3月17日，十二屆全國人大一次會議閉幕，在本次會議收到的全部401件代表議案中，由來自山東的人大代表趙冬苓提出、獲30余位代表聯(lián)名簽署的《關于終止授權國務院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》，被媒體和網(wǎng)民等評價為今年兩會最有價值的議案之一。
該議案認為：全國人大將大部分征稅權授予國務院已將近30年，目前中國僅有3個稅種由全國人大制定法律，其他的稅種都是由國務院制定的暫行條例來征收，2012年，全國稅收已突破10萬億元，稅收立法權必須收歸人大。
稅收立法權這個已經(jīng)存在近30年的爭議之所以關注度突然爆發(fā)，無疑和近年來中國一系列稅收政策變化有關。雖然中央一直表示在推動結構性減稅，但是企業(yè)和納稅人的感受并不明顯，中國稅負痛苦指數(shù)依舊居高不下。
一方面，房產(chǎn)稅試點準備擴大，二手房交易差額開征20％個稅，財政部研究消費稅擴圍方案，環(huán)境稅、遺產(chǎn)稅正在研究征收等消息不斷加重人們對私人財產(chǎn)保護的擔憂。一方面，經(jīng)濟增長放緩的大背景導致各地過頭稅泛濫，各種匪夷所思的稅費名目被曝光，展示著中國稅制及征管的混亂程度。
在專業(yè)人士看來，中國當前所有稅收問題都有一個共同的根源，就是稅收法定原則的缺失。稅作為人民自愿讓出的一部分私人財產(chǎn)，目的是換取政府提供必要的公共服務，理應由出錢者而不是花錢者通過立法來確定。而作為民意的代表以及最高國家權力機關，全國人大已將稅收的立法權拱手出讓且不聞不問近30年。
立法權的旁落
所謂稅收立法權，是國家最高權力機關依據(jù)法定程序賦予稅收法律效力時所具有的權力，具體包括稅法制定、審議、批準、頒布、實施、修改、補充和廢止等權力。
在發(fā)達國家，稅收法定是最重要的原則之一。稅收立法權是國會、議會等代表該國民意的最高權力機構獨享的權力。一個稅種的開征、廢止，哪怕僅是微調，都不是一件容易事，需長時間大范圍的公開討論甚至打架才能確定。如果不能獲得通過，政府即使面臨破產(chǎn)危險，也不敢強行推進。
不過在中國，長期推行計劃經(jīng)濟的年代，稅收法規(guī)明顯落后。改革開放以后，市場經(jīng)濟得以推進，稅收的重要性越來越凸顯，在這種情況下，出于效率的考慮，中國選擇了由全國人大授權行政機關立法的形式。
1984年9月，在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制過程中，全國人大常委會通過了《授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定》，授權國務院擬定有關稅收條例。
1985年4月，全國人大又通過了《授權國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，授權國務院對有關經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題，可制定暫行規(guī)定或條例，并報全國人大常委會備案。
1985年的這次授權，進一步擴大了國務院的權力范圍。所以雖然1984年的授權在2009年被廢止，但稅收立法權還是掌握在行政機關手中。也正是這兩次授權，導致全國人大稅收立法權旁落28年之多。
這種空白授權，相當于空頭支票，立法部門代表在支票上簽了字，而金額卻空著，讓行政部門隨意填寫。其直接后果是，造成了稅種和稅制的混亂。
中國到底有多少種稅，查詢中央與地方、官方與民間的不同資料可以發(fā)現(xiàn)，竟然沒有統(tǒng)一答案。根據(jù)2010年7月《羊城晚報》的報道，當時，財政部網(wǎng)站、國家稅務總局網(wǎng)站和北京市地稅局網(wǎng)站統(tǒng)計的稅種總數(shù)分別是19個、20個和25個。目前，上述三個網(wǎng)站已將公布的稅種數(shù)量統(tǒng)一為19個（其中固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅暫停征收，故實為18個）。
因此，有專家認定中國的稅種遠少于美國等西方發(fā)達國家，將其作為反擊中國稅負高的依據(jù)。實際上，這完全是由于中外稅種劃分方式不同造成的，在每一個稅種之下，又被細分為若干稅目和稅率。
例如，消費稅這一稅種下共有煙、酒及酒精、化妝品、成品油、小汽車等14種分類，其中小汽車消費稅下又分為乘用車和中輕型商用客車兩類，乘用車下面又按照氣缸容量劃分為7種不同稅率。而營業(yè)稅則包括交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)、娛樂業(yè)等9個稅目，稅目之下還有更具體的劃分。上述很多小稅目，在美國都被劃分成單獨的稅種。
另外，由于稅種性質設置模糊，給地方稅務部門留下“自我發(fā)揮”的空間，誕生了很多“編外”小稅目。有網(wǎng)民曾將媒體上出現(xiàn)過的鑄幣稅以及社保稅、月餅稅、饅頭稅、房產(chǎn)加名稅等各種地方上出現(xiàn)的稅目統(tǒng)計在一起，認為中國稅種多達40余種。
