多年來,行政復(fù)議制度在規(guī)范和組織方面的建設(shè)引人注目。在規(guī)范方面,隨著2007年《行政復(fù)議法實施條例》的生效,我國行政復(fù)議規(guī)范體系已基本架構(gòu)完成。在組織方面,2008年,國務(wù)院法制機構(gòu)啟動了新一輪行政復(fù)議改革,復(fù)議委員會的組織建構(gòu)就是其中重點。2011年年底舉行的行政復(fù)議年度工作會議提出了2012年四個工作重點,第二個便是“深入推進行政復(fù)議委員會試點工作”。組織建設(shè)無疑已成當(dāng)前復(fù)議制度改革的亮點。但亮點也凸顯了觀念的盲點。這一盲點便是對比較極端的泛司法化救濟觀念缺乏充分的認識。受此觀念影響,一些地方制訂的復(fù)議委員會組成規(guī)則過分強調(diào)司法化,背離了復(fù)議制度的基本性質(zhì)和功能定位。
目前各地關(guān)于行政復(fù)議委員會的規(guī)范內(nèi)容具有以下兩大特點:其一,強調(diào)行政復(fù)議委員會委員選拔的開放性和組成的比例化。從已生效的規(guī)范性文件來看,各地行政復(fù)議委員會由政府法制機構(gòu)工作人員、專家和學(xué)者組成,既保證了法定權(quán)限行使,又強調(diào)了法律專業(yè)背景。
其二,重視行政復(fù)議委員會委員的職務(wù)身份和機構(gòu)類別。從北京市、上海市及哈爾濱市的情況來看,盡管存在細微差異,但各地對職務(wù)身份和機構(gòu)類別的重視卻是共通的。
審視復(fù)議委員的遴選標準
行政復(fù)議委員會改革被各界寄予厚望,甚至被許多人視為破除“官官相護”弊病的靈丹妙藥。各地政府法制機構(gòu)在選擇行政復(fù)議委員會組成人員時也格外謹慎和嚴格。只是國務(wù)院法制機構(gòu)并未制定全國行政復(fù)議委員會改革的統(tǒng)一規(guī)范,各地舉措難免良莠不齊。特別是一些地區(qū)以行政職務(wù)、職權(quán)身份為標準選擇行政復(fù)議委員會組成人員的方法不僅缺乏理據(jù),也違背了法治原則和正當(dāng)程序原則。建議國務(wù)院法制部門盡早出臺相關(guān)規(guī)范性文件,細化行政復(fù)議委員會成員的遴選方式和程序。相關(guān)文件制定時應(yīng)明確以下幾個問題:
首先,復(fù)議委員會的權(quán)威來自其公正性和專業(yè)性,而非其成員身份的特殊性。對行政復(fù)議機制的不信任很大一部分源自該制度與傳統(tǒng)的司法觀念的差異。例如,司法有“法官不能審理有關(guān)自己的案件”的原則,但行政復(fù)議案件通常則由作出具體行政行為的行政機關(guān)的上一級機關(guān)或本機關(guān)審理。成立相對獨立的行政復(fù)議委員會,并規(guī)定委員會中行政機關(guān)成員不能超過一半的本意就是希望盡量避免違反上述原則。但這些過半數(shù)的非行政機關(guān)委員會成員能否公正的審理案件,關(guān)鍵在于其是否具備相關(guān)專業(yè)知識和良好法治意識,與其職務(wù)身份并無直接關(guān)聯(lián)。
從社會分工來看,具有一定專業(yè)知識和良好法治意識的人士并不一定享有行政職務(wù)或社會身份。政府法制機構(gòu)在遴選專家、學(xué)者與社會人士時應(yīng)注重相關(guān)人員的教育背景、知識結(jié)構(gòu)和執(zhí)業(yè)操守,而不能過分倚重行政職務(wù)和機構(gòu)屬性來進行選擇。當(dāng)然,除了業(yè)務(wù)專長之外,行政復(fù)議委員會成員還應(yīng)具有社會公正素養(yǎng)。因此,專家、學(xué)者的執(zhí)業(yè)操守也應(yīng)是選拔時應(yīng)重點考察的因素。
