風(fēng)險交流：法治政府與傳媒
——在2011年5月8日“法律與傳媒高峰論壇”上的演講
首先，對岳成律師事務(wù)所在過去18年期間，為中國法治事業(yè)的進步作出的努力與貢獻，表示由衷的敬意！對岳成網(wǎng)的開通，表示熱烈的祝賀！我深信，岳成所、岳成網(wǎng)將為加強法律界與傳媒界的溝通，促進法律的廣泛普及，推動中國法治的進程，繼續(xù)發(fā)揮其重要的作用！我也十分感謝岳成所的邀請，參加本次論壇。
今天，我將討論兩個彼此關(guān)聯(lián)、又相對獨立的問題：第一，為什么在“法律與傳媒”的主題下，討論政府與傳媒？第二，在風(fēng)險交流過程中，法治政府與傳媒各自的正當角色以及相互之間的正當關(guān)系是怎樣的？
在對法律的一種想象之中，律師和法官是主導(dǎo)的、重要的角色。他們往往被認作法律的代言人。而且，有關(guān)法律的最高神話是，法律代表著正義，于是，伴隨著的是另外一種神話，也就是律師、法官經(jīng)常被描述為正義的維護者。這種敘事特點，成為好萊塢電影和其他國家或地區(qū)電影慣用的手法。在電影《好人無幾》（A Few Good Men）里，湯姆·克魯斯演繹的，就是一位執(zhí)著追求法律正義的、軍營里的律師。劉德華在《法外情》這部電影里，也呈現(xiàn)了一個富有正義感，為自己親身母親慷慨陳詞的律師。的確，描述作為壞人的律師和法官也是有的，但所占比例畢竟比較少；而且，很少有主角，甚至連主要的配角都不是，想一下《瘋狂的石頭》里的那位律師就知道了。這樣的想象，延伸出的是“司法者的法律”，也就是，當糾紛、爭議發(fā)生以后，更多地在法庭上，被律師們、法官們宣講的法律。正因為如此，今天論壇的主題“法律與傳媒”，很容易讓人聯(lián)想到律師、法官同傳媒之間的互動關(guān)系。
然而，“司法者的法律”展現(xiàn)的是事后的、解決爭議的法律形象。由于是事后的、解決爭議的，這個形象也就有明顯的消極性、被動性、守舊性。它所對應(yīng)的現(xiàn)實世界，往往是社會分工、社會關(guān)系比較穩(wěn)定的，沒有急劇的變革。而在變革時代，尤其是人類社會邁進工業(yè)社會以后，工業(yè)力量讓社會生活的方方面面發(fā)生了快速的變化，法律世界也就相應(yīng)地出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：越來越多的法律不是歷史習(xí)慣、風(fēng)俗的匯集，而是有著未來的眼光；不是往后看以前我們是怎么做的，而是向前看以后我們應(yīng)該怎么做；不是更多地承認通過經(jīng)驗積累起來的權(quán)利義務(wù)秩序，而是主動擔(dān)負社會變革和推動作用，為了愿景中的秩序，積極創(chuàng)造新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
決勝于新興技術(shù)，決勝于新興工業(yè)實力，而不是決勝于千年古國的沉淀，這就是工業(yè)社會給世界帶來的啟示，也是百年前殖民者的堅船利炮給中國帶來的教訓(xùn)。這樣的啟示或教訓(xùn)，對人類是好還是壞，現(xiàn)在很難下定論。只有一點是可以肯定的，那就是，工業(yè)化的車輪越轉(zhuǎn)越快，沒有減速的跡象。在此意義上，誰率先掌握了未來，未來的技術(shù)也好、未來的能源也好，甚至是未來的問題，誰就站在了世界之巔。這就是上述“未來指向”的法律日益增加的主要原因。
同這個現(xiàn)象相伴的另外兩個法律現(xiàn)象是：第一，越來越多的法律不是由立法者創(chuàng)設(shè)，而是由行政官員創(chuàng)設(shè)；第二，越來越多的法律不是在糾紛發(fā)生后直接由律師、法官進行闡釋，而是首先由行政官員適用和宣講。所以，當代法律是一種多面相的事物，“司法者的法律”和“行政者的法律”，分別代表了法律眾多面相中的兩個（當然，絕不限于這兩個），它們實際上是共存的。在當下，討論“法律與傳媒”的主題，是不能不考慮政府與傳媒之間互動關(guān)系的。
