今年是行政法學(xué)界的“大年”，頭等大事就是行政訴訟法的修改。學(xué)者們忙著公車上書。除全國人大法工委、最高人民法院召開的專家論證會(huì)外，許多法學(xué)院也紛紛拿出早已準(zhǔn)備好的專家建議稿，張羅了多場研討會(huì)，鄭重提交了各種各樣的設(shè)計(jì)。學(xué)者們太想塞入自己心目中的“理想的行政訴訟”了。
當(dāng)下的行政訴訟似乎就像一池塘沉寂的死水，“案件受不進(jìn)來、審不動(dòng)、執(zhí)行不了”。撲面而來的改革建議，紛若亂絲。我總覺得，像現(xiàn)在這樣四處出擊，全面用力，只會(huì)吹皺一池秋水，最多將水?dāng)嚋�，冒出幾個(gè)氣泡，讓我們更加看不清問題的關(guān)隘，池水也不會(huì)鮮活涌動(dòng)。
在我看來，第一，“案件受不進(jìn)來”，只是部分案件被擋在法院門外，“審不動(dòng)”，也只是部分案件受干擾大，絕非全部。否則，就是歷史虛無主義，無視市縣法院是能夠解決一些行政糾紛的事實(shí)。第二，在當(dāng)前的行政問責(zé)風(fēng)暴和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督下，明目張膽地不執(zhí)行法院判決的，極少。第三，“案件受不進(jìn)、審不動(dòng)”，互為表里，審不動(dòng)，就不受理、假受理。所以，要讓當(dāng)事人找得到審得動(dòng)的法院。
因此，我認(rèn)為，行政訴訟法最應(yīng)該修改的是管轄。疏浚了這個(gè)關(guān)隘，其他即使不改，也是本次修法的巨大勝利。公正的管轄決定了公正的判決。只要能夠讓當(dāng)事人選到一個(gè)他信服的管轄法院，就容易接受法院判決，案了事了。司法也能夠?qū)π姓䴔C(jī)關(guān)產(chǎn)生真正的壓力，促進(jìn)依法行政。
很多學(xué)者開出的藥方是“提級管轄”，一審案件均由中級人民法院管轄。好處是“司法體制變動(dòng)較小、成本較低，也比較容易收到成效”。但在我看來，也有兩個(gè)副作用。一個(gè)是要費(fèi)心安置從區(qū)縣法院行政庭裁撤下來的法官，尤其是庭長、副庭長。當(dāng)然，這個(gè)問題相對好解決，也有變通辦法，就是設(shè)計(jì)巡回法庭，或者把他們都收編到中級人民法院行政庭。另外一個(gè)就是，仍然無法根治“立不了、審不動(dòng)”的問題，例如，行政機(jī)關(guān)做出的決定實(shí)際上是執(zhí)行市委、市政府的決議，或者行政機(jī)關(guān)事先向市委、市政府請示過、得到認(rèn)可同意，以及市縣法院受到的其他有形、無形干預(yù)。比如，我就曾遇到過一個(gè)案子，行政機(jī)關(guān)的處理決定是合法的，但原告的親弟弟是地級市人民檢察院的副檢察長，縣法院就不敢判了。這些案子拿到中級法院，估計(jì)很難審動(dòng)，只會(huì)白白浪費(fèi)一次訴訟機(jī)會(huì)，遲延救濟(jì)。
還有一種建議是“跨行政區(qū)劃建立行政法院體系，并建構(gòu)新的、可以充分保證行政審判獨(dú)立的機(jī)制”。這個(gè)方案動(dòng)靜大，也有法國地方行政法院的樣本可循，但究竟能否徹底解決上述問題，我依舊懷疑。
在我國的社會(huì)傳統(tǒng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)之下，法院的人事權(quán)、財(cái)權(quán)獨(dú)立，不見得法官就能獨(dú)立行使審判權(quán)。行政法院可以不睬輻射的縣市，但對坐落的地方，還不敢不睬。法院大樓要擴(kuò)建，法官子女要上學(xué)，法院車輛要出入，這就會(huì)與當(dāng)?shù)匦姓䴔C(jī)關(guān)產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系，這些聯(lián)系就可能編織成一張籠住法院的蜘蛛網(wǎng)，讓行政法院在審理牽涉這些行政機(jī)關(guān)的案件時(shí)，投鼠忌器，束手束腳。這又回到了當(dāng)下問題的原點(diǎn)。
我覺得，要根治這些問題，不用大動(dòng)干戈，只需賦予相對人選擇法院的權(quán)利。這是一種程序上的權(quán)利，它必然能夠撥動(dòng)管轄調(diào)整。這不同于現(xiàn)在的指定管轄，那是法院主導(dǎo)的，不是必然發(fā)生的。我參加過不少專家論證，尤怕看到當(dāng)事人對管轄不公的無奈表情，呆滯的目光。想改變管轄就得費(fèi)九牛二虎之力，找關(guān)系、托人情。
我的設(shè)想是，行政訴訟管轄保持現(xiàn)有格局不動(dòng)，因?yàn)橛行┬姓讣趨^(qū)縣法院是可以解決的，當(dāng)事人也接受。但是，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定當(dāng)事人在特定情況下的選擇權(quán)。如果當(dāng)事人有初步證據(jù)證明，行政機(jī)關(guān)是奉市委市政府、縣委縣政府之命行事，或者的確存在干擾公正審判的因素，就應(yīng)當(dāng)允許其徑至省高院，要求改變管轄。省高院必須在法定期限內(nèi)做出決定，要么自己管轄，要么指定到地域不比鄰、當(dāng)事人也接受的其他中級法院管轄。如果省高院推諉不決，或者當(dāng)事人對重新指定的管轄不滿，可以向最高人民法院申訴。
這樣選定的法院，在地理上遠(yuǎn)離了案發(fā)地，法院的業(yè)務(wù)和法官的生活也擺脫了牽扯，審起案來就能心無旁騖，落下法槌也擲地有聲，法官的心思就可以專注于法律問題，也就沒有什么審不動(dòng)的案件了。
來源：《人民日報(bào)》2014年3月19日