（中國法學(xué)會黨組成員、副會長王其江）

各位領(lǐng)導(dǎo)、嘉賓、專家學(xué)者：

大家上午好！非常高興與大家共同參加首屆“行政規(guī)范性文件法治化和高質(zhì)量建設(shè)”研討會。在此，我代表中國法學(xué)會對會議的召開表示熱烈祝賀！

制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)依法履職的重要方式。提升行政規(guī)范性文件的質(zhì)量和法治化水平，是全面貫徹習(xí)近平法治思想，深入推進依法行政，加快法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視行政規(guī)范性文件的規(guī)范化、法治化建設(shè)。2018年國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布的《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡稱2018年《通知》）《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱2018年《意見》），構(gòu)建了我國行政規(guī)范性文件管理的基礎(chǔ)性框架。

近年來，各地積極落實行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的各項部署和要求，抓住評估論證、征求意見、合法性審核、備案審查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打出源頭預(yù)防、事中審核和事后監(jiān)管“組合拳”，推動行政規(guī)范性文件管理工作不斷向著規(guī)范化、精細化方向發(fā)展。

與此同時，我們也要看到，法學(xué)法律界開展行政規(guī)范性文件理論研究的力量還相對不足，研究成果還比較有限；“國家規(guī)章庫”中對行政規(guī)范性文件作出專門規(guī)定的有64件地方規(guī)章和2件部門規(guī)章，但中央層面還沒有出臺專門的法律或行政法規(guī)對行政規(guī)范性文件進行規(guī)制；一些地方在行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的實踐中，還存在諸多分歧和問題，“奇葩文件”還沒有得到完全杜絕。對此，我們需要全面梳理和聚焦行政規(guī)范性文件規(guī)范化、法治化方面存在的難點問題，深入開展研究和討論，努力凝聚共識。

通過對中央有關(guān)文件的初步學(xué)習(xí)和對地方立法實踐的初步觀察，我認為當(dāng)前行政規(guī)范性文件法治化有以下幾個問題需要進一步探討。

第一個問題，行政規(guī)范性文件的邊界在哪里？具體來說，比如跟規(guī)章的界限在哪里？兩者在功能、規(guī)范的事項、內(nèi)容的表述、制定程序、合法性審核、備案審查、外部監(jiān)督等方面有什么區(qū)別？決定是制定規(guī)章還是制定行政規(guī)范性文件的依據(jù)是什么？

比如，行政規(guī)范性文件區(qū)分由政府制定發(fā)布、以政府辦事機構(gòu)名義發(fā)布、由政府部門制定發(fā)布、由政府部門制定但報政府批準后發(fā)布這些情形的標準是什么，效力有什么區(qū)別？再比如，實踐中一些地方政府發(fā)布的行動計劃、實施方案是否屬于行政規(guī)范性文件，等等。

第二個問題，行政規(guī)范性文件合法性審核的主要內(nèi)容有哪些？2018年《意見》規(guī)定了合理性審核的7項內(nèi)容，但2018年《通知》還規(guī)定行政規(guī)范性文件不得增加辦理行政許可事項的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無謂證明的內(nèi)容；不得超越職權(quán)規(guī)定應(yīng)由市場調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會自律、公民自我管理的事項；不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內(nèi)容的措施，違法干預(yù)或者影響市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，違法設(shè)置市場準入或退出條件等；要對是否符合社會主義核心價值觀進行評估。

另外，國務(wù)院辦公廳在2018年6月印發(fā)的《關(guān)于做好證明事項清理工作的通知》（在2018年《通知》之后）中，進一步提出“切實做到?jīng)]有法律法規(guī)規(guī)定的證明事項一律取消”。這些規(guī)定的事項是否也可以或者應(yīng)當(dāng)作為合法性審核的內(nèi)容？目前各省市關(guān)于行政規(guī)范性文件管理的規(guī)章對合法性審核內(nèi)容的規(guī)定不盡相同，甚至差異較大，需要統(tǒng)一。

