□法治日?qǐng)?bào)全媒體記者張昊
近日，最高人民檢察院發(fā)布12件民事公益訴訟典型案例和11件行政公益訴訟案例，涵蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護(hù)以及安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量安全、文物保護(hù)等領(lǐng)域。
《法治日?qǐng)?bào)》記者注意到，在此次發(fā)布的案例中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)一體化辦案、探索運(yùn)用訴前財(cái)產(chǎn)保全和訴中先予執(zhí)行程序，追加源頭企業(yè)為被告承擔(dān)連帶賠償責(zé)任等方式，為固廢垃圾治理提供了檢察方案，確保生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，公共利益得到維護(hù)。
通過(guò)先予執(zhí)行治理“垃圾山”
2007年1月起，李某強(qiáng)擔(dān)任廣東省廣州市花都區(qū)衛(wèi)某垃圾綜合處理廠實(shí)際投資人、管理者，組織工人將未經(jīng)處理的原生垃圾及篩下物非法傾倒、填埋于廠區(qū)，山體達(dá)到一定高度后用浮土壓平，再堆上垃圾。至2016年處理廠被責(zé)令停業(yè)，近10年形成“垃圾山”，傾倒區(qū)域植被嚴(yán)重破壞，土壤、地下水污染短期內(nèi)難以自然恢復(fù)。
花都區(qū)人民檢察院在審查刑事案件中發(fā)現(xiàn)本案線索，向廣州市人民檢察院報(bào)告后，廣州兩級(jí)院成立辦案組，啟動(dòng)民事公益訴訟案件辦理程序。在調(diào)閱刑事證據(jù)材料基礎(chǔ)上，辦案組采取現(xiàn)場(chǎng)走訪、專家咨詢、實(shí)地丈量和無(wú)人機(jī)航測(cè)等措施開(kāi)展調(diào)查，判斷垃圾數(shù)量、污染程度、造成損失遠(yuǎn)超違法行為人供述。
花都區(qū)檢察院委托第三方開(kāi)展評(píng)估，場(chǎng)地恢復(fù)至基線狀態(tài)需修復(fù)費(fèi)用8425.5萬(wàn)元，服務(wù)功能損失費(fèi)用1714.35萬(wàn)元。廣州市檢察院依法建議對(duì)衛(wèi)某垃圾廠、李某強(qiáng)采取訴前財(cái)產(chǎn)保全措施，查封李某強(qiáng)名下全部財(cái)產(chǎn)1000余萬(wàn)元。隨后向法院提起民事公益訴訟。
花都區(qū)檢察院向環(huán)境保護(hù)主管部門等5個(gè)單位制發(fā)訴前檢察建議，督促依法履職查處涉案違法行為。各行政機(jī)關(guān)全部采納建議，及時(shí)啟動(dòng)垃圾清理和環(huán)境整治工作。歷時(shí)3年，清運(yùn)固廢及固廢污染土壤170多萬(wàn)噸，清理滲濾液2.6萬(wàn)余立方米。基于當(dāng)?shù)卣盐械谌介_(kāi)展環(huán)境修復(fù)，法院采納廣州市檢察院先予執(zhí)行意見(jiàn)并作出裁定，先予執(zhí)行兩被告名下財(cái)產(chǎn)支付修復(fù)費(fèi)用。
廣州市檢察院變更訴訟請(qǐng)求為衛(wèi)某垃圾處理廠承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)、服務(wù)功能損失費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)等共計(jì)1.31億余元，李某強(qiáng)在企業(yè)不能清償時(shí)承擔(dān)賠償責(zé)任并公開(kāi)道歉。廣州市中級(jí)人民法院判決支持了檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求。判決生效后，查封財(cái)產(chǎn)已全部劃扣、拍賣用于支付修復(fù)費(fèi)用，兩被告登報(bào)公開(kāi)道歉。目前，涉案場(chǎng)地垃圾已清除完畢，基本實(shí)現(xiàn)復(fù)綠。
【典型意義】檢察機(jī)關(guān)在訴前采取措施凍結(jié)被告資產(chǎn)，確保判決“不打白條”；通過(guò)督促當(dāng)?shù)卣刃形袑I(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)涉案場(chǎng)地整治，探索在民事公益訴訟中適用先予執(zhí)行程序，保障環(huán)境修復(fù)執(zhí)行落實(shí)到位。兩級(jí)檢察院一體辦案，民事公益訴訟與刑事案件同步審查、證據(jù)互通轉(zhuǎn)化。
全面追究進(jìn)口“洋垃圾”責(zé)任
浙江寧波某貿(mào)易公司、黃某某等明知銅污泥系國(guó)家禁止進(jìn)口的固體廢物，通過(guò)制作虛假報(bào)關(guān)單證的方式為安徽郎溪某固廢處置公司（以下簡(jiǎn)稱郎溪某公司）進(jìn)口銅污泥138.66噸。固體廢物被上海海關(guān)查獲后滯留港區(qū)無(wú)法退運(yùn)，海關(guān)代為處置手續(xù)繁雜，固廢持續(xù)危害生態(tài)環(huán)境安全。寧波某貿(mào)易公司、黃某某等均因走私廢物罪被追究刑事責(zé)任。
上海市人民檢察院第三分院從刑事案件中獲取線索，認(rèn)為涉案固體廢物如不進(jìn)行無(wú)害化處置，將對(duì)生態(tài)環(huán)境造成重大污染，遂立案調(diào)查。涉案固廢進(jìn)口單位在浙江，進(jìn)口港為上海，加工利用企業(yè)在安徽，三分院分別走訪調(diào)查后，決定將購(gòu)買固廢的郎溪某公司列為共同被告提起民事公益訴訟，源頭性治理固廢進(jìn)口。
