在現(xiàn)代生活中，民眾最經(jīng)常打交道的可能不是作為政治代表的議員，也不是作為最后一道防線的法官，而是擔(dān)負(fù)日常治安管理與秩序維護(hù)的警察。警察行政是行政法的經(jīng)典形態(tài)，后期興起的服務(wù)行政增添了服務(wù)倫理的道德內(nèi)涵，但警察依然是最主要的服務(wù)主體。因此，無(wú)論行政法制如何變遷，警民關(guān)系都直接決定了政府公共服務(wù)的品質(zhì)與形象，是服務(wù)型政府的試金石。同時(shí)，由于警察通常是非民選產(chǎn)生，一般的民主責(zé)任制無(wú)法直接觸及，故其監(jiān)督制約高度依賴于內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)與外部司法審查。11月5日，公安部在全國(guó)治安管理工作座談會(huì)上即針對(duì)警民關(guān)系中“門難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦”的現(xiàn)象提出專項(xiàng)治理要求，對(duì)于刁難群眾辦證辦事的人員一律停職追責(zé)，涉及違法犯罪的直接追究法律責(zé)任。這屬于內(nèi)部問(wèn)責(zé)程序的優(yōu)化，旨在提升警民關(guān)系中的公共服務(wù)水準(zhǔn)。
這一治安領(lǐng)域的公共服務(wù)舉措有著特定的事件與歷史背景。10月11日《焦點(diǎn)訪談》報(bào)道了兩則相關(guān)事件：一是河北小伙辦護(hù)照返鄉(xiāng)6次；二是江蘇商戶變更執(zhí)照登記往返11次。這些地方行政程序中折射出的公共服務(wù)狀況直接違背了“為人民服務(wù)”的政治倫理和建設(shè)服務(wù)型政府的法治要求。有人可能認(rèn)為這些遭遇只是普通民眾的煩惱，其實(shí)不然。2007年，中國(guó)政法大學(xué)副教授翟繼光博士在網(wǎng)上發(fā)表長(zhǎng)篇博文，將其辦理準(zhǔn)生證與北京戶口過(guò)程中的各種“刁難”曝光，甚至激憤地要給孩子辦理美國(guó)戶口。盡管北京市相關(guān)行政程序已有優(yōu)化，但類似翟博士的遭遇在全國(guó)各地可能依然普遍存在。這表明即使是時(shí)代法律精英也遭受著公共服務(wù)低劣化之害。
實(shí)際上伴隨著改革開(kāi)放的官僚制建構(gòu)，盡管在行政法架構(gòu)上日益接近現(xiàn)代法治要求，但由于代議民主和司法審查的相對(duì)松弱，行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大，導(dǎo)致行政程序中的官民關(guān)系一度緊張，老百姓無(wú)法確定而有尊嚴(yán)地兌現(xiàn)法律上的權(quán)益承諾，獲得公務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。行政公共服務(wù)“臟亂差”的現(xiàn)象在1980年代末曾引起執(zhí)政者重視，并作為反腐敗和政府公開(kāi)性的重點(diǎn)工作來(lái)抓。比如1988年11月20日，《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道了河北省藁城市在農(nóng)村推行的“兩公開(kāi)一監(jiān)督”制度經(jīng)驗(yàn)，即“公開(kāi)辦事程序、公開(kāi)辦事結(jié)果、接受群眾監(jiān)督”，其制度要點(diǎn)是：將村務(wù)、政務(wù)活動(dòng)中所依據(jù)的政策法規(guī)、方法渠道等程序及承辦時(shí)間和辦理結(jié)果及時(shí)向群眾公開(kāi)，接受監(jiān)督。據(jù)介紹，該市當(dāng)時(shí)遭遇的問(wèn)題是職能部門“門難進(jìn)、臉難看”的衙門作風(fēng)及基層“七所八站”吃拿卡要的不正之風(fēng)，與今日某些政府機(jī)關(guān)的衙門做派如出一轍。