第三個問題，審核是僅限于合法性審核還是應(yīng)當(dāng)包含重大合理性審核？我們知道，行政訴訟對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，對行政規(guī)范性文件的審查屬于附帶性審查，人民法院只對行政規(guī)范性文件的合法性進行審查。有專家認為，行政規(guī)范性文件的合法性審核，屬于一個中央部門、一個地方政府或一個地方政府部門內(nèi)部的監(jiān)督糾錯程序，審查強度應(yīng)當(dāng)高于作為外部監(jiān)督的司法審查，對行政規(guī)范性文件中明顯不合理的規(guī)定進行適當(dāng)性審查。

目前一些“奇葩文件”之所以引發(fā)輿情，往往不是合法性問題，而是合理性問題。事實上，《廣東省行政規(guī)范性文件規(guī)定》就已經(jīng)作出規(guī)定，司法行政部門對規(guī)范性文件的合法性進行審核（審查）；發(fā)現(xiàn)存在明顯可行性或者適當(dāng)性問題的，可以向制定機關(guān)提出建議。

第四個問題，行政規(guī)范性文件面向社會公開征求意見的例外情形怎么掌握？從目前已經(jīng)出臺的各省市和中央部門關(guān)于行政規(guī)范性文件管理的規(guī)章來看，一些文件按照2018年《通知》要求，規(guī)定“除依法需要保密的外”，一律向社會公開征求意見，一些文件則規(guī)定了比較多的可以不公開征求意見的情形。

比如，某省文件規(guī)定，有下列情形之一的，可以不公開征求意見：（1）為應(yīng)對和處置突發(fā)事件的；（2）可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的；（3）起草過程依法需要保密的；（4）法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的。甚至有些省份規(guī)定只有在對群眾利益影響較大的情況下才予以公開征求意見。

2018年《通知》要求，行政規(guī)范性文件不得以文件形式印發(fā)執(zhí)行，未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。既然行政規(guī)范性文件的制定無論屬于何種特殊情況，到最后都必須公開，是否還是需要在起草過程中采取一定的方式一定的范圍公開，以減少人民群眾、行政相對人尤其利益相關(guān)方可能出現(xiàn)的不滿和抵觸情緒。公開征求意見不僅來自科學(xué)決策、科學(xué)立法的要求，也是體現(xiàn)全過程人民民主的要求，應(yīng)該堅持應(yīng)公開盡公開。

第五個問題，備案監(jiān)督屬于主動審查還是被動審查或消極審查？備案審查是僅限于合法性審查還是可以進行合理性審查？2018年《通知》使用的是“備案監(jiān)督”這樣的表述，而不是“備案審查”，規(guī)定的主要涉及如何備案，對于是否開展主動審查、如何審查沒有作詳細規(guī)定，更沒有規(guī)定備案審查是合法性審查還是兼顧合理性審查。中央部門或地方對此規(guī)定不一，有些規(guī)章要求對合理性進行審查，也有些規(guī)章只對合法性進行審查，比如《廣東省行政規(guī)范性文件規(guī)定》規(guī)定，報送備案的規(guī)范性文件存在“其他明顯不當(dāng)情形”的，司法行政部門也應(yīng)當(dāng)提出備案審查意見。對此需要作出明確。

第六個問題，行政規(guī)范性文件如何充分聽取行政相對人和利益相關(guān)方的意見，保護人民群眾的合法權(quán)益？在制定行政規(guī)范性文件的過程中，聽取利益相關(guān)方的意見是最為重要的環(huán)節(jié)，是容易引發(fā)輿情的高危點。2018年《通知》規(guī)定，對涉及群眾重大利益調(diào)整的，起草部門要深入調(diào)查研究，采取座談會、論證會、實地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是利益相關(guān)方的意見。建立意見溝通協(xié)商反饋機制，對相對集中的意見建議不予采納的，公布時要說明理由。遺憾的是，目前關(guān)于行政規(guī)范性文件管理的規(guī)章很少對這一要求作出詳細規(guī)定。