同法律比較，傳媒并非一項古老事業(yè)，它的誕生與工業(yè)社會有著密切關(guān)系。工業(yè)技術(shù)的發(fā)展，使得信息可以迅速傳播，也使得信息成為重要的生產(chǎn)生活資源，傳媒業(yè)也得以可能。從一開始，它就是以具備未來眼光為其使命。傳媒經(jīng)常報道的是當下發(fā)生的事情，而且，又經(jīng)常地站在未來發(fā)展的角度，揭露問題、抨擊時弊，以圖改造世界。美國普利策新聞獎創(chuàng)始人約瑟夫·普利策，曾經(jīng)留有一段名言。他說：“倘若一個國家是一條航行在大海上的船，新聞記者就是船頭的嘹望者。他要在一望無際的海面上觀察一切，審視海上的不測風(fēng)云和淺灘暗礁，及時發(fā)出警告�！边@樣的描述，以形象的比喻，說出了傳媒人的未來眼光。
不僅如此，普利策還道出了傳媒應(yīng)該具備的風(fēng)險意識，以及傳媒在風(fēng)險交流中的角色。“風(fēng)險社會”概念是由德國人烏爾里�！へ惪嗽谏蟼�世紀八十年代創(chuàng)造的。這并不意味著，風(fēng)險只是從那個時候才開始有。風(fēng)險自古存在。只是，前工業(yè)社會的風(fēng)險主要是猛獸、瘟疫、饑荒、地震、海嘯、火山等；而工業(yè)社會的風(fēng)險，又有相當一部分來自現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的負面影響，在醫(yī)藥、殺蟲劑、化肥、電、汽車、飛機等一系列技術(shù)的背后，潛藏著人為的風(fēng)險。日本福島核泄露，就是自然災(zāi)害與技術(shù)災(zāi)害的典型結(jié)合。
風(fēng)險和技術(shù)一樣，使過去、現(xiàn)在和未來的關(guān)系發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。過去已經(jīng)無力決定現(xiàn)在。人類社會也許還會研究歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)是什么，但越來越多的話語和討論是，未來可能采取的具有競爭力的技術(shù)，讓我們應(yīng)該做什么，同時，未來可能發(fā)生的危險，又讓我們不應(yīng)該做什么。面對無所不在的風(fēng)險陰影，面對風(fēng)險轉(zhuǎn)化為巨大災(zāi)難的隨機性、突發(fā)性，我們需要風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流，它們都是面向未來的工作。
風(fēng)險時代的特點，給傳媒和政府都打上了深深的烙印。就風(fēng)險交流而言，媒體幾乎每天都在傳遞風(fēng)險、風(fēng)險防范以及風(fēng)險轉(zhuǎn)為實際災(zāi)害的信息。在中國，蘇丹紅、毒奶粉、金華火腿敵敵畏、瘦肉精、假牛肉、墨汁石蠟紅薯粉，一連串的食品安全丑聞，在各家媒體的聚焦之下，頻頻曝光、觸目驚心。這些丑聞似乎有意要把更多的中國人培養(yǎng)成化學(xué)家。
毫無疑問，媒體在風(fēng)險交流環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要作用。它主要有以下角色。第一，傳送帶。也就是負責(zé)將風(fēng)險交流主體——包括個人、企業(yè)、社會團體、政府、國際或跨國組織在內(nèi)——有關(guān)風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理的信息，以廣而告之的形式予以發(fā)布，傳送給各方。第二，獨立發(fā)布員。也就是不單單扮演中介的作用，有的時候，通過深度挖掘，成為有自己發(fā)現(xiàn)力、有自己判斷力的風(fēng)險信息發(fā)布主體。第三，督察員。媒體之間通過競爭，可以在風(fēng)險交流過程中，對風(fēng)險信息的真假或重要性實現(xiàn)督察。
風(fēng)險交流的主體雖然是多元的，但政府既有責(zé)任又有條件，發(fā)布權(quán)威的風(fēng)險信息。普通大眾，包括我本人在內(nèi)，對風(fēng)險的認知往往是不足的。風(fēng)險是否存在，零風(fēng)險是否可能，怎么防范風(fēng)險，不同風(fēng)險之間交易的成本-收益如何，我們通常缺乏專業(yè)知識、專業(yè)判斷，有時是“聞風(fēng)而動”、“趨之若鶩”的。日本核泄露事故發(fā)生以后，搶鹽的風(fēng)潮一時云起，可見一斑。當然，誰也沒有料到，民間由此產(chǎn)生了對“大和民族”與“炎黃子孫”的重新解讀。
