“前海”一時成為社會關(guān)注的熱點，因為它給中國又一次帶來了希望和活力，就如同三十年前中國改革開放之初，社會對中國經(jīng)濟以及中國所期望的那樣。當然這次有所不同的是，國家在前海進行戰(zhàn)略性“先行先試”，目標范圍更為廣泛，包括創(chuàng)新現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、創(chuàng)新機制體制、甚至創(chuàng)新司法運作機制等諸多方面。前海所定位的 “特區(qū)中的特區(qū)”，很可能在未來引領(lǐng)中國社會的改革方向。
可以說，前海在很大程度上就如同國家轉(zhuǎn)型進程中的又一塊試金石。在這里，通過與國際金融中心香港的深度合作，透明政府、公民參與、現(xiàn)代服務(wù)、財務(wù)公開等諸多閃耀理念及治理經(jīng)驗將得以踐行。中國三十年的發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)告訴人們，中國經(jīng)濟騰飛的歷史奇跡暗示了一種正為中外學者所關(guān)注的“中國模式”。然而，面對前海，如何又在似乎隱藏于背后的“中國模式”中，試驗一種更能推動中國轉(zhuǎn)型發(fā)展進程的“前海模式”，這無疑是一種歷史性契機，也更是一種挑戰(zhàn)。從公法的角度來說，前海的試驗離不開作為法治基礎(chǔ)的前海“基本法”，即《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》。先行之前，對于該基本法必須思路清晰、定位準確，方可運籌帷幄。
前�；痉ǎ含F(xiàn)代服務(wù)業(yè)與權(quán)力配置
在現(xiàn)代法治社會，任何一個社會共同體的構(gòu)建都離不開引領(lǐng)該社會的基本法，如國家層面的憲法、特殊地區(qū)層面的基本法等等。對于地區(qū)或某個特定區(qū)域的發(fā)展而言，勾畫出符合社會共同體內(nèi)生發(fā)展需要的基本法，對于其穩(wěn)定發(fā)展以及自主創(chuàng)新都至關(guān)重要。然而對于前海而言，在戰(zhàn)略意義上區(qū)別于香港等特區(qū)以及國家，其是在國家主權(quán)內(nèi)部以及地區(qū)管轄的引導下，充分賦予該特殊區(qū)域自主性、試驗性、創(chuàng)新性，從而探索出一種更優(yōu)化的發(fā)展模式。
從國家對前海的戰(zhàn)略定位來看，其是要充分發(fā)揮香港國際金融中心的地位和優(yōu)勢，利用前�；浉酆献髌脚_，推進與香港的緊密合作和融合發(fā)展，逐步把前海建設(shè)成為粵港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新合作示范區(qū)，故而，“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”無疑是貫穿前�；痉ǖ年P(guān)鍵詞，這也將使得前�；痉ǖ募軜�(gòu)截然區(qū)別于一般概念上的基本法，如香港特區(qū)基本法、澳門特區(qū)基本法，等等。正是因為前�；痉ㄔ诘赜�、戰(zhàn)略、定位等方面的獨特性，且目前也沒有一個既定模式可循，而使得勾畫前�；痉ǔ闪税l(fā)展前海的開局棋盤。一方面，前�；痉ǖ募軜�(gòu)不可能在整體上采取一般基本法(或憲法)的二元架構(gòu)，即包括權(quán)力配置和權(quán)利保護部分，而毋寧要在整體上采取一種包括權(quán)力配置與“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”這一特殊經(jīng)濟部分的二元架構(gòu)。按照遵循權(quán)利是目的，而權(quán)力是手段的現(xiàn)代邏輯，對于前�；痉ǘ�，“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的發(fā)展當為目的，而權(quán)力的配置則為手段。權(quán)力的特殊配置模式某種程度上都是為了極大地創(chuàng)新“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的發(fā)展需要，進而甚至最終達到社會所期望的把前海建成亞洲“曼哈頓”，乃至又一個世界性的“曼哈頓”。