第七個問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處如何制定行政規(guī)范性文件并進行合法性審核？目前各省市規(guī)章大多數(shù)統(tǒng)一適用于各級政府，但也有省市如廣東省規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的辦法另行制定。關(guān)于合法性審核問題，2018年《意見》在實行本級審核原則的基礎(chǔ)上，規(guī)定縣級人民政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的規(guī)范性文件，已經(jīng)明確專門審核機構(gòu)或人員的，實行本級審核，未明確的，統(tǒng)一由縣級人民政府審核機構(gòu)審核。一些省市也規(guī)定“鼓勵縣級人民政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處制定的規(guī)范性文件實行統(tǒng)一審查制度�！�

在執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的今天，在明確責(zé)任、加強專門審核機構(gòu)或人員建設(shè)的基礎(chǔ)上，為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的積極性和行政效率，是否可以鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對其制定的行政規(guī)范性文件自行負責(zé)合法性審核工作？

鑒于時間關(guān)系，我就先跟大家分享我對這七個問題的思考，請大家指點迷津。在聚焦問題的同時，我們也要全面梳理各地行之有效的創(chuàng)新舉措和成功經(jīng)驗，及時轉(zhuǎn)化為理論成果和全國性制度成果。發(fā)現(xiàn)問題并解決問題非常重要，總結(jié)經(jīng)驗運用推廣經(jīng)驗也同樣重要。各中央部門、各地在行政規(guī)范性文件方面的實踐和探索，為開展法學(xué)理論研究提供了豐富的樣本和素材�？梢哉f，行政規(guī)范性文件法治化研究，是行政法學(xué)研究的“富礦”，值得有更多的專家學(xué)者長期關(guān)注和投入。同時，行政規(guī)范化文件法治化的進程，也迫切需要有更多的專家學(xué)者積極參與進來。

期待廣大專家學(xué)者通過長期不懈的研究和努力，為推動行政規(guī)范性文件法治化和高質(zhì)量建設(shè)、盡快制定我國第一部行政規(guī)范性文件法律法規(guī)，貢獻源源不斷的智慧和力量！

最后，預(yù)祝本次研討會圓滿成功，祝愿“行政規(guī)范性文件法治化和高質(zhì)量建設(shè)”研討會越辦越好！

謝謝大家！

（中國法學(xué)會副會長、司法部原黨組成員甘藏春）

各位專家、各位老師，各位朋友：

大家上午好！中國政法大學(xué)法治政府研究院舉辦的首屆“行政規(guī)范性文件法治化與高質(zhì)量建設(shè)”研討會具有重要意義。一方面，從法治政府建設(shè)角度講，行政規(guī)范性文件如果不合法，法治政府的建成就很難保證。另一方面，這是重要的真問題，不是想象的問題。

改革開放以來，幾乎每屆政府每年都會提出解決紅頭文件泛濫、打架的問題，但盡管采取了很多措施，譬如限制發(fā)文數(shù)量等，相關(guān)問題仍屢禁不止，這必然有深刻原因。所以如何把行政規(guī)范性文件法治化背后機理研究清楚，應(yīng)該是此次研討會的重要任務(wù)。

 “規(guī)范性文件”這一概念最早是在20世紀50年代中期，從蘇聯(lián)那里借鑒過來的。根據(jù)1954年憲法，全國人大有立法權(quán)，全國人大常委會只有法令權(quán)，國務(wù)院只有命令權(quán)，可見立法權(quán)整體控制是比較嚴格的。同時，受到當(dāng)時社會環(huán)境、政治環(huán)境的影響，立法并不多。在此情況下，繁重的政府管理主要依靠規(guī)范性文件。

1985年，國務(wù)院辦公廳組織全國第一次法規(guī)清理，這是對計劃經(jīng)濟時期形成的政府管理依據(jù)的系統(tǒng)清理，到1986年完成。在這一時期，可以被稱為法律或者行政法規(guī)的文件數(shù)量不足5%，約95%都是規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件有的是答復(fù)，有的是紀要，其中辦公會會議紀要是最主要的形式。當(dāng)時在清理法規(guī)時確定了判定規(guī)范性文件的標準：一是普遍性，二是反復(fù)適用。

