內(nèi)容提要: 轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，利益關(guān)系的變化導(dǎo)致了官民矛盾增多；信息化時(shí)代，傳統(tǒng)治理捉襟見(jiàn)肘。為防止陷入沖突的社會(huì)，國(guó)家應(yīng)把信息和決策權(quán)力分散化，把所有公共資源向大眾開(kāi)放；官員系統(tǒng)要更加扁平化，盡可能讓各級(jí)干部直接面向老百姓;政府的目標(biāo)是有限有效，由過(guò)去的職能無(wú)邊界，轉(zhuǎn)為提供更多、更好的公共服務(wù)。
問(wèn)：請(qǐng)您介紹一下從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)官民關(guān)系的變化及其背后的原因。
答：從理念上來(lái)講，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)調(diào)的是官員為人民服務(wù)、做人民的公仆，現(xiàn)在提得更多的則是“以人為本”。過(guò)去，官員是螺絲釘，屬于人民群眾的一部分;而現(xiàn)在越來(lái)越重視官員的個(gè)人貢獻(xiàn)、個(gè)人政績(jī)、個(gè)人權(quán)利和責(zé)任。可以說(shuō)，官員從過(guò)去集體的一員，轉(zhuǎn)變?yōu)榱藗�(gè)人努力成功的一個(gè)標(biāo)志。
這種變化帶來(lái)了選官用官機(jī)制上的一些新現(xiàn)象。比如說(shuō)干部的年輕化。過(guò)去提拔年輕干部，是從黨和國(guó)家的需要出發(fā)。因?yàn)閲?guó)家的干部隊(duì)伍整體上有老齡化傾向，加上中國(guó)的官制非常層級(jí)化，如果按部就班地提拔，到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人這一級(jí)就已經(jīng)很老很老了。在正常情況下不可能跨級(jí)晉升，所以就必須用超常規(guī)的方法，破格提拔一些年輕干部。
過(guò)去提拔年輕干部是為了平衡官員隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)，不是一種制度。而現(xiàn)在出現(xiàn)的干部年輕化趨勢(shì)則有了新的因素。其中最重要的一點(diǎn)在于，我們的社會(huì)越來(lái)越民主化，越來(lái)越重視個(gè)人貢獻(xiàn)。相應(yīng)地，一個(gè)官員能不能夠擔(dān)任某個(gè)職位，主要看他有沒(méi)有能力，為當(dāng)?shù)乩习傩兆髁硕啻筘暙I(xiàn)。這實(shí)際上也體現(xiàn)出干部制度本身的一個(gè)結(jié)構(gòu)性變化，即由過(guò)去的整體需要出發(fā)，轉(zhuǎn)為現(xiàn)在更多地強(qiáng)調(diào)個(gè)體。既然更多地強(qiáng)調(diào)個(gè)體，那么年齡就不是最重要的因素了。雖然干部整體的年齡結(jié)構(gòu)很重要，組織部門(mén)考察干部時(shí)會(huì)加以考慮、平衡，但老百姓在選舉時(shí)主要是考慮個(gè)體，即這個(gè)官員是不是適合當(dāng)?shù)氐男枰�，能不能讓他們過(guò)上更好的生活。所以現(xiàn)在二十八九歲就提拔到處級(jí)干部的在全國(guó)多得很，提拔到副廳級(jí)也不稀奇。
對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，過(guò)去他們跟政府之間的距離比較遠(yuǎn)，官員的培養(yǎng)比較神秘，普通人不了解，所以各級(jí)官員、黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在老百姓的心中都很傳奇，毛主席簡(jiǎn)直就是一個(gè)神。而現(xiàn)在我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，隨著電視時(shí)代、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的全面來(lái)臨，政府信息越來(lái)越公開(kāi)化了。雖然個(gè)人檔案仍然屬于保密文件，但我們要在網(wǎng)上了解一個(gè)人(尤其是名人)非常容易，每個(gè)人所掌握的信息很快就會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)集中起來(lái)。加上官員都是制度化培養(yǎng)，我們想找一個(gè)官員的信息，很容易就能得到。過(guò)去沒(méi)有被挖掘的信息現(xiàn)在得到公開(kāi)，馬上帶來(lái)了各種各樣的矛盾和問(wèn)題，但這也體現(xiàn)了一種信息的平等。一平等，官員的神秘感就沒(méi)有了，跟老百姓也貼近了。這樣，整個(gè)社會(huì)、整個(gè)官員體制的運(yùn)作就扁平化了。
