行政法學界持續(xù)推動習近平法治思想關于法治政府建設理論的學理化闡釋，強化和深化行政法基礎性問題研究，從而形成符合時代需要、具有理論深度、具備國際影響力的理論成果。
楊偉東
□過去一年，行政法學界穩(wěn)健推進研究，積極回應法治政府建設需要，努力為依法行政和法治政府建設的重點問題和前沿問題提供理論見解和方案，提升行政法理論研究深度，助力法治政府建設取得突破。
□2026年，新的五年規(guī)劃將正式開啟，行政法學界必須堅持習近平法治思想引領，勇?lián)姑�，進一步回應依法行政和法治政府建設的需要，深化行政法學基礎理論研究，推動行政法發(fā)展重要問題研究，不斷提升研究水平，助推各地各部門法治政府建設專項規(guī)劃制定和落實。
2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，是法治建設“一規(guī)劃兩綱要”收官之年，全面依法治國扎實推進，法治政府建設持續(xù)發(fā)力。2025年也是中國法學會行政法學研究會成立40周年，行政法學界隆重召開“成立40周年紀念大會”。過去一年，行政法學界穩(wěn)健推進研究，積極回應法治政府建設需要，努力為依法行政和法治政府建設的重點問題和前沿問題提供理論見解和方案，提升行政法理論研究深度，助力法治政府建設取得突破。
法治政府理論的創(chuàng)新
黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，我國法治建設進入推進全面依法治國階段。在法治建設的整體布局中，法治政府建設居于特殊地位，是全面依法治國的主體工程和重點任務，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化之時法治政府要基本建成，法治政府建設使命重大，任務艱巨。經(jīng)過改革開放40多年的努力，特別是近十數(shù)年的快速、持續(xù)推進，我國依法行政和法治政府建設取得重大進展。但隨著法治政府建設深入推進，面臨的挑戰(zhàn)更多，法治政府建設進入攻堅期和關鍵期。
客觀而言，在我國這樣一個人口規(guī)模巨大、經(jīng)濟社會發(fā)展尚不平衡的國度里，快速、有效地推進法治政府建設并無成熟經(jīng)驗直接拿來可用，必須根據(jù)中國國情、經(jīng)濟社會發(fā)展情況和法治建設進展，研究和提出符合我國實際的、可行的路徑和辦法。正源于此，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確提出“積極探索具有中國特色的法治政府建設模式和路徑”。這既是為中國行政法理論界和實務界提出的重大課題，也是行政法學者必須承擔的重要責任。在習近平法治思想指引下，我國法治政府建設守正創(chuàng)新、開拓進取，在理論上形成了許多新觀點和新看法。
有學者研究指出，我國法治政府建設的理論創(chuàng)新主要集中體現(xiàn)在三方面：一是明確法治政府建設以人民滿意為基本要求。其意味著法治政府建設要避免滑入形式主義，不僅要注重搭建制度框架，更要注重通過制度的落實、優(yōu)化提升精細化的治理能力，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。二是將政府行為全面納入法治軌道。其要求法律對行政權力的規(guī)范達到足夠的密度，確保不僅政府整體工作有法律依據(jù)，而且各類政府行為有明確的可操作的法律指引，實現(xiàn)“用法治給行政權力定規(guī)矩、劃界限”。三是提出建設數(shù)字法治政府的重大命題。其既拓展了數(shù)字時代法治政府建設的思路，也有利于政府治理體系因應數(shù)字時代的變革不斷提升面向數(shù)字經(jīng)濟的監(jiān)管和服務能力。