1986年之后，隨著中國改革開放進程的推進，特別是市場經(jīng)濟的推進，1999年國務(wù)院全面推進依法行政。依法行政以及法治政府建設(shè)相關(guān)文件中均強調(diào)要對行政規(guī)范性文件進行合法性審查，應(yīng)該說對行政規(guī)范性文件的實質(zhì)性管理是在2000年之后才起步的。

在這一過程中，地方走在前面。如某地方建立了雙審制，即廳局的文件要經(jīng)內(nèi)部法制機構(gòu)審查，通過之后還要到政府法制機構(gòu)備案審查，由政府法制機構(gòu)給出文件編號，每年還要進行相關(guān)的執(zhí)法檢查。在中央層面，國務(wù)院發(fā)布的所有文件由國務(wù)院法制辦負責(zé)審查，各個部委發(fā)的文件由內(nèi)部法規(guī)司審查。

2018年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》，構(gòu)建了當(dāng)代中國行政規(guī)范性文件法治化管理的制度框架，概括起來有三個要素：一是行政規(guī)范性文件的從屬性，即從屬于法律法規(guī)規(guī)章，必須以此為依據(jù)；二是實質(zhì)內(nèi)容不得涉及公民權(quán)利的減損、義務(wù)的增加；三是審查制度，即內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合。

總體看來，2018年之后我們形成了比較好的制度性基礎(chǔ)，但這并不意味著一勞永逸，有幾個問題需要進一步認真思考。

第一個問題，行政規(guī)范性文件存在的必要性。理想境界上的法治政府建設(shè)，要求凡是行政權(quán)力的運行都應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù)。在市場經(jīng)濟以及全面依法治國背景下，行政規(guī)范性文件究竟能不能存在？當(dāng)然有一類是永遠能存在的，就是解決政府部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系、上下級政府關(guān)系的行政規(guī)范性文件。但是，行政規(guī)范性文件是不是在法治條件下政府管理的不可或缺的政策工具，這需要認真研究。

行政規(guī)范性文件和法律相比具有很多優(yōu)點：效率快，有針對性，比較靈活，能否將行政規(guī)范性文件變成立法？——除了時間成本高、效率慢之外，經(jīng)常變動會損害法的安定性。行政規(guī)范性文件和法律是并存還是一體化，這一問題需要研究。我認為，在相當(dāng)長的時間里，行政規(guī)范性文件應(yīng)該是政府，特別是區(qū)縣政府管理的抓手，但仍需要逐步從以文件為主轉(zhuǎn)向以法律為主的管理方式。

第二個問題，行政規(guī)范性文件和法律、行政法規(guī)、規(guī)章的關(guān)系。從學(xué)理上來講，法律、行政法規(guī)、規(guī)章當(dāng)然是行政規(guī)范性文件的依據(jù)。隨著立法體制改革的推進，設(shè)區(qū)的市具有立法權(quán)，能否將原來所有的行政規(guī)范性文件都變成政府令（規(guī)章）？我認為，凡是能夠用法律、行政法規(guī)、規(guī)章形式解決的問題，就不要留給行政規(guī)范性文件，縮減行政規(guī)范性文件的空間。實踐當(dāng)中也面臨一些問題，地方特別是設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)空間不大，行政規(guī)范性文件涉及的領(lǐng)域比規(guī)章大得多，立法與實踐不匹配。

第三個問題，要對現(xiàn)行行政規(guī)范性文件進行系統(tǒng)的分類研究。按制發(fā)機關(guān)、內(nèi)容來說，目前有幾類行政規(guī)范性文件，如創(chuàng)設(shè)性的、解釋性的、執(zhí)行性的等。不同類型的行政規(guī)范性文件對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)影響不同，在行政機關(guān)進行社會治理中承擔(dān)的任務(wù)不同，因此需要分類規(guī)范，不能簡單一概而制。

