2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度�！边@段文字，讓人充滿了希冀和興奮。十年前，我尚在攻讀法學(xué)碩士，在《檢察論叢（第9卷）》（法律出版社，2004）上發(fā)表了一篇近3萬字的論文《關(guān)于我國檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的反思與改革》，系統(tǒng)論述了省級以下檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的系列改革方案，以及構(gòu)建同這種“部分垂直制”相配套的兩級（中央級、省級）檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。十年后，工作和生活的體認(rèn)，使我對這個問題有了更為深刻的重新認(rèn)識。
自“依法治國”基本方略在1997年黨的十五大首次提出和1999年“入憲”伊始，黨的十八大報告再一次強(qiáng)調(diào)了“法治”目標(biāo)的權(quán)威定論，重申了司法改革是“依法治國”方略的必要內(nèi)容�？梢哉f，建立現(xiàn)代法治國家，是中國近百年來順應(yīng)世界潮流的向更高社會形態(tài)邁進(jìn)的一種政治選擇，中國的法治化趨勢和社會轉(zhuǎn)型，已經(jīng)匯聚成一股強(qiáng)大的不可逆轉(zhuǎn)的力量。總的來看，對于法治化進(jìn)程中面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，大陸法學(xué)界習(xí)慣于將所有的問題歸咎于制度或體制，這樣就可以為自己尋找到批判的靶子，其潛臺詞就是將司法公正性問題的根本原因歸咎于司法機(jī)關(guān)外部領(lǐng)導(dǎo)體制的地方化問題，一些上級司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)更是樂于將“人財物統(tǒng)一管理”解讀成基層法院、檢察院的各項(xiàng)關(guān)鍵性權(quán)力上收，后者必須惟其命是從，在改革時間表依然模糊之時這種態(tài)勢便已蔓延開來。就現(xiàn)階段我國的法制水平而言，單向度地推崇司法一體化或曰垂直管理體制，暗藏著一定的集權(quán)主義危險，固化某種部門利益常常會引發(fā)以合法形式掩飾非法目的的“制度惰性”和“制度壁壘”，任何形式的“矯枉過正”抑或“收之桑榆”、“失之東隅”，都是值得商榷的。
筆者的一個基本判斷是，進(jìn)入新千年以來，地方黨政部門為了地方（財政）利益而公然干預(yù)司法、實(shí)行“地方保護(hù)主義”的違法違規(guī)情形并不多見，大多是出于人情、私情、賄賂、政績等動因；其實(shí)，在后述的這些動因?qū)用嫔�，司法機(jī)關(guān)、司法官的內(nèi)部和外部是不存在本質(zhì)區(qū)別的，上級司法機(jī)關(guān)、上級司法官和地方黨政人士都可能會犯干預(yù)司法的同樣錯誤，這是人性與制度之間的博弈使然�！熬腿祟愄煨灾话闱闆r而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)�！保╗美]漢密爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第396頁）這是顛撲不破的真理。從職業(yè)屬性的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象來講，在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，無論是法定的還是實(shí)際上的首長負(fù)責(zé)制與司法官行政化、等級化的管理體制，都使得上級司法官特別是上級院長、檢察長干預(yù)地方司法，會更容易、更方便、更頻繁、更專業(yè)，有時候還是地方黨政人士間接干預(yù)司法獨(dú)立的“中介”。況且，對于中國特色檢察權(quán)的權(quán)屬特性而言，還有一個司法性和行政性復(fù)合的問題。簡而言之，公訴部門、偵查監(jiān)督部門與自偵部門的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系還是要區(qū)別對待的。
在尚未出臺改革具體實(shí)施方案的前提下，僅從字句涵義上推演，推動省以下人財物統(tǒng)一管理，是否會變相地削弱基層司法機(jī)關(guān)依法辦案的自主地位和自主性？當(dāng)前，教人頭疼的年終考核即為例證，而上級院考核似乎比地方黨政部門的各項(xiàng)考核更讓人頭疼。畢竟，即使再好的“經(jīng)”也禁不住歪嘴和尚念。其實(shí)，中央到地方、各級之間的權(quán)力適當(dāng)分工，有助于明晰責(zé)任關(guān)系、利益分配，地方也能夠擔(dān)當(dāng)起緩和統(tǒng)治管理矛盾的緩沖角色。因此，首先要明確不能在外部去地方化的同時強(qiáng)化內(nèi)部行政化、等級化，兩者應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)力進(jìn)行。其次，若非要在去地方化和去行政化、等級化的兩者之間分別主次的話，后者應(yīng)優(yōu)先于前者；也就是說，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全其統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度，以及健全相關(guān)職業(yè)保障制度，更為重要。
回顧一下臺灣地區(qū)檢察官制度的發(fā)展歷程，或許有所啟示。在臺灣地區(qū)上世紀(jì)末期的威權(quán)時代，司法不獨(dú)立，經(jīng)常受到各種干預(yù)；干預(yù)必然引發(fā)司法腐敗和貪贓枉法。其檢察制度主要借鑒日本，檢察系統(tǒng)內(nèi)部遵從一體原則，即下級服從上級、下級請示上級，一體化辦案與檢察獨(dú)立的矛盾曾經(jīng)比較突出。檢察一體原則立基于打擊犯罪、伸張正義，其價值同“審判獨(dú)立”概念幾乎等量齊觀而深植于法律人內(nèi)心，亦未有人質(zhì)疑它的界限。然而，及至李子春檢察官偵辦的“花蓮縣長選舉賄選”案，檢察官制度“上命下從”的正當(dāng)性開始受到前所未有的挑戰(zhàn)，李子春不以檢察官署名義而以檢察官個人名義，徑自以信函直接向法院提出起訴書，凸顯出檢察官獨(dú)立偵查、追訴犯罪的現(xiàn)實(shí)困難。針對升遷管道僵化和上命下從的體制，基層檢察官頗有異議，遂成立“檢察官改革協(xié)會”,并對檢察官制度提出改革建議，其中最重要的倡議是人事任命權(quán)和首長指令權(quán)透明化，進(jìn)而促成獨(dú)立辦案。
《聯(lián)合國司法獨(dú)立世界宣言》（1983）這樣表述：“法官在做成判斷之過程中，應(yīng)獨(dú)立于其同僚及監(jiān)督者。任何上級司法機(jī)構(gòu)或任何高級的法官，均無權(quán)干涉法官自由地宣誓其判決。”《聯(lián)合國關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》（1990）要求：“各國應(yīng)確保檢察官得以在沒有任何恐嚇、阻障、侵?jǐn)_，不正當(dāng)干預(yù)或不合理地承擔(dān)民事、刑事或其它責(zé)任的情況下履行其專業(yè)職責(zé)。”檢察一體原則并不排斥檢察官獨(dú)立原則；檢察官獨(dú)立也并非像法官獨(dú)立那樣絕對，而是一種受到有限指令約束的獨(dú)立。如何平衡二者，繼而，如何看待司法系統(tǒng)內(nèi)部的上下級關(guān)系，將是司法改革推進(jìn)到一定階段時無法回避的問題。至少，無論何方的指令，應(yīng)當(dāng)是書面的、公開的且合乎法治精神。