三分院認(rèn)為，四被告在購(gòu)買和進(jìn)口固體廢物中均起到不可或缺的作用，應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。涉案銅污泥已在刑事案件中予以沒(méi)收，無(wú)法退運(yùn)，根據(jù)相關(guān)法規(guī)應(yīng)作無(wú)害化處置，四被告連帶償付無(wú)害化處置費(fèi)用105余萬(wàn)元。法院判決支持了檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請(qǐng)求。郎溪某公司不服提出上訴。
二審中，三分院和上海市人民檢察院派員出庭。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，固廢被查扣未造成實(shí)際生態(tài)環(huán)境損害，違法者仍負(fù)有消除危險(xiǎn)的民事責(zé)任。法院二審判決駁回上訴，維持原判。判決生效后，處置費(fèi)用執(zhí)行到位，涉案固體廢物得以處置。
【典型意義】檢察機(jī)關(guān)依法全面調(diào)查取證，將實(shí)際進(jìn)口“洋垃圾”者列為民事公益訴訟被告，全面追究走私“洋垃圾”的刑事責(zé)任和公益損害責(zé)任。污染者對(duì)處置費(fèi)用承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，增加源頭企業(yè)違法成本，徹底打擊非法進(jìn)口“洋垃圾”牟利行為。
推動(dòng)行政機(jī)關(guān)清理建筑垃圾
自2010年開(kāi)始，內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市玉泉區(qū)某道路兩側(cè)長(zhǎng)期違法堆放大量建筑垃圾形成渣土堆，嚴(yán)重污染周圍環(huán)境，侵害社會(huì)公共利益。
呼和浩特市人民檢察院收到群眾舉報(bào)后立案。經(jīng)查，涉案地塊開(kāi)始堆放建筑垃圾時(shí)，不屬于呼和浩特城區(qū)范圍，也非建筑垃圾規(guī)劃堆放處。該地塊2015年劃入城區(qū)范圍，建筑垃圾渣土堆一直沒(méi)有相關(guān)部門清理。
呼和浩特市檢察院向該市城市管理綜合執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱市城管局）發(fā)出訴前檢察建議，建議依法全面履職，及時(shí)清理該建筑垃圾渣土堆，并加強(qiáng)建筑垃圾亂堆亂放問(wèn)題進(jìn)行全面嚴(yán)格監(jiān)管。市城管局書面回復(fù)稱，涉案建筑垃圾系2015年之前形成，早于其承繼監(jiān)管職責(zé)時(shí)間，不屬于其監(jiān)管職責(zé)，此后未形成新的增量，該局已履行了監(jiān)管職責(zé)。
檢察機(jī)關(guān)多次現(xiàn)場(chǎng)跟進(jìn)調(diào)查，查明行政機(jī)關(guān)未采取任何監(jiān)管措施。呼和浩特市檢察院將該案交由呼和浩特市賽罕區(qū)人民檢察院辦理。
賽罕區(qū)檢察院向法院提起行政公益訴訟。市城管局認(rèn)為，該局既無(wú)職責(zé)也無(wú)能力對(duì)案涉渣土堆進(jìn)行清理，且已在綜合整治建筑垃圾渣土堆方面做了大量工作。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，案涉環(huán)境污染問(wèn)題始終沒(méi)有得到治理，相關(guān)法律法規(guī)、權(quán)責(zé)清單明確了市城管局監(jiān)管職責(zé)，并未對(duì)建筑垃圾的形成時(shí)間做出限定，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能擅自對(duì)監(jiān)管職責(zé)做出“限縮解釋”。市城管局提及“做過(guò)大量工作”，恰恰證明其具有相應(yīng)的法定職責(zé)。
法院認(rèn)為市城管局具有清理案涉建筑垃圾渣土堆的法定監(jiān)管職責(zé)。該局收到檢察建議后未積極履職，監(jiān)管不到位。判決責(zé)令市城管局于判決生效后60日內(nèi)對(duì)建筑垃圾違法堆放行為履行監(jiān)管職責(zé)。案件審理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)40余名縣處級(jí)行政部門負(fù)責(zé)人旁聽(tīng)庭審，將庭審作為“法治公開(kāi)課”。呼和浩特市檢察院就案件執(zhí)行問(wèn)題召開(kāi)圓桌會(huì)議，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行判決。目前，該建筑垃圾渣土堆已列入市區(qū)環(huán)境整治規(guī)劃，開(kāi)始有序清理。
【典型意義】環(huán)境問(wèn)題形成歷史遺留損害確實(shí)無(wú)法確定擔(dān)責(zé)主體時(shí)，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理和修復(fù)法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)不能對(duì)公益損害以存量和增量區(qū)分履職范圍，不能以環(huán)境違法情形發(fā)生時(shí)間早于其承繼監(jiān)管職責(zé)的時(shí)間為由拒絕履職。檢察機(jī)關(guān)注重以案釋法，提升了當(dāng)?shù)匦姓䴔C(jī)關(guān)依法行政的法治意識(shí)。