◆中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系本身不是靜止的、封閉的、固定的，而是動(dòng)態(tài)的、開放的、發(fā)展的，法律體系的完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)。從某種意義上說，完善比構(gòu)建更為艱難，因?yàn)樗枰谥T多敏感和關(guān)鍵領(lǐng)域突破陳規(guī)、深化改革。
◆由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”的轉(zhuǎn)變，既表現(xiàn)為制定新法的立法技術(shù)從粗放到精致，也表現(xiàn)為根據(jù)已有法律的實(shí)施情況對(duì)之進(jìn)行充分合理的修改完善。根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，上海地方立法面臨“升級(jí)換代”的壓力，亟須將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)、民生領(lǐng)域中來。
吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上宣告，中共十五大提出的到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法目標(biāo)，已經(jīng)如期完成。我國(guó)新建成的法律體系，以憲法和法律的形式，從八個(gè)方面確立了社會(huì)生活一切主要領(lǐng)域的基本原則和制度，在六個(gè)方面確保了國(guó)家的核心價(jià)值和利益，同時(shí)也表明了不搞五個(gè)方面體制的立場(chǎng)。中國(guó)自己的法律體系的形成，不僅是中國(guó)民主法制建設(shè)的里程碑，也應(yīng)該成為我國(guó)人民在崎嶇的法治之路上繼續(xù)攀登的新起點(diǎn)。
任何偉大的成就在慶祝之后就成為過去，生活和事業(yè)對(duì)人們的期待是開拓未來�；拘纬煞审w系之后，我國(guó)立法工作的重點(diǎn)勢(shì)必轉(zhuǎn)向完善這個(gè)體系。正如吳邦國(guó)委員長(zhǎng)所言，社會(huì)實(shí)踐永無止境，立法工作還要不斷推進(jìn)，完善我國(guó)法律體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)。從某種意義上說，在我國(guó)完善法律體系比構(gòu)建法律體系更為艱難，因?yàn)椋晟品审w系有賴于在許多敏感和關(guān)鍵的領(lǐng)域突破陳規(guī)、深化改革。
完善我國(guó)法律體系的步子怎么走呢？基本的答案非常簡(jiǎn)單明顯：缺什么補(bǔ)什么，哪里薄弱加強(qiáng)哪里。但是，要了解我國(guó)法律體系中尚缺少什么以及何處比較薄弱，也是一件需要有實(shí)事求是精神和面對(duì)現(xiàn)實(shí)的勇氣才能完成的工作。
判斷一國(guó)的法律體系是否完善以及完善或不完善到什么程度，有兩個(gè)基本衡量標(biāo)準(zhǔn)：一是憲法標(biāo)準(zhǔn)。憲法是一國(guó)的根本法，它在我國(guó)是執(zhí)政黨最重要主張和人民根本意志的體現(xiàn)，憲法必須得到全面切實(shí)的實(shí)施。我國(guó)是實(shí)行制定法制度的國(guó)家，沒有判例法，因而不論實(shí)施憲法的哪個(gè)條款，都繞不過制定法律這個(gè)關(guān)口。所以，是否已具備全面實(shí)施憲法所顯然必需的法律，是衡量我國(guó)法律體系是否完善的首要標(biāo)準(zhǔn)。二是法律實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的基本要求是，一切應(yīng)該由法律調(diào)整的生活領(lǐng)域都有法律可依，而且不同部門、不同位階的全部法規(guī)范性文件應(yīng)該構(gòu)成一個(gè)由憲法為統(tǒng)率的和諧統(tǒng)一的整體。一個(gè)完善的法律體系，至少應(yīng)該能夠同時(shí)符合以上兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。
