◆中國特色社會主義法律體系本身不是靜止的、封閉的、固定的，而是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的，法律體系的完善是一項長期的歷史任務(wù)。從某種意義上說，完善比構(gòu)建更為艱難，因為它需要在諸多敏感和關(guān)鍵領(lǐng)域突破陳規(guī)、深化改革。
◆由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”的轉(zhuǎn)變，既表現(xiàn)為制定新法的立法技術(shù)從粗放到精致，也表現(xiàn)為根據(jù)已有法律的實施情況對之進行充分合理的修改完善。根據(jù)社會形勢的發(fā)展變化，上海地方立法面臨“升級換代”的壓力，亟須將重點轉(zhuǎn)移到社會、民生領(lǐng)域中來。
吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上宣告，中共十五大提出的到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法目標(biāo)，已經(jīng)如期完成。我國新建成的法律體系，以憲法和法律的形式，從八個方面確立了社會生活一切主要領(lǐng)域的基本原則和制度，在六個方面確保了國家的核心價值和利益，同時也表明了不搞五個方面體制的立場。中國自己的法律體系的形成，不僅是中國民主法制建設(shè)的里程碑，也應(yīng)該成為我國人民在崎嶇的法治之路上繼續(xù)攀登的新起點。
任何偉大的成就在慶祝之后就成為過去，生活和事業(yè)對人們的期待是開拓未來。基本形成法律體系之后，我國立法工作的重點勢必轉(zhuǎn)向完善這個體系。正如吳邦國委員長所言，社會實踐永無止境，立法工作還要不斷推進，完善我國法律體系是一項長期的歷史任務(wù)。從某種意義上說，在我國完善法律體系比構(gòu)建法律體系更為艱難，因為，完善法律體系有賴于在許多敏感和關(guān)鍵的領(lǐng)域突破陳規(guī)、深化改革。
完善我國法律體系的步子怎么走呢？基本的答案非常簡單明顯：缺什么補什么，哪里薄弱加強哪里。但是，要了解我國法律體系中尚缺少什么以及何處比較薄弱，也是一件需要有實事求是精神和面對現(xiàn)實的勇氣才能完成的工作。
判斷一國的法律體系是否完善以及完善或不完善到什么程度，有兩個基本衡量標(biāo)準(zhǔn)：一是憲法標(biāo)準(zhǔn)。憲法是一國的根本法，它在我國是執(zhí)政黨最重要主張和人民根本意志的體現(xiàn)，憲法必須得到全面切實的實施。我國是實行制定法制度的國家，沒有判例法，因而不論實施憲法的哪個條款，都繞不過制定法律這個關(guān)口。所以，是否已具備全面實施憲法所顯然必需的法律，是衡量我國法律體系是否完善的首要標(biāo)準(zhǔn)。二是法律實踐標(biāo)準(zhǔn)。這個標(biāo)準(zhǔn)的基本要求是，一切應(yīng)該由法律調(diào)整的生活領(lǐng)域都有法律可依，而且不同部門、不同位階的全部法規(guī)范性文件應(yīng)該構(gòu)成一個由憲法為統(tǒng)率的和諧統(tǒng)一的整體。一個完善的法律體系，至少應(yīng)該能夠同時符合以上兩個標(biāo)準(zhǔn)。
在評估法律體系完善程度方面，如果僅僅強調(diào)憲法標(biāo)準(zhǔn)，會有脫離社會生活需要和國家現(xiàn)代化建設(shè)實際的危險，可能陷入法條中心主義的僵化立法模式；如果僅僅強調(diào)法律生活實踐標(biāo)準(zhǔn)，則有可能在立法中罔顧法治全局、偏師冒進、莽撞地跟著眼前感覺走，從而犯經(jīng)驗主義的錯誤。所以，在完善法律體系和評價法律體系的完善程度的過程中，都應(yīng)該同時堅持這兩項標(biāo)準(zhǔn)，缺一不可。
依照以上兩項標(biāo)準(zhǔn)衡量和綜合評估我國已經(jīng)形成的法律體系，我以為，對我國法律體系的進一步完善，應(yīng)該從如下諸方面入手：
1.制定尚缺位的重要實體性法律。吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中指出，還有個別法律尚未出臺的問題，這主要是由于立法條件尚不成熟、各方面的認識不盡一致，需要在實踐中繼續(xù)探索、積累經(jīng)驗。從現(xiàn)階段的情況看，我國缺位的法律數(shù)量雖然不多，但它們所涉及的都是非常難以獲得廣泛共識的內(nèi)容，然而又是深化改革所必不可少的法律。這部分建設(shè)法治國家不可或缺的法律，只能是深化改革才可能催生出的成果，因而必然遭遇難產(chǎn)的折磨。例如，憲法確認了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨中央也一再鄭重提出要依法執(zhí)政，但我們法律體系中實際上并沒有規(guī)范政黨執(zhí)政行為的法律。