一直以來,在有關(guān)英美問責(zé)的討論中,選舉占有非常重要的地位。美國作為世界上在選舉方面最具悠久歷史傳統(tǒng)的國家之一,自1789年美國聯(lián)邦憲法施行之日起,歷屆政府的產(chǎn)生與更迭都是在以民眾選舉結(jié)果為基礎(chǔ)的前提下完成的。正如美國學(xué)者所揭示的,“選舉構(gòu)成美國民主憲政歷程最初的100年里最易識(shí)別、最為核心的問責(zé)機(jī)制”,盡管美國的問責(zé)機(jī)制已經(jīng)在應(yīng)對(duì)一次又一次的政權(quán)合法性危機(jī)基礎(chǔ)上得到不斷擴(kuò)充和繁衍,選舉的問責(zé)功能因其自身局限性和不足也在實(shí)踐中頻頻遭遇挑戰(zhàn),但選舉所獨(dú)具的民主性特質(zhì)仍然使其具有在美國代議制政體下有助于確保政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的不可撼動(dòng)的重要地位。
選舉與民主之間的“親密”關(guān)系。在美國獨(dú)特的三權(quán)分立的代議制政體下,選舉與民主天生就有著相互依賴、互利共生的“親密關(guān)系”。選舉實(shí)際上涵蓋兩個(gè)方面的內(nèi)容:選擇和評(píng)價(jià),即選民通過對(duì)在任者過去行為的“回顧式”評(píng)價(jià)從而做出旨在于影響未來的決定(決定誰應(yīng)該成為下一任的執(zhí)政者)。正如美國憲法之父麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第57篇里所揭示的,“選舉首先在于獲得兼具可識(shí)別的最高智慧以及最高道德來追求公共利益的執(zhí)政者；其次,當(dāng)他們繼續(xù)受到公眾委托時(shí),就要采用最為有效的預(yù)防方法來使他們廉潔奉公。用選舉方式獲得執(zhí)政者,是共和政體獨(dú)有的政策,依靠這種政體,用以預(yù)防他們腐化墮落的方法是多種多樣的,而最有效的一種方法即是任期上的限制,以保持其對(duì)人民的適當(dāng)責(zé)任”。從某種意義上來說,“民主其實(shí)就是一種方法,而這種方法正是通過民眾的、自由的、頗具競(jìng)爭(zhēng)性的以及意蘊(yùn)深刻的選舉方式來運(yùn)行的”,顯然,“一個(gè)真正負(fù)責(zé)任的政府只有依托于選舉的方式才是有可能的”。
選舉的問責(zé)功能之內(nèi)涵。選舉問責(zé)功能的發(fā)揮是有前提條件的:對(duì)于第一次參加選舉的候選人來說,既然不存在任何“回顧式”評(píng)價(jià)所面向的施政行為,自然也就不會(huì)涉及問責(zé)的效果問題；只有當(dāng)參與競(jìng)選的候選人第二次參加選舉、并希望實(shí)現(xiàn)連選連任尤其是還面臨來自于黨派壓力或者其他強(qiáng)有力的候選人競(jìng)爭(zhēng)之時(shí),選舉的無形制約才更有可能發(fā)生作用,以敦促其在任職期間盡量做出符合“公共利益和人民需要”的決策和決定。顯然,如果沒有參加第二次選舉的現(xiàn)實(shí)需要,在任者幾乎就不必直接承受問責(zé)所要求的向公眾說理的現(xiàn)實(shí)壓力,自然也無需面對(duì)因選舉失利而受到的制裁。但必須提及的是,鑒于美國發(fā)達(dá)的政黨政治對(duì)選舉的重要影響,參加競(jìng)選的候選人所要面對(duì)的問責(zé)壓力在來自選民的同時(shí),也必然會(huì)受到政黨的“斡旋”與“調(diào)�！薄９蕿榱司S護(hù)執(zhí)政黨的權(quán)威和聲譽(yù),執(zhí)政黨組織體系內(nèi)的某些機(jī)構(gòu)必然也會(huì)自覺地?fù)?dān)當(dāng)起專業(yè)化問責(zé)機(jī)構(gòu)的具體職責(zé),與選舉機(jī)制一起,從“選民利益”出發(fā),以確保執(zhí)政者在任期間能夠切實(shí)履行對(duì)民負(fù)責(zé)的基本義務(wù)。