在評(píng)估法律體系完善程度方面，如果僅僅強(qiáng)調(diào)憲法標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)有脫離社會(huì)生活需要和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)際的危險(xiǎn)，可能陷入法條中心主義的僵化立法模式；如果僅僅強(qiáng)調(diào)法律生活實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，則有可能在立法中罔顧法治全局、偏師冒進(jìn)、莽撞地跟著眼前感覺走，從而犯經(jīng)驗(yàn)主義的錯(cuò)誤。所以，在完善法律體系和評(píng)價(jià)法律體系的完善程度的過程中，都應(yīng)該同時(shí)堅(jiān)持這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，缺一不可。
依照以上兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)衡量和綜合評(píng)估我國(guó)已經(jīng)形成的法律體系，我以為，對(duì)我國(guó)法律體系的進(jìn)一步完善，應(yīng)該從如下諸方面入手：
1.制定尚缺位的重要實(shí)體性法律。吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中指出，還有個(gè)別法律尚未出臺(tái)的問題，這主要是由于立法條件尚不成熟、各方面的認(rèn)識(shí)不盡一致，需要在實(shí)踐中繼續(xù)探索、積累經(jīng)驗(yàn)。從現(xiàn)階段的情況看，我國(guó)缺位的法律數(shù)量雖然不多，但它們所涉及的都是非常難以獲得廣泛共識(shí)的內(nèi)容，然而又是深化改革所必不可少的法律。這部分建設(shè)法治國(guó)家不可或缺的法律，只能是深化改革才可能催生出的成果，因而必然遭遇難產(chǎn)的折磨。例如，憲法確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨中央也一再鄭重提出要依法執(zhí)政，但我們法律體系中實(shí)際上并沒有規(guī)范政黨執(zhí)政行為的法律。又如，憲法規(guī)定，公民有言論出版自由，我國(guó)早應(yīng)該有而實(shí)際上迄今還沒有諸如新聞出版法之類保障這種基本權(quán)利的法律。上世紀(jì)80年代國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)曾經(jīng)成立過新聞出版方面的立法起草班子，可惜后來起草工作完全停頓下來，起草班子也不再繼續(xù)存在。再如，憲法規(guī)定，公民有結(jié)社自由，但在制定法體制下公民實(shí)現(xiàn)結(jié)社自由必須有法律來具體落實(shí)憲法的規(guī)定。這方面的法律在我國(guó)法律體系中也是應(yīng)該有而實(shí)際上尚沒有制定出來的東西。當(dāng)然，還有民商和民生、社會(huì)保障方面的一些沒到位的法律有待制定，但我國(guó)這方面的立法欠債比上述憲政性立法要少得多。
2. 制定監(jiān)督憲法、法律實(shí)施和促進(jìn)依法行政的程序性法律。胡錦濤同志在紀(jì)念憲法公布施行20周年大會(huì)上要求，“一些不同程度的違憲現(xiàn)象仍然存在。要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步明確憲法監(jiān)督程序，使一切違反憲法的行為都能及時(shí)得到糾正�！�
3.修改現(xiàn)行法律。相對(duì)而言，法律是靜態(tài)的，社會(huì)實(shí)踐永遠(yuǎn)處在動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程中，若欲相對(duì)靜態(tài)的法律能夠最大限度適應(yīng)社會(huì)關(guān)系各領(lǐng)域的變化，包括憲法在內(nèi)的法律就不能不及時(shí)修改。我國(guó)沒有判例法，改變法律使之跟上社會(huì)實(shí)踐發(fā)展幾乎只有通過修改法律一條路徑。所以，修改法律的工作在我國(guó)永遠(yuǎn)不能松懈。目前，包括預(yù)算法、地方組織法和三大訴訟法在內(nèi)的基本的法律都亟待修改，基本的法律之外的法律待修改的也很多。尤應(yīng)注意的是，法律的修改應(yīng)該適應(yīng)切實(shí)推動(dòng)政治體制改革跟上經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐的需要，適時(shí)加強(qiáng)公民遷徙自由、罷工自由和社會(huì)福利等方面基本權(quán)利保障的需要。為達(dá)成此目標(biāo)，到了應(yīng)該考慮再次修改現(xiàn)行憲法的時(shí)候了。