有學者指出，在肯定我國法治政府建設取得重大成績的同時，也應清醒認識到其尚存在短板，如政府機構職能體系不夠完善，行政規(guī)范和行政決策的質量有待提高，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法存在短板，對行政權力運行的制約、監(jiān)督和救濟機制尚不健全，依法行政意識、能力和水平有待提高。因此，“十五五”時期，法治政府建設必須以習近平法治思想為引領，在尊重法治建設規(guī)律的基礎上進行制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，努力消解阻滯深入推進依法行政的痛點和堵點，助推法治政府建設實現(xiàn)新突破。
行政執(zhí)法研究的豐富和深化
行政執(zhí)法是最典型、最常用的行政行為，是行政機關履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務的重要方式，不僅事關依法行政水平，而且與公民、法人或者其他組織的合法權益直接相關。因此，行政執(zhí)法質量直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。為提升行政質量和效能，近年來黨中央、國務院作出了一系列重要部署。2025年，不僅延續(xù)了這一系列部署要求，而且突出強調(diào)涉企行政執(zhí)法水平的提升。1月，國務院辦公廳發(fā)布《關于嚴格規(guī)范涉企行政檢查的意見》；3月，國務院辦公廳發(fā)布《關于建立健全涉企收費長效監(jiān)管機制的指導意見》；4月，民營經(jīng)濟促進法頒布；11月，司法部發(fā)布《行政執(zhí)法人員行為準則》。與此同時，相關部門多次發(fā)布規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項行動典型案例。
行政行為理論及研究，一直在我國行政法學研究中居于重要地位。然而，由于行政行為形態(tài)豐富多樣，且法律規(guī)范程度不均衡，行政行為理論研究相應地呈現(xiàn)復雜且發(fā)展不均衡的特點。因應行政執(zhí)法質量和水平提升需要，行政執(zhí)法研究得以豐富和發(fā)展，集中表現(xiàn)在三方面：
一是基層行政執(zhí)法體制研究的發(fā)展。過去一年，不乏對行政行為和行政執(zhí)法基礎性問題的分析，如行政行為之間的吸收關系、行政行為合法性與有效性的關系、行政行為效力構成模式，以及行政逐利執(zhí)法規(guī)制等。其中，有關基層行政執(zhí)法體制的研究，無疑是該領域研究的熱點。
隨著行政執(zhí)法體制改革深化，治理重心下移和行政執(zhí)法力量下沉成為改革的重點，特別是2021年修訂的行政處罰法授權省、自治區(qū)、直轄市可以決定將由縣級政府部門行使的行政處罰權交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使，帶來了各地權力下放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權行使的熱潮。不過，在權力下放過程中，也出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接能力不足、執(zhí)法效果不佳等問題。行政法學界對此作出積極回應，近年來針對基層綜合執(zhí)法體制的研究，在較多關注下放給基層行政執(zhí)法權的方式的基礎上進行深化，聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處在我國行政執(zhí)法體制中應具有的法律地位以及相應的執(zhí)法權限，提出應基于基層治理需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）地位，按照權責一致的要求，科學依法配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權限并進行動態(tài)調(diào)整，強化執(zhí)法規(guī)范和保障。