因此，前海作為“特區(qū)中的特區(qū)”，離不開一部規(guī)范的基本法。這部基本法注定將具有獨特的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，而在整體思路上以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展為目標，并配以高效的現(xiàn)代權(quán)力運作機制。
落實全國人大授權(quán)的經(jīng)濟特區(qū)立法：全國人大授權(quán)與前海內(nèi)生性需要相融
從前海基本法制定權(quán)的來源看，其依托于全國人大對于經(jīng)濟特區(qū)立法的單獨授權(quán)。2000年的《立法法》第65條規(guī)定“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。”同時，第81條第2款規(guī)定“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”這種授權(quán)立法可以說是一個立法“試驗田”，對國家決策發(fā)揮先行先試的作用是非常必要的。授權(quán)立法所獨具的變通性以及優(yōu)先適用效力，構(gòu)成了制定前�；痉ǖ囊�(guī)范基礎(chǔ)。但是在落實全國人大授權(quán)立法以及構(gòu)建前海基本法的過程中，必須以遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則為前提，雖然可以對法律等規(guī)范的內(nèi)容作出變通且優(yōu)先適用。
從規(guī)范的角度來說，前�；痉ǖ闹贫ㄖ黧w為深圳市人大及其常委會，但是這并不代表其是一種隸屬于深圳地區(qū)的立法體系，否則將無法達到國家戰(zhàn)略的高度。從戰(zhàn)略思路上來說，在深圳市根據(jù)全國人大的授權(quán)立法制定了前�；痉ㄖ�，其他各個環(huán)節(jié)的立法調(diào)控應該遵循一種從前海到深圳這種自下至上的立法進路，而非自上而下的授權(quán)邏輯。這種進路類同于歐盟法中的輔助性原則，即只有在前海無法很好地自我完成共同體內(nèi)的任務(wù)，深圳市乃至更高權(quán)威才可以輔助性地介入，進而協(xié)助前海的進一步發(fā)展。從實踐層面來看，前海整個立法體系起初也許并不完善，而毋寧是一種不斷發(fā)現(xiàn)、不斷推進的立法完善過程，進而最終形成具有特色且符合前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)需要的立法體系。
《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》(征求意見稿)規(guī)定，深圳市人民代表大會常務(wù)委員會頒布的法規(guī)和深圳市人民政府頒布的行政規(guī)章，不適用于前海合作區(qū)，但明文規(guī)定適用于前海合作區(qū)的除外。這一條在很大程度上便體現(xiàn)了要構(gòu)建以前�；痉榛A(chǔ)，并符合前海內(nèi)生性需要的立法體系，而非簡單地將既有的法律或者法規(guī)進行移植或者摘抄，否則無疑會扼殺前海的創(chuàng)新性可能。
如何搭建前�；痉ㄖ械臋�(quán)力架構(gòu)
任何特區(qū)模式都避不開創(chuàng)新性的權(quán)力架構(gòu)。通過前海以全國人大授權(quán)立法為基礎(chǔ)以及深圳市人大及常委享有前�；痉ㄖ贫�(quán)可見，前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的打造在一定程度上要保證一種靈活性以及高效性，從而凸現(xiàn)前海的多維優(yōu)勢。從權(quán)力的特性來說，行政權(quán)是經(jīng)濟推動和發(fā)展的主動力，具有相應的靈活性特點，而立法權(quán)與司法權(quán)對于經(jīng)濟發(fā)展而言所具有的靈活性在很大程度上可謂行政權(quán)的“左膀右臂”而已。從目前前海管理局的成立來看，這一權(quán)力機制將是前海各方面運轉(zhuǎn)的中樞，而其中的關(guān)鍵在于如何在細節(jié)層面設(shè)計出高效、廉潔、公正的前海管理模式，包括人員配備組成、機構(gòu)的組成、職能的劃分，等等。這也是一個有待于在實踐中不斷摸索的過程。
