“合憲性審查與人民的生活息息相關(guān)，它使得憲法成為‘活法’，一直守護著我們�！钡谑膶萌珖舜蟠�、清華大學(xué)法學(xué)院院長周光權(quán)這樣告訴紅星新聞記者。
3月5日上午，第十四屆全國人大第一次會議開幕，立法法修正草案提請會議審議，此次立法法修正草案進一步完善了備案審查制度。2000年開始施行的立法法被稱為“小憲法”“管立法的法”，是規(guī)范國家立法制度和立法活動，維護社會主義法治統(tǒng)一的重要憲法性法律。去年，立法法修改被列入年度立法工作計劃。
作為全國人大憲法和法律委員會副主任委員，周光權(quán)對于立法法大修充滿期待。他連續(xù)15年深度參與國家立法，對憲法重要性的感觸和理解越來越深。在周光權(quán)看來，廢除收容教育制度、終結(jié)人身損害賠償標準中“同命不同價”的問題等，都是鉗制地方性法規(guī)文件中擴大的權(quán)力。過去五年，通過備案審查制度修改完善或廢止的約2.5萬件規(guī)范性文件背后，很多都是合憲性審查在起作用，“合憲性審查是法治國家建設(shè)的基石”。
今年“兩會”期間，周光權(quán)就立法法大修中涉及到的合憲性審查相關(guān)問題接受了紅星新聞記者專訪。
立法過程要有合憲性思維
紅星新聞：“合憲性審查”是如何一步步走進公眾視野的？
周光權(quán)：早在2018年3月11日通過的憲法修正案中，就將全國人民代表大會設(shè)立的“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。這一年的6月22日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過了對憲法和法律委員會職責問題的決定，除了明確《全國人民代表大會組織法》《立法法》《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《全國人民代表大會議事規(guī)則》《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》中規(guī)定的“法律委員會”的職責，由“憲法和法律委員會”承擔之外，還規(guī)定，憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責。
實際上，在立法過程中樹立合憲性的思維，確保全國人大及其常委會制定的法律不和憲法相抵觸，這個工作早就在做，全國人大常委會以及之前的法律委員會，在審議法律草案的時候，也特別注意跟憲法的原則和精神保持一致。
可以說，合憲性工作一直在進行。只是有些事情以前沒有專門的機構(gòu)統(tǒng)起來，沒有日�；�。2018年起，全國人大法律委員會更名為憲法和法律委員會后，它的職權(quán)行使就更清晰明確了，當然責任也更重了。有了專門的機構(gòu)，推進合憲性審查也就更加名正言順，也能更好地防止法律、行政法規(guī)，以及地方立法和憲法精神相抵觸。
全國人大常委會自2017年開始聽取備案審查工作報告，并將報告公開發(fā)布，從那之后，我們看到“憲法”在備案審查工作報告中逐年顯性化。在2020年的備案審查工作報告中，開始單列一部分直接陳述“積極穩(wěn)妥處理合憲性、涉憲性問題”；在2022年的備案審查工作報告中，在很靠前的部分就列出了一大塊專門講述“在備案審查工作中加強合憲性問題審查研究，切實維護國家法治統(tǒng)一�！�
“同命不同價”等問題被解決
紅星新聞：通過合憲性審查糾正一些立法、做法或制度，有哪些重要實例？
周光權(quán)：2022年12月28日，第十三屆全國人大常委會第三十八次會議上，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀做的2022年備案審查工作情況的報告中，對合憲性審查的成果舉了若干工作實例。
