行政許可審批制度改革改了十幾年，取得了一定的效果，但效果確實(shí)有限。雖然從數(shù)量上減少了很多，但從老百姓、企業(yè)家的感受上，似乎沒有減少太多，包括政府也感覺權(quán)力沒有受到太多的約束和限制。這是筆者對(duì)行政審批制度的基本判斷。
關(guān)于行政審批制度下一步改革方向，國務(wù)院所采取的措施整體是正確的，進(jìn)一步壓縮、精簡審批事項(xiàng)削減政府權(quán)力，騰挪市場空間，通過審批許可事項(xiàng)的精簡，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府效率。效果目前還看不出來，也許三五年后才能看出。建議在下一步行政審批制度改革過程中做出以下調(diào)整。
第一，重新界定許可范圍，將所有的非行政許可審批事項(xiàng)納入許可法管理。如果非行政許可的行政審批事項(xiàng)納入行政許可法的適用范圍，按照行政許可法管理，就像食品按藥品管理一樣，就可能會(huì)解決非行政許可泛濫甚至不受監(jiān)督約束的問題。
第二，應(yīng)該明確宣布所有規(guī)章以下設(shè)定的行政許可一律無效，不得執(zhí)行。行政審批制度改革過程中，有些行政機(jī)關(guān)公然違反行政許可法，通過制定規(guī)章或者規(guī)范性文件設(shè)定行政許可，造成行政許可明減暗增。對(duì)此，應(yīng)該“一刀切”地宣布所有規(guī)章及以下規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可一律無效，不得再執(zhí)行。企業(yè)、公眾、社會(huì)組織可以投訴，追究設(shè)定機(jī)關(guān)及其責(zé)任人的法律責(zé)任，也可以通過信息公開的方式讓社會(huì)周知。
第三，廢除“412號(hào)令”�！�412號(hào)令”出臺(tái)的背景是：2003年制定了行政許可法，開始清理行政審批許可事項(xiàng)。2004年要執(zhí)行實(shí)施行政許可法時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可法有一條規(guī)定太嚴(yán)，即所有規(guī)章以下都不能設(shè)定行政許可。而規(guī)章、規(guī)范性文件設(shè)定的許可居然高達(dá)上千項(xiàng)。最后，以國務(wù)院決定的形式保留了500項(xiàng)，希望盡快通過上升為法律法規(guī)的方式解決合法依據(jù)問題。這個(gè)國務(wù)院決定就是“412號(hào)令”。
“412號(hào)令”明確規(guī)定了有500項(xiàng)規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定的許可是可以繼續(xù)存在的，除此之外的許可都是無效的�！�412號(hào)令”從實(shí)施開始效果不是非常明顯，有些行政機(jī)關(guān)自覺地把“412號(hào)令”里沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政許可上升為有法律依據(jù)的許可，共有21項(xiàng)。還有很多許可上升為行政法規(guī)的有28項(xiàng)。通過后來的六次審批制度改革，清理掉了104項(xiàng)。但500項(xiàng)許可中維持原狀的還有119項(xiàng)。重新以修改規(guī)章或者頒布新規(guī)章設(shè)定的行政許可有138項(xiàng)。以頒布規(guī)范性文件設(shè)定的許可還有6項(xiàng)�？偟膩碚f，“412號(hào)令”在執(zhí)行過程中，很多行政機(jī)關(guān)采取規(guī)避法律的手段，比如很多行政機(jī)關(guān)依據(jù)“412號(hào)令”重新用規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式設(shè)定了許可或者固化了原來的許可。“412號(hào)令”是以國務(wù)院決定形式保留下來的臨時(shí)性許可，結(jié)果現(xiàn)在變成長期存在的東西。所以，應(yīng)盡快廢除“412號(hào)令”，把規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可一律取消掉。
第四，適時(shí)修改行政許可法。行政許可法實(shí)施接近十年，但實(shí)施效果卻不能令人滿意。這是為什么呢?因?yàn)橐?guī)范行政權(quán)力的力度比較大，而且涉及行政權(quán)力的領(lǐng)域比較廣，所以行政機(jī)關(guān)抵制和規(guī)避法律的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
筆者的建議是：一要保證行政許可法有效的實(shí)施。要嚴(yán)格遵守行政許可法關(guān)于設(shè)定許可需要進(jìn)行必要性可行性審查的程序，對(duì)于違法設(shè)定的許可事項(xiàng)及時(shí)加以清理和撤銷。二要根據(jù)行政許可法實(shí)施中暴露出的一些問題盡快啟動(dòng)修改許可法。擴(kuò)大行政許可法適用范圍，把所有行政許可、行政審批事項(xiàng)納入許可法的適用范圍。同時(shí)，細(xì)化第13條的規(guī)定。行政許可法13條規(guī)定了公民自主決定的、市場能夠解決的、事后監(jiān)督、中介組織能夠解決的可以不設(shè)定許可，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)太籠統(tǒng)、太抽象，到底哪些不應(yīng)該設(shè)定、不能設(shè)定許可沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，希望細(xì)化第13條“不能設(shè)定行政許可”的具體情形，最大限度的限制立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)設(shè)定新的行政審批許可事項(xiàng)。
第五，建議行政許可法的實(shí)施能夠有效的保障公眾參與。行政處罰法規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證�！毙姓䦶�(qiáng)制法也規(guī)定了相關(guān)的參與程序，這些對(duì)于保障法律的有效實(shí)施具有重要意義。但行政許可法關(guān)于公眾參與的規(guī)定并不明確和具有操作性。建議修改法律，切實(shí)有效保證公眾參與行政許可的設(shè)定和實(shí)施。比如，凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)設(shè)的行政許可，要允許公眾提起行政復(fù)議和行政訴訟，及時(shí)地糾正，及時(shí)查處，對(duì)于主事者要問責(zé)。為了監(jiān)督規(guī)范性文件或者規(guī)章新設(shè)行政許可，在規(guī)章備案制度、規(guī)范性文件備案制度不完善的情況下，必須允許公眾監(jiān)督。因?yàn)楣�、企業(yè)家感受最明顯，哪些需要許可，哪些不許可，在實(shí)踐中能夠感受到，所以要發(fā)動(dòng)公眾監(jiān)督、糾正。通過擴(kuò)大行政復(fù)議和訴訟的受案范圍，對(duì)設(shè)定行政許可的依據(jù)提起復(fù)議和訴訟，嚴(yán)格控制行政許可的設(shè)定權(quán)。
來源：《法制日報(bào)》2013年10月16日