又如，憲法規(guī)定，公民有言論出版自由，我國早應(yīng)該有而實際上迄今還沒有諸如新聞出版法之類保障這種基本權(quán)利的法律。上世紀80年代國家有關(guān)機構(gòu)曾經(jīng)成立過新聞出版方面的立法起草班子，可惜后來起草工作完全停頓下來，起草班子也不再繼續(xù)存在。再如，憲法規(guī)定，公民有結(jié)社自由，但在制定法體制下公民實現(xiàn)結(jié)社自由必須有法律來具體落實憲法的規(guī)定。這方面的法律在我國法律體系中也是應(yīng)該有而實際上尚沒有制定出來的東西。當(dāng)然，還有民商和民生、社會保障方面的一些沒到位的法律有待制定，但我國這方面的立法欠債比上述憲政性立法要少得多。
2. 制定監(jiān)督憲法、法律實施和促進依法行政的程序性法律。胡錦濤同志在紀念憲法公布施行20周年大會上要求，“一些不同程度的違憲現(xiàn)象仍然存在。要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機制，進一步明確憲法監(jiān)督程序，使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正。”
3.修改現(xiàn)行法律。相對而言，法律是靜態(tài)的，社會實踐永遠處在動態(tài)的發(fā)展過程中，若欲相對靜態(tài)的法律能夠最大限度適應(yīng)社會關(guān)系各領(lǐng)域的變化，包括憲法在內(nèi)的法律就不能不及時修改。我國沒有判例法，改變法律使之跟上社會實踐發(fā)展幾乎只有通過修改法律一條路徑。所以，修改法律的工作在我國永遠不能松懈。目前，包括預(yù)算法、地方組織法和三大訴訟法在內(nèi)的基本的法律都亟待修改，基本的法律之外的法律待修改的也很多。尤應(yīng)注意的是，法律的修改應(yīng)該適應(yīng)切實推動政治體制改革跟上經(jīng)濟體制改革的步伐的需要，適時加強公民遷徙自由、罷工自由和社會福利等方面基本權(quán)利保障的需要。為達成此目標(biāo)，到了應(yīng)該考慮再次修改現(xiàn)行憲法的時候了。
4.完善與法律配套的法規(guī)和司法解釋。當(dāng)今我國立法權(quán)的配置，既要適應(yīng)地域廣闊、區(qū)域差異大、各地發(fā)展很不平衡的現(xiàn)實，還要給各地各部門深化改革預(yù)留空間，更要有利于國家法制的統(tǒng)一。所以，我國憲法創(chuàng)設(shè)了統(tǒng)一而又分層次的立法體制。在這個體制下，法律往往制定得比較原則，絕大多數(shù)法律必須有行政法規(guī)、地方性法規(guī)等與之配套才能切實實施。完善我國法律體系，在各種法規(guī)與法律配套方面還有很多事情要做，其中包括制定必要新法規(guī)，在清理法規(guī)的基礎(chǔ)上修改原有法規(guī)，廢止與上位法相抵觸的現(xiàn)行法規(guī)。廣義地說，功能上類似法規(guī)的規(guī)范性文件，還包括“兩高”的司法解釋。
5.推動法律編纂和法典化進程。在增補制定必要新法律的基礎(chǔ)上，將已有的單行法律按部門編纂成法典，是一項重要的立法活動。這項立法工作只能以最高國家權(quán)力機關(guān)為主體進行。對于我國這樣一個近乎純粹的制定法國家，推進法典化具有明顯的必要性。我國已有憲法典、刑法典，民法典的制定也在以加快單行法制定的形式緊鑼密鼓地進行，但憲法相關(guān)法典、商法典、行政程序法典方面的立法完善和法典編纂，似乎往后應(yīng)該抓得更緊。為了方便法學(xué)研究、法律適用，法律法規(guī)匯編工作，亦當(dāng)相應(yīng)跟上，盡管匯編法律法規(guī)本身不屬于立法范圍。
6.通過人大代表選舉改革推進立法民主化。我國不論哪個層次的法，都是人民代表機關(guān)制定的，原本應(yīng)該沒有不民主的問題。但是，由于有立法權(quán)的各級人民代表機關(guān)的組成人員，都是在幾乎沒有競爭的情況下由選民間接選舉產(chǎn)生的，與選民乃至原選舉單位聯(lián)系都不密切甚至基本沒有什么接觸，因而代表性普遍不充分。于是，立法往往不夠民主的問題由此形成而且難以克服�，F(xiàn)在立法不民主的缺憾之彌補，主要通過人大立法輔以公民參與、人大常委會立法吸收部分人大代表參加或部分公民參與的方式來彌補。其實，這個問題的根本解決之道，不是繼續(xù)推行現(xiàn)有的這兩項增進立法民主化的措施，而是改革人大代表選舉體制，實行省自治區(qū)直轄市人大代表乃至全國人大代表的直接的、競爭性的選舉。直接的、競爭性的選舉制度是與我國社會通行的經(jīng)濟生活的市場經(jīng)濟原則相適應(yīng)的，也是社會主義民主應(yīng)有的內(nèi)容。
