最高人民法院副院長(zhǎng)江必新教授在日前提出了制定“行政基本法”的設(shè)想。那么在行政法這樣一個(gè)相對(duì)嶄新的法律領(lǐng)域，是否有可能制定一部不僅有著體系浩繁、結(jié)構(gòu)完整和邏輯嚴(yán)密的外觀方式，而且對(duì)行政法領(lǐng)域有關(guān)事項(xiàng)作出全面、綜合和基本規(guī)定的法律，就成為需要認(rèn)真思忖的課題。
通常認(rèn)為行政法很難法典化。我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)行政立法研究組曾于1986年10月初至1987年4月底，用半年時(shí)間研究了中國(guó)行政法大綱，試圖借鑒奧地利、德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，特別是參照德國(guó)威敦比克邦行政法典草案，試圖勾勒出一部類似于《民法通則》地位的中國(guó)行政法法典的框架。但這樣的嘗試并未成功。
之所以很難制定出一部行政基本法，原因大抵如下：第一，盡管經(jīng)歷三十年的改革，但我國(guó)行政法制建設(shè)仍處于革故鼎新之期，由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的創(chuàng)新、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化、不同利益群體的分化，加大了把握行政法基本原則、規(guī)則的難度。
第二，我國(guó)行政的職能和任務(wù)也在不斷變化，在政府履行市場(chǎng)規(guī)制、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控、公共秩序維護(hù)等不同職能時(shí)，其應(yīng)適用不同的行政法原理，我們尚難把握這些領(lǐng)域的精妙個(gè)性所在，更難把握其共性。
第三，我國(guó)的行政法學(xué)研究仍需因時(shí)而動(dòng)，去發(fā)展出相應(yīng)的原理和學(xué)說(shuō)，為行政基本法的制定奠定智識(shí)基礎(chǔ)，行政法的發(fā)展在于適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化，而制定行政基本法與行政法法典化，或許會(huì)阻滯行政法的發(fā)展創(chuàng)新。
但行政基本法的制定，亦非完全不可能之事。臺(tái)灣地區(qū)民法學(xué)家史尚寬先生在1959年發(fā)表的《論行政法典之編訂》中，即指出“總括行政各部門之一切法規(guī)，雖幾乎為不可能之事。然概括為關(guān)于行政法一般適用之總則的規(guī)定，亦非必難事”。
筆者認(rèn)為，在我國(guó)已有法律、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，可以去探尋我國(guó)行政法的法典化與行政基本法的制定。
在立法過(guò)程中，可以是對(duì)已有行政法規(guī)范、制度和原理的編纂，可以首先是制定我國(guó)行政程序領(lǐng)域的基本法，之后在對(duì)我國(guó)行政法基本原則、行政裁量、行政組織法、行政主體、行政行為效力、行政行為形式等原理和制度有更為深入觀察、整理、提煉的基礎(chǔ)上，成熟一編，起草形成一編，從而逐步形成我國(guó)的《行政基本法》或《行政法通則》。
但是，制定《行政基本法》雖可成為我國(guó)行政法制建設(shè)的未來(lái)愿景，行政法學(xué)研究者戮力奮斗的目標(biāo)，亦需循序漸進(jìn)，拾階而行，絕非可數(shù)載之內(nèi)倉(cāng)促而成之事。法律需適應(yīng)社會(huì)的變化而變化，行政基本法或相應(yīng)行政法典的制定或編纂，都需建立在對(duì)我國(guó)行政法制度實(shí)踐充分體認(rèn)的基礎(chǔ)上，需有賴于我國(guó)行政法學(xué)說(shuō)的進(jìn)一步精致化、體系化。
為此還應(yīng)考慮框架性法律與一般性法律的關(guān)系，基本法律規(guī)定與特別法律規(guī)定的關(guān)系，程序法律與實(shí)體法律的關(guān)系，法律規(guī)范與社會(huì)變遷的關(guān)系。從而通過(guò)立法促進(jìn)而不是阻滯行政法的發(fā)展變化，更好地維護(hù)公眾權(quán)益，規(guī)范和控制行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。