最有影響的三家論壇（天涯、凱迪、人民）、兩家微博（新浪、騰訊）和兩家社交網(wǎng)站（人人、開心）的榜首 [28]。民眾的民族主義和愛國主義情緒，已經(jīng)成為政府制定內(nèi)外政策日益重要的依據(jù)。
三、民主還是民粹
民意政治的興起，是中國近年來政治生活中一個引人注目的現(xiàn)象。民意政治的興起有許多種表現(xiàn)：其一，民眾對政府的訴求日益強(qiáng)烈，并且努力通過各種渠道表達(dá)出來。更多的民眾，特別是年輕一代，不再將自己的不滿和要求埋藏在內(nèi)心，而是選擇了公開的表達(dá)，甚至不惜采取一些極端的表達(dá)方式，如群體性事件等。其二，民眾表達(dá)其各種訴求的渠道大大增多，只要有強(qiáng)烈的表達(dá)意愿，即使最底層的窮人，也能找到表達(dá)其意愿的方式。除了傳統(tǒng)的渠道外，民眾更多的是利用新興的民意渠道，如利用手機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)等新媒體，甚至通過外國人和外國在華機(jī)構(gòu)表達(dá)其訴求，出現(xiàn)了所謂“告洋狀”的現(xiàn)象。除了合法的表達(dá)渠道外，民眾也大量使用“非法的”渠道，如“群體性事件”等。其三，公眾的民意已經(jīng)對政府決策產(chǎn)生重大影響，成為公共決策不可逾越的環(huán)節(jié)。從中央最高層領(lǐng)導(dǎo)到地方政府官員，傾聽民意，關(guān)注輿情，已經(jīng)是其政治生活的基本內(nèi)容。政府決策完全棄民意于不顧的時代已經(jīng)過去，敬畏民意開始成為更多官員的政治態(tài)度。其四，針對民意政治的興起，一些相應(yīng)的制度開始建立。它們旨在規(guī)范和疏導(dǎo)民意，同時也力圖使公共政策反映民意，如聽證制度、信訪制度、協(xié)商制度等。其五，一批“意見領(lǐng)袖”開始出現(xiàn)。例如，近年來出現(xiàn)的所謂“公共知識分子”和微博“大V”。改革開放前，中國從來不存在也不允許存在所謂的“意見領(lǐng)袖”，隨著民意政治的興起，這種狀況被徹底改變。人數(shù)日益增多的“意見領(lǐng)袖”，每個人的微博“粉絲”可以多達(dá)數(shù)十萬、數(shù)百萬，直至數(shù)千萬，他們的一言一行往往有很大的社會反響。這些“意見領(lǐng)袖”通常表達(dá)的是他們對政府政策和現(xiàn)實(shí)政治的意見和批評，盡管許多政府官員可能對此并不滿意，但這種現(xiàn)實(shí)已經(jīng)難以改變，“意見領(lǐng)袖”的許多意見事實(shí)上正在對社會公共事務(wù)產(chǎn)生日益重要的影響。重點(diǎn)做好這些“意見領(lǐng)袖”的工作，也成為中共意識形態(tài)管理的新內(nèi)容。
民意政治在中國興起的深刻原因，首先在于社會利益結(jié)構(gòu)的分化和不同利益群體的形成。民意政治，歸根到底是一種利益表達(dá)和利益訴求。對公共政策和政治改革議程的不同態(tài)度，實(shí)質(zhì)上是不同利益群體對改革進(jìn)程和社會現(xiàn)狀的不同反應(yīng)。從總體上說，社會強(qiáng)勢階層及其代言人掌控著關(guān)鍵性的利益表達(dá)渠道，他們可以通過大量合法的途徑來表達(dá)其意愿，并決定性地影響政策制定和改革議程。相反，社會弱勢群體很難有機(jī)會通過合法的利益表達(dá)機(jī)制影響政府決策，他們的聲音經(jīng)常被“沉沒”。在無可奈何的情況下，他們只能通過對決策進(jìn)程影響微弱的渠道，甚至通過所謂“非法的”和非正常的機(jī)制來表達(dá)其訴求，如信訪、網(wǎng)絡(luò)和群體性事件等。
其次，民意政治的興起，也是民眾權(quán)利意識覺醒的結(jié)果。幾千年殘暴的專制政治傳統(tǒng)，使中國的普通民眾即使在自己利益受損時，也常常選擇“政治的沉默”。中華人民共和國建立后，把人民當(dāng)家做主當(dāng)作核心的政治價值，民眾的權(quán)利意識獲得空前的覺醒。改革開放以后，人民民主得到進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)，尤其是隨著居民經(jīng)濟(jì)利益的增大，其政治權(quán)益的需求也隨之增強(qiáng)。當(dāng)自己的正當(dāng)權(quán)益遭受侵害時，越來越多的公民不再忍氣吞聲，而敢于表達(dá)自己的訴求，直至與政府進(jìn)行抗?fàn)�。這深刻地反映了中國公民權(quán)利意識的增強(qiáng)和政治文化的變遷。