此外，政府管理方式對行政規(guī)范性文件的影響、行政規(guī)范性文件的法律地位等問題，也具有進一步研究的空間。

祝此次會議圓滿成功，謝謝大家！

各位領(lǐng)導(dǎo)各位嘉賓，各位同仁同志們：

大家上午好！非常榮幸受邀參加“行政規(guī)范性文件法治化和高質(zhì)量建設(shè)”研討會。首先我對研討會的召開表示熱烈祝賀！

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中進一步強調(diào)了法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，要求到2035年基本建成法治政府。制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)履行管理服務(wù)職能的重要方式，是推進政府依法行政的政策依據(jù)和制度保障，其法治化程度直接影響法治政府建設(shè)的進程。本次研討會正逢其時、非常必要、意義重大。

我們已經(jīng)進入數(shù)字時代。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了“建設(shè)數(shù)字中國”的戰(zhàn)略部署。十年來，我國的網(wǎng)民數(shù)量、數(shù)據(jù)資源、數(shù)字化應(yīng)用場景全球領(lǐng)先，數(shù)字中國對法治建設(shè)也提出更高要求。我國法治治理水平持續(xù)提升，數(shù)字發(fā)展環(huán)境不斷完善優(yōu)化，數(shù)字化進程步入全面拓展、有序發(fā)展階段。數(shù)字技術(shù)改變了我們的生活，改變了我們的思維，也改變了我們的法治觀念和法治方式。

歷史已經(jīng)證明，科學(xué)技術(shù)的每一次創(chuàng)新發(fā)展都會帶來新的治理難題，但也預(yù)示著管理的機遇和法治的進步。黨中央、國務(wù)院明確要求利用信息化手段推進行政規(guī)范性文件管理工作�！斗ㄖ握�府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》確定了“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”的目標任務(wù)，并要求“建設(shè)法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件統(tǒng)一公開查詢平臺”�！斗ㄖ沃袊�建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》提出了“全面建設(shè)‘智慧法治’，推進法治中國建設(shè)的數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化”的工作要求。建設(shè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化行政規(guī)范性文件管理系統(tǒng)是大勢所趨。

各地經(jīng)過長期不懈的努力，行政規(guī)范性文件信息化管理工作取得了顯著進步，也積累了一些有益經(jīng)驗，信息化技術(shù)正逐步成為加強行政規(guī)范性文件管理的科技要素。各地積極建設(shè)規(guī)范性文件信息化管理平臺是一個很好的抓手，借此機會我談幾點思考與大家共享。

一是建設(shè)行政規(guī)范性文件管理平臺，既要信息化也要智能化。人工智能大模型的突破性進展為規(guī)范性文件管理系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型升級提供了機遇，創(chuàng)造了條件。我們要借助人工智能，為行政規(guī)范性文件的管理構(gòu)建全周期全流程的監(jiān)督系統(tǒng)。

二是建設(shè)行政規(guī)范性文件管理平臺，既要重建設(shè)也要重應(yīng)用。平臺界面不友好直接影響管理平臺的實際效果，群眾反映有的地方政府規(guī)范性文件存在公開不規(guī)范、獲取不方便、檢索不科學(xué)等問題。管理平臺要在使用過程中推進信息技術(shù)與文件管理的有機融合，推動信息化的創(chuàng)新發(fā)展。

三是建設(shè)行政規(guī)范性文件管理平臺，既要重加法也要重減法。平臺不僅應(yīng)及時公開新出臺的行政規(guī)范性文件，而且應(yīng)定期清理不合時宜的規(guī)范性文件，消除法治化營商環(huán)境的制度障礙，維護法治統(tǒng)一和政令暢通。

四是建設(shè)行政規(guī)范性文件管理平臺，既要重系統(tǒng)也要重共享。政府部門建設(shè)信息化平臺容易各自為政、互不流通，導(dǎo)致信息孤島，應(yīng)該在各級政府的主導(dǎo)下建設(shè)統(tǒng)一的行政規(guī)范性文件管理系統(tǒng)，跨部門銜接協(xié)同信息共享。例如，上海已經(jīng)建成全市聯(lián)通面向社會的行政規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，確保行政規(guī)范性文件全流程一網(wǎng)通辦，實現(xiàn)全域通用、全市共聯(lián)、全域共享。