二是行政檢查研究的拓展。行政檢查是行政執(zhí)法的重要方式，在行政執(zhí)法實踐中為行政機關廣泛運用，但由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，行政法學界對其研究較為欠缺�！蛾P于嚴格規(guī)范涉企行政檢查的意見》的制定和實施，首次從國家層面為涉企行政檢查提供了統(tǒng)一規(guī)則，為行政法理論界和實務界強化行政檢查研究提供了重要契機。過去一年，行政法學界對行政檢查的研究數(shù)量盡管不多，但與此前的研究相比已有不少發(fā)展。
相關研究大體上集中在兩個方面：一方面，對涉企行政檢查的地方和部門探索進行梳理總結，并針對實踐中涉企行政檢查出現(xiàn)的問題提出規(guī)范和完善建議，如，要求強化行政檢查計劃統(tǒng)籌化解執(zhí)法協(xié)同困境。另一方面，嘗試對行政檢查制度發(fā)展進行理論分析。有觀點認為，應推進領域性行政檢查事權的相對集中，按輔助性原則實行一級執(zhí)法制度，其他層級的行政機關不再具有行政檢查權。有研究指出，應當在過程論視角下對行政檢查進行體系定位，從權力、目的、程序、權利四個維度加強對行政檢查的控制。
三是特定行政執(zhí)法行為和特定領域行政執(zhí)法研究的深化。2025年，就特定的行政執(zhí)法行為和特定領域的行政執(zhí)法研究有所深化。對行政處罰和行政許可的研究一如既往居于突出地位，數(shù)量較多。對行政處罰的研究呈現(xiàn)多樣化特點，有對行政處罰原則的研究，如過罰相當原則的適用、一事不再罰原則的澄清；有對重要制度的探討，如行政處罰法律依據(jù)的認定、危害后果在行政處罰中地位的分析、減輕行政處罰適用規(guī)則和行政處罰裁量基準設定的研究；也有對行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度機制構建等的分析。對行政許可制度的研究相對集中，行政許可的界定及其設定是研究關注的重點。有學者認為，行政許可立法原本傾向于將性質模糊的行政措施從寬界定為行政許可，主張行政許可的規(guī)范設定應適當簡化；有學者主張，構建系統(tǒng)化的行政許可事項設定調(diào)整制度；有學者認為，即使為了促進公共利益的實現(xiàn)，限制財產(chǎn)權行使的許可設定也應當滿足法律保留要求。除此之外，還有學者關注行政許可要件契約化的限定、“一業(yè)一證”行政許可改革創(chuàng)新等問題。
特定領域的行政執(zhí)法研究，也有所進展。反壟斷領域的行政執(zhí)法，不予處罰在反壟斷執(zhí)法中的適用、罰款基數(shù)的認定、反壟斷監(jiān)管工具的運用等問題得到關注。突發(fā)事件應對法和傳染病防治法的修訂、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法的通過，治安管理處罰法的修訂，以及生態(tài)環(huán)境法典的編纂等相關領域的立法修法，促使應急管理法治、治安管理處罰、生態(tài)環(huán)境等相關領域的行政執(zhí)法成為行政法學研究的增量之一。
數(shù)智（字）行政法治研究的持續(xù)推進
現(xiàn)代信息科學技術的快速發(fā)展，正日益改變著人類的行為模式，不斷塑造著經(jīng)濟社會的新樣態(tài)。以數(shù)智（字）法治為中心的研究，近年來迅速成長為法學研究中的重鎮(zhèn)，行政法學研究亦不例外。過去一年，有關數(shù)智（字）行政法治的研究持續(xù)走熱，不僅數(shù)量多，而且領域廣。就研究內(nèi)容而言，數(shù)智（字）行政法治的研究大體上可以分為兩類：
一類是數(shù)智（字）行政給既有行政和行政法問題帶來的機遇和挑戰(zhàn)的研究。如數(shù)智（字）行政對行政職權配置帶來的影響，要求行政組織法進行相應的制度變革，以權力來源的法定性為根基，以權力運作的適配性為樞紐，并以程序理性與責任可追溯性為雙重保障；數(shù)智（字）行政對行政程序帶來的變化，要求對行政程序進行結構性變革與價值整合，抑或面對數(shù)字行政擴張要求構建數(shù)字行政正當程序；數(shù)智（字）時代，既要完善行政機關處理個人信息的授權規(guī)則，強化行政行為自我規(guī)范、有效運用“告知—同意”規(guī)則和完善程序與組織保障機制，也要注重完善個人信息的行政保護制度，解決行政保護職責主體碎片化和責任設定缺失性兩方面的問題。