而扁平化意味著一個(gè)新的可能空間：老百姓對(duì)每一級(jí)官員可能有不同的需求，基層經(jīng)驗(yàn)或許很重要，但是對(duì)于一個(gè)官員來(lái)說(shuō)，不必每一級(jí)都要干過(guò)，而可以通過(guò)各種信息來(lái)彌補(bǔ)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的不足。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬上任以前，不就什么行政職務(wù)都沒(méi)擔(dān)任過(guò)嗎?中國(guó)官員未來(lái)也有可能這樣。扁平化也可以讓老百姓更好地監(jiān)督政府。奧巴馬內(nèi)閣提名候選人時(shí)，有些人因?yàn)榧{稅晚了一點(diǎn)，被媒體曝光，就沒(méi)有提名成功。中國(guó)今后也會(huì)越來(lái)越多地出現(xiàn)這種情況。當(dāng)政府人事部門(mén)考察不仔細(xì)或者不全面的時(shí)候，社會(huì)能夠幫助他們把一些信息搞清楚。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，社會(huì)輿論的標(biāo)準(zhǔn)和組織部門(mén)、人事部門(mén)等機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)有一定的差異，但一般來(lái)講，社會(huì)爭(zhēng)議非常大的干部應(yīng)該是不能用的，至少不能用到重要的崗位上。
問(wèn)：中國(guó)現(xiàn)在社會(huì)群體事件比較多，官民之間關(guān)系緊張，有時(shí)甚至演變?yōu)楸┝_突。對(duì)此您怎么看?
答：在中國(guó)，老百姓對(duì)于官員的態(tài)度比較矛盾。一方面，老百姓的觀念中官本位的標(biāo)準(zhǔn)很明顯。比如說(shuō)評(píng)價(jià)一個(gè)人的成就，要以官職的級(jí)別高低來(lái)衡量。認(rèn)為官員集中了整個(gè)社會(huì)的資源、榮耀，都很有錢(qián)。一個(gè)人當(dāng)了官，肯定好多人找他幫忙，要是不幫忙，別人會(huì)說(shuō)這個(gè)人放著權(quán)力不用，太古怪。包括認(rèn)為當(dāng)官的就應(yīng)該有當(dāng)官的派頭，等等。我們經(jīng)�？梢月�(tīng)到類(lèi)似這樣的話：你一個(gè)省長(zhǎng)都不像省長(zhǎng)。這句話有可能是褒義，但某些情況下也可能是貶義。按照老百姓私下的期望和判斷，官員有高收入，甚至搞腐敗或者耀武揚(yáng)威等，都是很自然的。
而另外一方面，就是對(duì)官員的極端不信任。例如，認(rèn)為官員都是腐敗分子，什么事不給我辦，肯定是關(guān)系沒(méi)找到，別人辦成了，肯定是找到關(guān)系了;認(rèn)為官員都包二奶，都只為自己的利益考慮、官商勾結(jié)，等等。這種負(fù)面的判斷影響非常大，由于有一些事實(shí)佐證，很容易從個(gè)別上升到群體。
所以，老百姓一方面很羨慕當(dāng)官的，覺(jué)得他們很威風(fēng)，人生很有成就;另一方面，對(duì)官員否定性的情緒非常強(qiáng)，缺乏理性。這與中國(guó)人的思維習(xí)慣有關(guān)。我們很多人，不管知識(shí)水平是高是低，本身在全面分析、理性思維方面的訓(xùn)練比較有限，對(duì)于什么是事實(shí)，什么是推測(cè)，什么是價(jià)值判斷，什么是問(wèn)題判斷，什么是個(gè)別現(xiàn)象，什么是普遍現(xiàn)象，等等，不知道、不愿意、不擅長(zhǎng)去區(qū)分，大而化之，容易跳躍。在這種情況下，整個(gè)社會(huì)的心理和認(rèn)知就有情緒化、低水平化的傾向。當(dāng)群眾對(duì)官員的普遍不滿情緒碰上一些具體的問(wèn)題或事件，就極容易醞釀成一種群體的激憤，甚至導(dǎo)致群體性事件。