比如，2018年3月，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。經(jīng)全國人大法工委認真研究提出，收容教育制度是1991年根據(jù)全國人大常委會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)實行的、對有關(guān)人員進行必要約束和管控的一項制度措施，制定程序和內(nèi)容是有憲法法律依據(jù)的；執(zhí)行20多年后再來審視，情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化；經(jīng)調(diào)研溝通，有關(guān)方面逐步形成共識，繼續(xù)執(zhí)行有關(guān)制度措施已不合時宜；為深入貫徹全面依法治國精神，法工委建議有關(guān)方面適時提出議案，廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和相關(guān)制度。2019年12月，十三屆全國人大常委會第十五次會議審議了國務(wù)院提出的有關(guān)議案，作出了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》。
還有引起關(guān)切的“同命不同價”案。有的司法解釋規(guī)定，在人身損害賠償案件中，對城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分別以不同標準計算殘疾賠償金和死亡賠償金。這個規(guī)定確實會帶來不合理的處理結(jié)局。比如張三駕駛汽車超速行使，一下把李四和王五撞死了，李四是城里人，王五是農(nóng)民，最后王五家屬得到的賠償遠遠低于李四，背后的原因就是兩人的身份和生活場所不同。對此，2020年有公民提出審查建議，認為計算標準不同會導(dǎo)致案件審理出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，也與憲法有關(guān)精神不一致。法工委認真進行審查研究，認為隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有關(guān)計算標準的差異應(yīng)當逐步改變和取消；建議制定機關(guān)在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上適時修改完善有關(guān)司法解釋，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身損害賠償標準。有關(guān)司法解釋經(jīng)修改后自2022年5月1日起實施，殘疾賠償金、死亡賠償金以及被扶養(yǎng)人生活費統(tǒng)一采用城鎮(zhèn)居民標準計算。
還有的地方性法規(guī)規(guī)定，有關(guān)行政部門為調(diào)查計劃生育違法事實，可以要求當事人進行親子鑒定，對拒不配合的處以1萬元以上5萬元以下罰款。2021年，有公民對上述規(guī)定提出審查建議。法工委經(jīng)審查認為，親子關(guān)系涉及公民人格尊嚴、身份、隱私和家庭關(guān)系和諧穩(wěn)定，屬于公民基本權(quán)益，受憲法法律保護，地方性法規(guī)不宜規(guī)定強制性親子鑒定的內(nèi)容，也不應(yīng)對此設(shè)定相應(yīng)的行政處罰、處分、處理措施。經(jīng)溝通，制定機關(guān)已對相關(guān)規(guī)定作出修改。
合憲性審查就是讓憲法貼近生活
紅星新聞：憲法關(guān)乎人民的生老病死、衣食住行，能否具體談?wù)労蠎椥詫彶槿绾伪Ｕ先嗣窀ｌ恚?/p>
周光權(quán)：我們國家大，治理難度也大，地方立法、規(guī)范性文件“忙中出錯”“好心辦壞事”的情形確實存在。
比如，一些省級政法機關(guān)、司法機關(guān)“聯(lián)合發(fā)文”，明顯帶有司法解釋的性質(zhì)，等于行使了“兩高”才有的職權(quán)，違背了立法法的精神，應(yīng)當予以糾正，否則會侵害民眾的切身利益。立法法是重要憲法性法律，有關(guān)聯(lián)合發(fā)文不符合立法法規(guī)定的關(guān)于“兩高”以外的審判機關(guān)、檢察機關(guān)不得作出具體應(yīng)用法律的解釋的規(guī)定，超出了制定機關(guān)權(quán)限。