黨的二十大報告提出，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。我們要積極推動科技與法治的良性互動、深度融合，為法治政府增添更多科技含量和智能元素，借助數(shù)字科技的優(yōu)勢實現(xiàn)科學(xué)立法、依法行政、精準執(zhí)法、社會自治，切實提升國家治理法治化的實踐效能，加快推進中國式法治現(xiàn)代化的進程。

最后，預(yù)祝本次研討會取得圓滿成功！謝謝大家！

（全國人大社會建設(shè)委員會專職委員、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長周佑勇教授）

尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家：

大家上午好！非常高興能和大家共同參加首屆“行政規(guī)范性文件法治化與高質(zhì)量建設(shè)”研討會。

本次會議以“行政規(guī)范性文件法治化和高質(zhì)量建設(shè)”為主題展開研討，無疑具有十分重要而深遠的意義。

一方面，這是深入貫徹習(xí)近平法治思想的必然要求。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，建設(shè)中國特色社會主義法治體系是全面依法治國的總抓手、總目標。行政規(guī)范性文件既是行政機關(guān)進行行政執(zhí)法的重要依據(jù)，也是行政機關(guān)實施法律法規(guī)的重要方式。無論是形成完備的法律規(guī)范體系，還是形成有效的法律實施體系，都離不開行政規(guī)范性文件的法治化建設(shè)。同時，加強對行政規(guī)范性文件的法律監(jiān)督，也是形成嚴密的法律監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。

另一方面，加強行政規(guī)范性文件法治化和高質(zhì)量建設(shè)也是加快推進法治政府建設(shè)的重要組成部分，甚至直接決定法治政府建設(shè)的質(zhì)量和水平。黨的二十大報告明確指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，并對扎實推進依法行政、加快推進法治政府建設(shè)做出了專門部署。這就要求我們必須堅持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，加快推進行政規(guī)范性文件法治化和高質(zhì)量建設(shè)，為加快建設(shè)法治政府、全面推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的支撐。

借此機會，我簡單談三點意見：

第一，加強對行政規(guī)范性文件的類型化管理。我國的行政規(guī)范性文件面廣量多、性質(zhì)復(fù)雜、種類各異，在龐大復(fù)雜的行政系統(tǒng)中存在著各式各樣的規(guī)范性文件。而不同的規(guī)范性文件必然要遵循不同的管理規(guī)則，需要分類實施法治化建設(shè)。我們通常將規(guī)范性文件分為創(chuàng)制性文件、解釋性文件、指導(dǎo)性文件這三種基本類型。

隨著近年的發(fā)展，在這三種類型之外存在著一種獨立的裁量性文件，即裁量基準。這種裁量基準在制定技術(shù)上不同于前面三類文件，其采取的是情節(jié)的細化和效果的格化，即根據(jù)不同的情節(jié)來選擇不同效果，實際上是一種利益衡量的方法。

在這里，裁量基準既沒有創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)，也沒有采取純粹的法律解釋方法，所以既不能歸為立法性規(guī)則，也不能夠等同于解釋性文件。同時，裁量基準對相對人具有間接的法律效力，也不是指導(dǎo)性文件。據(jù)此，裁量基準應(yīng)當(dāng)遵循不同于以上三類文件的管理規(guī)則。2022年，國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》，首次對這一問題進行專門系統(tǒng)規(guī)定，為深入推進裁量性文件的法治化建設(shè)提供了重要指引。

盡管如此，我認為國務(wù)院辦公廳畢竟發(fā)布的是一個文件，也就是以文件來管理文件。我國已經(jīng)制定了《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》，但是沒有行政規(guī)范性文件的制定條例，我建議應(yīng)該出臺《行政規(guī)范性文件制定程序條例》或《行政裁量制定程序條例》，進一步提升規(guī)范性文件法治化建設(shè)水平。

第二，加強對行政規(guī)范性文件的備案審查。2023年修訂的《立法法》進一步完善了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、司法解釋備案審查的規(guī)定。相較而言，當(dāng)前我國行政規(guī)范性文件備案審查的法律規(guī)定較為分散，程序也較為混亂，實踐中存在著審查不統(tǒng)一、自相矛盾等現(xiàn)象。因此要進一步加強行政規(guī)范性文件備案審查的制度和能力建設(shè)。