另一類是人工智能立法和規(guī)制的研究。人工智能的發(fā)展，是近年來世界關注的熱點問題，也成為國家戰(zhàn)略部署的重點。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》高度重視這一問題，一方面，明確指出要“加快人工智能等數(shù)智技術創(chuàng)新，突破基礎理論和核心技術，強化算力、算法、數(shù)據(jù)等高效供給。全面實施‘人工智能+’行動，以人工智能引領科研范式變革，加強人工智能同產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化建設、民生保障、社會治理相結合，搶占人工智能產(chǎn)業(yè)應用制高點，全方位賦能千行百業(yè)”。另一方面，要求“加強人工智能治理，完善相關法律法規(guī)、政策制度、應用規(guī)范、倫理準則”。相應地，人工智能立法和規(guī)制成為行政法學研究的焦點之一。
針對人工智能立法，有觀點認為，由于人工智能領域需要重點應對統(tǒng)籌人工智能全生命周期風險與全要素發(fā)展、實現(xiàn)新舊規(guī)則的平衡供給、適應全球競爭持續(xù)加劇的三重挑戰(zhàn)，因此需要進行人工智能綜合性立法，即以人工智能全要素、分主體、全周期為矩陣框架，以國家人工智能主管機關為樞紐牽引，同時內(nèi)嵌動態(tài)更新、持續(xù)適配機制及技術研發(fā)暫停機制。有學者則主張，我國人工智能立法宜采用“四法并置”的立法路徑，具體為總綱性的“人工智能基本法”、規(guī)制風險的“人工智能規(guī)制法”、鼓勵創(chuàng)新的“人工智能促進法”、規(guī)范人工智能在法律領域應用的“人工智能控權法”。
就人工智能監(jiān)管研究而言，一些學者借助比較分析形成的共識是，多數(shù)國家與地區(qū)對人工智能的監(jiān)管選擇了基于風險的監(jiān)管方法。不過，如何有效運用這一方法，觀點不盡一致。有學者認為，一方面，必須樹立包容審慎、技術中立、基于證據(jù)的風險評估與分類、合比例監(jiān)管等與基于風險的監(jiān)管相符合的理念；另一方面，必須采取契合基于風險的監(jiān)管的相應措施。有學者則認為，應堅持對人工智能風險的場景化規(guī)制，將人工智能應用者或其構成產(chǎn)品作為風險規(guī)制的對象。對人工智能系統(tǒng)及其提供者，應注重國家安全、重大公共安全規(guī)制與其他領域的自我規(guī)制。有學者特別關注人工智能在數(shù)字政府建設中應用的風險規(guī)制問題，指出政府應用人工智能技術在目標與任務、數(shù)據(jù)處理及算法應用的要求、技術應用產(chǎn)生的影響等方面具有特殊性，同時隱含合法性、政務數(shù)據(jù)安全、加深偏見與差別化待遇以及技術避責等方面風險。人工智能在數(shù)字政府建設中的應用及其法治化，應當遵循安全優(yōu)先原則、合法原則、透明原則和責任原則。有學者同樣認為，公共部門人工智能的規(guī)范體系與私人部門相比雖然有相似之處，但背后的價值理念和推導邏輯截然不同，應在公法原則指引下進行規(guī)范體系建構。未來，在人工智能立法中，應對公共部門人工智能的應用予以專門規(guī)范，突出與對私人部門規(guī)制的不同，對透明原則、公平原則和人工干預原則予以明文規(guī)定。
行政救濟研究的發(fā)展
行政復議、行政訴訟和行政賠償，是我國行政救濟制度的三大支柱。相比較而言，關于前兩方面的研究居于主導地位，關于行政賠償?shù)难芯肯鄬^少。
第一，行政復議研究新進展。行政復議制度的變革和2023年行政復議法的修訂，在行政法學界掀起了行政復議研究的熱潮。過去一年，圍繞該制度安排，行政復議研究有了新進展，集中在四個方面：
