眾人皆知，中國的食品安全及其監(jiān)管存在問題。但對于原因何在，莫衷一是。無論如何改革，有一點要求都是不會改變的，那就是提高食品安全信息的收集能力和利用效率，為監(jiān)管的實效性提供保障。這也是改變目前“馬后炮”式監(jiān)管的必由之路。
企業(yè)為逃避監(jiān)管牟取非法利益，往往不主動公開食品安全問題。政府收集相關信息的能力和動力也常有不足。導致的后果要么是損害結(jié)果被嚴重擴大；要么就是人們對某一食品行業(yè)產(chǎn)生恐慌。更為嚴重的則是公眾會對政府完全失去信任。
從食品風險的角度來說，《食品安全法》采取了風險評估、風險管理和風險溝通三大基本機制。其中，信息是三大機制運行的前提和保障。有了充分、客觀、準確的信息，食品安全的風險分析制度才能有效運轉(zhuǎn)，切實地預防、減少食品安全事故的發(fā)生、防止損害的擴大。從消費者角度來看，在解決了信息不對稱之后，消費者也能自主選擇、趨利避害。
信息的收集渠道是多元的，只有廣泛收集其他政府機構(gòu)、企業(yè)、學界、研究者、消費者團體、外國機構(gòu)或者國際組織等信息，才能做出準確可靠的分析判斷。
從監(jiān)管機構(gòu)的信息來源上來看，信息收集可以分為外部信息的收集和內(nèi)部信息的收集兩種，后者也就是監(jiān)管機構(gòu)的信息共享。
目前，信息收集機制和信息共享機制均已搭建了平臺，但要建立起行之有效的信息收集機制和信息共享機制，不僅需要機構(gòu)的改革、技術設備的革新，還需要觀念的轉(zhuǎn)變、機制上的創(chuàng)新。
現(xiàn)有外部信息收集機制
外部信息是食品安全監(jiān)管所需信息的最重要來源，能否收集到充分準確的外部信息，決定著食品安全監(jiān)管的成敗。
根據(jù)《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關規(guī)定，現(xiàn)有的外部信息收集機制大致可以分為以下幾種。
首先是日常的行政調(diào)查。它包括一般調(diào)查和個別調(diào)查。風險監(jiān)測就是典型的一般調(diào)查。食品安全風險監(jiān)測工作由省級以上人民政府衛(wèi)生行政部門會同同級質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門確定的技術機構(gòu)承擔。風險監(jiān)測技術機構(gòu)可以采集樣品、收集相關數(shù)據(jù)，可以進入相關食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品流通或者餐飲服務場所收集信息。
就個別調(diào)查而言，《食品安全法》規(guī)定，縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責，有權(quán)進入生產(chǎn)經(jīng)營場所實施現(xiàn)場檢查、對生產(chǎn)經(jīng)營的食品進行抽樣檢驗、查閱、復制有關合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關資料。這些日常的監(jiān)督檢查都會形成文檔保存。
根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，縣級以上農(nóng)業(yè)行政部門對食用農(nóng)產(chǎn)品進行監(jiān)督抽查檢測。在此基礎上，食品監(jiān)督管理部門還可以依法建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案，記錄許可頒發(fā)、日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處等情況。而食品安全的信用檔案，又會成為對有不良信用記錄的食品生產(chǎn)經(jīng)營者增加監(jiān)督檢查頻次的依據(jù)。
其次是事故單位和醫(yī)療機構(gòu)的報告。
盡管有日常監(jiān)督管理，食品安全事故仍然難以避免要發(fā)生。
如何快速地獲取信息，這是防止危險擴大、減少類似危害的關鍵一環(huán)。發(fā)生食品安全事故的單位是第一個知悉相關信息的主體，而醫(yī)療機構(gòu)則往往是第一時間準確把握相關信息的主體。因而，法律對事故發(fā)生單位和接收病人進行治療的單位，規(guī)定其報告的義務。按照法律的規(guī)定，發(fā)生食品安全事故的單位自事故發(fā)生之時起2小時內(nèi)，向所在地縣級人民政府衛(wèi)生行政部門報告。醫(yī)療機構(gòu)發(fā)現(xiàn)其接收的病人屬于食源性疾病病人、食物中毒病人，或者疑似食源性疾病病人、疑似食物中毒病人的，應當及時向所在地縣級人民政府衛(wèi)生行政部門報告。