從權(quán)力配置的角度來說，為了保證現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的模式創(chuàng)新以及高端發(fā)展，傳統(tǒng)三權(quán)分立或者議會主權(quán)等模式下立法權(quán)的功能模式在很大程度上已很難施行于前海，而毋寧須采行在前�；痉ㄖ录婢叻�(wěn)定性和一定靈活性的行政立法方式，并配以深圳市人大及其常委會的輔助性職能來全面構(gòu)建獨特的前海立法權(quán)體系。對于司法權(quán)，同樣需要結(jié)合前海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的 內(nèi)生性需求，如設(shè)立獨特的商事法庭或仲裁機構(gòu)，同時也要結(jié)合深港兩地的司法體系來綜合為前海的法治環(huán)境服務(wù)。當然，其中也會涉及到大陸法與普通法的融合等挑戰(zhàn)性課題。
可見，不論是前海特區(qū)中的行政權(quán)，還是立法權(quán)及司法權(quán)運作，也許都前所未有。
前海基本法：借鑒還是創(chuàng)新？
很多學者認為，前海深港合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)應該充分借鑒吸納香港的經(jīng)驗。但從國家戰(zhàn)略的高度來說，雖然前�？梢杂行Ы梃b香港的經(jīng)驗，比如高薪、廉潔、政務(wù)公開，等等，但其重點在很大程度上更在于創(chuàng)新，因為前海的定位以及特殊的權(quán)力架構(gòu)等特點已經(jīng)截然區(qū)別于香港，乃至任何一個國家或地區(qū)。就香港的經(jīng)驗來看，其也存在優(yōu)劣之別，比如在法治環(huán)境下某些環(huán)節(jié)存在著效率低下、司法成本高昂等弊端。因此，前海模式的試驗更應在借鑒的基礎(chǔ)上以創(chuàng)新為重點，方能展現(xiàn)活力和生機。創(chuàng)新的關(guān)鍵在于：一方面要吸納目前所有國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，占據(jù)高點，為我所用；另一方面也要勇于探索創(chuàng)新性機制，如獨具特色的司法運作、行政規(guī)制、公民參與、區(qū)域合作等等。
經(jīng)濟與政治：如何先行？
前海在一定程度上讓人們對政治改革也寄予了試驗的厚望，但是對于經(jīng)濟創(chuàng)新與政治改革的關(guān)系，必須妥當處置。從當今世界各國的實踐來看，并不存在一種無可挑剔的政治制度。美國、英國等國家以及香港、臺灣等地區(qū)的民主、法治等制度實踐都存在著一定的局限性，中國制度本身也正處于一種不斷轉(zhuǎn)型的過程之中。
各國政治制度孰優(yōu)孰劣，難以定論。但是，對于經(jīng)濟與政治的關(guān)系擺位，筆者認為，應該首先著力以經(jīng)濟發(fā)展為主線，政治改革在很大程度上當為更好地促進經(jīng)濟發(fā)展、解放生產(chǎn)力為己任。
中國經(jīng)濟三十年的發(fā)展已經(jīng)啟示世界，“中國模式”自身也具有不可忽視的制度優(yōu)勢。因此，如果一味地強調(diào)西方的制度價值，很可能在政治試驗中又一次陷入西方優(yōu)勢論，而達不到試驗的預期效果，從而阻礙前海實現(xiàn)現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)以及機制體制創(chuàng)新等諸多宏偉目標。當然，與前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相匹配的機制體制，必將區(qū)別于現(xiàn)有的模式而具有一定改革性與突破性，只是不能混淆主次！也許這種循著發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)所摸索出的創(chuàng)新性機制體制才是政治改革試驗的成功之處。
(作者系香港城市大學中國法與比較法研究中心研究員，法學博士、政治學博士后)