黃河流域在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。黃河發(fā)源于青藏高原，流經(jīng)9個(gè)省區(qū)，全長(zhǎng)5464公里，是我國(guó)僅次于長(zhǎng)江的第二大河。黃河流域省份2018年底總?cè)丝?.2億，占全國(guó)30.3%；地區(qū)生產(chǎn)總值23.9萬(wàn)億元，占全國(guó)26.5%。
2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出，“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略�！�
2020年11月20日，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委牽頭成立黃河立法起草工作小組，正式啟動(dòng)黃河立法起草工作。
4月29日，水利部公布《黃河保護(hù)立法草案（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），并向社會(huì)征求意見(jiàn)。《征求意見(jiàn)稿》一經(jīng)公布，引起業(yè)界廣泛關(guān)注。多位專家學(xué)者接受民主與法制社記者采訪時(shí)表示，黃河立法極具挑戰(zhàn)性，短時(shí)間內(nèi)有了這樣一個(gè)征求意見(jiàn)稿，非常不易。
立法解決黃河面臨的突出問(wèn)題
黃河流域構(gòu)成我國(guó)重要的生態(tài)屏障，是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)地帶。黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。水利部在關(guān)于《黃河保護(hù)立法草案（征求意見(jiàn)稿）》的說(shuō)明中表示，現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)對(duì)規(guī)范黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的針對(duì)性不強(qiáng)、銜接性不夠，存在一些制度空白。需要通過(guò)黃河保護(hù)立法，作出系統(tǒng)性、整體性制度安排，增強(qiáng)黃河流域保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化。同時(shí)，也亟須通過(guò)黃河保護(hù)立法，依法解決黃河面臨的突出問(wèn)題。
中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)理事、北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心主任楊朝霞介紹，目前，我國(guó)分別從環(huán)境污染防治、資源永續(xù)利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、文化傳承保護(hù)、洪澇災(zāi)害防控等角度，制定了相關(guān)法律。這對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展而言均有影響。
中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫佑海表示，黃河立法工作是各個(gè)省部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面兼顧的系統(tǒng)性工程。立法參與部門(mén)多，流域跨越省份多，法律調(diào)整對(duì)象廣，各方主體的利益訴求不一樣，“這將給黃河立法增加難度�！�
開(kāi)展黃河保護(hù)立法，是黨中央部署的重大立法任務(wù)。全國(guó)人大常委會(huì)將黃河保護(hù)立法列入2021年立法工作計(jì)劃。國(guó)務(wù)院對(duì)黃河保護(hù)立法起草工作作出專門(mén)部署。水利部、國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同司法部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等11個(gè)部門(mén)，集中力量推進(jìn)起草工作，赴河南、山東、甘肅、陜西4省開(kāi)展立法綜合調(diào)研，召開(kāi)立法座談會(huì)，聽(tīng)取流域九省區(qū)人民政府意見(jiàn)，開(kāi)展專題研究和專家咨詢，經(jīng)過(guò)多次修改完善，形成了《征求意見(jiàn)稿》。
水利部表示，《征求意見(jiàn)稿》從全局和戰(zhàn)略高度出發(fā)，通盤(pán)考慮、綜合施策，推動(dòng)黃河相關(guān)問(wèn)題系統(tǒng)解決。同時(shí)立足流域視野，以水為核心、河為紐帶、流域?yàn)榛A(chǔ)，全面落實(shí)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。“聚焦黃河流域突出問(wèn)題，力爭(zhēng)建立一套充分反映流域特點(diǎn)的制度措施，制定一部保護(hù)黃河的良法、促進(jìn)發(fā)展的善法、造福人民的好法�！�
名稱未定 專家建議突出“保護(hù)和治理”
《征求意見(jiàn)稿》共11章114條，包括總則、規(guī)劃與管控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、水污染防治、高質(zhì)量發(fā)展、黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)、保障與監(jiān)督等內(nèi)容，但暫未明確具體名稱，現(xiàn)以“黃河保護(hù)立法草案”為名。