第三是事故責任的行政調(diào)查。
在發(fā)生食品安全事故后，查明事故原因、明確責任歸屬，既是追究法律責任、實施制裁的需要，也是防止事故擴大、防止類似事故發(fā)生的需要。
在發(fā)生重大食品安全事故時，市級以上人民政府衛(wèi)生行政部門應當立即會同有關部門，進行事故責任調(diào)查，督促有關部門履行職責，向本級人民政府提出事故責任調(diào)查處理報告。重大食品安全事故涉及兩個以上省、自治區(qū)、直轄市的，由衛(wèi)生部組織事故責任調(diào)查�？h級以上疾病預防控制機構(gòu)應當協(xié)助衛(wèi)生行政部門和有關部門對事故現(xiàn)場進行衛(wèi)生處理，并對與食品安全事故有關的因素開展流行病學調(diào)查。調(diào)查部門有權(quán)向有關單位和個人了解與事故有關的情況，并要求提供相關資料和樣品。
最后是社會的舉報和投訴。
為了充分發(fā)掘信息源，《食品安全法》明確規(guī)定，任何組織或者個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反法律的行為。另外，消費者的投訴也是發(fā)現(xiàn)問題的重要信息來源之一。有關部門按照職責分工，處理相應的投訴和舉報，并予以記錄保存。這些信息不僅能成為監(jiān)管的重要依據(jù)之一，也可以成為食品安全教育宣傳的重要素材。
如何完善外部信息收集機制
現(xiàn)有的外部信息收集機制只是初步建立了框架性機制而已，不僅缺乏細化，還缺乏足夠的有效的信息收集渠道，仍有待完善。
首先，應設置專門的信息收集體制。
建立食品安全監(jiān)管機構(gòu)的信息收集體制，在各食品安全監(jiān)管機構(gòu)設置信息收集窗口是一個可行的選擇。信息收集窗口負責廣泛收集、分析那些危害國民生命、健康安全的直接相關的信息。它可以聯(lián)絡本單位的具體職能機構(gòu)、地方的監(jiān)管機構(gòu)、研究機構(gòu)、國際組織等，廣泛而迅速地收集信息。信息來源多種多樣，但收集、分析、提供信息的主體應相對集中，如此才有助于信息的充分完整、相互印證，進而做出準確的分析判斷，為食品安全監(jiān)管提供事實依據(jù)。還可以在信息收集窗口設置專門的食品安全電話，接收信息、提供咨詢。
其次，需完善專門的食品安全監(jiān)督員制度。
為了拓展信息源，設置專門的食品安全監(jiān)督員也是可行之策�！妒称钒踩ā分袇s取消了原《食品衛(wèi)生法》“食品衛(wèi)生監(jiān)督員”這一規(guī)定。而在現(xiàn)實中，鑒于食品安全的嚴峻形勢，各地還是設立了“食品安全監(jiān)督員”，持證上崗，甚至還提供培訓。聘請的人員動輒數(shù)百人，五花八門，有的甚至還聘請小學生。人數(shù)多、范圍廣，有它的優(yōu)勢，但也給信息的分析判斷帶來困難。
這種將監(jiān)督員的專門監(jiān)督等同于群眾監(jiān)督的做法，與食品安全的專業(yè)性有一定的出入，也加大了信息的管理成本。應當說，要有效發(fā)揮食品安全監(jiān)督員的功用，一定的年齡、一定的資質(zhì)（要具備一定的專業(yè)知識，而不是普通的消費者）以及對食品安全的關心，都應成為監(jiān)督員的資格條件。
第三，要加強對內(nèi)部告發(fā)者的保護。內(nèi)部告發(fā)有時是獲取重要或重大信息的重要途徑，國外諸多重大食品安全事故多由內(nèi)部人士告發(fā)而得以披露。因為企業(yè)的內(nèi)部做法只有在較為明顯地顯露于外時，才會為外人所知曉。而內(nèi)部人士卻早已知曉業(yè)務流程和“商業(yè)秘密”，只是囿于切身利益而不敢告發(fā)。
我國僅有對舉報的籠統(tǒng)的保護和獎勵做法，缺乏對這些內(nèi)部人士的特殊保護。鑒于內(nèi)部人士的告發(fā)雖然可能維護重要的公益，但也可能會破壞企業(yè)的內(nèi)部團結(jié)、泄露企業(yè)的商業(yè)秘密，所以內(nèi)部告發(fā)應有一套規(guī)則去規(guī)范和保護。在國外，例如英國、美國、日本等國以專門法律對內(nèi)部告發(fā)進行保護，并在公共利益、企業(yè)利益、個人利益等之間進行努力協(xié)調(diào)。
第四，要完善事故單位和醫(yī)療機構(gòu)的報告機制。
目前法律只是規(guī)定事故發(fā)生單位和接收病人進行治療的單位有報告的義務，同時規(guī)定任何單位或者個人不得對食品安全事故隱瞞、謊報、緩報，否則將會受到警告的行政處罰。
