前不久,浙江溫州市委書記在調(diào)查研究城市治理工作時(shí),針對市民反映河流污染的問題,要求環(huán)境保護(hù)部門不得以部門報(bào)上來的數(shù)據(jù)為準(zhǔn),要以環(huán)保局局長和公用集團(tuán)董事長帶頭下河游泳作為河水治理好的標(biāo)準(zhǔn)。
坦率地說,溫州市委書記的做法給中國法治建設(shè)提出了一個(gè)非常好的問題。如果我們仔細(xì)研究其中所包含的深層次含義,那么,對于我們建設(shè)法治國家具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
首先,從行政觀念來看,溫州市委書記強(qiáng)調(diào)的是效能監(jiān)督而不是法制技術(shù)主義。所謂法制技術(shù)主義,就是把程序作為解決問題的不二法門:重視解決問題的過程,而不是解決問題的結(jié)果；重視事務(wù)性的分析,而不重視行政相對人的感受；重視各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),而不重視復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系；重視法律所規(guī)定的程序,而不關(guān)心法律關(guān)系當(dāng)事人的生存狀況；重視行政機(jī)關(guān)自身的執(zhí)法權(quán)力,而不重視行政權(quán)力實(shí)施的效果；重視行政機(jī)關(guān)及其工作人員的主導(dǎo)性,而不重視行政相對人的主觀能動(dòng)性；重視案件處理的社會(huì)穩(wěn)定效果,而不重視案件沒有得到及時(shí)處理所產(chǎn)生的示范效應(yīng)；重視上級行政機(jī)關(guān)及其工作人員的意見,而不重視行政相對人提出的各種正當(dāng)訴求；重視證據(jù)的搜集和整理,而不重視可能產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)面影響。總而言之,法制技術(shù)主義是把法律的實(shí)施當(dāng)作一個(gè)流水線,行政機(jī)關(guān)及其工作人員只不過是負(fù)責(zé)看管流水線的冰冷機(jī)器。法制技術(shù)主義的危害性就在于徹底消解了法律規(guī)范所包含的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系,忽視了法律規(guī)范所體現(xiàn)的價(jià)值和多數(shù)人的意愿,把執(zhí)法的過程變成了一個(gè)等因奉此的文件傳遞過程,在執(zhí)法過程中間缺少交流和實(shí)踐,試圖以各種各樣的文件解決現(xiàn)實(shí)生活中亟待解決的問題。
與法制技術(shù)主義相對應(yīng)的是法制科學(xué)主義。法制科學(xué)主義強(qiáng)調(diào)的是以人為本,反對各種各樣的官僚主義、事務(wù)主義和文牘主義,尊重執(zhí)法的程序,但是更重視執(zhí)法結(jié)果。法制科學(xué)主義強(qiáng)調(diào)的是解決問題的及時(shí)性和必要性。環(huán)境污染事件發(fā)生之后,行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員必須在第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場,并且找到解決問題的方案。不僅如此,法制科學(xué)主義強(qiáng)調(diào)法律的預(yù)防性和警示性,如果發(fā)生了環(huán)境污染事件,那么,當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)及其工作人員就是第一責(zé)任人,他們必須首先檢討自己在執(zhí)法過程中存在的問題。如果不能檢測或者預(yù)見到可能發(fā)生的損害后果,那么,行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員必須首先承擔(dān)行政責(zé)任,主動(dòng)辭職或者被免去職務(wù),由上級機(jī)關(guān)另行指派執(zhí)法工作人員處理突發(fā)事件。