而從我們政府的自身建設(shè)方面來(lái)說(shuō)，也的確出現(xiàn)了一些問(wèn)題。現(xiàn)在社會(huì)越來(lái)越扁平化，信息越來(lái)越廣泛化，越來(lái)越需要政府為老百姓提供多方面服務(wù)，而不僅僅是要求老百姓為國(guó)家作貢獻(xiàn)。
有一批人，不管是過(guò)去還是現(xiàn)在，都在為國(guó)家作貢獻(xiàn)。他們付出青春去支邊、搞建設(shè)，任勞任怨，為國(guó)家利益犧牲了自己的利益。但是最后卻發(fā)現(xiàn)，自己作了犧牲并沒(méi)有得到多少回報(bào)，而別人沒(méi)作犧牲，照樣名利雙收、成了富人，因而產(chǎn)生了不平衡心理：憑什么還要我繼續(xù)作犧牲?于是，從過(guò)去的道德奉獻(xiàn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向維護(hù)和爭(zhēng)取自己的權(quán)利。還有部分低收入者，例如農(nóng)民階層，也為國(guó)家作出了犧牲，他們的低收入是制度性、政策性的低收入，而不是由于自身不努力。社會(huì)體制導(dǎo)致了政策性的分階層，而我們的公共管理又沒(méi)跟上。例如城市一段時(shí)間里對(duì)外來(lái)人口比較排斥，外地人來(lái)拾荒、擺攤，要有這個(gè)證、那個(gè)證，尤其是還有對(duì)戶籍的限制;加上有些干部工作態(tài)度不正確，作風(fēng)比較粗暴，等等。種種因素結(jié)合在一起，引發(fā)了很多矛盾。
總而言之，官民之間矛盾增多的根本原因，在于中國(guó)社會(huì)的發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期這個(gè)特定的歷史階段，官民利益關(guān)系發(fā)生了重大而復(fù)雜的變化。過(guò)去提倡大家一起為國(guó)家作貢獻(xiàn);現(xiàn)在更多地則是要處理好官和民之間的利益分配——一方面是整個(gè)政府和老百姓之間的利益分配;另一方面是官員和老百姓個(gè)人之間的利益分配。如果政策沒(méi)有調(diào)整好，政府行為結(jié)構(gòu)、人事結(jié)構(gòu)等沒(méi)有很好地梳理，官民矛盾會(huì)越來(lái)越強(qiáng)化，以之為觸媒或中心，有可能轉(zhuǎn)向和蔓延為一種難以自拔的沖突社會(huì)的險(xiǎn)狀。因此，國(guó)家應(yīng)盡可能地把沖突和利益分散到地方，分散到個(gè)人，讓它們?cè)诘胤降玫教幚�，個(gè)別地得到處理，謹(jǐn)防其演化為國(guó)家內(nèi)部的分裂和政治沖突。這一點(diǎn)非常重要。
另外，就是一定要化這種沖突的力量為和解、競(jìng)爭(zhēng)和利益的平衡。正義，實(shí)際上的意思主要是利益平衡，而并不是說(shuō)誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)。就跟價(jià)格一樣，你買(mǎi)50塊錢(qián)一條的牛仔褲，還是買(mǎi)100塊錢(qián)一條的?沒(méi)有對(duì)錯(cuò)，它取決于雙方的討價(jià)還價(jià)和最后的一致同意。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)利益會(huì)越來(lái)越分散化，國(guó)家的利益也會(huì)越來(lái)越分散化。那么國(guó)家應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，把信息、把決策權(quán)力也分散化，讓所有的公共資源向大眾開(kāi)放，而不是只向利益集團(tuán)開(kāi)放。官員系統(tǒng)也應(yīng)該更加扁平化，盡可能讓各級(jí)干部直接面向老百姓。不要太集中，不要搞神秘，一神秘就容易引起不信任和猜疑。
問(wèn)：近些年中國(guó)社會(huì)開(kāi)始重視自己的傳統(tǒng)，包括文化傳統(tǒng)、政治傳統(tǒng)等等。您認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)的治理模式，例如政教合一、強(qiáng)調(diào)德治等，對(duì)今天的中國(guó)有什么意義?