然而，與這些歷史問(wèn)題和曝光現(xiàn)象相伴而行的則是某些“特權(quán)程序”與“潛規(guī)則”的存在。比如戶口，有些人辦理難如登天，刁難之術(shù)盡現(xiàn)，而有的人則悠然而成為“房叔”、“房姐”，一人坐擁多個(gè)戶口和多種身份證件。這里形成了一種合法權(quán)利泡沫化與特權(quán)合法化并存的現(xiàn)象，公權(quán)力成為特定利益群體的服務(wù)者，而公眾則成為這些權(quán)利泡沫與不正當(dāng)特權(quán)的雙重受害者。當(dāng)然，對(duì)特權(quán)的追逐與公共服務(wù)的“臟亂差”之間也可能存在某種關(guān)聯(lián)，即正是因?yàn)槌Ｒ?guī)程序出現(xiàn)了泡沫化，某些擁有“社會(huì)資本”的人才會(huì)謀取特權(quán)程序，獲得本應(yīng)由常規(guī)程序提供的便利，甚至追求超額不正當(dāng)?shù)睦�。行政機(jī)關(guān)在泡沫化合法權(quán)利而對(duì)特權(quán)大開(kāi)方便之門時(shí)，其權(quán)力異化和尋租將不可避免，甚至形成一種地方性的行政習(xí)慣與文化，阻礙服務(wù)行政的合法推展。這里出現(xiàn)了法律權(quán)利與特權(quán)之間的邏輯與利益博弈，一方是立法者和普通公民，代表法律公意，另一方是特權(quán)者和公務(wù)人員，代表特權(quán)利益。二者之間的復(fù)雜拉鋸正出現(xiàn)于制度轉(zhuǎn)型期的中國(guó)政府體系之中。在這里，行政程序本身喪失了公共服務(wù)的內(nèi)在倫理與法治基礎(chǔ)，而異化為一種管理者的“商品”，特權(quán)者可以直接獲得該種稀缺商品的供給而與管理者形成復(fù)雜的、多次博弈的利益聯(lián)盟關(guān)系，而普通公民如欲順利獲得此種商品，則需要借助特權(quán)者的特權(quán)，當(dāng)然這種借用是偶然不穩(wěn)定的，也是有著遠(yuǎn)超法定標(biāo)準(zhǔn)之成本的。
行政程序的商品化全面侵蝕了包括警民關(guān)系在內(nèi)的官民關(guān)系，進(jìn)一步削弱乃至消解了公民對(duì)法律公共性與執(zhí)政合法性的信仰與依賴，堵塞了公民對(duì)現(xiàn)代法治體系的日�；\(yùn)用與吸納，而將其逼退到三種非法治的路徑之上：一是窮盡一切可能依附于特權(quán)者，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)特權(quán)文化與特權(quán)衍生利益；二是踏上漫漫上訪之路，越級(jí)訴求超級(jí)政治權(quán)威來(lái)解決具體而微的生活事件，鞏固政治積極干預(yù)法律過(guò)程的正當(dāng)性；三是在上述兩條傳統(tǒng)路徑失效的條件下，就地引發(fā)群體性事件，使孤立事件成為地方社會(huì)沖突的凝結(jié)核與導(dǎo)火索，日益耗竭有限的維穩(wěn)物質(zhì)基礎(chǔ)和執(zhí)政合法性資源。
剛剛閉幕的十八屆三中全會(huì)公報(bào)針對(duì)性提出了要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是對(duì)包括行政程序在內(nèi)的法治國(guó)家建設(shè)的新的總體要求。公安部此次的警民關(guān)系整治舉措與這一思路若合符節(jié)。從原理上講，一個(gè)現(xiàn)代的國(guó)家治理體系應(yīng)總體上回應(yīng)治理過(guò)程的三個(gè)前后相關(guān)的規(guī)范性要求。首先是公開(kāi)原則，即治理的決策與執(zhí)行過(guò)程公開(kāi)，以提升決策形成的民意基礎(chǔ)與公共性品質(zhì)，同時(shí)使執(zhí)行過(guò)程在陽(yáng)光下運(yùn)行，因?yàn)槿绻麤](méi)有充分的信息公開(kāi)，國(guó)家權(quán)力從決策到執(zhí)行都會(huì)處于特權(quán)的壟斷之中，其權(quán)力公共性將大受質(zhì)疑，官民關(guān)系將無(wú)法獲得經(jīng)常性的程序共識(shí)、潤(rùn)滑與優(yōu)化。