一方面，不斷完善相關(guān)法律規(guī)定，明確規(guī)范性文件的法律地位，優(yōu)化備案審查工作程序規(guī)定。尤其是要建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制，增強規(guī)范性文件備案審查的實效性。另一方面，不斷創(chuàng)新規(guī)范性文件管理理念，積極探索規(guī)范性文件全周期管理、數(shù)字化與智能化管理，推進備案審查信息平臺建設(shè)，借助大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查規(guī)范化、數(shù)字化與智能化。

第三，加強對行政規(guī)范性文件的復(fù)議審查和司法審查。除了備案審查之外，在我國行政復(fù)議與行政訴訟中，均設(shè)置了規(guī)范性文件附帶審查制度。與備案審查不同，附帶審查中并未授權(quán)審查機關(guān)可以直接撤銷違法的規(guī)范性文件，而是采用“不予以適用”并說明理由的柔性處理方式。盡管附帶審查的啟動需要依附于被訴行政行為，但也不排除法院主動對作為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件做出全面審查。

然而，在實踐中，這種附帶審查仍存在諸多不足，譬如審查比例低、審查理由粗糙、審查結(jié)論矛盾、審查效力低等現(xiàn)象仍比較突出。加快推進規(guī)范性文件法治化和高質(zhì)量建設(shè)，需要進一步優(yōu)化附帶審查技術(shù)與規(guī)則，構(gòu)建一套包括內(nèi)容、權(quán)限與程序的科學(xué)合理的審查標準體系。同時，要建立健全附帶審查與備案審查的銜接機制，完善司法建議制度，充分發(fā)揮案例指導(dǎo)的制度化功能。

此外，要積極探索規(guī)范性文件的人工智能輔助審查機制，尤其要有效融合當(dāng)前的生成式人工智能技術(shù)，不斷提高附帶審查的準確性和有效性。

最后，預(yù)祝本次會議取得圓滿成功！謝謝大家！

中國法學(xué)會副會長、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)校長馬懷德教授

尊敬的王其江副會長、甘藏春副會長、姜偉副會長，各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家：

大家上午好！首先我代表中國政法大學(xué)對首屆“行政規(guī)范性文件法治化與高質(zhì)量建設(shè)”研討會的召開表示熱烈祝賀，向協(xié)辦的法治教育網(wǎng)和北大軟件表示衷心感謝，向撥冗出席研討會的各位領(lǐng)導(dǎo)和專家表示誠摯歡迎。

行政規(guī)范性文件的法治化一直是我國法治政府建設(shè)中的關(guān)鍵性問題。長期以來，我國高度重視行政規(guī)范性文件的法治化，特別是《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》都明確提出了行政規(guī)范性文件法治化的目標，并就行政規(guī)范性文件如何法治化明確了實踐路徑和基本要求。

但是，目前行政規(guī)范性文件的制定和管理監(jiān)督還存在一些短板和弱項，尤其是行政規(guī)范性文件的制定程序不完善、行政規(guī)范性文件數(shù)量較多、越權(quán)制定行政規(guī)范性文件、部門間的行政規(guī)范性文件不協(xié)調(diào)相沖突的現(xiàn)象依舊存在。如何進一步推進行政規(guī)范性文件的法治化，特別是加強行政規(guī)范性文件的合法性審核，做好行政規(guī)范性文件的備案審查工作應(yīng)成為重要著力點。

此次會議以“行政規(guī)范性文件法治化與高質(zhì)量建設(shè)”為主題，邀請理論界及實務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家共同研討這一重大問題，具有重要意義。關(guān)于行政規(guī)范性文件法治化與高質(zhì)量建設(shè)，我認為應(yīng)該認真研究以下幾個方面問題。