一是對行政復議作為化解行政爭議主渠道的研究。有研究指出，作為變革行政復議制度意欲達成的目標和結果，行政復議主渠道定位需要有較明確的、可測度的衡量標準，應當包括復議范圍具有足夠的涵蓋性、復議案件量具有絕對的優(yōu)勢性和復議處理具有較強的救濟性三個方面。有學者認為，主渠道目標涉及行政爭議化解格局的調(diào)整，對行政復議與行政訴訟銜接關系提出了新的要求�；谛姓饧姷恼w主義系統(tǒng)觀，行政復議與行政訴訟應分工科學、互補互洽、相互配合制約。
二是對行政復議前置制度的探討。修訂后的行政復議法對行政復議前置規(guī)定作出調(diào)整，引發(fā)學界對規(guī)定及其適用的探討。有研究聚焦行政復議前置條款的規(guī)范解釋，主張這些條款的文義既是解釋的出發(fā)點，也構成解釋的邊界。當運用文義解釋、體系解釋、歷史解釋等進行解釋后，對前置條款仍存有不同理解時，應在行政復議作為化解行政爭議主渠道的法定目標下選擇較為寬泛的解釋。有學者嘗試對行政復議前置條款進行法理分析，指出行政復議自身規(guī)范性、專業(yè)性與公正性的提升是行政復議前置擴大適用的合理性基礎。行政復議前置適用標準的科學性、合理性，是消解行政復議前置中救濟選擇權限制與糾紛有效解決之間張力的根本所在。也有研究指出，行政復議前置制度重構了行政權與司法權的互動邊界，引發(fā)了復議前置條款的適用爭議。對此，應從適用場域、適用范圍和適用方法三個向度對復議前置條款的適用展開解讀。
三是有關行政復議調(diào)解的分析。修訂后的行政復議法一改對行政復議調(diào)解相對審慎的立場，而采取開放、支持的態(tài)度，在總則中明確規(guī)定行政復議機關辦理行政復議案件可以進行調(diào)解。隨后，司法部印發(fā)的《關于進一步加強行政復議調(diào)解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》提出要實現(xiàn)調(diào)解工作對各類行政復議案件全覆蓋、將調(diào)解工作貫穿行政復議辦理全過程的要求。對行政復議調(diào)解是否應有所限制以及如何限制，遂成為爭議和討論的重點之一。有觀點指出，行政復議適用調(diào)解的法理基礎在于行政機關自我糾錯理論，行政權不可處分并不構成行政復議適用調(diào)解的根本障礙，但它仍是行政復議調(diào)解所應遵循的必要界限。在自我糾錯時，行政復議機關應當確保法律適用的一致性，不能違反平等對待原則，不能為了短期平息個案爭議，人為地造成規(guī)則的失衡。有學者認為，行政復議的監(jiān)督功能、行政行為的多種形態(tài)、行政復議結案方式的多樣性、行政復議與行政訴訟的有效銜接等因素，決定了行政復議調(diào)解應當有范圍限制。有觀點主張，行政復議調(diào)解的適用，應當以事實認定或法律適用存疑與對相對人弱勢地位的特殊考量為雙重審查基準。
四是有關行政復議變更決定的分析。多年來，變更決定在行政復議實踐中使用率不高，學界對其探討也不多。修訂后的行政復議法把變更決定列為行政復議決定體系之首位后，學界對其關注度有所提升。過去一年，對行政復議變更決定的探討，主要集中于變更決定在行政復議決定體系中的定位和運用。有觀點認為，變更決定的體系定位得以更新與拓展，由過去的“能變可變”轉變?yōu)椤澳茏儽M變”，應當充分發(fā)揮變更決定的作用。然而，相反的觀點認為，即使在新的復議決定體系中，撤銷決定才具有核心地位，其他行政復議決定都是或者應當是圍繞撤銷決定展開的，變更決定也不例外，因而變更決定受有限變更規(guī)則約束。有研究將行政復議變更決定區(qū)分為裁量不當糾錯型、依據(jù)適用糾錯型和事實認定糾錯型三種形態(tài)，指出應進一步健全行政復議變更決定的三重規(guī)范解釋。
第二，行政訴訟研究新發(fā)展。2025年是行政訴訟法施行35周年和首次大修后施行10周年，具有特別的意義。