孫佑海表示，黃河立法要以打造“幸福河”為目標(biāo)，準(zhǔn)確把握“幸福河”的內(nèi)涵，明確黃河專項(xiàng)立法的調(diào)整范圍，既要考慮到環(huán)境污染和生態(tài)破壞的預(yù)防，還要兼顧黃河多年來(lái)污染和生態(tài)破壞的治理問(wèn)題。因此，黃河立法的名稱，要考慮到預(yù)防和治理兩個(gè)重要因素，建議名稱為“黃河保護(hù)和治理法”。
楊朝霞建議，立法名稱一定要體現(xiàn)出“保護(hù)”立場(chǎng)基調(diào)和立法目的。《征求意見(jiàn)稿》第一條立法目的中應(yīng)增加“高水平保護(hù)”和“促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的表述，修改為：為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源節(jié)約集約利用，保障黃河長(zhǎng)治久安，保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，讓黃河成為造福人民的幸福河，制定本法。
建立水資源剛性約束機(jī)制 保障黃河水安全
水資源短缺是黃河流域最突出的矛盾。據(jù)水利部數(shù)據(jù)顯示，黃河流域水資源保障形勢(shì)嚴(yán)峻，人均占有量?jī)H為全國(guó)平均水平的27%，開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%。《征求意見(jiàn)稿》按照水資源節(jié)約集約安全利用要求，從配置、調(diào)度、利用、節(jié)約等環(huán)節(jié)，建立了水資源剛性約束指標(biāo)、統(tǒng)一調(diào)度、取水許可限批、用水定額、節(jié)水評(píng)價(jià)、合同節(jié)水、水資源考核等制度措施。其中第六條規(guī)定，國(guó)家在黃河流域?qū)嵤┧Y源剛性約束制度，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大剛性約束條件，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，促進(jìn)人口和城市科學(xué)合理布局，構(gòu)建與水資源承載力相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。
“在黃河保護(hù)問(wèn)題上，一定要把水資源作為最大剛性約束條件�！睂O佑海非常認(rèn)同《征求意見(jiàn)稿》提出的水資源剛性約束制度。他認(rèn)為，可以建立黃河流域水資源利用的全過(guò)程管理控制制度，完善流域水資源統(tǒng)一配置，強(qiáng)化水量調(diào)度，堅(jiān)持量水而行、節(jié)水為重，堅(jiān)決抑制不合理的用水需求，推動(dòng)全流域用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，保障黃河水安全。
楊朝霞認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)水資源的規(guī)定十分專業(yè)，涉及合理分配、約束利用、節(jié)約利用、集約利用、有償使用、循環(huán)利用、開(kāi)源利用等方方面面。例如，第三十七條對(duì)生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)用水的分配順位作出了合理安排：“優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保障基本生態(tài)用水，統(tǒng)籌生產(chǎn)用水。”第四十八條不僅對(duì)再生水、集蓄雨水、苦咸水、礦井水和海水淡化水的利用作出了規(guī)定，還要求景觀綠化、工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用、建筑施工等，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用非常規(guī)水源。他建議，在水資源公平分配（特別是上中下游的區(qū)域公平分配）方面作出進(jìn)一步規(guī)定。
以涉水問(wèn)題為焦點(diǎn) 抓牢水沙調(diào)節(jié)“牛鼻子”
楊朝霞介紹，黃河是世界上治理難度最大的河流之一，水害嚴(yán)重，治理問(wèn)題困擾中華民族幾千年。長(zhǎng)期以來(lái)，黃河水沙關(guān)系復(fù)雜，洪水風(fēng)險(xiǎn)依然是流域的最大威脅，“地上懸河”形勢(shì)嚴(yán)峻，下游灘區(qū)防洪防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾長(zhǎng)期存在。
《征求意見(jiàn)稿》緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)“牛鼻子”，確保河床不抬高，保障黃河長(zhǎng)治久安，規(guī)定建立水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)體系，開(kāi)展水沙調(diào)控和防洪工程建設(shè)，實(shí)施水沙調(diào)度、防洪防凌調(diào)度，進(jìn)行灘區(qū)治理、重點(diǎn)水庫(kù)庫(kù)區(qū)管理等制度措施。其中，第五十二條對(duì)水沙調(diào)度作出規(guī)定，明確黃河流域管理機(jī)構(gòu)編制水沙調(diào)控方案，確定重點(diǎn)水庫(kù)水沙調(diào)控運(yùn)用指標(biāo)和運(yùn)用方式，根據(jù)來(lái)水來(lái)沙和水庫(kù)運(yùn)用情況，決定水沙調(diào)控起止時(shí)間，下達(dá)調(diào)度指令，實(shí)施干支流水庫(kù)群統(tǒng)一調(diào)度，改善水沙動(dòng)力條件，提升水沙調(diào)節(jié)能力。