最后，中國民意政治的興起還與現(xiàn)代信息科技的發(fā)展直接相關(guān)。特別是電腦技術(shù)、手機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的結(jié)合，使得普通民眾即使在傳統(tǒng)的民意表達(dá)渠道阻塞的情況下，也可以運(yùn)用諸如手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新興媒體表達(dá)自己的訴求。與西方發(fā)達(dá)國家相比，信息網(wǎng)絡(luò)在中國的民意政治中具有特殊的重要性，一方面是由于正常的民意表達(dá)機(jī)制不夠通暢，另一方面則得益于現(xiàn)代信息技術(shù)在中國的快速普及。正像中國是人口最多的國家一樣，她也是網(wǎng)民數(shù)量最多的國家。
民意政治的興起正在極大地影響中國的政治生活，甚至在某種程度上改變著中國的政治進(jìn)程。與此同時，如何看待民意對政治的這種影響，也成為中國政治討論的重要議題。一些人把民意的興起看作是中國民主進(jìn)步的成果，另一些人則認(rèn)為它是民粹主義的表現(xiàn)。究竟應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識民意政治的作用？在我看來，民意政治的興起，本身就是改革開放以后，特別是20世紀(jì)90年代以后，中國社會政治進(jìn)程的重要內(nèi)容，它深刻地體現(xiàn)了社會重大轉(zhuǎn)型時期中國政治發(fā)展的雙重性。
不少人認(rèn)為，中國三十多年改革的成就集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政治領(lǐng)域特別是在民主政治方面幾乎沒有明顯的變化。一些海外的專家學(xué)者甚至認(rèn)為，只有經(jīng)濟(jì)改革，沒有政治改革，是鄧小平領(lǐng)導(dǎo)的中國改革之所以成功的重要原因。其實(shí)，這種看法是片面的。中國的改革開放過程，是一個包括經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、文化生活在內(nèi)的社會整體進(jìn)步過程，政治生活的進(jìn)步也相當(dāng)明顯。如果從多黨競爭、分權(quán)制衡、總統(tǒng)直選等典型的西方標(biāo)準(zhǔn)來看，中國的政治確實(shí)沒有實(shí)質(zhì)性變化，但如果從中央與地方關(guān)系、公民社會的興起、官員的選拔、政治透明、公共服務(wù)、公眾參與、政府責(zé)任、法治建設(shè)等角度看，就可以發(fā)現(xiàn)中國政治的重大變遷。換言之，中國的政治改革，主要是治理改革。一般認(rèn)為，治理改革主要是一種工具理性，而制度改革則是一種價值理性。然而，從長遠(yuǎn)看，這兩者之間有內(nèi)在的聯(lián)系。治理改革本身也包含著某種價值理性，治理改革到一定程度必然要求體制變革。如果政治體制的變革嚴(yán)重滯后于治理變革，兩者之間就會形成巨大的張力，傳統(tǒng)的體制反過來會影響治理改革的績效。治理與體制的這種辯證關(guān)系，在中國的民意政治中得到了典型的體現(xiàn)。一方面，民意表達(dá)渠道的增多和民意對決策影響的增大，滿足了民眾的參與需要；另一方面，整個公民參與體制并未發(fā)生重大變革，既定的政治體制便嚴(yán)重阻礙了民意在政治生活中發(fā)揮“正能量”，反而使民意政治具有某種“負(fù)能量”。