4.完善與法律配套的法規(guī)和司法解釋。當(dāng)今我國(guó)立法權(quán)的配置，既要適應(yīng)地域廣闊、區(qū)域差異大、各地發(fā)展很不平衡的現(xiàn)實(shí)，還要給各地各部門深化改革預(yù)留空間，更要有利于國(guó)家法制的統(tǒng)一。所以，我國(guó)憲法創(chuàng)設(shè)了統(tǒng)一而又分層次的立法體制。在這個(gè)體制下，法律往往制定得比較原則，絕大多數(shù)法律必須有行政法規(guī)、地方性法規(guī)等與之配套才能切實(shí)實(shí)施。完善我國(guó)法律體系，在各種法規(guī)與法律配套方面還有很多事情要做，其中包括制定必要新法規(guī)，在清理法規(guī)的基礎(chǔ)上修改原有法規(guī)，廢止與上位法相抵觸的現(xiàn)行法規(guī)。廣義地說，功能上類似法規(guī)的規(guī)范性文件，還包括“兩高”的司法解釋。
5.推動(dòng)法律編纂和法典化進(jìn)程。在增補(bǔ)制定必要新法律的基礎(chǔ)上，將已有的單行法律按部門編纂成法典，是一項(xiàng)重要的立法活動(dòng)。這項(xiàng)立法工作只能以最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為主體進(jìn)行。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)近乎純粹的制定法國(guó)家，推進(jìn)法典化具有明顯的必要性。我國(guó)已有憲法典、刑法典，民法典的制定也在以加快單行法制定的形式緊鑼密鼓地進(jìn)行，但憲法相關(guān)法典、商法典、行政程序法典方面的立法完善和法典編纂，似乎往后應(yīng)該抓得更緊。為了方便法學(xué)研究、法律適用，法律法規(guī)匯編工作，亦當(dāng)相應(yīng)跟上，盡管匯編法律法規(guī)本身不屬于立法范圍。
6.通過人大代表選舉改革推進(jìn)立法民主化。我國(guó)不論哪個(gè)層次的法，都是人民代表機(jī)關(guān)制定的，原本應(yīng)該沒有不民主的問題。但是，由于有立法權(quán)的各級(jí)人民代表機(jī)關(guān)的組成人員，都是在幾乎沒有競(jìng)爭(zhēng)的情況下由選民間接選舉產(chǎn)生的，與選民乃至原選舉單位聯(lián)系都不密切甚至基本沒有什么接觸，因而代表性普遍不充分。于是，立法往往不夠民主的問題由此形成而且難以克服�，F(xiàn)在立法不民主的缺憾之彌補(bǔ)，主要通過人大立法輔以公民參與、人大常委會(huì)立法吸收部分人大代表參加或部分公民參與的方式來彌補(bǔ)。其實(shí)，這個(gè)問題的根本解決之道，不是繼續(xù)推行現(xiàn)有的這兩項(xiàng)增進(jìn)立法民主化的措施，而是改革人大代表選舉體制，實(shí)行省自治區(qū)直轄市人大代表乃至全國(guó)人大代表的直接的、競(jìng)爭(zhēng)性的選舉。直接的、競(jìng)爭(zhēng)性的選舉制度是與我國(guó)社會(huì)通行的經(jīng)濟(jì)生活的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則相適應(yīng)的，也是社會(huì)主義民主應(yīng)有的內(nèi)容。
完善我國(guó)法律體系，還有一個(gè)怎樣實(shí)現(xiàn)立法由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變的問題要解決好。我國(guó)在改革開放初期，社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的調(diào)整差不多都是依據(jù)政策、依據(jù)中央或上級(jí)“精神”，幾乎完全無法可依。1978年中共十一屆三中全會(huì)開始倡導(dǎo)依法辦事。為了做到有法可依，在彭真主持下，全國(guó)人大曾在1979年3月到6月的3個(gè)月中制定和修改了7件重要法律，堪稱進(jìn)行數(shù)量型立法的顯例。中共十五大以來的十多年，全國(guó)人大及其常委會(huì)為了實(shí)現(xiàn)在我國(guó)形成法律體系的既定目標(biāo)，也是很重視設(shè)定和完成立法的數(shù)量指標(biāo)的。重視立法產(chǎn)品數(shù)量不一定意味著犧牲其質(zhì)量，但立法主體要完成數(shù)量指標(biāo)，就顯然不可能對(duì)自己的產(chǎn)品進(jìn)行精雕細(xì)刻。