楊朝霞說(shuō)，《征求意見(jiàn)稿》以水要素為核心，以“水生態(tài)”“水資源”“水環(huán)境”“水災(zāi)害”“水文化”等涉水問(wèn)題為焦點(diǎn)，以自然保護(hù)地、森林、草原、濕地、動(dòng)植物等生態(tài)要素、生態(tài)空間、生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)以及水土保持、荒漠化防治等為配套和補(bǔ)充，對(duì)黃河流域“山水林田湖草沙”生命共同體的保護(hù)和應(yīng)對(duì)作了系統(tǒng)規(guī)定。
孫佑海建議，《征求意見(jiàn)稿》進(jìn)一步構(gòu)建完善的水庫(kù)群聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，明確下游灘區(qū)基本農(nóng)田退出制度，建立黃河下游灘區(qū)土地利用制度，理順濕地保護(hù)等相關(guān)主體的關(guān)系，建立防洪安全優(yōu)先制度和黃河防凌管理制度，規(guī)范黃河水災(zāi)害治理。
站在生態(tài)文明高度 統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展
孫佑海表示，黃河與長(zhǎng)江的最大不同在于黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源保障形勢(shì)嚴(yán)峻。因此，黃河立法要在突出生態(tài)文明理念基礎(chǔ)上，將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念貫徹到黃河流域治理全過(guò)程，確立生態(tài)修復(fù)原則和制度，強(qiáng)化各項(xiàng)黃河治理的措施。
《征求意見(jiàn)稿》對(duì)黃河河源區(qū)、黃土高原、河口及三角洲等不同區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)等規(guī)定要建立水源涵養(yǎng)、水土流失總量控制、濕地保護(hù)、河口管理等制度，以及生態(tài)治理修復(fù)、天然林和草原保護(hù)、荒漠化防治、生態(tài)用水保障、生物多樣性保護(hù)等措施。明確要建立水環(huán)境質(zhì)量和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污許可、排污口監(jiān)管等制度，提出了土壤和地下水、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)生活、固體廢物等方面的污染防治措施。
楊朝霞表示，《征求意見(jiàn)稿》生態(tài)文明建設(shè)的主要路徑在空間的有序化、發(fā)展的生態(tài)化、生態(tài)的資本化、治理的體系化、保護(hù)的經(jīng)濟(jì)化等五個(gè)方面都有所涉及，貫徹了以人為本、以自然為根、以天人合一為綱、以環(huán)境正義為魂的理念。但在生態(tài)資本化和保護(hù)經(jīng)濟(jì)化（重點(diǎn)是高質(zhì)量保護(hù)）方面還可以進(jìn)一步健全完善。
設(shè)專章保護(hù)黃河文化
《征求意見(jiàn)稿》第八章專門(mén)規(guī)定了黃河文化的保護(hù)傳承弘揚(yáng)，明確要保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)黃河文化，深入挖掘黃河文化蘊(yùn)含的時(shí)代價(jià)值，延續(xù)歷史文脈，堅(jiān)定文化自信，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，規(guī)定了黃河文化資源記錄共享、遺產(chǎn)保護(hù)、傳承載體、文藝創(chuàng)作、公共文化、文化產(chǎn)業(yè)和文旅融合、研究與交流傳播等制度措施，要求通過(guò)保護(hù)歷史文化帶動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，守護(hù)中華民族的根和魂。
楊朝霞表示，黃河流域有著獨(dú)特的自然和人文景觀，為開(kāi)展文化旅游、生態(tài)旅游提供了得天獨(dú)厚的條件，也為脫貧攻堅(jiān)提供了生態(tài)資源和文化資源優(yōu)勢(shì)，建議在強(qiáng)化基礎(chǔ)研究和實(shí)證調(diào)查基礎(chǔ)上對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)予以健全完善。
“在生態(tài)資源相對(duì)豐富的地方，可建設(shè)一批沙漠體驗(yàn)、濕地游憩、森林康養(yǎng)、生態(tài)探秘、生態(tài)驛站、生態(tài)教育等生態(tài)基地，采取生態(tài)認(rèn)養(yǎng)、生態(tài)旅游、種植體驗(yàn)、生態(tài)養(yǎng)殖、有機(jī)食品、農(nóng)家生活、養(yǎng)生休閑、詩(shī)意自然等形式，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和綠色經(jīng)濟(jì)。”楊朝霞建議，《征求意見(jiàn)稿》在第七章的“高質(zhì)量發(fā)展”中，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)（如生態(tài)旅游）作出系統(tǒng)的專門(mén)規(guī)定。