民意的表達(dá)和處理機(jī)制是民主政治的重要內(nèi)容，民意與決策的關(guān)系在很大程度上反映著現(xiàn)實(shí)的民主進(jìn)程。無論是與改革開放前的傳統(tǒng)社會主義體制相比，還是與西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)行政治體制相比，中國現(xiàn)行的民意表達(dá)機(jī)制和處理體制都帶有自身的特征。最重要的特征，就在它兼有民主和民粹的雙重性。一方面，有更多新的制度性和非制度性渠道來表達(dá)民意，決策者也更加重視民意，民意對決策的影響日益增大。這體現(xiàn)著中國民主政治的進(jìn)步，是民眾力量日益強(qiáng)大的具體體現(xiàn)。另一方面，無論是民意的表達(dá)機(jī)制還是民意影響決策的機(jī)制，都還很不規(guī)范，民意的自由表達(dá)和合適處理還缺乏健全的制度環(huán)境，民意對決策的影響和作用還具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。換言之，民意對決策的影響還有隨意性，并帶有深刻的民粹主義烙印。從中國政治發(fā)展的總體格局和長遠(yuǎn)趨勢來看，這種帶有民粹主義色彩的民意政治，是中國走向更加成熟的民主政治的必經(jīng)環(huán)節(jié)。
從本質(zhì)上看，民意對決策的影響增大，是中國民主政治的進(jìn)步。民意表達(dá)渠道的增多，其實(shí)就是公共參與的擴(kuò)大。公共參與是民主政治的基本要素，在競爭性選舉相對不足的現(xiàn)實(shí)情況下，公共參與對中國的民主進(jìn)步意義尤其重大。民意受到?jīng)Q策者的更多重視，從而對政府決策的影響更加深刻，這表明了公共政策在更大程度上反映了公民的愿望和需求，是“權(quán)為民所用”的一種體現(xiàn)。民意對公共政策影響的加大，不僅對宏觀政治的進(jìn)步意義重大，而且對維護(hù)具體的公民權(quán)利也有著直接的意義。許多民意引發(fā)的公共事件，直接結(jié)果是改變了原先損害公民權(quán)益的政府決策，維護(hù)了公民的正當(dāng)權(quán)利。例如，一些污染性工程項(xiàng)目被迫停止，一些冤假錯案得以平反，一些違法拆遷和土地征用得到糾錯，實(shí)際上都有效地防止了對公民正當(dāng)權(quán)益的不適當(dāng)侵犯。一些典型的官員腐敗案例由于民意的介入而得以進(jìn)入司法程式，客觀上也對公權(quán)的濫用形成了一種社會的制約。
然而，中國目前這種民意政治存在著重大的缺陷。首先，現(xiàn)行的民意政治過分偏重于決策環(huán)節(jié)，而忽視了授權(quán)環(huán)節(jié)。按照民主政治的本義，“人民主權(quán)”或“人民當(dāng)家做主”首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在“權(quán)為民所賦”和“權(quán)為民所有”，然后才體現(xiàn)在“權(quán)為民所用”。與強(qiáng)調(diào)“協(xié)商民主”的現(xiàn)實(shí)政治相適應(yīng)，中國現(xiàn)行民意機(jī)制發(fā)生作用的主要領(lǐng)域也在“權(quán)為民所用”。這屬于決策民主或“民主決策”的范疇，民主決策對于民主政治當(dāng)然是不可或缺的，但卻是不充分的。如果沒有健全的民主授權(quán)機(jī)制，“權(quán)為民所有”和“權(quán)為民所賦”就難以得到保障。
其次，現(xiàn)行的民意政治還缺乏足夠的法律保障。民意表達(dá)的基礎(chǔ)是新聞自由和結(jié)社自由，這些也是公民的基本政治權(quán)利，需要強(qiáng)有力的法律保障。中國憲法規(guī)定公民有新聞和結(jié)社自由權(quán)，但至今仍無專門的新聞法和社團(tuán)法。這既是導(dǎo)致公民的言論表達(dá)權(quán)不時受到地方官員公然侵犯的重要原因，也是導(dǎo)致“網(wǎng)絡(luò)暴力”相當(dāng)泛濫的重要原因。前述的所謂“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”政治現(xiàn)象，更是法治精神缺失的典型體現(xiàn)。
再次，缺少足夠的制度化公眾參與渠道。盡管近年來公民表達(dá)意見的渠道迅速增加，但增加的主要是網(wǎng)絡(luò)渠道和信訪渠道，常規(guī)的民意表達(dá)渠道依然明顯不足。甚至人大代表和政協(xié)委員這些法定的“民意代表”，與其所在地民眾之間也缺乏健全的聯(lián)系機(jī)制。這就產(chǎn)生兩種后果，一是非正常的公眾參與事件不斷增加，例如群體性的上街“散步”、“喝茶”；二是由于運(yùn)用類似信訪和網(wǎng)絡(luò)等工具表達(dá)意見受到一定客觀條件的限制，網(wǎng)上民意便帶有某種偏向，民意的真實(shí)性容易受到扭曲。