法制科學(xué)主義與法制技術(shù)主義的根本區(qū)別就在于,法制科學(xué)主義把執(zhí)法的主導(dǎo)權(quán)交還給行政相對人,行政相對人有權(quán)按照過錯(cuò)推定原則,首先追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任,并在此基礎(chǔ)上要求上級行政機(jī)關(guān)及其工作人員盡快找到解決問題的方案。可以這樣說,法制科學(xué)主義不是不講執(zhí)法程序,而是要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須把解決問題作為終極目標(biāo)。如果沒有解決問題或者沒有預(yù)見到可能出現(xiàn)重大災(zāi)難性后果,由此給行政相對人造成嚴(yán)重的危害,那么,行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須為此承擔(dān)責(zé)任。
其次,從行政責(zé)任來看,溫州市委書記強(qiáng)調(diào)的是現(xiàn)代行政的首長負(fù)責(zé)制,而不是責(zé)任推諉制度。在行政主導(dǎo)的立法體制下,我國的法律體系中存在著一系列較為嚴(yán)重的問題。在責(zé)任追究法律規(guī)范中出現(xiàn)了所謂的直接責(zé)任人、部門責(zé)任人與行政責(zé)任人等一些似是而非的概念。每當(dāng)出現(xiàn)重大責(zé)任事故,具體負(fù)責(zé)執(zhí)法工作的基層工作人員往往成為替罪羔羊。從表面上看,這種層層追究責(zé)任的法律制度似乎體現(xiàn)了行政權(quán)力義務(wù)平衡的原則,但是,由于這樣的責(zé)任制度違反了現(xiàn)代行政的首長負(fù)責(zé)制,因而成了行政首長推卸自己責(zé)任的法律借口。
所以,溫州市委書記將環(huán)保局長“趕下河”,實(shí)際上是為了落實(shí)首長負(fù)責(zé)制,改變目前我國行政責(zé)任制度中存在的問題,最大限度地防止相互推諉,淡化責(zé)任,損害行政相對人利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。追究行政首長的法律責(zé)任,既是現(xiàn)代民主政治體制的題中應(yīng)有之義,也是現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢。
最后,從行政立法來看,溫州市委書記實(shí)際上為我國行政法制建設(shè)提出了嶄新的課題,為我國法制完善指明了方向。我國已經(jīng)初步建成了社會(huì)主義行政法制體系,從基礎(chǔ)性的公務(wù)員法到行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法,再到行政訴訟法、行政復(fù)議法,無論是在公務(wù)員的遴選方面,還是在公務(wù)員的行為準(zhǔn)則方面,都制定了非常嚴(yán)格的法律規(guī)范。然而,對我國行政法律體系進(jìn)行仔細(xì)地梳理,人們就會(huì)發(fā)現(xiàn),行政法律體系最大的缺陷就在于缺乏明確的責(zé)任主體。行政行為過于寬泛,這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)法過程中具有較大的自由裁量權(quán),一旦發(fā)生行政糾紛,行政機(jī)關(guān)工作人員通常不需要承擔(dān)法律責(zé)任。
堵塞我國行政法律體系中存在的漏洞,首先要明確行政行為的內(nèi)涵和外延,盡可能地減少行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。溫州市委書記的做法,實(shí)際上是把我國當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的問題具體化,讓隱藏在我國環(huán)境保護(hù)工作中的深層次問題浮出水面,以簡單主義的思維方式處理復(fù)雜法律關(guān)系中存在的各種問題。這是一種非�？茖W(xué)的執(zhí)政理念,它實(shí)際上是要求行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人不要充當(dāng)法律裝配線上的“工人”,而應(yīng)該充分發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性,把解決現(xiàn)實(shí)生活中的問題作為工作的目標(biāo),最大限度地滿足行政相對人的合理需求。
我國行政體制改革已經(jīng)步入快車道,在這個(gè)過程中加快行政法制建設(shè)的步伐很有必要。然而,如果沒有看到現(xiàn)代行政法制的精髓,只是盲目地東施效顰,學(xué)習(xí)西方國家行政法律制度的皮毛,那么,在制定法律規(guī)則的時(shí)候就會(huì)買櫝還珠,將行政執(zhí)法中最有價(jià)值的東西拋棄�？偠灾�,克服我國行政法制建設(shè)中出現(xiàn)的技術(shù)主義傾向,堅(jiān)持以人為本,是這一新聞事件給我們的最大啟示。