第一，對行政規(guī)范性文件數(shù)量的控制。《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》明確提出要嚴控行政規(guī)范性文件的制發(fā)數(shù)量。但當(dāng)前地方政府在行政規(guī)范性文件的制發(fā)中還存在數(shù)量過多的問題，尤其是一些重要的執(zhí)法或政策制定部門制定了大量的行政規(guī)范性文件，這對于健全依法行政制度體系，特別是形成完備的法律規(guī)范體系造成了一定影響和沖擊。數(shù)量多，就難以保證高質(zhì)量，也難以形成法治統(tǒng)一。

如何嚴控行政規(guī)范性文件制發(fā)數(shù)量，仍需在實踐中進一步探索形成有效的機制，確保每個部門、每級政府所制發(fā)的行政規(guī)范性文件在一定的數(shù)量范圍之內(nèi)。在控制數(shù)量的同時，要加強行政規(guī)范性文件的清理工作，定期清理已經(jīng)失效或者不適應(yīng)新形勢要求的行政規(guī)范性文件，確保行政規(guī)范性文件數(shù)量在合理范圍內(nèi)。

實踐中，有些地方已經(jīng)建立行政規(guī)范性文件公共信息平臺，也做到了統(tǒng)一發(fā)布，但是否所有的行政規(guī)范性文件均納入了平臺系統(tǒng)，行政規(guī)范性文件是否均開展了定期的清理，還需要進一步落實。

第二，行政規(guī)范性文件的合法性問題。行政規(guī)范性文件最大的風(fēng)險在于越權(quán)制發(fā)。按照《立法法》的規(guī)定，行政規(guī)范性文件不能隨意設(shè)定公民的義務(wù)、限制公民的權(quán)利，特別是不能違反上位法的規(guī)定設(shè)定義務(wù)、限制或剝奪權(quán)利。但是，實踐中很多行政規(guī)范性文件在打擦邊球，剝奪限制公民權(quán)利、設(shè)定公民法外義務(wù)等。

如何確保行政規(guī)范性文件合憲合法，如何有效地規(guī)范行政規(guī)范性文件的制發(fā)程序，確保行政規(guī)范性文件的合法性，特別是加強行政規(guī)范性文件的合法性審核機制建設(shè)，是當(dāng)務(wù)之急。雖然《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》均明確提出了行政規(guī)范性文件要實施合法性審核的要求，但在具體落實過程中還需要進一步研判落實路徑。

第三，行政規(guī)范性文件的程序問題。雖然我國目前對行政規(guī)范性文件的制發(fā)有一定的程序性要求，2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》，但很多地方和部門制發(fā)行政規(guī)范性文件的程序依然不是非常規(guī)范。比如，行政規(guī)范性文件的合法性審核等程序還存在一定的缺失漏洞，有必要進一步研究。

第四，在落實“一規(guī)劃一綱要”過程中，對行政規(guī)范性文件的制發(fā)進行監(jiān)督管理時出現(xiàn)的一些新問題。這些新問題要認真對待，特別是建立行政規(guī)范性文件信息平臺后，如何確保所有的行政規(guī)范性文件都能夠進入統(tǒng)一的信息平臺，確保老百姓能夠便利使用信息平臺了解行政規(guī)范性文件的現(xiàn)狀和歷史，還需要做大量工作。

總體來說，行政規(guī)范性文件是我國政府履行職責(zé)、行使權(quán)力非常重要的方式，制發(fā)、監(jiān)督、管理行政規(guī)范性文件，是我們各級黨委、政府，特別是司法行政機關(guān)需要重點關(guān)注的內(nèi)容。今天我們實務(wù)部門和理論界的領(lǐng)導(dǎo)、同仁齊聚一堂，共同研究行政規(guī)范性文件的法治化與高質(zhì)量建設(shè)這一問題，希望大家各抒己見，深入交流，拿出一些好辦法、好做法，總結(jié)有益經(jīng)驗，并在全國范圍內(nèi)加以推廣，特別是針對新出現(xiàn)的一些問題，提出一些有效的、有針對性的舉措，這將是此次研討會非常重要的研究成果。

最后，預(yù)祝研討會圓滿成功！再次感謝各位領(lǐng)導(dǎo)專家撥冗出席此次研討會，謝謝大家！