完善我國法律體系，還有一個怎樣實現(xiàn)立法由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變的問題要解決好。我國在改革開放初期，社會關(guān)系各個方面的調(diào)整差不多都是依據(jù)政策、依據(jù)中央或上級“精神”，幾乎完全無法可依。1978年中共十一屆三中全會開始倡導(dǎo)依法辦事。為了做到有法可依，在彭真主持下，全國人大曾在1979年3月到6月的3個月中制定和修改了7件重要法律，堪稱進行數(shù)量型立法的顯例。中共十五大以來的十多年，全國人大及其常委會為了實現(xiàn)在我國形成法律體系的既定目標(biāo)，也是很重視設(shè)定和完成立法的數(shù)量指標(biāo)的。重視立法產(chǎn)品數(shù)量不一定意味著犧牲其質(zhì)量，但立法主體要完成數(shù)量指標(biāo)，就顯然不可能對自己的產(chǎn)品進行精雕細刻。
在最高國家權(quán)力機關(guān)正式宣告我國法律體系已經(jīng)形成之后，立法更為重視質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有其客觀必然性。因為，在同樣的工作強度下，立法主體抓立法數(shù)量的壓力和投入減少后，注意力和人力物力資源必然向提高立法質(zhì)量方面轉(zhuǎn)移。立法由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變，既表現(xiàn)為制定新法的立法技術(shù)從粗放到精致的轉(zhuǎn)變，也表現(xiàn)為根據(jù)已有法律的實施情況對之進行充分合理的回應(yīng)型修改補充。
或許有人士會擔(dān)心，現(xiàn)在已經(jīng)有236件法律，690多件行政法規(guī)，以及數(shù)量龐大的地方性法規(guī)等等，如果還要繼續(xù)立法，這么多規(guī)范性法文件怎么記得住、怎么用得過來？這樣提出問題完全可以理解。這是一個比較復(fù)雜的問題，本文只能做幾點簡要申說：1.如果僅僅就法律而言，按現(xiàn)代法治國家的標(biāo)準(zhǔn)，我國法律的數(shù)量不僅不算很多，還顯然偏少。以英國為例，英國1215年的大憲章，還是其現(xiàn)行有效的法律，而英國立法機關(guān)英國議會每年集會的時間比我國全國人大和它的常委會集會的時間加在一起要長得多。試想，這個國家現(xiàn)行有效的法律會不比我國多么？由于在單純制定法制度下實行統(tǒng)一基礎(chǔ)上的多層次立法，我國法律體系比起判例法、制定法并存的聯(lián)邦制國家來，也相對簡單得多。2.科技進步等因素推動的生產(chǎn)專業(yè)化、分工加深和現(xiàn)代社會對法治的需求等因素，使得需要由法律調(diào)整的社會關(guān)系領(lǐng)域有增無已。所以，法律數(shù)量逐步增加是客觀需要，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。3. 任何公民，只要不是從事法律職業(yè)，他/她正常工作和生活所必須接觸和了解的法律從數(shù)量和內(nèi)容上看都是很少的；即使是諸如法官、律師之類法律專業(yè)人員，由于他們內(nèi)部專業(yè)分化和分工的存在，他們每人必須接觸和了解的法律法規(guī)，數(shù)量也不會太大。所以，人們完全沒有必要因法律數(shù)量的逐漸增加而感到惶恐、擔(dān)憂。
我們上海的地方立法，是中國法律體系的一個引人注目的組成部分。許多年來，上海市人大及其常委會在運用憲法法律賦予它的地方性法規(guī)制定權(quán)進行實施法律的立法、創(chuàng)制性立法和先行先試立法等諸多方面，都走在全國同級地方國家權(quán)力機關(guān)前列。上海已有140多件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)。但是，上海過去制定的地方性法規(guī)，70%以上集中在經(jīng)濟建設(shè)、城市建設(shè)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域偏少�？磥砩虾５牡胤搅⒎ǎ瑥男问缴峡�，今后應(yīng)該會是制定地方性法規(guī)和根據(jù)上位法的變化修改地方性法規(guī)并重。至于上海地方立法的內(nèi)容，則似乎必然會適應(yīng)“十二五”時期的發(fā)展要求并根據(jù)本地的實際需要，把立法重點從經(jīng)濟建設(shè)和城市建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到社會、民生領(lǐng)域中來。完善中國法律體系的過程不論多么艱難，相信上海人一定會以自己的方式為其做出有分量的貢獻。
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