作為風(fēng)險交流主體，企業(yè)、社會組織可能會更加理性一些。它們要么有專家型的技術(shù)人員在其中工作，要么和專家保持長期的、密切的聯(lián)系。所以，它們對風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)與判斷，較少陷入普通公眾的非理性境地。但是，它們最致命的局限，就是有可能陷入利益漩渦。為了自己的利益而不是社會公益，它們有可能會在風(fēng)險交流中，掩蓋或扭曲真實的信息。迄今為止，日本東電公司始終難逃隱瞞險情的指責(zé)，就是典型的例子。
因此，社會對政府進行權(quán)威發(fā)布有著更高的期待和要求。政府如果不能在風(fēng)險交流之中，起到遏制謠言和無謂恐慌的作用，就會面臨或大或小的合法性危機。非典時期，有些政府部門和地方政府，不向公眾、不向上級政府、不向國際社會通報病情，影響了及時的總體布置和安排。而搶鹽風(fēng)潮興起之時，政府立刻通過媒體，澄清謠言，并采取保證食鹽供應(yīng)的措施，兩、三天時間，就讓一些搶鹽的人，將腸子都悔青了。一反一正兩例，可見政府在風(fēng)險交流中的作用。
然而，“政府”這個詞本身是抽象的，它不能替代現(xiàn)實中并非鐵板一塊的各級、各地政府及其部門；“政府是公器”也只是對政府的規(guī)范要求，它并不意味著，政府就不會有自己的價值立場，政府就不會被利益團體俘獲，政府就不會出現(xiàn)非理性的選擇。因此，媒體不能僅僅是政府聲音的傳送帶，它作為獨立發(fā)布員和督察員的自由空間，應(yīng)當在法律上得到保障，政府不得隨意干預(yù)，才有可能促進政府負責(zé)任地進行風(fēng)險交流。
風(fēng)險交流給政府、傳媒帶來的更大挑戰(zhàn)還在于，政府、傳媒面向未來的眼光，看到的將是非常大的不確定性，為此，它們都要應(yīng)對的難題是：什么時候應(yīng)該向社會交流？交流什么信息、多少信息？
讓我們假設(shè)這樣一個情景。北京、天津分別發(fā)生了30起和15起食源性疾病，其中，有5個病人在過去3天里死亡。經(jīng)過調(diào)查，所有這些病人身上都發(fā)現(xiàn)了一種病菌，同時，他們的食物中，相同的是都吃了牛肉或豬肉。但是，流行病學(xué)的研究還不能確定，究竟是哪個食品里有這種病菌。甚至，有可能這種病菌是首次發(fā)現(xiàn)，對它的傳播途徑、致死率、對癥藥物等，都不甚了解。這個時候，政府是不是應(yīng)當通過媒體發(fā)布信息？
如果政府向社會公開信息，勢必會引起一定恐慌，在更加確定的科學(xué)結(jié)論出來之前，公眾可能會選擇拒絕吃牛肉和豬肉。如此，牛肉、豬肉以及牛肉、豬肉制品的生產(chǎn)廠家利益有可能會受到很大打擊，食品市場也會出現(xiàn)相當?shù)幕靵y。反過來，如果政府更多考慮經(jīng)濟利益和市場秩序，而隱瞞信息、暫不公布，等待進一步的科學(xué)結(jié)論再說，那么，有可能會出現(xiàn)更多的病例和死亡病例。事后，政府的這一不作為假如被媒體披露，民眾大多會指責(zé)政府置人命于不顧。
政府的這種左右為難，還會發(fā)生在與媒體的關(guān)系上。假如某家媒體已經(jīng)掌握這些信息，并且出于讓公眾知曉的動機，準備發(fā)布。但是，政府與媒體的想法不一致，覺得公布信息會引起連鎖的、對經(jīng)濟不利的反應(yīng)，那么，政府，尤其在中國，是不是可以指示媒體暫不公布信息呢？這是否會導(dǎo)致對表達自由、新聞自由的不正當干涉呢？但是，如果政府聽之任之，媒體發(fā)布信息后的確造成了比較大的震蕩，甚至是無謂的恐慌，政府又會不會在事后被指責(zé)為沒有進行必要的輿論引導(dǎo)呢？
種種問題，都有可能變化一些形式和內(nèi)容，在不同的情境中出現(xiàn)。我相信，它們還沒有簡單的、統(tǒng)一的答案。我不想，在這里，嘗試給出我的回答和理由。因為，那需要更多的時間。我只想用一些簡潔的提問，結(jié)束今天的演講：面對極具不確定的風(fēng)險，面對風(fēng)險給人類生存方式、思考方式的改造，我們的政府、傳媒，準備好了沒有？我們的觀念、知識，準備好了沒有？我們的法律、制度，準備好了沒有？我們自己，準備好了沒有？
謝謝大家的耐心！