目前，中國的稅收法律體系由《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》3部實體法，《增值稅暫行條例》等約30部行政法規(guī)以及《增值稅暫行條例實施細則》等50余部行政規(guī)章等規(guī)范性文件組成。也就是說，按照官方公布的18個稅種來看，僅有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅3個稅種是依據(jù)全國人大立法征收的，其余15個稅種，均來自國務院通過的暫行條例及試點規(guī)定，比例高達83.33％。
稅收立法權長期由行政機關控制，還造成了行政權力快速膨脹。政府財政收入急速增長，遠超國內生產(chǎn)總值，城鎮(zhèn)居民、農民收入等的年增長速度，導致“國富民窮”。
據(jù)耶魯大學金融學教授陳志武計算，1995年至2007年間，政府財政收入年均增長16％；國內生產(chǎn)總值年均增長10.2％；城鎮(zhèn)居民可支配收入年均增長8％；農民純收入年均增長6.2％。到2007年，政府財政收入增加5.7倍，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農民人均純收入分別只增加1.6倍、1.2倍。
另一方面，收多少錢、收了錢怎么花都由政府說了算，政府難免有多向民眾征稅的沖動，在經(jīng)濟不景氣的年份，過頭稅、重復征稅、稅費不分的情況愈發(fā)嚴重。而花錢不必接受監(jiān)督，則政府沒有財政公開的壓力，導致政府收入與提供的福利不對等，以及財政浪費的情況越來越嚴重。
4月起，已經(jīng)有部分城市開始貫徹國務院今年最新提出的關于房地產(chǎn)市場調控的“國五條”，對二手房交易差額征收20％個稅。關于這一稅種和稅率的調整，既未通過法律途徑，也沒有經(jīng)納稅人同意，僅憑一紙文件就開始執(zhí)行，其草率和隨意的程度，引來不少反對。要求人大收回稅收立法權的呼聲，自然獲得更多關注。
立法權收回的法律障礙
要實現(xiàn)人大對稅收立法權的收回，首先應從法律本身入手。因為所謂稅收法定，這里的“法”專指法律，不包括政府制定的行政法規(guī)。
然而一個令人尷尬的現(xiàn)實是，法律相關規(guī)定的缺失，是人大恢復行使該權力的主要障礙之一。中國絕大多數(shù)稅收立法權掌握在國務院及其所屬的行政部門手中，由花錢人而不是出錢人決定收多少稅。
我國《憲法》第五十八條規(guī)定：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。而2000年通過的《立法法》第八條也規(guī)定，對基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度等事項，只能制定法律。
不過，這些條文并不足以維護人大的稅收立法權�！稇椃ā返谖迨鶙l規(guī)定：中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。除此之外，對稅收法定原則只字未提。這種只規(guī)定了義務，沒明確權利的條款，在中國成立以來的四部憲法中均未作改進，不得不說是《憲法》在稅收方面的重大缺陷。
反觀世界上其他國家，很多都在憲法中對此有明確的規(guī)定。法國憲法第34條規(guī)定：各種性質的賦稅的征收基礎、稅率和征收方式必須依據(jù)法律規(guī)定。日本憲法第84條規(guī)定：新課租稅或變更現(xiàn)行租稅，必須有法律或法律規(guī)定的條件為依據(jù)。馬來西亞、新加坡、印尼、約旦等國的憲法也強調“非經(jīng)法律規(guī)定，不得征稅”。
由于憲法的相關缺位，《立法法》就成為判斷稅收立法權歸屬可依據(jù)的最高級別法律。該法第九條明文規(guī)定，有事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院根據(jù)實際需要，先制定行政法規(guī)。
如此，人大授權國務院制定稅法，就取得了法理上的合法性和合理性。
另外，長期以來，法律都只單方面強調公民納稅的義務，強調稅收的強制性、無償性和固定性。雖然2001年修訂的《稅收征收管理法》增加了知情權、保密權、申請稅收優(yōu)惠權、監(jiān)督權等有關納稅人權利的內容，但是并沒有具體規(guī)定如何保護上述權利，被認為存在缺陷。
其實，人大收回稅收立法權的主要依據(jù)，也在《立法法》中有明確條文。該法第十條規(guī)定，授權決定應當明確授權的目的、范圍，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力；第十一條規(guī)定，授權立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。
