檢察公益訴訟：以訴的形式履行法律監(jiān)督本職
——最高檢第八檢察廳負(fù)責(zé)人就檢察公益訴訟起訴典型案例答記者問(wèn)
近日，最高人民檢察院發(fā)布了一批檢察公益訴訟起訴典型案例。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件，與傳統(tǒng)訴訟有哪些不同？實(shí)踐中應(yīng)注意哪些問(wèn)題？最高檢第八檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列回答了記者提問(wèn)。
記者：此次發(fā)布公益訴訟起訴案例的考慮和背景是什么？
胡衛(wèi)列：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的檢察制度和訴訟制度，是以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計(jì)。2017年7月至2021年6月，檢察公益訴訟已全面開(kāi)展4周年，共提起訴訟19695件，包括行政公益訴訟2336件，民事公益訴訟17356件（含刑事附帶民事公益訴訟15320件）。從領(lǐng)域分布看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)14175件，占71.97%；食品藥品安全4186件，占21.3%；國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓586件，英烈權(quán)益保護(hù)45件，其他634件。
檢察公益訴訟制度設(shè)計(jì)初衷和實(shí)踐證明，訴前實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)是最佳司法狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件，一方面呈現(xiàn)出諸多不同于傳統(tǒng)訴訟的特殊性，引起了理論和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注和研究；另一方面，訴訟中成功或失敗的經(jīng)驗(yàn)都有助于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步深入思考和研究如何更有針對(duì)性開(kāi)展調(diào)查取證、更合理精準(zhǔn)確定訴訟請(qǐng)求、更充分履行出庭職責(zé)、更有效保障公益損害得到切實(shí)修復(fù)。
記者：檢察公益訴訟與普通民事訴訟、行政訴訟有何不同？檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份地位有何特點(diǎn)？
胡衛(wèi)列：一般認(rèn)為，普通民事訴訟和行政訴訟屬于私益訴訟，以訴訟主體是“直接利害關(guān)系人”為核心要素，構(gòu)建與此相適應(yīng)的一系列訴訟原則和程序制度。檢察公益訴訟制度雖然在民事訴訟法、行政訴訟法中正式確立，但與普通的民事、行政訴訟存在重大區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督的憲法定位，作為保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，在檢察公益訴訟中是以訴的形式履行法律監(jiān)督本職，不是直接的利害關(guān)系人。訴訟是載體，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的方式和途徑；監(jiān)督是本質(zhì)，是公益訴訟檢察制度的根本屬性和價(jià)值追求。以訴的形式就是要按照訴訟的要求，履行好舉證、質(zhì)證、辯論等訴訟義務(wù)；履行法律監(jiān)督的本職就是要在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，通過(guò)提起訴訟、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等方式確保公益得到有效修復(fù)。
《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份為“公益訴訟起訴人”等一系列不同于普通訴訟的程序規(guī)則。但其在受案范圍、訴訟目的、起訴主體、程序設(shè)計(jì)、訴訟權(quán)利義務(wù)、判決執(zhí)行、訴訟監(jiān)督等方面的不同特點(diǎn)，不少還沒(méi)有通過(guò)法律規(guī)范予以明確，實(shí)踐中也有不同認(rèn)識(shí)。在這批案例中，檢察機(jī)關(guān)與人民法院結(jié)合個(gè)案辦理，為健全完善公益訴訟相關(guān)程序制度進(jìn)行了積極探索。
記者：法律規(guī)定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)既可以提起民事公益訴訟，也可以提起行政公益訴訟，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)如何確定監(jiān)督方式？
胡衛(wèi)列：雖然法律賦予了檢察機(jī)關(guān)可以提起民事、行政公益訴訟的職能，但從制度本源來(lái)看，行政公益訴訟才是檢察公益訴訟的核心，檢察機(jī)關(guān)也是提起行政公益訴訟的唯一主體。
行政公益訴訟中要把握好行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)公益中的關(guān)系問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)是公共利益的第一順位的代表，不僅負(fù)有維護(hù)公共利益的法定職責(zé)，在專業(yè)能力和統(tǒng)籌資源方面也有利于修復(fù)和維護(hù)公共利益。行政公益訴訟實(shí)質(zhì)上是督促之訴、協(xié)同之訴。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，通過(guò)行政公益訴訟督促解決了一大批國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)也從開(kāi)始的不了解、有顧慮到逐步理解接受、積極整改甚至主動(dòng)要求監(jiān)督、讓檢察機(jī)關(guān)督促幫助解決治理難題，形成了良好的協(xié)作氛圍和保護(hù)公益的合力。在提升綜合治理效能、完善公益保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制方面，行政公益訴訟也比民事公益訴訟更具優(yōu)勢(shì)。
民事公益訴訟，一方面，在行政機(jī)關(guān)已窮盡手段或執(zhí)法效能不足、公益損害仍持續(xù)發(fā)生的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)民事公益訴訟方式來(lái)補(bǔ)位和兜底保護(hù)公益。另一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理，有利于節(jié)約司法資源，提高司法效率，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)違法者刑事責(zé)任與公益損害責(zé)任的協(xié)同追責(zé)，相較于單獨(dú)提起兩個(gè)訴訟或由不同主體提起民事公益訴訟都具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)。
實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政公益訴訟與民事公益訴訟也并非完全單項(xiàng)選擇、互不相干。有的情形下，先行后民、相互補(bǔ)缺，落實(shí)損害擔(dān)責(zé)，保障公益得到及時(shí)有效修復(fù)。
記者：檢察機(jī)關(guān)在民事、行政公益訴訟中一般可以提出哪些訴訟請(qǐng)求？
胡衛(wèi)列：在民事公益訴訟中，人民檢察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等訴訟請(qǐng)求。在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全案件中，還可以結(jié)合案件實(shí)際情況提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，加大違法者的違法成本，達(dá)到讓違法者痛到不敢再犯的目的。
2018年“兩高”聯(lián)合發(fā)布了首個(gè)食品安全領(lǐng)域的懲罰性賠償案例，即湖北省利川市人民檢察院訴吳某安等三人生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品民事公益訴訟案，在民法典實(shí)施后，江西省浮梁縣檢察院訴某化工公司環(huán)境污染民事公益訴訟案中提起的懲罰性賠償也獲得法院判決支持。
在行政公益訴訟中，人民檢察院可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)的不同違法情形，向人民法院提出確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為、依法履行法定職責(zé)、變更行政行為等訴訟請(qǐng)求。在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法履行職責(zé)而全部實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的，人民檢察院可以撤回起訴。確有必要的，人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法。比如湖北省老河口市人民檢察院起訴督促履行漁業(yè)資源監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案中，起訴后行政機(jī)關(guān)全面履職，遂結(jié)合行政機(jī)關(guān)的總體履職情況變更訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)被告在起訴之日前對(duì)漢江老河口段電打魚(yú)、地籠網(wǎng)等非法捕撈現(xiàn)象未全面履行監(jiān)督和管理職責(zé)違法。
此外，各地檢察機(jī)關(guān)針對(duì)一些難以鑒定的公益損害還探索以專家意見(jiàn)、專業(yè)評(píng)估等方式確定賠償方式和賠償數(shù)額。如海南省人民檢察院第二分院訴福建省安某康船務(wù)有限公司等非法采砂民事公益訴訟系列案，檢察機(jī)關(guān)組織海洋環(huán)境實(shí)務(wù)和理論研究方面的7位專家召開(kāi)論證會(huì)，提供了綜合評(píng)估意見(jiàn)，合理認(rèn)定相關(guān)公益損失。