梳理有關行政訴訟制度研究情況，可以發(fā)現(xiàn)研究的問題涵蓋面較廣，主題相對分散。除行政訴訟制度的體系化、管轄、起訴不停止執(zhí)行制度、行政判決效力、比例原則司法適用、行政程序司法審查等研究主題外，還包括行政訴訟整體發(fā)展趨勢、行政訴訟程序空轉、原告資格認定、起訴期限及其扣除、行政訴訟釋明、請求權審查模式、駁回訴訟請求判決、裁判時機成熟、被告上訴行為的規(guī)制等。
不過，在有關行政訴訟眾多研究主題中，行政公益訴訟是研究比較集中的領域。行政公益訴訟制度自2015年授權試點到2017年行政訴訟法正式確立行政公益訴訟制度至今的發(fā)展，推動檢察公益訴訟立法在2025年邁出實質性步伐，2025年10月，檢察公益訴訟法草案提請全國人大常委會首次審議和公開征求意見。圍繞行政公益訴訟制度未來發(fā)展的研究，一些觀點值得關注。有學者認為，行政公益訴訟應嚴格定位為訴訟制度，不能使其衍化為一種協(xié)商調(diào)解機制，主張將起訴前程序從行政公益訴訟中分離出去，同時提起主體應實現(xiàn)多元化。有的學者并不反對起訴前程序，但主張因起訴前程序賦予了檢察機關制發(fā)檢察意見或檢察建議的權力，確立了行政主體履行檢察意見或檢察建議的義務，有必要賦予行政主體對檢察意見或檢察建議提出異議和抗辯的權利。有研究指出，基于從損害救濟到風險治理的發(fā)展需要，應探索預防性檢察行政公益訴訟，立案范圍應限定“重大風險”，聚焦“不可逆風險”，側重“系統(tǒng)風險”。
進一步提升行政法學研究回應性和水平
2026年，新的五年規(guī)劃將正式開啟，我國社會主義現(xiàn)代化建設邁入關鍵時期，法治建設和法治政府建設也進入關鍵期。越接近法治政府建設設定的目標，任務就越艱巨。行政法學界必須堅持習近平法治思想引領，勇?lián)姑�，進一步回應依法行政和法治政府建設的需要，深化行政法學基礎理論研究，推動行政法發(fā)展重要問題研究，不斷提升研究水平，助推各地各部門法治政府建設專項規(guī)劃制定和落實。
一是深化行政法學基礎理論研究。我國行政法學的繁榮發(fā)展，需要堅實的基礎理論支撐。隨著現(xiàn)代科學技術的快速發(fā)展，經(jīng)濟社會運行方式發(fā)生著深刻變化，進而影響甚至改變著行政權的運行方式，需要行政法基礎理論的回應。行政法學界必須堅持習近平法治思想引領，持續(xù)推動習近平法治思想關于法治政府建設理論的學理化闡釋，進而強化和深化行政法基礎性問題的研究，如有為政府、行政法典、現(xiàn)代化與法治政府的關系等的研究，從而形成符合時代需要、具有理論深度、具備國際影響力的理論成果。
二是助推各地各部門法治政府建設專項規(guī)劃制定和落實。“十五五”時期是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎、全面發(fā)力的關鍵時期，需要推動事關中國式現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略任務取得重大突破。按照到2035年法治政府基本建成的部署安排，未來五年至關重要，制定定位準確、思路清晰、符合規(guī)律、措施有力的規(guī)劃，對推動各地各部門法治政府建設取得重大突破，具有重要意義。行政法學界應當積極參與，為制定高質量的規(guī)劃出謀劃策，貢獻理論智慧。
三是推動行政法發(fā)展重要問題研究。根據(jù)當前我國行政法發(fā)展需要和研究狀況，行政法發(fā)展重要問題研究大體包括兩類：一類是強化一些領域研究。這些領域的研究相對較弱，如關于行政組織法和國家賠償法的研究。對前者，可以圍繞行政機構、職能、權限、程序、責任法定化展開研究，在推進五個法定化實質性進展的同時，帶動行政組織法研究。對后者，可以結合國家賠償法修改強化研究。另一類是深化一些領域研究。比如，可就行政執(zhí)法體制、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度、行政執(zhí)法標準跨區(qū)域銜接等，進行有針對性的研究，深化行政執(zhí)法研究；結合檢察公益訴訟法的制定，深化行政公益訴訟研究。
（作者為中國法學會行政法學研究會副會長、中國政法大學法治政府研究院教授）