其次,司法機關(guān)負責(zé)人出任行政復(fù)議委員會成員有悖正當(dāng)程序原則和司法公正原則。當(dāng)相關(guān)行政復(fù)議成為行政訴訟的前置程序時,司法機關(guān)負責(zé)人出任復(fù)議委員會成員的作法就會顯得極不公正。
復(fù)議作為行政訴訟前置程序大致有兩種情形。一種是法定的復(fù)議前置案件。即有些案件必須經(jīng)過行政復(fù)議,才能申請行政訴訟。另一種情況是根據(jù)法律規(guī)定,公民權(quán)利救濟渠道可以選擇行政復(fù)議和行政訴訟兩種方式。如果公民、法人或者其他組織首先提起行政復(fù)議申請,且對復(fù)議結(jié)果不服,仍可繼續(xù)提起行政訴訟申請,尋求司法救濟。但如果公民、法人或者其他組織首先提起行政訴訟則無機會再提起行政復(fù)議申請。不難理解,相對人通常都會選擇前一種方案。因為這樣會有更大的尋求救濟的空間。毋庸諱言,司法機關(guān)特定工作人員成為行政復(fù)議委員會成員既會影響行政復(fù)議的公正審理,更會進一步干擾行政訴訟救濟功能的實現(xiàn)。
觀念偏差導(dǎo)致制度缺陷
上述問題的思想根源是當(dāng)下流行的泛司法化救濟至上的觀念。要而言之,此種觀念認為司法救濟才是最有效的救濟,其他救濟形式只能作為司法救濟的補充,并應(yīng)以司法救濟為模式進行設(shè)置。很明顯,這一觀念把“司法最終解決”上綱為“司法最有效解決”。這不僅有悖法制的系統(tǒng)性原則,更與當(dāng)前世界各法治國家行政爭議解決多元化、去訟化的發(fā)展方向背離。
自行政復(fù)議條例出臺以來,行政復(fù)議一直被視為公民權(quán)益保障的附屬機制。1999年行政復(fù)議法實施之后,關(guān)于行政復(fù)議司法化的呼聲不絕于耳。2007年行政復(fù)議法實施條例新增的條款有許多都與《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>的若干解釋》的內(nèi)容相同或相似。2008年國務(wù)院法制機構(gòu)將行政復(fù)議改革問題提上日程時,國內(nèi)學(xué)界首先呼吁的也是復(fù)議委員會的準司法化問題。有學(xué)者徑直將復(fù)議委員會的準司法化稱為復(fù)議制度司法化的表現(xiàn)之一。
行政復(fù)議中引入準司法性質(zhì)的規(guī)定本無可厚非,只是個中原因卻一直被人們忽視。準司法化的目的無非是希望達到以下功效；首先是復(fù)議委員會做出決定時不必受制與行政命令；其次,中立的復(fù)議委員能增強民眾對行政復(fù)議制度的信任感；最后,司法性的復(fù)議程序更具權(quán)威性和公正性。概言之,準司法化只是一種“準”或近似司法的制度設(shè)置。行政復(fù)議說到底還是行政性的。進而言之,行政復(fù)議除了有救濟功能外,還有確保行政機關(guān)依法行政的作用。
我國立法也將救濟和依法行政功能并舉。行政復(fù)議法第1條明確規(guī)定行政復(fù)議的目的為:“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”。盡管《行政復(fù)議法實施條例》擴充了立法目的,但基本沒有突破兩重目的格局。然而,多年來國內(nèi)似乎更多強調(diào)的是行政復(fù)議制度的救濟功能,而忽視了其確保依法行政的自我監(jiān)督功能。古語云:“法有立而有難,權(quán)其難而事成則立之；事成而有害,權(quán)其害而功多則為之。”行政復(fù)議制度改革若想“法立事成”,各方必須仔細分析、用心平衡各種利益,不能任由司法救濟至上觀念橫沖直撞,最終傷及行政復(fù)議制度功能的全面實現(xiàn)。