應當說，事故單位和醫(yī)療機構(gòu)的報告是十分重要的信息源，僅僅處以警告的行政處罰是不夠的。警告是最輕微的處罰種類，尚不足以形成一般抑制、防止再發(fā)生的效果，提高行政處罰力度是一種可行的做法。但是，考慮到處罰與過錯相當?shù)纫螅膊荒苁┮赃^重的處罰，更不能課以刑罰。故而，還需要配套以行政獎勵的誘導措施。如果在第一時間履行了報告義務，可以減輕相應的事故責任。此外，在具體的制度設計中，尚需進一步明確細化何時報告、通過何種方式報告、何種規(guī)模向誰報告、報告哪些內(nèi)容等。
另外，食品安全追溯系統(tǒng)也是一條重要的信息鏈，對于那些重要的食品種類，應盡快建立完善�！妒称钒踩ā芬�(guī)定，地方各級人民政府鼓勵食品規(guī)�；a(chǎn)和連鎖經(jīng)營配送。在生產(chǎn)者、加工者、經(jīng)營者、流通業(yè)等關聯(lián)企業(yè)一體化的情況下，施行食品安全追溯系統(tǒng)是可能的。我國個別地方正在試行，條件成熟時可進一步推廣。
內(nèi)部信息的共享機制
收集到外部信息后，還有一個分析、提供的問題。
目前，監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部之間的信息共享，主要是通過相互通報的方式來實現(xiàn)的，偶爾是通過提出建議的方式來實現(xiàn)的。具體而言，內(nèi)部信息的共享機制包括以下幾種。
一是風險評估的建議。
風險評估是食品安全風險管理的重要前提，而風險評估的準確性和科學性則有賴于相關信息的準確和充分。
根據(jù)《食品安全法實施條例》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)總局、工商總局和國家食品藥品監(jiān)督管理局等有關部門，依法向衛(wèi)生部提出食品安全風險評估建議，應當提供風險的來源和性質(zhì)、相關檢驗數(shù)據(jù)和結(jié)論、風險涉及范圍等有關信息和資料�？h級以上地方農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等有關部門，應當協(xié)助收集食品安全風險評估信息和資料。這就為風險評估提供了可能性。
二是制定與評估安全標準的通報。
食品安全標準涉及方方面面，影響甚廣。衛(wèi)生部和省級衛(wèi)生部門會同其他監(jiān)管主體，對食品安全國家標準和食品安全地方標準的執(zhí)行情況分別進行跟蹤評價，并根據(jù)評價結(jié)果適時組織修訂食品安全標準。國務院和省級人民政府的農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理、商務、工業(yè)和信息化等部門，應當全面收集、匯總食品安全標準在執(zhí)行過程中存在的問題，并及時向同級衛(wèi)生行政部門通報。
三是風險信息的通報。
按照《食品安全法》的規(guī)定，衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。所以，衛(wèi)生部應當充分收集、占有相關信息。農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)總局、工商總局和國家食品藥品監(jiān)督管理局等有關部門獲知有關食品安全風險信息后，均應立即向衛(wèi)生部通報。
衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部應當及時相互通報食品安全風險評估結(jié)果和食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估結(jié)果等相關信息。
根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)部應該根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估結(jié)果采取相應的管理措施，并將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估結(jié)果及時通報國務院有關部門。
四是風險監(jiān)測信息的報送。
根據(jù)法律規(guī)定，風險監(jiān)測技術機構(gòu)要將監(jiān)測數(shù)據(jù)和分析結(jié)果，報送省級以上人民政府衛(wèi)生行政部門和下達監(jiān)測任務的部門。如果食品安全風險監(jiān)測分析結(jié)果表明可能存在食品安全隱患的，省級人民政府衛(wèi)生行政部門應當及時將相關信息通報本行政區(qū)域設區(qū)的市級和縣級人民政府及其衛(wèi)生行政部門。衛(wèi)生部應當收集、匯總食品安全風險監(jiān)測數(shù)據(jù)和分析結(jié)果，并向質(zhì)監(jiān)總局、工商總局和國家食品藥品監(jiān)督管理局以及商務部、工業(yè)和信息化部等部門通報。
五是安全信息的通報。