最后，中國目前的民意政治帶有顯然的民粹主義印記，極端的平民化在相當(dāng)程度上成為民意政治的合法性基礎(chǔ)。例如，2012年的一項(xiàng)公眾民粹化傾向調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“49.5%的受訪者具有民粹化特征”，其中，31.3%的人屬于民粹特征顯著群體，18.2%的人屬于有一定民粹化傾向群體。在民粹化特征群體中，男性占55.8%，女性占44.0%。在黨員群體中，民粹特征顯著者占30.8%，有一定民粹化傾向者占20.6%。從行政區(qū)劃來看，日常居住地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的受訪者中，民粹化特征群體和民粹特征顯著群體所占的比例均為最高，分別占鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村受訪者的57.5%和41.3%；居住在直轄市的受訪者民粹情緒較低，比例分別為48.1%和29.0%。日常居住地為海外的人，民粹特征最不顯著，比例分別為21.7%和8.3%” [29]。
綜上所述，民意政治在中國的興起，本身就是中國政治進(jìn)步的產(chǎn)物，并且反過來正在強(qiáng)勁地推動著中國的民主法治進(jìn)程。無論對政府還是對民眾，它都是一把雙刃劍，具有正負(fù)兩個方面的作用。要增強(qiáng)其推進(jìn)民主政治的積極作用，減少其助長民粹主義的消極作用，唯一的途徑就是進(jìn)一步深化政治體制改革。領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略高度來認(rèn)識和看待民意政治的興起，將它納入政治發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃和政治改革的近期議程。要進(jìn)一步完善民意表達(dá)的相關(guān)法律制度，建立科學(xué)的利益表達(dá)和處理機(jī)制，擴(kuò)大和增加公民有序參與的渠道，把民意表達(dá)和處理納入法治化的軌道，讓公民通過合法的渠道表達(dá)其訴求，從而減少非正常的公眾參與和非法的群體性事件。簡言之，深化政治體制改革，推進(jìn)民主和法治，是防止和克服民意政治畸變?yōu)槊翊庵髁x、網(wǎng)絡(luò)暴力和暴民政治的根本途徑。
注釋:
[1]《黨的群眾路線教育實(shí)踐活動工作會議召開》，載《人民日報》，2013-06-19。
[2]中央文獻(xiàn)研究室編：《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），第450頁；北京：人民出版社，1996。
[3]鄧小平：《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》，見《鄧小平文選》，第2卷，第147頁；北京：人民出版社，1995。
[4]中共十三大政治報告《沿著有中國特色社會主義道路前進(jìn)》（1987），見《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》（下），北京：人民出版社，1988。
[5]《每年“兩會”議案、提案背后的力量》，載“中國網(wǎng)”，2010-02-28.
[6]胡錦濤：《在全黨深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動總結(jié)大會上的講話》，載《人民日報》，2010-04-06。
[7]“豆丁網(wǎng)”（www.docin.com）有一篇《北京師范大學(xué)學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀整改方案》，內(nèi)含校級整改措施44項(xiàng)，院系整改措施215項(xiàng)。
[8]國務(wù)院辦公廳：《中華人民共和國信訪條例》（2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過），載“中央政府門戶網(wǎng)站”（www.gov.cn），2005-05-23.
