“上海市公安局一派出所的官方微博最近發(fā)布一個(gè)乞討排行榜，對(duì)常在地鐵中乞討的人進(jìn)行了排名，22歲的何某以309次位居第一，他來自遼寧，暫住在火車站附近，文盲，腳上有殘疾。88歲、來自安徽鳳陽的陳老太以302次暫列第二�！保ā度嗣窬W(wǎng)》8月18日）
此消息一出，立即引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和激烈爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為職業(yè)乞丐盤踞地鐵影響市民出行，且好逸惡勞、騙取愛心，應(yīng)該予以“示眾”；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為乞丐是弱勢(shì)群體，窮人行乞系生活所迫，應(yīng)該尊重其人格、保障其乞討自由，不應(yīng)為了城市"形象"而犧牲這部分人的基本權(quán)利。其中，多數(shù)人持后一種看法。
筆者認(rèn)為，兩種意見主要討論的是“應(yīng)不應(yīng)發(fā)布”問題，是從道德層面對(duì)執(zhí)法者的手段和方式進(jìn)行評(píng)價(jià)。實(shí)際上，在此之前還有一個(gè)“可不可以”發(fā)布的問題。這涉及到法律層面上執(zhí)法者的權(quán)限問題，即上海警方有沒有在官方微博上公布地鐵站中乞討信息的權(quán)力？
關(guān)于“地鐵行乞”，上海市早在2002年頒布的《軌道交通管理?xiàng)l例》[i] [1]中明令禁止。該條例第24條規(guī)定，在軌道交通設(shè)施范圍內(nèi)禁止“乞討、躺臥”，所以上海警方將部分乞討者經(jīng)常在地鐵中乞討的行為劃歸違法范疇，是沒有異議的。同時(shí)，據(jù)上海市政府2008年制定的《上海市政府信息公開規(guī)定》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)“需要公眾廣泛知曉或參與的政府信息”，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開；[ii] [2] “屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在本機(jī)關(guān)的政府網(wǎng)站上公開” 。[iii] [3]由此可知，上海警方將行乞者違法乞討的信息登記造冊(cè)、通過其官方微博發(fā)布出來，是正當(dāng)?shù)穆穆毿袨�，并不違法。[iv] [4]
然而，一個(gè)合法的履職行為，緣何遭受眾多指責(zé)呢？
其實(shí)，這涉及到行政執(zhí)法手段與民意契合[v] [5]問題。雖然，上海警方發(fā)布“乞丐排行榜”的目的是善意提醒廣大市民謹(jǐn)防受騙、維護(hù)城市形象與出行安全秩序，這種積極的“作為”態(tài)度是可嘉的，但與其他辦法相比，“乞丐排行榜”的炮制、將乞丐“示眾”并不是民眾認(rèn)可的首選解決方式，反倒激起民眾心底對(duì)人情冷暖的反思。輿論的否定聲中，民眾批判的不是管理本身，而是管理過程中執(zhí)法方式的簡單、機(jī)械和冷漠。
首先，從整體上看“乞丐”是被徹底邊緣化了的“弱勢(shì)群體”。這個(gè)群體身處社會(huì)底層中的底層，幾乎被現(xiàn)代社會(huì)文明進(jìn)程所拋棄，完全依賴著廣大民眾的愛心與同情而生存，物質(zhì)生活得不到保障，精神生活根本無從談起。盡管這個(gè)群體的結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，其中不乏有好逸惡勞、利用“乞丐”身份進(jìn)行斂財(cái)者，但大部分還是迫于生計(jì)而淪落街頭。所以，當(dāng)手掌公權(quán)力、衣食無憂的執(zhí)法者出現(xiàn)在這些食不裹腹、衣不蔽體的人面前時(shí)，如何不讓民眾泛起一絲同情的目光，而把“市容”、“秩序”這類上層建筑中的詞匯與“生存”放在一起時(shí)，前者又怎能不顯得蒼白無力。