在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)正式宣告我國(guó)法律體系已經(jīng)形成之后，立法更為重視質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有其客觀必然性。因?yàn)椋谕瑯拥墓ぷ鲝?qiáng)度下，立法主體抓立法數(shù)量的壓力和投入減少后，注意力和人力物力資源必然向提高立法質(zhì)量方面轉(zhuǎn)移。立法由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變，既表現(xiàn)為制定新法的立法技術(shù)從粗放到精致的轉(zhuǎn)變，也表現(xiàn)為根據(jù)已有法律的實(shí)施情況對(duì)之進(jìn)行充分合理的回應(yīng)型修改補(bǔ)充。
或許有人士會(huì)擔(dān)心，現(xiàn)在已經(jīng)有236件法律，690多件行政法規(guī)，以及數(shù)量龐大的地方性法規(guī)等等，如果還要繼續(xù)立法，這么多規(guī)范性法文件怎么記得住、怎么用得過來？這樣提出問題完全可以理解。這是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，本文只能做幾點(diǎn)簡(jiǎn)要申說：1.如果僅僅就法律而言，按現(xiàn)代法治國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)法律的數(shù)量不僅不算很多，還顯然偏少。以英國(guó)為例，英國(guó)1215年的大憲章，還是其現(xiàn)行有效的法律，而英國(guó)立法機(jī)關(guān)英國(guó)議會(huì)每年集會(huì)的時(shí)間比我國(guó)全國(guó)人大和它的常委會(huì)集會(huì)的時(shí)間加在一起要長(zhǎng)得多。試想，這個(gè)國(guó)家現(xiàn)行有效的法律會(huì)不比我國(guó)多么？由于在單純制定法制度下實(shí)行統(tǒng)一基礎(chǔ)上的多層次立法，我國(guó)法律體系比起判例法、制定法并存的聯(lián)邦制國(guó)家來，也相對(duì)簡(jiǎn)單得多。2.科技進(jìn)步等因素推動(dòng)的生產(chǎn)專業(yè)化、分工加深和現(xiàn)代社會(huì)對(duì)法治的需求等因素，使得需要由法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域有增無已。所以，法律數(shù)量逐步增加是客觀需要，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。3. 任何公民，只要不是從事法律職業(yè)，他/她正常工作和生活所必須接觸和了解的法律從數(shù)量和內(nèi)容上看都是很少的；即使是諸如法官、律師之類法律專業(yè)人員，由于他們內(nèi)部專業(yè)分化和分工的存在，他們每人必須接觸和了解的法律法規(guī)，數(shù)量也不會(huì)太大。所以，人們完全沒有必要因法律數(shù)量的逐漸增加而感到惶恐、擔(dān)憂。
我們上海的地方立法，是中國(guó)法律體系的一個(gè)引人注目的組成部分。許多年來，上海市人大及其常委會(huì)在運(yùn)用憲法法律賦予它的地方性法規(guī)制定權(quán)進(jìn)行實(shí)施法律的立法、創(chuàng)制性立法和先行先試立法等諸多方面，都走在全國(guó)同級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)前列。上海已有140多件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)。但是，上海過去制定的地方性法規(guī)，70%以上集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域偏少�？磥砩虾５牡胤搅⒎�，從形式上看，今后應(yīng)該會(huì)是制定地方性法規(guī)和根據(jù)上位法的變化修改地方性法規(guī)并重。至于上海地方立法的內(nèi)容，則似乎必然會(huì)適應(yīng)“十二五”時(shí)期的發(fā)展要求并根據(jù)本地的實(shí)際需要，把立法重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到社會(huì)、民生領(lǐng)域中來。完善中國(guó)法律體系的過程不論多么艱難，相信上海人一定會(huì)以自己的方式為其做出有分量的貢獻(xiàn)。
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