[9]胡奎、姜抒（記者）：《2003年中國遭遇信訪洪峰》，載《了望東方周刊》，2003年第4期。據(jù)一位熟悉信訪工作的權(quán)威人士估計，2004年信訪高峰時總量在1000萬人次，目前大約在800萬人次左右。
[10]隋笑飛：《讓人民群眾的合法權(quán)益得到有效維護(hù)——黨的十六大以來信訪工作成就綜述》，載《人民日報》，2012-10-27。
[11]葉篤初等主編：《黨的建設(shè)辭典》，北京：中共中央黨校出版社，2009。
[12]朱力：《走出社會矛盾沖突的漩渦：中國重大社會性突發(fā)事件及其管理》，第19-31頁；北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012。
[13]參閱朱力同上書，第32—33頁。
[14]《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號），載《人民日報》，2010-11-09。
[15]關(guān)于溫嶺的民主懇談會，許多學(xué)者做過深入研究，比較有代表性的成果有郞友興：《公民文化與民主治理機(jī)制的鞏固和可持續(xù)性——以溫嶺民主懇談會為例》（《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2012年第3期）、陳剩勇等《公民參與地方公共政策的制定——以浙江省溫嶺市民主懇談會為例》（《學(xué)術(shù)界》，2007年第10期）、何俊志《權(quán)力、觀念與治理技術(shù)的接合：溫嶺‘民主懇談會’模式的生長機(jī)制》（《南京社會科學(xué)》，2010年第9期）等。
[16]據(jù)統(tǒng)計，2009—2010年，包括食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境污染、教育、就業(yè)、物價、交通、住房等在內(nèi)的民生類輿情熱點(diǎn)事件，占據(jù)絕對性壓倒多數(shù)〔上海交通大學(xué)輿情研究實(shí)驗(yàn)室：《2010年中國社會輿情年度報告》，見謝耘耕等編：《中國社會輿情與危機(jī)管理報告》（2011），第1—56頁；北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012〕。
[17]中華人民共和國統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒》（2012年），北京：中國統(tǒng)計出版社，2012。
[18]楊耕身：《30萬的土地差價讓人驚心》，載《中國青年報》，2013-03-26。
[19]楊建華等：《沖突與彌合----社會群體沖突及調(diào)節(jié)機(jī)制的實(shí)證研究》，第112—113頁；北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013。
[20]賈峰等：《中國環(huán)境保護(hù)：形勢、現(xiàn)狀與新議題》，見陸學(xué)藝等主編：《2013年中國社會形勢分析與預(yù)測》，第257頁；北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013。
[21]徐映梅等：《中國基尼系數(shù)警戒線的一個估計》，載《統(tǒng)計研究》，2011年第1期。
[22]彭定贇等：《中國30年來貧富差距與社會和諧變動的實(shí)證研究》，載《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2013年第2期。
[23]《中國官方10年來首次公布2003至2012年基尼系數(shù)》，載《新京報》，2013-01-19。
[24]北京大學(xué)中國社會科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布的“中國家庭追蹤調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示：2012年，全國家庭人均純收入均值為13033元。但收入最低的5%的家庭人均收入只有1000元，5%—10%范圍內(nèi)的家庭人均收入只有2000元，而收入最高的5%家庭的人均收入則高達(dá)34300元（《南方都市報》，2013-07-18）。
[25]石方軍：《農(nóng)村群體性矛盾沖突多發(fā)領(lǐng)域分析——基于中原地區(qū)6縣的調(diào)查》，載《前沿》，2013年第7期。
[26]涉法信訪問題研究課題組：《涉法信訪熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的成因分析及對策建議》，載《中共樂山市委黨校學(xué)報》，2011年第1期。
[27]石方軍：《農(nóng)村群體性矛盾沖突多發(fā)領(lǐng)域分析——基于中原地區(qū)6縣的調(diào)查》，載《前沿》，2013年第7期。
[28]祝華新等：《2012年互聯(lián)網(wǎng)輿情分析報告》，見陸學(xué)藝等主編：《2013年中國社會形勢分析與預(yù)測》，第194—195頁。
[29]人民論壇問卷調(diào)查中心：《中國公眾的民粹化傾向調(diào)查報告（2012）》，載《人民論壇？學(xué)術(shù)前沿》，2012年11月（下）
來源：澳門大學(xué)主辦《南國學(xué)術(shù)》2014年第1期