其次，上海警方的排行榜對(duì)職業(yè)乞丐的劃分標(biāo)準(zhǔn)及上榜依據(jù)是有問題的。僅以乞討次數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的做法并不具有足夠的說服力。炮制該榜之前，上海警方是否有對(duì)該地區(qū)行乞者的整體生活狀況進(jìn)行了摸底？是否有對(duì)行乞者的結(jié)構(gòu)與構(gòu)成進(jìn)行了調(diào)查？是否有對(duì)真正行乞者與利用乞丐身份者進(jìn)行了區(qū)分和甄別？排行榜對(duì)這些具體問題沒有回答，上海警方的官方微博中也沒有答案。所以，當(dāng)一位八旬老太榮登榜眼時(shí)，無論何種理由，必然導(dǎo)致大部分民眾本能排斥。
再次，發(fā)布排行榜打擊職業(yè)乞丐，是一種“硬”碰“硬”的方式，容易引發(fā)刑事犯罪。對(duì)職業(yè)乞丐而言，排行榜可能一時(shí)能夠?qū)⑺麄儚墓娧燮さ紫纶s走，但對(duì)于這部分好逸惡勞的人而言，追求財(cái)富是行丐的唯一目的，而無所謂羞恥不羞恥，在斷了財(cái)路的情況下會(huì)采用隱蔽的方式斂財(cái)，如組織、強(qiáng)迫他人乞討，進(jìn)而轉(zhuǎn)化偷盜嬰幼兒、拐賣兒童的犯罪者。
最后，治理違法乞討是社會(huì)橫切面上的問題，關(guān)系著幫扶、教育、管理等方方面面，并不是交通執(zhí)法一個(gè)點(diǎn)。民政困難救濟(jì)、生活安扶幫教、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)提供等在就解決弱勢(shì)群體問題上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比交通執(zhí)法部門依法行政重要得多。在社會(huì)保障體系并不健全的情況下，沒有生活來源且喪失勞動(dòng)技能的底層人士很容易淪落街頭，并出現(xiàn)在警方維持秩序與治安的環(huán)節(jié)，這實(shí)際表明前期的安撫幫教等已經(jīng)工作失靈。這必然會(huì)上演本該上陣抓盜抓搶的上海警察將過多時(shí)間與精力浪費(fèi)在與衣食無著的弱者的對(duì)抗上。
綜上所述，乞丐排行榜的發(fā)布，必然不會(huì)得到大部分民眾支持。面對(duì)各種批評(píng)，僅僅是一句警方的“實(shí)屬無奈”是不夠的，城市的管理者應(yīng)當(dāng)站出來，給予公眾一個(gè)如何解決城市形象與底層者生計(jì)需求之間沖突的答案。畢竟，違法行丐的治理，是一項(xiàng)非常重要的民心工程，這恰恰考驗(yàn)著管理者的智慧與包容。
□原文刊發(fā)于中國法學(xué)網(wǎng)“本網(wǎng)首發(fā)”欄目。
注釋:
[1] 2006年曾修訂，但該款內(nèi)容沒變。
[2] 《上海市政府信息公開規(guī)定》第11條。此條例由2008年4月28日上海市人民政府令第2號(hào)公布，并于2010年12月20日根據(jù)市人民政府令第52號(hào)修正并重新發(fā)布。
[3]《上海市政府信息公開規(guī)定》第16條。
[4] 警方并未在微博上披露乞討者的詳細(xì)信息，如相關(guān)人員籍貫、照片等個(gè)人信息。該微博陸續(xù)發(fā)布了一些乞討者的故事，也都是簡略的情況介紹，照片經(jīng)過模糊處理，并未泄露乞討者信息，所以排行榜并不涉及隱私權(quán)問題。
[5]溫家寶同志曾經(jīng)說過，群眾滿不滿意是衡量政府工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。參見人民網(wǎng)http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2011-02/14/content_744595.htm?div=-1，2012年8月25日訪問。