我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的第一部行政法規(guī)——《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》將于4月1日起正式施行。該條例界定了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的范圍，完善了國有資產(chǎn)報告制度和監(jiān)督體系，對強化國有資產(chǎn)管理公信力、管好人民共同財富具有重要意義。
行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)是指行政單位、事業(yè)單位通過一定方式取得或者形成的資產(chǎn)，是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障。
據(jù)了解，雖然此前財政部頒布了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，但均屬于部門規(guī)章，對于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理并沒有專門的法律或行政法規(guī)進行規(guī)范。為了加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督，根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定，制定了《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（以下簡稱《條例》），并于4月1日起正式施行。這是我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的第一部行政法規(guī)。
該法規(guī)包括資產(chǎn)配置、使用和處置、預(yù)算管理、基礎(chǔ)管理、資產(chǎn)報告等8章共計61條內(nèi)容。它不僅界定了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的范圍，對管理體制和部門職責(zé)及預(yù)算管理、基礎(chǔ)管理、科技成果轉(zhuǎn)化資產(chǎn)管理等作出規(guī)定，還完善了國有資產(chǎn)報告制度和監(jiān)督體系，具有重要意義。
界定行政事業(yè)性國有資產(chǎn)范圍
什么是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)？《條例》第二條規(guī)定，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)指行政單位、事業(yè)單位通過一定方式取得或者形成的資產(chǎn)，包括使用財政資金形成的資產(chǎn)，接受調(diào)撥或者劃轉(zhuǎn)、置換形成的資產(chǎn)，接受捐贈并確認為國有的資產(chǎn)以及其他國有資產(chǎn)。
江蘇大學(xué)法學(xué)院院長李炳爍對上述界定給予積極評價。他認為，與《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》對事業(yè)單位國有資產(chǎn)和行政單位國有資產(chǎn)的界定相比，《條例》不僅涵蓋了兩個辦法規(guī)定的國有資產(chǎn)范圍，還擴充增加了將“劃轉(zhuǎn)、置換形成的資產(chǎn)”納入管理的規(guī)定。此外，《條例》采用“列舉+概括”方式界定國有資產(chǎn)范圍，在立法技術(shù)和體例方面更靈活。
中國政法大學(xué)法學(xué)院教授王成棟說：“通過定性方法與資產(chǎn)來源列舉加概括方法對國有資產(chǎn)形態(tài)進行認定，解決了法律適用的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)問題，是立法的與時俱進�！�
中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會理事、南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院副教授鄒煥聰認為，除正面列舉之外，《條例》還在附則部分反面列舉了排除適用的幾種特殊情形，克服了單純正面列舉的分散性，實現(xiàn)了其與預(yù)算管理等制度的有效銜接。
記者注意到，和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》相比，《條例》在對事業(yè)單位、行政單位國有資產(chǎn)房屋界定時，刪掉了“國有資產(chǎn)表現(xiàn)形式為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等”的描述。
鄒煥聰認為，從立法技術(shù)上來看，《條例》作出這些調(diào)整的主要原因在于“流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)”等表述主要是經(jīng)濟學(xué)術(shù)語而不是法律概念，它不便在行政法規(guī)中大量使用。
李炳爍說，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十條的規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。因此，《條例》僅需對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的概念及其取得或形成方式予以規(guī)定，但行政單位和事業(yè)單位國有資產(chǎn)的具體表現(xiàn)形式多樣，作為上位法的《條例》不宜對此詳細規(guī)定，而應(yīng)由作為下位法的部門規(guī)章予以細化。
賦予科研機構(gòu)、高校更多自主權(quán)
《條例》與《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》《中華人民共和國專利法》等法律法規(guī)作了銜接，明確規(guī)定了國家設(shè)立的研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校對其持有的科技成果的使用和處置，依照促進科技成果轉(zhuǎn)化法、專利法和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
根據(jù)促進科技成果轉(zhuǎn)化法第十八條的規(guī)定，在科技成果處置上，國家設(shè)立的研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校對其持有的科技成果，可以自主決定轉(zhuǎn)讓、許可或者作價投資；第四十三條規(guī)定，國家設(shè)立的研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校轉(zhuǎn)化科技成果所獲得的收入全部留歸本單位。這意味著，在科技成果的使用和處置上，《條例》賦予國家設(shè)立的研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校更多的自主權(quán)。
2019年4月新修改的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》重點圍繞“科技成果轉(zhuǎn)化”作出規(guī)定，對于國家設(shè)立的研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校持有的科技成果的使用和處置上作出了與促進科技成果轉(zhuǎn)化法較為一致的規(guī)定。
王成棟說，《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和促進科技成果轉(zhuǎn)化法上述規(guī)定的共同特點是簡化了國家設(shè)立的研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校對其持有的科技成果的轉(zhuǎn)讓、許可或者作價投資的程序，取消了有關(guān)機構(gòu)的審批備案程序，增加了研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校的自主決定權(quán)。不同的是，促進科技成果轉(zhuǎn)化法對轉(zhuǎn)化科技成果所獲得的收入分配管理規(guī)定了納入單位預(yù)算、獎勵報酬以及運行和發(fā)展保障等。