答：古代傳統(tǒng)的確有復(fù)活的趨勢(shì)，但是這種復(fù)活在新的時(shí)代應(yīng)該有新的闡述和新的轉(zhuǎn)換。
中國(guó)古代是政教合一的體制，官員就相當(dāng)于老百姓的父母，這種情況近現(xiàn)代以來(lái)慢慢改變了。因?yàn)楣糯纳鐣?huì)結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，信息也比較少，教育資源非常有限，老百姓“以吏為師”，民智未開(kāi);而現(xiàn)在，教育有了專(zhuān)業(yè)化力量，初中級(jí)教育已經(jīng)普及，大學(xué)畢業(yè)的人越來(lái)越多。在這樣的時(shí)代、這樣的社會(huì)，官員已經(jīng)不可能壟斷信息、壟斷教育資源，因而也不可能再政教合一，官員與知識(shí)、道德合一了。經(jīng)濟(jì)方面，整個(gè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展以后，政府也不可能壟斷產(chǎn)業(yè)了。在如此巨大的歷史變化之下，政府就要由過(guò)去供給智力、供給產(chǎn)業(yè)、供給利益，轉(zhuǎn)變?yōu)樨暙I(xiàn)自己的組織資源和政策營(yíng)銷(xiāo)能力，運(yùn)用所掌握的公共權(quán)力，利用各方面專(zhuān)業(yè)人才，提供更多、更好的公共服務(wù)，滿足老百姓的需要。而公共服務(wù)的決策權(quán)還需要老百姓來(lái)掌握。
重視傳統(tǒng)的“德治”，并把它用于今天和諧社會(huì)的建設(shè)，這是可以的，但內(nèi)容上肯定也有很多不一樣的地方，理由同前——時(shí)代不同了。比如說(shuō)古代給貞烈女子立牌坊，今天不會(huì)有人再這樣做。古代有“舉孝廉”，孝順父母、行為清廉的人可以被朝廷授官;而在現(xiàn)代社會(huì)，不可能是誰(shuí)孝順、誰(shuí)對(duì)父母好就誰(shuí)來(lái)當(dāng)官，而且現(xiàn)在更多的是強(qiáng)調(diào)運(yùn)用社會(huì)的力量、政府的力量來(lái)幫助老人。過(guò)去道德高尚的人死了以后會(huì)得到各種旌表，子孫后代也覺(jué)得榮耀;而現(xiàn)代社會(huì)注重就事論事，你做了好事馬上就獎(jiǎng)勵(lì)你，但不代表你一輩子都是英雄。所以，古代社會(huì)用以治國(guó)的美德，我認(rèn)為在現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)該更多地表現(xiàn)為一種公德。而一旦發(fā)生糾紛和沖突，首先還是要以法律為準(zhǔn)繩。
對(duì)官員來(lái)講，也有其特殊的“公德”。過(guò)去官員的公德是忠于皇帝，現(xiàn)在則應(yīng)該是忠于老百姓，以民意為向歸，對(duì)公眾負(fù)責(zé)任。過(guò)去強(qiáng)調(diào)清官，現(xiàn)在我們則承認(rèn)官員也有其自身利益，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)官員的能力�？傊F(xiàn)代社會(huì)不要求官員特別高尚，但要求官員負(fù)責(zé)任;不要求官員無(wú)所不能，但要求官員能夠?yàn)槔习傩仗峁┻m當(dāng)?shù)墓卜⻊?wù)。
問(wèn)：您對(duì)中國(guó)政府的治道變革做過(guò)很多研究，您認(rèn)為今后政府治道變革的方向是什么?