權(quán)力公開(kāi)性原則構(gòu)成了現(xiàn)代治理的前提，西方法政賢哲一再予以申明：杰斐遜認(rèn)為信息是民主的流通貨幣，邊沁認(rèn)為公開(kāi)是阻卻政府與律師”邪惡利益”的利器，而布蘭代斯大法官則認(rèn)為陽(yáng)光是最好的防腐劑。其次是參與原則，即公民對(duì)于政府決策與執(zhí)行過(guò)程具有法律保障的參與權(quán)利，政府應(yīng)通過(guò)制度建設(shè)與個(gè)案保障回應(yīng)這一權(quán)利，使得決策與執(zhí)行成為官民互動(dòng)對(duì)話的法治教育與民主協(xié)商過(guò)程，成為合作生產(chǎn)法治公共性的優(yōu)良機(jī)制，同時(shí)作為代表制民主的有益補(bǔ)充，用來(lái)增強(qiáng)公民的民主成就感和理性行動(dòng)能力。有好公民才有好政府，優(yōu)良的治理體系應(yīng)提供公民參政和成熟的便利程序。再次是問(wèn)責(zé)原則。現(xiàn)代治理應(yīng)遵循權(quán)力與責(zé)任相一致原則，任何公權(quán)力的行使都代表國(guó)家，都可能直接決定個(gè)體公民的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因此需負(fù)擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。沒(méi)有具體有效之問(wèn)責(zé)機(jī)制，就如同給了執(zhí)法人員以利器卻不約定后果責(zé)任一樣，必然導(dǎo)致政府侵權(quán)有余，保護(hù)不足。這樣，“公開(kāi)—參與—問(wèn)責(zé)”就成為優(yōu)良治理體系的核心要素，彼此關(guān)聯(lián)，相互強(qiáng)化。實(shí)際上，此種模式不僅是西方發(fā)達(dá)國(guó)家與負(fù)擔(dān)發(fā)展援助的國(guó)際組織不斷自我概括與凝練的治理經(jīng)驗(yàn)，更是在我國(guó)行政法治進(jìn)程中日益成為共識(shí)并初步顯示治理成效，比如由國(guó)務(wù)院主推的法治政府規(guī)劃就大致包含了這些規(guī)范性要素，而地方性的“法治湖南”建設(shè)之最大特色就在于通過(guò)行政程序吸納上述規(guī)范要素而改進(jìn)政府治理模式。
此次公安部的治安優(yōu)化舉措側(cè)重面向執(zhí)法過(guò)程，積極回應(yīng)了現(xiàn)代治理中的公開(kāi)原則和問(wèn)責(zé)原則，我們期待此項(xiàng)治理能夠長(zhǎng)期有效推展，從而大大提升我國(guó)服務(wù)型政府的治理水準(zhǔn)。當(dāng)然，執(zhí)法過(guò)程的優(yōu)化有一定的瓶頸，制度甚至體制性的不合理也應(yīng)提上優(yōu)良治理的議事日程，比如進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各地行政程序的監(jiān)督與整理，積極推動(dòng)統(tǒng)一《行政程序法》的立法工作；提升電子政務(wù)與信息聯(lián)網(wǎng)制度與技術(shù)保障，充分落實(shí)行政便民原則；充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的行政合理性審查優(yōu)勢(shì)，完善行政救濟(jì)法體系，將權(quán)利泡沫還原為權(quán)利實(shí)在。
來(lái)源：法律博客，本文原載《財(cái)經(jīng)》2013年第33期，11月18日出版，發(fā)表時(shí)略有刪節(jié)