鄒煥聰認為，上述規(guī)定的出臺主要是為了促進行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理更好地服務(wù)于科技成果轉(zhuǎn)化，提升科研單位和科研人員轉(zhuǎn)化科技成果的積極性，也體現(xiàn)了“法律優(yōu)先原則”，確保該行政法規(guī)不與促進科技成果轉(zhuǎn)化法、專利法等上位法相抵觸，實現(xiàn)了《條例》與其他相關(guān)行政法規(guī)的有效銜接。
李炳爍認為，作為《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的上位法，《條例》為《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》中關(guān)于科技成果轉(zhuǎn)化的規(guī)定找到了法律層面的依據(jù)。
“這是我國國有資產(chǎn)管理的一個重大突破。它簡化了科技成果轉(zhuǎn)化程序、增強了對科技研發(fā)投入的激勵，對促進科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力、加速科學(xué)技術(shù)進步、提高國家整體科技實力，具有重要的推動作用。”李炳爍說。
財務(wù)決算期限不得超過1年
針對政府投資的建設(shè)工程中的拖款甚至欠款問題，《條例》第三十一條明確規(guī)定，在建設(shè)項目竣工驗收合格后及時辦理資產(chǎn)交付手續(xù)，并在規(guī)定期限內(nèi)辦理竣工財務(wù)決算，期限最長不得超過1年�！稐l例》第五十三條對違反此規(guī)定的行為設(shè)定了法律責(zé)任，規(guī)定對于未按照規(guī)定期限辦理建設(shè)項目竣工財務(wù)決算的，責(zé)令改正；情節(jié)較重的，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。王成棟認為，該規(guī)定有利于督促政府機關(guān)和事業(yè)單位履行債務(wù)，維護并提升政府公信力。
記者注意到，與《條例》規(guī)定的財務(wù)決算期限不得超1年不同，財政部印發(fā)的《基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）要求完工可投入使用或者試運行合格后，應(yīng)當(dāng)在3個月內(nèi)編報竣工財務(wù)決算；特殊情況確需延長的，中小型項目不得超過2個月，大型項目不得超過6個月。
李炳爍認為，作為上位法，《條例》的規(guī)定與《暫行辦法》的規(guī)定并不沖突。從條文文義看，《暫行辦法》規(guī)定編報竣工財務(wù)決算的條件為“基本建設(shè)項目完工可投入使用或者試運行合格”，而評估項目是否具備使用條件，或者試運行后再來判定，均需要經(jīng)過一段時間。
“作為規(guī)章的《暫行辦法》根據(jù)項目規(guī)模細化了不同的期限，若出現(xiàn)特殊情況需要延長期限的，就大型項目而言，大多也需要一年時間。因此，《條例》規(guī)定的最長1年期限較為合理�！崩畋q說。
進一步細化國有資產(chǎn)報告制度
2017年12月30日，中共中央印發(fā)《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，就建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度提出多條意見。2019年10月23日，十三屆全國人大常委會第十四次會議上，財政部有關(guān)負責(zé)人作了關(guān)于2018年度全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況的專項報告，這是我國首次亮出各級各類行政事業(yè)性國有資產(chǎn)“家底”。
記者注意到，雖然《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》也提出了資產(chǎn)報告規(guī)定，但并未明確資產(chǎn)報告的具體內(nèi)容、形式、程序等。《條例》對此以專章形式作了更細致的規(guī)定，不僅明確了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報告制度，還對報告內(nèi)容、報告程序等作了具體規(guī)定。
“《條例》明確建立國有資產(chǎn)報告制度，提高了對國有資產(chǎn)的屬性以及重要性認識，有利于內(nèi)部控制和監(jiān)督�！蓖醭蓷澱f。
鄒煥聰說，《條例》明確國有資產(chǎn)報告制度的主要原因是為了解決目前國有資產(chǎn)報告主體制度不健全、報告內(nèi)容不完整、報告程序不夠規(guī)范等問題，是提高國有資產(chǎn)監(jiān)督實效的客觀需要。
李炳爍說，國有資產(chǎn)報告制度對于準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)實時狀態(tài)、提升國有資產(chǎn)管理公開透明度、強化國有資產(chǎn)管理公信力，鞏固和發(fā)展中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度、管好人民共同財富均具有重要意義。
明確國有資產(chǎn)六種監(jiān)督方式
在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的監(jiān)督上，《條例》以專章形式規(guī)定了人大監(jiān)督、政府層級監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督六種監(jiān)督方式，并規(guī)定了監(jiān)督的主體和內(nèi)容。
記者注意到，《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》均對國有資產(chǎn)的監(jiān)督提出要求，規(guī)定應(yīng)堅持單位內(nèi)部監(jiān)督與財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督與事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合。與之相比，《條例》規(guī)定的監(jiān)督方式多樣且內(nèi)容明確具體。
鄒煥聰說，對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的監(jiān)督是防止國有資產(chǎn)流失、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的有效手段。要管好用好行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，就需要進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種監(jiān)督力量，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，推動事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，實現(xiàn)一般監(jiān)督與專門監(jiān)督相結(jié)合，形成規(guī)范化、制度化和合作化的監(jiān)督體系。
鄒煥聰認為，《條例》明確各方的管理職責(zé)，加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的多維度和多層級的監(jiān)督，是確保行政財權(quán)合法合理行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是保障機關(guān)事業(yè)單位規(guī)范運行的必要手段，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。另外，還有利于構(gòu)建嚴密的法治監(jiān)督體系，使國有資產(chǎn)更好地服務(wù)人民。
“《條例》有效確立了國有資產(chǎn)的國家監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督相融合的監(jiān)督體系，對于預(yù)防違法濫用或處置國有資產(chǎn)、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值具有重要作用�！崩畋q說。