繼對阿里巴巴實施“二選一”壟斷行為罰款182.28億元并發(fā)出《行政指導書》后，4月26日，國家市場監(jiān)督管理總局宣布對美團實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調查。
值得關注的是，“行政指導”這個關鍵詞頻繁出現在反壟斷領域。4月13日，市場監(jiān)管總局會同中央網信辦、稅務總局召開互聯網平臺企業(yè)行政指導會，明確提出互聯網平臺企業(yè)要知敬畏守規(guī)矩，限期全面整改問題，建立平臺經濟新秩序。此外，廣東、云南、河南等多地近期也召開了互聯網平臺企業(yè)行政指導會。
多位專家學者在接受本社記者采訪時，都談到反壟斷行政處罰起到了警示和教育作用，認為這有利于互聯網平臺規(guī)范自身行為，推動其良性健康發(fā)展，同時也肯定了“行政指導”這一舉措對規(guī)制平臺合規(guī)發(fā)展、維護市場公平競爭環(huán)境等方面的意義。
“罰單”體現發(fā)展與規(guī)范并重
根據市場監(jiān)管總局的通報，監(jiān)管部門綜合考慮阿里巴巴集團違法行為的性質、程度和持續(xù)時間等因素，對其處以2019年銷售額（4557.12億元）4%的罰款，即182.28億元。
事實上，這不是互聯網平臺第一次受到反壟斷行政處罰。從去年底開始，阿里、騰訊、百度、美團、滴滴等多家互聯網企業(yè)就因未依法申報違法實施經營者集中被頂格處罰50萬元，甚至有平臺不止一次被處罰。
但是，監(jiān)管部門對互聯網平臺開出上百億“罰單”，則是首次。
中南大學法學院教授李國海介紹說，《中華人民共和國反壟斷法》對不同的壟斷行為規(guī)定了不同的法律責任，就罰款而言，反壟斷法對違法的經營者集中的最高罰款就是50萬元，而對濫用市場支配地位和壟斷協(xié)議的壟斷行為，罰款額的上限是上一年度銷售額的10%。
“市場監(jiān)管總局本次對阿里巴巴公司開出巨額罰單，罰款額是被處罰者上一年度經營額的4%，這個比例并不高，但其絕對數額是國內自反壟斷法實施以來反壟斷執(zhí)法機構開出罰單額最高的，因此受到了社會廣泛關注�！崩顕１硎�。
中國政法大學副校長時建中此前撰文指出，阿里巴巴集團“二選一”行為從2015年開始，涉及面廣，持續(xù)時間較長。4％的罰款比例較為適中，既體現了依法依規(guī)和過罰相當的原則，體現了國家強化平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管的態(tài)度和決心，也體現了支持平臺經濟發(fā)展的政策目標，充分體現了發(fā)展和規(guī)范并重的原則。
時建中認為，該案是我國平臺經濟領域第一起重大典型的壟斷案件，標志著平臺經濟領域反壟斷執(zhí)法進入了新階段，釋放了清晰的政策信號，即國家在鼓勵和促進平臺經濟發(fā)展的同時，強化反壟斷監(jiān)管，有效預防和制止平臺企業(yè)濫用數據、技術和資本等優(yōu)勢損害競爭、創(chuàng)新和消費者利益的行為，規(guī)范和引導平臺經濟持續(xù)健康創(chuàng)新發(fā)展。
李國海也認為，該處罰有著非常重要的意義：首先，其警示和威懾相關網絡平臺必須自覺嚴格遵守反壟斷法，不能通過實施嚴重限制市場競爭的行為來獲取競爭優(yōu)勢或謀利；其次則是通過該典型案例吸引了大眾關注，有利于促進社會大眾對反壟斷法的了解，促進我國競爭文化的進一步發(fā)展；此外，也有利于維護互聯網行業(yè)的有序競爭，推動我國互聯網絡行業(yè)的健康發(fā)展。
不過對于網上所說的此次處罰是“反壟斷大棒正式落下”的說法，李國海持保留意見。
“反壟斷法的實施必須做到經�；秃馄交�，針對所有的經營者都應堅持相同的尺度，無論是何種經營者，構成違法就應被處罰，不違法，就不應受處罰。這樣做，是法律實施的公平性的必然要求，也有利于維護反壟斷法本身的權威�！崩顕１硎�。
他認為，在此之前，國內反壟斷執(zhí)法機構已經作出了很多罰款決定，也有針對網絡平臺的。本次受關注，是因為絕對數額很高，但這是因為被處罰者本身的經營規(guī)模比較大。
有助于平臺把握“創(chuàng)新與守法”邊界
值得關注的是，市場監(jiān)管部門在作出行政處罰的同時發(fā)出《行政指導書》，并隨后召開互聯網平臺企業(yè)行政指導會的做法，也得到了一些專家學者的肯定。
該《行政指導書》圍繞全面規(guī)范自身競爭行為、嚴格落實平臺企業(yè)主體責任、完善企業(yè)內部合規(guī)控制制度、保護平臺內經營者和消費者合法權益等方面提出了16條整改意見，并指出阿里巴巴應客觀中立設定搜索、排序等算法，公平公正使用數據資源，依法保護個人信息和隱私；充分保障平臺內經營者和消費者的知情權、公平交易權和自由選擇權；充分尊重用戶選擇權；堅持包容共享原則，促進平臺經濟和實體經濟協(xié)同發(fā)展等。并要求阿里巴巴連續(xù)3年向市場監(jiān)管總局提交自查合規(guī)報告。