比如2022年備案審查工作情況的報告中就提到，有的省級法院、檢察院、公安廳就辦理襲警罪案件聯(lián)合發(fā)文。法工委經(jīng)審查研究認為，該聯(lián)合發(fā)文涉及犯罪構(gòu)成具體內(nèi)容，擴大了法定襲警罪、妨害公務(wù)罪的懲治范圍，超出了刑法規(guī)定范圍。后來通過銜接聯(lián)動機制與有關(guān)方面溝通，多方面協(xié)同行動、督促推動，制定機關(guān)很快發(fā)文通知停止執(zhí)行有關(guān)文件。為此，最高法、最高檢針對這一事例要求有關(guān)法院、檢察院開展司法規(guī)范性文件自查清理，重申地方一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問題的司法解釋性質(zhì)文件，制定的其他規(guī)范性文件不得在法律文書中援引。
還有其他涉及到老百姓切身利益文件。比如有的省級高級法院牽頭制定了具有司法解釋性質(zhì)的一些文件，規(guī)定了危險駕駛罪的定罪量刑標準；在東部沿海某省，檢法幾家牽頭對非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別的，規(guī)定以非法行醫(yī)罪論處，這個結(jié)論是值得商榷的，但依據(jù)類似規(guī)范性文件，在當?shù)鼐团辛艘恍┌缸�，我覺得都應(yīng)該及時糾錯。
再比如，還有一些地方在認定“套路貸”時，通過地方制定的具有司法解釋性質(zhì)的文件，導(dǎo)致詐騙等罪的定罪標準被降低。這些后來都通過備案審查進行糾正了。在這些文件被糾正背后，其實都是進行的合憲性審查。這些合憲性審查與人民的生活息息相關(guān)，憲法一直在守護著我們，“從來沒有缺席過”。合憲性審查就是讓憲法貼近生活。
合憲性審查將有章可循
紅星新聞：此次立法法征求意見稿，對于合憲性審查，既規(guī)定可以由國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民向人大常委會書面提出進行審查的要求，也規(guī)定人大專門委員會和常務(wù)委員會、國務(wù)院備案審查工作機構(gòu)可“主動”發(fā)起審查，這背后的深意是什么？
周光權(quán)：在立法法新修訂的相關(guān)部分，對合憲性審查做出了詳盡規(guī)定。
首先就是盡可能清楚地告訴公眾，當你認為有些行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性疑慮的，有哪些渠道可以向全國人大及其常委會反映。
這個渠道有多種，比如說國務(wù)院可以提出什么規(guī)定跟憲法相抵觸；“兩高”在辦案中也會發(fā)現(xiàn)某些問題是合憲還是違憲，并請求全國人大及其常委會做解釋，或者建議修改哪些法律。普通公民，包括律師在執(zhí)業(yè)過程中，也可能發(fā)現(xiàn)違憲還是合憲的問題，他們可以通過一定的渠道向全國人大和常委會反映問題，提出建議。
其次，新修訂的立法法明確了合憲性審查最終有決定權(quán)、裁決權(quán)的機關(guān)是哪里。按照憲法規(guī)定，合憲性問題是由最高立法機關(guān)全國人大及其常委會來判斷。立法中的合憲性審查、備案審查環(huán)節(jié)的合憲性審查工作，由全國人大憲法和法律委員會、全國人大法工委通力合作，開展一些基礎(chǔ)性工作。這中間，離不開全國人大其他專門委員會、國務(wù)院、最高法、最高檢等相關(guān)單位、部門的協(xié)作、配合。
第三，新修訂的立法法明確了合憲性審查的程序。當出現(xiàn)了合憲性審查的要求或建議以后，全國人大在多長的時間，依據(jù)什么樣的程序最終做出一個決定，在這次的立法中也做出了規(guī)定。按照修改后的立法法規(guī)定，全國人大常委會法工委可以直接向制定機關(guān)提出書面審查研究意見進行糾正。如果溝通無果，會向制定機關(guān)提出書面審查研究意見，在法律規(guī)定的兩個月期限內(nèi)，如果制定機關(guān)書面回復(fù)同意法工委提出的處理意見，那么本次審查程序就結(jié)束了。如果制定機關(guān)不同意修改、廢止的，按照立法法的規(guī)定，法工委可以向全國人大常委會委員長會議提出對相關(guān)規(guī)范性文件予以撤銷的議案、建議。
問題不需要非搞“硬著陸”
紅星新聞：如何理解“緩和地進行處理”合憲性問題？