根據(jù)法律規(guī)定，縣級衛(wèi)生局在接到醫(yī)療機構(gòu)有關食品的疾病信息報告后，應當匯總、分析有關疾病信息，及時向本級人民政府報告，同時報告上級衛(wèi)生行政部門；必要時，可以直接向衛(wèi)生部報告，同時報告本級人民政府和上級衛(wèi)生行政部門。其他部門在日常監(jiān)督管理中一旦發(fā)現(xiàn)食品安全事故，或者接到有關食品安全事故的舉報，應當立即向衛(wèi)生行政部門通報。發(fā)生重大食品安全事故的，接到報告的縣級衛(wèi)生行政部門應當按照規(guī)定向本級人民政府和上級人民政府衛(wèi)生行政部門報告�？h級人民政府和上級人民政府衛(wèi)生行政部門應當按照規(guī)定上報。
六是進出口食品的風險信息通報。
如今食品市場境內(nèi)境外貿(mào)易頻繁，也給食品安全監(jiān)管帶來了難度。《食品安全法》對此已有所規(guī)定。境外發(fā)生的食品安全事件可能對我國境內(nèi)造成影響，或在進口食品中發(fā)現(xiàn)嚴重食品安全問題的，國家出入境檢驗檢疫部門應及時采取風險預警或者控制措施，并向衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、工商總局和國家食品藥品監(jiān)督管理局通報。接到通報的部門應當及時采取相應措施。國家出入境檢驗檢疫部門應當收集、匯總進出口食品安全信息，并及時通報相關部門、機構(gòu)和企業(yè)。
如何保障現(xiàn)有內(nèi)部信息的及時有效共享
且不論目前信息共享機制的粗疏，僅就其運行的有效性講，還有賴于監(jiān)管機構(gòu)間的暢通性、信息傳遞中的準確性、主動通報信息的積極性。以下的措施當有可行意義。
首先是設立專門化的信息聯(lián)絡窗口。
不同部門、不同層級所掌握的信息是不同的，有必要建立食品安全監(jiān)管機構(gòu)的信息聯(lián)絡體制�？梢栽诟鱾�食品安全監(jiān)管機構(gòu)中設置專門的信息聯(lián)絡窗口，由該窗口負責匯總本部門已確定的安全信息，并與本部門的上下級、其他食品安全監(jiān)管機構(gòu)保持信息溝通（包括夜間和節(jié)假日），交換食品安全信息。
專門化的窗口好處在于有利于信息的準確和快捷。這種信息聯(lián)絡窗口不僅可以在上下級之間、在與其他監(jiān)管機構(gòu)之間發(fā)揮聯(lián)絡、通報的作用，還可以將一定的信息及時通報給醫(yī)療機構(gòu)、新聞媒體、消費者等。
其次，完善信息網(wǎng)絡。
《食品安全法實施條例》明確要求，“建立健全食品安全監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào)配合機制，整合、完善食品安全信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)食品安全信息共享和食品檢驗等技術資源的共享”。這也是內(nèi)部信息溝通和共享的重要機制之一。遺憾的是，目前立法有明確要求建立的僅僅是國家出入境檢驗檢疫部門的信息收集網(wǎng)絡（該網(wǎng)絡除了收集食品安全信息，也負有匯總、通報食品安全信息的職責）。這種要求體現(xiàn)了立法者對進出口食品安全的重視。
在總結(jié)其經(jīng)驗教訓的基礎上，應將信息網(wǎng)絡進一步推廣到各種食品安全監(jiān)管機構(gòu)，形成綜合一體的、高效便捷的信息系統(tǒng)。當然，食品安全信息網(wǎng)絡并不是把監(jiān)管機構(gòu)收集來的信息均即時內(nèi)部公布，而是經(jīng)過甄別、分析、判斷之后，再上傳到信息網(wǎng)絡上，提供給其他監(jiān)管機構(gòu)共享，進而形成食品安全監(jiān)管的合力。
第三，實現(xiàn)共享信息的文書化和電子化。
為了確保傳遞、共享中信息的準確性，需要強調(diào)的是食品安全信息以文書為準�！妒称钒踩ā芬惨螅h級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進行監(jiān)督檢查，應當記錄監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果。監(jiān)督檢查記錄經(jīng)監(jiān)督檢查人員和食品生產(chǎn)經(jīng)營者簽字后歸檔。《食品安全法實施條例》也要求記錄保存投訴、舉報等情況。
一方面要將這些要求落到實處，另一方面要將這種要求推廣到食品安全監(jiān)管的各個領域，將監(jiān)管機構(gòu)通過各種渠道所獲得的信息文書化。書面信息往往較口頭信息更有可靠性，也便于核查。當然，在網(wǎng)絡化的過程中，文書的電子化也是提高文書管理效率、節(jié)約行政成本的重要要求。