整個(gè)選舉的過程涵蓋了問責(zé)的兩個(gè)重要階段:討論階段(“問責(zé)”階段)以及制裁階段(“追責(zé)”階段)。為了取得連選連任的勝利,再次參加選舉的候選人,一方面,必須要將其任職期間的所有行為充分地暴露在陽光之下,廣泛接受公眾質(zhì)疑并輔之以充分的說理和回應(yīng)(討論階段)；另一方面,選民們將根據(jù)該候選人的實(shí)際表現(xiàn),做出關(guān)涉候選人去留問題的決定(制裁階段)。但值得一提的是,選舉的結(jié)果其實(shí)承載的是選民對(duì)未來的一種期待,但卻是通過對(duì)候選人過去行為的“回顧式”評(píng)價(jià)完成的,正如美國學(xué)者所揭示的,“一個(gè)普通的選民,正如我們大多數(shù)人一樣,自然無法具有從當(dāng)前含混晦澀的現(xiàn)狀中獲取能夠準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來的智識(shí)與能力”,選民們投票的結(jié)果僅是選民們借助手中的投票權(quán)而表達(dá)的一個(gè)總體意見而已,準(zhǔn)確地說,“這個(gè)總體意見更多地帶有選民情感上的、意識(shí)形態(tài)上的以及偏黨性的思維慣性色彩”。
選舉的問責(zé)功能之局限性。選舉不僅包含了回顧式評(píng)價(jià)的過程,同時(shí),更將選擇下一任執(zhí)政者的程序涵蓋其中。從這個(gè)角度來說,選舉的過程既是向前追溯的過程,更是向后展望的過程。顯然,這種將兩種截然相反的功能包含于其中的機(jī)理而產(chǎn)生的內(nèi)在張力,必然會(huì)使選舉的結(jié)果變得異常復(fù)雜,并伴隨有相當(dāng)程度的“掙扎”與“妥協(xié)”。在某些情況下,前述兩種動(dòng)機(jī)又可能發(fā)生對(duì)立與矛盾,即當(dāng)選民期望通過選舉所具有的問責(zé)功能而摒棄上一任的執(zhí)政者時(shí),卻發(fā)現(xiàn)執(zhí)政者的變更將有可能比上一任執(zhí)政者的連任帶來更大的危害時(shí),此時(shí)選舉的問責(zé)功能自然無法得到正常的發(fā)揮。
而且,大量的調(diào)查證據(jù)已經(jīng)表明,在參加美國大選的選民中,可能僅僅有一小部分的選民能夠做到將其投票的結(jié)果充分建立在對(duì)競(jìng)選者過去或者將來行為的認(rèn)真、理性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)之上,正如美國布賴恩教授在《理性選民的神話》一書中所揭示的,“大部分選民對(duì)選舉、對(duì)政治都是極其無知的,他們不知道自己的代表是誰,更不知道他們?cè)谧鍪裁?從而給政客們提供了以權(quán)謀私以及與政治捐款者合謀的機(jī)會(huì)”,這種民主的“失靈”顯然也極易令選舉問責(zé)功能的發(fā)揮大打折扣。
與此同時(shí),我們也應(yīng)當(dāng)看到,在美國今天的選舉運(yùn)動(dòng)中已經(jīng)包含有太多候選人能夠直接操控的媒體營銷戰(zhàn)略,以致于選舉原本所應(yīng)具有的在搭建民眾與競(jìng)選者之間政治對(duì)話平臺(tái)的重要功能受到了極大的沖擊。目前精密化程度比較高的市場(chǎng)調(diào)查以及民意測(cè)驗(yàn)方法的廣泛使用也大大地減少了對(duì)那些曾經(jīng)在傳達(dá)公眾意見方面具有重大價(jià)值的草根類政治組織的依賴度。相反,當(dāng)美國四年一度的大選已經(jīng)逐漸展現(xiàn)出與諸如金錢以及利益集團(tuán)等外在因素間具有無法割裂的關(guān)系時(shí),難道我們還應(yīng)當(dāng)如往日般篤信選舉能夠繼續(xù)有效地阻止權(quán)力濫用、并堅(jiān)守“‘讓公眾滿意’更為重要”的價(jià)值準(zhǔn)則嗎?
毋庸置疑,選舉確實(shí)具備了問責(zé)機(jī)制所應(yīng)涵蓋的核心構(gòu)成要素:一方面能夠?yàn)閳?zhí)政者的行為確立“符合人民所需”的最基本的外在限制,另一方面,又能夠借助選舉競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以敦促參選的政客們履行對(duì)人民負(fù)責(zé)的基本義務(wù)。當(dāng)然,我們也必須承認(rèn),選舉的問責(zé)功能確實(shí)過于泛化和單一,以致于無法真正滿足人民希冀對(duì)執(zhí)政者形成全方位、多角度無縫隙監(jiān)督和制約的現(xiàn)實(shí)需要。因此,如果民眾對(duì)執(zhí)政者的監(jiān)督和制約只能單純地依靠“選舉”這一種機(jī)制的話,那么民眾微小的問責(zé)權(quán)必然很難與強(qiáng)大的行政權(quán)相抗衡；但如果選舉的局限和不足能夠被其他更具針對(duì)性、更強(qiáng)有力的常態(tài)化問責(zé)機(jī)制所彌補(bǔ),那么選舉所獨(dú)具的民主性特質(zhì)必然能夠?yàn)橹苯訕?gòu)建民眾與執(zhí)政者之間的良性互動(dòng)關(guān)系發(fā)揮不可代替的重要作用。