周光權(quán)：全國人大法工委首先盡可能向制定立法或規(guī)范性文件的機關(guān)直接提出意見，要求其進行糾正和整改，大多數(shù)時候制定機關(guān)會同意處理意見進行糾正，這樣審查就結(jié)束了。另外，對應(yīng)當由其他機關(guān)處理的審查要求或者審查建議，也會及時移送有關(guān)機關(guān)處理。這體現(xiàn)對于可能涉及到合憲性或合法性的問題時，更多時候是需要以緩和的方式處理的。
緩和地處理合憲性、涉憲性問題，是一種相對務(wù)實，也非�？扇〉膽B(tài)度。確實要考慮，有的地方司法機關(guān)、地方行政機關(guān)以及地方立法機關(guān)在制定地方性法規(guī)或司法文件的時候，有時確實對憲法的規(guī)定、原則、精神吃不準。有時候為了實現(xiàn)一定區(qū)域的社會治理，憑直覺辦事，工作熱情和積極性各方面都挺好的，但制定的立法或規(guī)范性文件與憲法相抵觸是“好心辦壞事”。對這種情形予以糾正，不需要非得搞“硬著陸”。
另外，整個國家不同層面的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、部門規(guī)章、規(guī)范性文件達到一定規(guī)模以后，可能因為制定于不同的歷史時期，不同的地方有不同的訴求、不同的特色，通過不同層面的立法來解決一些問題的時候，跟憲法和法律精神“打架”是不可能避免的。出現(xiàn)這種狀況后，通過備案審查中的合憲性審查及時發(fā)現(xiàn)、甄別和糾正就可以了。
備案審查的緩和，還表現(xiàn)在很多工作是前置的。比如在初步審查研究發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋的規(guī)定可能存在合憲性、合法性或重大適當性問題后，在正式啟動審查糾正機制前，會主動與制定機關(guān)進行預(yù)先溝通，有多半以上的問題在這個階段就獲得了解決，文件制定機關(guān)會很配合地認可法工委的初步研究意見，地方立法草案、規(guī)范性文件的初稿等“帶病”進入后續(xù)程序的情形大幅度減少，這樣就不用正式進入審查糾正程序，提高了效率，也和我們的社會制度、體制機制相契合。
這方面，我有一些感受和體會。舉個例子，我2018年7月底列席過最高人民法院的一次審委會，會上專題討論關(guān)于信用卡惡意透支定罪量刑的標準，里面有很多有爭議的問題，比如如何規(guī)定金融機構(gòu)的有效催收等，涉及市場經(jīng)濟主體的經(jīng)營自由問題，與憲法關(guān)于國家實行市場經(jīng)濟等相關(guān)規(guī)定存在一定關(guān)聯(lián)性。而在這一司法解釋上審委會之前，就已經(jīng)向全國人大法工委的相關(guān)部門征求過意見，來避免存在備案審查上的疑問。
事實上，從近年來“兩高”所做的司法解釋來看，我認為合憲性和合法性總體來講是問題極少的，所以備案審查工作報告里，特別提到“兩高”司法解釋存在合憲性疑慮的案例極少。
推進合憲性審查要考慮中國國情
紅星新聞：您對合憲性審查的重要意義有何展望？
周光權(quán)：從2017年到2022年，年度備案審查工作情況報告已經(jīng)公布了六年，未來還將繼續(xù)下去。合憲性審查在其中占據(jù)越來越重要的位置，這是法治國家建設(shè)的基石，是保證憲法全面實施的重要抓手。
我認為對合憲性審查的工作，要放在依法依憲執(zhí)政，依法治國的大格局下去思考。所以，一些地方立法和行政法規(guī)，如果被全國人大的合憲性審查或者備案審查所糾正了，相關(guān)機關(guān)也要有正確的認識，并不是說最高立法機關(guān)非得對誰“挑刺”、非得和什么樣的規(guī)定過不去，而是大家都要服從于依法治國這個大的目標。在依法治國的大目標之下，憲法的地位是不可動搖的，維護憲法的權(quán)威，對整個國家治理很重要，任何法律或規(guī)定如果與憲法的具體條文、精神和原則相抵觸，都是無效的。
在合憲性審查過程中，處理方式是多元的，要考慮中國的國情，以及建設(shè)社會主義法治國家這個目標的階段性和復(fù)雜性，積極穩(wěn)妥地推進這項工作。總之，憲法的實施，需要有制度保證，備案審查就是這樣的好制度。這項制度發(fā)展到今天，成績來之不易，需要我們倍加珍惜。