李國海認為，該《指導意見書》體現了制裁與教育相結合的方針，有利于促進被處罰者及同行業(yè)其他經營者依法經營，做到“競爭合規(guī)”，避免再犯。
“反壟斷法相比其他法律，彈性和模糊性較大，基本概念難以準確定義，相關市場的界定較為復雜，違法性認定也要考慮多方面因素，企業(yè)本身可能很難百分之百地確認其相關行為是否違法，執(zhí)法機構給出一些行政指導意見，有助于企業(yè)強化對反壟斷法的認識，準確判斷其競爭行為是否違法，建立健全內部‘競爭合規(guī)’審查評估制度。因此《行政指導書》也體現了反壟斷法本身的特殊要求�！崩顕１硎�。
此外他還認為，這種舉措也適應了互聯網行業(yè)的特殊性。因為互聯網平臺競爭較為激烈，在經營模式上有一些不同于傳統(tǒng)行業(yè)的做法，企業(yè)在創(chuàng)新與守法之間究竟如何兼顧，對所有的互聯網平臺都提出了挑戰(zhàn)，反壟斷執(zhí)法機構提出行政指導意見，有利于相關平臺企業(yè)把握好“創(chuàng)新與守法”之間的邊界。
華東政法大學教授，浙江理工大學特聘教授徐士英則表示，該《行政指導書》與今年初發(fā)布的《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》相呼應，提出了非常具體的合規(guī)要求。這不僅有利于企業(yè)合規(guī)經營，同時給學界乃至社會各界，對壟斷現象以及規(guī)制壟斷行為，提供了重要參考的依據，也給社會大眾提供了一個衡量市場競爭環(huán)境的標準。
她認為，近年來“二選一”“封禁”等法律糾紛事件，都可從《行政指導書》中尋求解決指引，讓企業(yè)對照法律來檢視、規(guī)范自身的行為，也是競爭法的實施基礎，更是優(yōu)化營商環(huán)境的社會基礎。
或成常態(tài)化執(zhí)法模式
在談到強化對互聯網平臺反壟斷監(jiān)管問題時，李國海還表示，互聯網行業(yè)有很多不同于傳統(tǒng)行業(yè)的特質，在遵守反壟斷法方面有更大的挑戰(zhàn)，相關國家監(jiān)管機構加強對互聯網平臺的行政指導，具有很強的針對性，能夠幫助相關企業(yè)更好地理解反壟斷法和其他相關法律法規(guī)，強化守法意識。反壟斷法的宗旨在于維護有效的競爭，處罰是手段，不是目的。
“其實，反壟斷執(zhí)法機構開出一個罰單挺不容易的，調查取證需要耗費很多的行政資源，處罰的結果對企業(yè)也造成較大的沖擊。因此，我們在做好事后處罰的同時，更應做好事前指導。”李國海表示。
徐士英也認為，行政指導是節(jié)省法律實施成本非常有效的途徑，而且與我國同為亞洲國家的日本、韓國等都有類似的做法。
李國海認為，將行政指導等“軟性執(zhí)法”與“硬性執(zhí)法”結合使用，可更好地實現反壟斷法等法律法規(guī)的根本目標。同時他表示，在未來“行政指導”或將會越來越多地被使用，從而成為常態(tài)化的執(zhí)法方式。
“反壟斷執(zhí)法機構要采取多元執(zhí)法模式，制裁是其中一種，行政指導也是其中一種，此外，反壟斷法還規(guī)定了‘承諾制度’，通過經營者承諾采取某些糾正措施，改變反競爭的行為，避免限制競爭的后果，這樣可以使經營者避免被處罰，同時也能實現維護有效競爭的目的，反壟斷執(zhí)法機構也可以多使用這種執(zhí)法手段。”李國海表示。
此外值得注意的是，在4月13日市場監(jiān)管總局會同中央網信辦、稅務總局召開互聯網平臺企業(yè)行政指導會上提出要嚴肅整治強迫實施“二選一”、濫用市場支配地位、實施“掐尖并購”、燒錢搶占“社區(qū)團購”市場、實施“大數據殺熟”、漠視假冒偽劣、信息泄露以及實施涉稅違法行為等問題。
與其他問題相比，燒錢搶占“社區(qū)團購”市場近兩年才被大眾密切關注。
李國海認為，當下對于社區(qū)團購模式的關注，有多重意義。首先是維護經營機會的開放性，給線下的從業(yè)者保留一定的經營空間；其次是防止網絡平臺所積聚的資本無序、過度擴張；此外則是禁止一些有可能違法的行為，例如“掠奪性定價”行為（即網絡平臺以獲得競爭優(yōu)勢、排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品的行為）。
他表示，當下提出規(guī)制社區(qū)團購行為體現出了一定的前瞻性，也體現了值得肯定的監(jiān)管理念。