如此，以這兩條規(guī)定衡量當年的授權，可以發(fā)現(xiàn)，兩次授權均無特定目標、無指定范圍，也未規(guī)定期限，在《立法法》實施后理應失效。另外，目前的增值稅、營業(yè)稅、消費稅等重要稅種，都是依據(jù)1993年通過的暫行條例征收的，此類已經(jīng)暫行了超過20年的稅種，制定法律的條件早已成熟，應該盡早由人大立法。
利益博弈
人大收回稅收立法權的另一障礙，來自于不愿放棄既有利益的行政部門。
目前，中國制定稅法的程序是：由國稅總局草擬議案，經(jīng)財政部會簽后送國務院常務委員會審議通過，國務院再以提案形式提請全國人大常委會審查，經(jīng)半數(shù)以上委員通過后，以暫行條例等形式公布實施。顯然屬于弊端重重的部門立法。
一旦稅收必須經(jīng)由人大立法決定，那么想要在全國范圍內開征或調整一個稅種和稅率，需要經(jīng)過的立法程序大體就會變成：先由全國人大法工委組織包括專家、學者、律師、經(jīng)濟學家等在內的專家小組根據(jù)“一稅一法”的原則起草稅法；之后交由人大法工委審議；接下來向國家相關財稅部門即地方人大、政府征求意見，同時向社會公開征求納稅人意見；根據(jù)各方意見修改草案；然后提交全國人大或人大常務委員會審議通過；最后，以國家主席的名義發(fā)布實施。
如此一來，部門利益和政府的權力擴張都將受制，當然是擁有擴張本能的行政機關不愿看到的。梳理近期輿論觀點就可以發(fā)現(xiàn)，對盡早實現(xiàn)“人大收回稅收立法權”有微言甚至反對的，大多來自政府部門及其利益發(fā)聲者。
今年兩會期間，財政部財政科學研究所副所長劉尚希接受媒體采訪時曾表示：全國人大將立法權收回是大勢所趨，但是對專業(yè)性很強的財稅立法而言，人大要進一步充實具備專業(yè)能力的專職組成人員。
而曾就國內稅收制度多次發(fā)表意見的清華大學教授李稻葵也公開表示，原則上稅收立法權收歸全國人大是對的，但我國這么多的行業(yè)和地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平差距這么大，如果全國一刀切，由一個機構一、二、三來統(tǒng)一制定，可能并不切合實際。
據(jù)此，李稻葵認為，合理的方式是由人大常委會統(tǒng)一劃定一個粗線條的杠桿，然后授權給國務院，由國務院再授權給各個地方政府，各地因地制宜進行試點，然后根據(jù)試點結果，形成國務院條例，再逐步形成全國性法律，而不能太早立法。
現(xiàn)實途徑
縱使面臨巨大阻力，但稅收立法權的回歸成為業(yè)界共識，已是不爭的事實。全國兩會的多次提案、議案觀點也表明，稅收立法權的收歸條件早已成熟，推進宜早不宜遲。
蔣洪表示：收回授權不存在任何專業(yè)技術上的操作問題，只需要人大將立法列入議程。市場經(jīng)濟早已實行多年，財稅、法律等方面的專家也已充實，擔心人大立法部門的專業(yè)性完全沒必要。
但目前，“稅收法定”這一原則依然未能在根本大法《憲法》中得以明確。目前的憲法條文，僅說明公民的納稅義務是在法律依據(jù)之下，但并未說明征稅主體也應依照法律的規(guī)定征稅，即應明確規(guī)定“征稅必須依法律規(guī)定”。
當下稅法實施的法律依據(jù)，來源于《稅收征收管理法》，簡稱《征管法》。但作為稅收母法的《稅收基本法》，依舊還在醞釀當中。目前亟待制定出稅收的基本法律，明確立法依據(jù)、立法宗旨、稅權劃分原則以及征納雙方的權利和義務等，以便統(tǒng)領各個稅種的單行法。
一種比較務實的觀點認為，一次性收回所有稅收立法權可能不太現(xiàn)實，可以分步進行。一方面，今后無論開征任何一項新的稅種，一律通過立法決定，例如正在研究開征的遺產(chǎn)稅、環(huán)境稅等；另一方面，對于現(xiàn)有通過暫行法律征收的稅種，則可以設計一個時間表，從單個稅種入手，逐步收回立法權和法律解釋權。
隨著時間的推移，暫行條例必然有需要改進的地方�？梢园凑諘r間排序，例如首先從暫行時間超過15年的開始，由人大重新修訂審議，上升為法律。也可以利用個別稅種面臨調整的機會，將其上升為法律。
其實，將暫行條例上升為法律，并非無例可循。2010年，全國人大向社會公開《車船稅法》草案，收到近10萬條意見，后經(jīng)多處修改，于2011年2月經(jīng)全國人大常委會通過，替代了之前由國務院頒布的《車船稅暫行條例》。從啟動立法程序到最終生效實施，歷時2年半。
對于有輿論擔心，今后如果出現(xiàn)需要盡快執(zhí)行、不適合等待漫長立法程序的情況時，行政部門束手無策的問題，北京大學法學院教授、財經(jīng)法研究中心主任劉劍文認為，人大立法權并沒有否認全國人大可授權國務院制定暫行條例，但如果特殊情況需要授權，必須要明確具體范圍和授權時間等，做到一稅一授權。同時，人大還要啟動監(jiān)督和問責機制，保留收回授權的權利。在世界范圍內，美、英、法、日等很多國家都是這樣執(zhí)行的。
此外，對于全國人大統(tǒng)一立法和地方稅法制度的可能沖突問題，研究分稅制的專家也認為：全國人大收回稅收立法權之后，可以考慮縱向分權，即由全國人大和省級地方人大劃分稅權，以便做到因地制宜，讓地方財權和事權相匹配。但是，這項工作也應該在人大系統(tǒng)內完成，避免行政部門的干預。
來源：《鳳凰周刊》2013-05-02