答：主要是從現(xiàn)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)發(fā)展等方面，來(lái)看政府的治理之道在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中需要有些什么樣的改變。
過(guò)去政府什么都管(雖然未必都管得好)，職能沒(méi)有邊界。在這樣的社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能很好地發(fā)展，因?yàn)闆](méi)有放手讓個(gè)人去管理企業(yè)，去經(jīng)商掙錢(qián)。其實(shí)，政府應(yīng)該是有限政府，不必要什么都會(huì)。政府什么都會(huì)了，老百姓的營(yíng)利空間也就相對(duì)縮小了。況且社會(huì)有自主治理的機(jī)能;地方本身也有自治的傾向，能夠選擇對(duì)當(dāng)?shù)刈詈玫墓卜⻊?wù)。當(dāng)然，政府應(yīng)該在自己的職責(zé)范圍內(nèi)樹(shù)立權(quán)威，做到科學(xué)決策、民主決策，即既是有限的政府，同時(shí)又是有效的政府。
有效的政府大致體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，它是科學(xué)決策的政府，集中了各方面的智慧。第二，它是民主決策的政府，所有政策及公共服務(wù)的主張和方案，都應(yīng)經(jīng)過(guò)老百姓同意，得到老百姓支持;老百姓是主要的資金提供者和政策受益者。第三，它是陽(yáng)光政府，其整個(gè)決策過(guò)程是開(kāi)放的，信息也是對(duì)稱的，老百姓能夠民主參與，有較大的知情權(quán)。第四，政府不會(huì)很集權(quán)，其權(quán)力是分散的，每一屆政府有其自身的權(quán)限，每一個(gè)政府機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)有決策的權(quán)力。
總體上來(lái)講，政府應(yīng)該是多方面承擔(dān)責(zé)任的：一方面它向法律負(fù)責(zé)，接受立法和司法的監(jiān)督;而一旦個(gè)人利益受到政府的侵害后，可以得到立法救濟(jì)、司法救濟(jì)，或者行政救濟(jì)。另外一方面，它也負(fù)有很多道義上的責(zé)任。比如說(shuō)對(duì)于老百姓的評(píng)價(jià)，政府應(yīng)該有回應(yīng)，而不能因?yàn)樽约簱碛袡?quán)力，就采取官僚主義或官本位的態(tài)度，對(duì)老百姓不理不睬。道義責(zé)任是政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)的，可高可低。杰出的官員對(duì)自己的要求肯定很高，道義修行很好，但這個(gè)要求未必完全是強(qiáng)制的。
多方面的新要求和新責(zé)任結(jié)合在一起，就構(gòu)成了一個(gè)新的治道：要從過(guò)去的不民主決策、信息相對(duì)封閉、老百姓參與度不高、以管理為本的治理制度，轉(zhuǎn)向民主決策、信息公開(kāi)、老百姓積極參與、以人為本的治理制度。中國(guó)近年來(lái)致力于政府自身建設(shè)，進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，正是在努力朝這個(gè)方向發(fā)展。